Discours
Convergence et réglementation
Notes en vue d'une allocution
par Louis R. (Bud) Sherman
Vice-président, Conseil de la radiodiffusion
et des télécommunications canadiennes
à l'occasion d'un symposium sur la convergence nationale organisé par
l'Institute for International Research
The Sheraton Center Hotel
Toronto (Ontario)
Le 7 février 1995
(PRIORITÉ À L'ALLOCUTION)
Mesdames, Messieurs, bonjour. Avant de commencer, je tiens à remercier les
organisateurs de cette conférence de m'avoir invité à prendre la parole devant
vous. C'est pour moi un honneur d'être parmi vous.
Cette conférence sur la convergence intervient à point nommé, puisque les
audiences du Conseil sur l'autoroute de l'information devraient débuter le mois
prochain, le 6 mars. Le Cabinet a en effet, dans sa directive d'octobre 1994,
ordonné au Conseil de tenir des audiences afin de se pencher sur les questions
ayant trait aux nouvelles technologies des communications. Le Cabinet a invité le
Conseil à réunir des renseignements, à demander des avis et à énoncer des
recommandations sur un certain nombre de questions ayant trait à ses champs de
compétence. Je reparlerai plus tard de la directive du gouvernement.
L'exposé que je vous présente aujourd'hui a pour but de vous faire connaître
le point de vue de l'organisme de réglementation sur le carrefour où se situe le
Canada pour ce qui est de la réglementation et des politiques visées par la
convergence des industries de la radiodiffusion et des télécommunications.
Notre époque est marquée par une évolution considérable et de vastes
perspectives; nous assistons en fait à une grande révolution de la technologie et
des services dans le domaine des communications. Le Canada est parfaitement en
mesure de tirer parti de cette évolution.
Jetons un coup d'oeil, pendant quelques instants, sur les stratégies adoptées
par ces industries pour faire face à la convergence : à une époque où la
convergence des technologies place un plus grand nombre d'entreprises sur une
plateforme numérique commune, elle redéfinit le rôle traditionnel de nombreuses
entreprises. Les entreprises monopolistiques de téléphone et de
câblodistribution, qui sont aujourd'hui aux prises avec une âpre concurrence,
déploient énergiquement des stratégies pour conquérir des positions favorables,
sur des marchés en évolution rapide et naissants.
Selon la stratégie annoncée pour les entreprises de câblodistribution, on
entend déborder le cadre de la transmission des services traditionnels de
télévision pour conquérir ce que l'Association canadienne de télévision par câble
appelle le "territoire non revendiqué". Il s'agit notamment de la télémesure, de
la messagerie, des téléachats et des autres services interactifs. Ces services
devront être assurés par des réseaux commutés à grande vitesse, et l'industrie de
la câblodistribution a déjà mis au point des plans pour mettre en oeuvre
progressivement, au cours des prochaines années, la compression vidéo numérique
(CVN) et l'adressabilité bidirectionnelle.
Dans le domaine des télécommunications, les compagnies de téléphone délaissent
de plus en plus les réseaux à bande étroite, destinés aux communications
téléphoniques. Elles ont mis au point des réseaux à large bande, grâce auxquels
elles pourront transmettre non seulement la voix, mais aussi des données, des
textes, des graphiques et des images à grande vitesse.
Parce que tous les signaux seront numérisés et qu'il sera impossible de
distinguer le contenu réel du réseau, contenu qui sera contrôlé par
l'utilisateur, la distinction entre les différents services aura tôt fait de
devenir un anachronisme. En réalité, l'ensemble des services offerts à l'abonné
sera disponible sur une seule "largeur de bande".
Aux quatre coins du pays, le service vidéo sur demande est actuellement ou
sera bientôt soumis à un certain nombre d'essais. Dans son projet Cirius annoncé
l'an dernier, Stentor a déclaré que ses sociétés membres prévoient d'offrir des
services à grande largeur de bande dans un réseau hybride de câbles de fibres
optiques et de câbles coaxiaux. Le câble de fibres optiques constituera la moelle
épinière du réseau et le câble coaxial permettra de raccorder le réseau aux
foyers des abonnés.
Le partage de ressources complémentaires dans le cadre de coentreprises,
d'alliances stratégiques et de fusions est une autre conséquence de la
convergence. Des alliances se forment aujourd'hui parmi de nombreuses entreprises
qui exercent leurs activités dans l'industrie de l'information et des
communications. À l'étranger, on conclut aussi des alliances entre les compagnies
de câblodistribution et de téléphone, les entreprises de communications par
lignes métalliques et sans fil, différents types de compagnies de services sans
fil les unes avec les autres, les maisons d'édition et les compagnies de
téléphone et de câblodistribution, ainsi qu'entre les grandes sociétés de renom
et de petites entreprises qui viennent de voir le jour, par exemple des sociétés
de création de logiciels dont le seul élément d'actif est la matière grise.
Des alliances se créent à l'échelle mondiale, par exemple celles de BCE et
Mercury, de Stentor et MCI, d'Unitel et d'AT&T, de BT et de MCI, de Sprint,
France Télécom et Deutsche Telekom, de Sprint et Telefonos de Mexico. Grâce à ces
alliances, les entreprises ont accès à la clientèle dans d'autres pays et peuvent
fournir des services inter-frontières transparents entre les pays.
Les maisons d'édition et les entreprises de logiciels concluent elles aussi
des alliances. Rogers Communications s'est portée acquéreur de la maison
d'édition MacLean Hunter. La maison d'édition Southam unit ses efforts à ceux des
compagnies de téléphone et de câblodistribution pour offrir des services
d'information électroniques. À une époque très récente, Sony et Microsoft ont
annoncé qu'elles avaient conclu une alliance pour mettre au point des produits en
collaboration, en prévision de l'autoroute de l'information.
Le contexte de la réglementation au Canada
Deux portefeuilles ministériels différents se partagent la responsabilité de
l'État à l'égard des politiques sur la radiodiffusion et les télécommunications.
La politique sur la radiodiffusion est du ressort du Patrimoine canadien, tandis
que la politique des télécommunications relève d'Industrie Canada.
Une seule et même institution, soit le CRTC, réglemente la radiodiffusion et
les télécommunications, en vertu de lois distinctes, soit la Loi de 1991 sur
la radiodiffusion et la Loi de 1993 sur les télécommunications.
Sous certains aspects, les compagnies de câblodistribution et de téléphone
sont réglementées de façon très différente. Ainsi, la Loi sur les
télécommunications met l'accent sur la protection du consommateur. Le Conseil
doit approuver les tarifs de toutes les entreprises de télécommunications
réglementées avant qu'elles puissent offrir leurs services, et leurs prix doivent
être justes et raisonnables.
La Loi sur la radiodiffusion oblige le Conseil à réglementer toutes les
entreprises de distribution de radiodiffusion. Selon cette loi, les
entreprises de radiodiffusion, y compris les compagnies de câblodistribution,
doivent elles aussi respecter certains objectifs d'intérêt public, par exemple
appuyer la programmation et le contenu canadiens.
Or, avec la convergence, chacune de ces industries articule son avenir plus ou
moins autour des mêmes services, qui seront assurés par les mêmes technologies.
Les industries de la câblodistribution et de la téléphonie dotent leurs réseaux
de câbles de fibres optiques, afin d'offrir dans les foyers des services à large
bande. Les entreprises de câblodistribution et les compagnies de téléphone feront
toutes appel à la commutation numérique et vidéo, ainsi qu'à des techniques
améliorées de compression numérique.
La convergence soulève certaines questions réglementaires litigieuses. Avec
l'avènement de la convergence, certains mettent en doute l'àpropos de la
structure réglementaire en vigueur. De même, on s'est demandé si les définitions
de contenu données dans la réglementation actuelle seront pertinentes dans un
univers où la distinction entre les bases de données et la "programmation", dans
l'acception qu'on lui donne dans le domaine de la radiodiffusion, est en train de
s'estomper.
Aujourd'hui, quand la plupart des gens parlent de "contenu", ils entendent
généralement par là la programmation, par exemple les émissions de télévision ou
de radio, domaine qui relève évidemment de la Loi sur la radiodiffusion.
Par ailleurs, les sources de contenu telles que les bases de données sur les
cours des actions, les résultats sportifs et les thèmes de recherche, que les
utilisateurs peuvent consulter à l'aide du téléphone, ne relèvent ni de la loi
sur la radiodiffusion, ni de la Loi sur les télécommunications.
Une difficulté surgit, puisque la numérisation permet de mémoriser toute
l'information, quelle qu'elle soit, dans un ordinateur, soit aussi bien les bases
de données d'information que les éléments audiovisuels associés
traditionnellement à la programmation radiodiffusée, par exemple les émissions de
télévision et de radio. Aux yeux de nombreuses personnes, les raisons pour
lesquelles le téléchargement d'un fichier vidéo à partir d'un tableau d'affichage
électronique ou d'un serveur est traité différemment du téléchargement d'un
fichier de textes ne sont pas évidentes d'emblée. À l'aube de l'univers des
logiciels multimédias, où fautil tracer la démarcation entre les fichiers
d'images, de sons et de textes? Tous ces fichiers peuvent être mémorisés sur un
support numérique.
Avec la convergence, certains soutiennent qu'il pourrait s'avérer nécessaire
de repenser la réglementation pour harmoniser les obligations culturelles de la
câblodistribution avec les impératifs de la protection du consommateur et les
devoirs des compagnies de téléphone dans le domaine des services. La
réglementation du contenu, qui servait traditionnellement à protéger la culture
canadienne, contredit peutêtre l'importance grandissante de l'accès généralisé
aux réseaux pour tous les prestataires de contenu; en outre, cette réglementation
n'est peutêtre pas viable dans une conjoncture de libreéchange nationale ou
internationale plus concurrentielle.
Parce qu'il réglemente à la fois l'industrie des télécommunications et
l'industrie de la câblodistribution, le Conseil est placé dans une situation pour
le moins intéressante du fait de la convergence de la technologie et des
services. Comme le Conseil l'a signalé auparavant, certaines questions
essentielles restent sans réponse dans le contexte de la convergence. Voici
certaines de ces questions : dans quels cas un système de câblodistribution estil
une entreprise de télécommunications? Comment les dispositions réglementaires sur
les objectifs de programmation du contenu canadien serontelles réalisées? Fautil
faire une distinction entre la distribution et le contenu dans les services de
câblodistribution, de même qu'au sein des réseaux de télécommunications? Toute
décision prise à cet égard aura des répercussions importantes et pourrait
encourager ou gêner l'évolution de la technologie sur la voie de la convergence.
La directive du Cabinet en vertu de laquelle se tiendront les prochaines
audiences sur l'autoroute de l'information vise à répondre à ces questions et à
résoudre d'autres problèmes en ce qui concerne les champs de compétence du
Conseil. Le Cabinet a ordonné au Conseil de réunir l'information, de recueillir
les avis et d'énoncer des recommandations sur un certain nombre de questions.
Le gouvernement a demandé au CRTC d'effectuer cet examen parce qu'il est
convaincu que ce processus permettra à tous les intéressés, y compris le CRTC
luimême, d'exprimer leur avis. Étant donné l'importance croissante d'un réseau
interactif à large bande comme infrastructure économique, le gouvernement a
déclaré qu'il fallait essentiellement connaître parfaitement les avis à ce sujet
avant de prendre des décisions d'intérêt public définitives. Dans sa directive,
le Cabinet faisait observer que la convergence des médias et des technologies a
de profonds retentissements sur la culture canadienne et l'économie de notre
pays.
La directive du Cabinet renfermait en outre un certain nombre de vastes
énoncés de politiques sur le partage des installations des systèmes de
câblodistribution et des entreprises de télécommunications, sur le contenu
canadien et la culture nationale, et enfin, sur la concurrence. On y affirme que
les entreprises de télécommunications et les titulaires de licences de
câblodistribution doivent, dans toute la mesure du possible et sans
discrimination, permettre aux prestataires de services et aux autres entreprises
de télécommunications de louer, de racheter et de partager leurs installations et
leur capacité, y compris les structures auxiliaires.
Le Cabinet a demandé au Conseil de se pencher sur les questions suivantes en
ce qui a trait aux installations :
- Dans quel délai les politiques du gouvernement sur l'interconnexion et
l'interfonctionnement, de même que sur la location, la revente et le partage
des installations de câblodistribution non utilisées pour la radiodiffusion
peuvent-elles être mises en oeuvre?
- Quelles seraient les conditions en vigueur et quels mécanismes devrait-on
instituer pour assurer une coopération efficace et une concurrence équitable?
En matière de contenu canadien, le gouvernement a déclaré que les intervenants
sur l'autoroute de l'information devraient apporter leur concours à la production
et à la distribution des produits et des services à contenu culturel canadien. Il
a également déclaré que l'État devait continuer de compter sur les outils et les
mécanismes permettant de promouvoir le contenu canadien.
Le Cabinet a demandé au Conseil de se pencher sur les questions suivantes :
- Les définitions juridiques actuelles reproduites dans la Loi sur la
radiodiffusion et dans la Loi sur les télécommunications sont-elles
assez claires pour permettre aux nouveaux services d'évoluer dans le cadre d'un
principe réglementaire cohérent, ou fautil revoir la définition de termes comme
"radiodiffusion" et "service de télécommunications"? ;
- Les outils et les instruments en vigueur dans le cadre de la Loi sur la
radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications
permettent-ils de s'assurer que les services reposant sur le contenu, canadien
ou étranger, sont offerts selon des modalités qui assurent la promotion des
objectifs de la politique culturelle canadienne? Dans le cas contraire, quelles
modifications faut-il y apporter?
- Serait-il opportun de définir des critères précis qui pourraient servir à
définir les services qui pourraient être dispensés de l'application de la
Loi sur la radiodiffusion?
- Serait-il pertinent que toutes les entreprises de télécommunications
puissent devenir titulaires de licences de radiodiffusion sous réserve des
règles de propriété canadienne et de la réglementation applicable dans
l'ensemble?
En matière de concurrence, le gouvernement a affirmé que sa politique consiste
à favoriser la concurrence et à s'en remettre de plus en plus aux lois du marché
dans la prestation des installations, des produits et des services. Il a
également déclaré qu'il a l'intention de veiller à ce que quiconque intervienne à
titre d'"entreprise de radiodiffusion" au sens défini dans la Loi sur la
radiodiffusion, et d'"entreprise de télécommunications canadienne" au sens
défini dans la Loi sur les télécommunications soit soumis à ces deux lois
dans le cadre de ces deux activités.
Le Cabinet a également demandé au Conseil de lui faire un compte rendu sur:
- Le délai à prévoir pour assurer la transition avec une situation de
concurrence équitable dans la prestation des services de télécommunications et
de radiodiffusion au grand public canadien.
- Les mesures, transitoires ou autres, à adopter pour veiller à ce que la
concurrence soit équitable à long terme. Il pourrait notamment s'agir de
restrictions sur les secteurs d'activité et sur l'interpropriété au cours de la
période de transition.
Les audiences publiques sur l'autoroute de l'information, qui devraient avoir
lieu du 6 au 31 mars à Hull, au Québec, suscitent beaucoup d'intérêt. Deux étapes
sont prévues pour la soumission des mémoires : les observations de la première
étape devaient être déposées le 16 janvier, et les observations de la deuxième
étape en guise de réponses doivent être déposées au plus tard lundi prochain, 13
février. Le nombre total de participants à ces audiences est nettement supérieur
à 600 intervenants, dont près de 60 ont demandé de comparaître aux audiences
mêmes.
En somme, on peut essentiellement s'attendre à une évolution. Les services à
large bande verront le jour, avec ou sans remaniement du contexte réglementaire,
avec ou sans directive officielle du gouvernement, avec ou sans vide en ce qui a
trait aux politiques d'intérêt public, et peutêtre même avec ou sans les
compagnies de téléphone ou de câblodistribution. L'autoroute de l'information
n'est pas une entité monolithique unique : ce n'est pas un genre de mégaprojet
qui durera ou s'effondrera selon le bien-fondé d'un marché ou d'une vision de
l'avenir. Elle sera plutôt le fruit du travail de nombreux organismes, dont ceux
qui fournissent les installations de réseau sousjacentes, les services de
communications de pointe, ainsi que le contenu et l'information. En définitive,
les consommateurs seront les seuls gagnants assurés, puisqu'ils auront plus de
choix. Il est donc essentiel que le Conseil vise, comme objectif prépondérant, la
création d'un contexte d'investissement durable dans une infrastructure
concurrentielle.
À titre d'organisme de réglementation, le CRTC doit se rappeler que nous
sommes, à maints égards, dans une situation de changement qui durera pendant un
certain temps. La concurrence, en plus de se faire jour parmi les industries en
raison de la convergence, est en train de s'accentuer dans les secteurs de
l'industrie des communications. Dans le secteur des télécommunications, il existe
à la fois des monopoles et des marchés concurrentiels. Le Conseil devra relever
des défis de taille, dans l'accomplissement de sa mission, en harmonisant la
situation dans les deux secteurs.
Pour ce qui est de l'industrie des télécommunications, je crois que la
décision Télécom 94-19, sur l'Examen du cadre de réglementation, publiée en
septembre dernier, définit les principes indispensables pour encourager la
concurrence, en plus de prévoir des mesures suffisantes pour protéger les
consommateurs et les entreprises concurrentes contre l'abus possible de la
prépondérance commerciale exercée par les grandes compagnies de téléphone
titulaires.
La décision 94-19 représente une évolution importante de la réglementation sur
les télécommunications. Elle marque l'abandon de la microréglementation, qui
constituait le meilleur moyen permettant de protéger l'intérêt public, et s'en
remet davantage aux lois du marché. En vertu de cette décision, la réglementation
vise désormais davantage à favoriser la concurrence, en veillant notamment à ce
que les nouveaux venus aient accès aux installations goulot indispensables.
Dans ce contexte en évolution, une constante demeure, du moins pour l'instant.
Le CRTC doit s'acquitter d'obligations impératives, en vertu de la Loi sur la
radiodiffusion et de la Loi sur les télécommunications. En
s'acquittant de ses obligations, le Conseil se penchera attentivement sur les
incidences de ce nouveau contexte sur les consommateurs, en ce qui concerne les
avantages et le choix qui leur sont offerts, sur la situation de la concurrence
sur le marché, de même que sur les nouveaux prestataires de services, sous
l'angle de leur viabilité et de leur progression.
En outre, nous nous préoccuperons vivement des répercussions entraînées par
les nouveaux services sur les services réglementés actuels.
En ce qui concerne la politique officielle dans un contexte de convergence et
de multimédias, tout ce qu'on peut affirmer avec certitude, à l'heure actuelle,
c'est qu'il faudra mieux concerter les règlements et les politiques sur la
radiodiffusion et les télécommunications. Je vous laisse sur cette réalité
nouvelle, à laquelle je vous invite tous à réfléchir, et je vous remercie de
nouveau de m'avoir offert cette occasion très agréable de prendre la parole
devant vous. Le secteur des communications connaît aujourd'hui une évolution
passionnante.
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Mise à jour : 1995-02-07 |
