Discours
Notes en vue d'une allocution
par Keith Spicer
Président, Conseil de la radiodiffusion
et des télécommunications canadiennes
devant le Comité permanent du Patrimoine canadien et
devant le Comité sénatorial permanent des Transports et des communications
Ottawa (Ontario)
Le 6 juin 1995
(PRIORITÉ À L'ALLOCUTION
Monsieur le Président, honorables membres/sénateurs, je suis heureux de
comparaître devant vous aujourd'hui pour discuter des projets de décrets du
gouvernement concernant la distribution par satellite de radiodiffusion directe
(SRD) et la programmation de télévision à la carte par SRD. Je suis accompagné de
notre vice-président (Radiodiffusion), M. Fernand Bélisle, de notre
vice-président (Télécommunications) par intérim, M. David Colville, et de notre
Secrétaire général, M. Allan J. Darling.
Comme vous le savez sans aucun doute, un grand nombre des questions dont nous
sommes saisis aujourd'hui sont de nature juridique et exigeront une
interprétation juridique. C'est pourquoi le chef du Contentieux du CRTC, Me Avrum
Cohen, et une de nos conseillères juridiques, Me Sylvie Courtemanche, sont
également des nôtres.
Monsieur le Président, vous me permettrez peut-être de tenter de donner le ton
de notre intervention par un mot au sujet du contexte tel que nous le percevons.
Nous ne sommes pas ici pour engager une polémique avec qui que ce soit --
sûrement pas avec le gouvernement. Nous ne sommes pas ici, non plus, pour
spéculer sur des motifs, des rumeurs ou des soupçons sans preuve.
Je crois que le gouvernement, le CRTC, le Comité et chacun de nous qui
participons à ce très important examen dans un délai de 40 jours sommes en train
de tâter le terrain de bonne foi -- en tenant compte du fait que le résultat et
la manière dont nous jouons tous nos rôles respectifs créeront un fort précédent.
Dans cette optique, la mise en garde que nous lançons reprend uniquement celle
des législateurs de la Loi sur la radiodiffusion. Si nous insistons sur la
transparence et sur le respect de la loi, c'est parce que le Parlement lui-même
l'a fait.
Nous sommes convaincus que c'est également le voeu du gouvernement. Et c'est
pourquoi, tout en défendant la loi avec fermeté et franchise Ä car nous croyons
qu'elle est claire --, nous recherchons la collaboration, pas la confrontation,
des décisions, pas des retards.
Et, bien sûr, nous recherchons aussi un heureux précédent : un qui protégera à
la fois le droit législatif du gouvernement de donner des instructions
d'application générale sur de grandes questions d'orientation et le droit et le
devoir législatifs du Conseil de mettre en oeuvre la politique comme il le juge
bon dans des circonstances particulières.
Dans le cadre de ce nouveau processus, nous voulons aider le Comité de deux
façons :
- en exposant les faits concernant l'ordonnance d'exemption d'entreprises par
SRD que le Conseil a rendue le 30 août 1994, pour ainsi dissiper tout
malentendu que le Conseil aurait pu, par cette ordonnance d'exemption, conférer
un soidisant monopole à une compagnie donnée; et
- en analysant la non-conformité manifeste des décrets avec la Loi sur la
radiodiffusion.
Bref, nous nous en tiendrons aux faits et au droit.
À cette fin, permettez-moi d'attirer votre attention, Monsieur le Président,
sur deux documents distincts que nous vous avons distribués : une chronologie
détaillée du dossier des SRD, ces dernières années, et un avis juridique très
détaillé que notre Contentieux vous a remis.
I - Faits chronologiques concernant les SRD : politiques et mesures du CRTC
D'abord, je vous demanderais de bien vouloir vous reporter à notre audience
publique de mars 1993 sur la structure de l'industrie. À ce moment-là, des
représentants de l'industrie, à savoir Tee-Comm et Télésat, ont exprimé
l'intention d'élaborer des services canadiens de distribution directe à domicile
au moyen de satellites canadiens. Ces propositions ont reçu l'appui enthousiaste
du Conseil et de l'industrie en général, pour diverses raisons. Les consommateurs
voulaient une concurrence au câble aussitôt que possible, et de nombreuses
parties intéressées estimaient que des services par satellites américains
viendraient inonder le Canada et créer ce que l'on appelle couramment un marché
gris.
Nous étions conscients qu'il fallait absolument des solutions de rechange
canadiennes aux techniques de distribution et nous étions sans réserve en faveur
de la concurrence dans la fourniture de tels services. De fait, dans notre avis
public qui a suivi cette audience, nous avons déclaré que, de l'avis du Conseil,
«une industrie canadienne des SRD solide pourra livrer une certaine concurrence
au chapitre des prix aux services distribués au Canada par d'autres techniques de
distribution...» On nous a donné un clair message de hâter la concurrence, pas de
la ralentir, et c'est précisément ce que nous avons fait publiquement, hâter la
concurrence.
En octobre 1993, nous avons reçu des demandes distinctes de Télésat et de
Tee-Comm en vue d'obtenir que le Conseil exempte les entreprises canadiennes de
distribution par SRD de l'obligation de détenir des licences. Le 2 mars 1994, le
Conseil a publié un avis public sollicitant des observations sur son projet
d'ordonnance d'exemption pour les entreprises de distribution par SRD. Dans le
cadre de cette instance publique, nous avons examiné avec soin les 60 mémoires
que nous avons reçus.
En vertu de la Loi sur la radiodiffusion, les entreprises de
radiodiffusion doivent soit détenir une licence, soit être exemptées de
l'obligation d'en détenir une. De fait, le paragraphe 9(4) de la Loi sur la
radiodiffusion porte que les entreprises de radiodiffusion doivent être
soustraites de l'obligation de détenir une licence de radiodiffusion lorsque le
Conseil estime que l'exécution des obligations découlant de la Partie II de la
Loi ou des règlements en vigueur est sans conséquence majeure sur la mise en
oeuvre de la politique canadienne de radiodiffusion énoncée au paragraphe 3(1).
Après avoir examiné avec soin les 60 mémoires reçus, le Conseil a exempté les
entreprises canadiennes de distribution par SRD de l'obligation de détenir une
licence, sous réserve de certains critères : entre autres choses, ces entreprises
doivent satisfaire aux exigences techniques d'Industrie Canada, remplir les
exigences relatives à la propriété canadienne, utiliser des satellites canadiens
pour la distribution de programmation et offrir une prédominance de services
canadiens.
Nous avons pris ces mesures en parfaite conformité avec la Loi sur la
radiodiffusion. Notre ordonnance d'exemption n'a pas créé de monopole -- elle
permet à toutes les compagnies qui remplissent tous les critères d'exploiter une
entreprise sans licence. De même, nous n'avons empêché personne de présenter une
demande de licence : exemption n'est pas synonyme d'exclusion.
Jusqu'ici, et malgré l'intérêt manifesté dès le départ par plusieurs
compagnies, une seule s'est présentée : Expressvu. On peut donc difficilement
parler de la création d'un monopole. Nous avons établi un régime de concurrence
avec deux portes d'accès : l'exemption, si tous les critères pro-canadiens sont
remplis; sinon, la licence, au moyen de notre processus ouvert habituel
d'attribution de licences.
Toutefois, nous ne pouvons pas forcer les compagnies à livrer concurrence. Si
nous sommes coupables de quelque chose, c'est de prendre fait pour le Canada,
d'encourager la concurrence hâtive par des entrepreneurs canadiens, comme la
Loi sur la radiodiffusion et la Loi sur les télécommunications
l'exigent de nous. La Loi sur la radiodiffusion porte que nous devons
«faire appel au maximum... aux ressources -- créatrices et autres --
canadiennes»; la Loi sur les télécommunications stipule que nous devons
«promouvoir l'utilisation d'installations de transmission canadiennes».
La porte a toujours été grande ouverte -- avant même que nous établissions nos
critères d'exemption, le 30 août dernier -- pour les compagnies désireuses de
présenter une demande de licence dans le cadre d'une instance ouverte
d'attribution de licences. C'est d'ailleurs ce que nous avons très clairement
souligné dans l'avis public qui accompagnait notre projet d'ordonnance
d'exemption en mars 1994. Nous attendons toujours la première demande.
On nous a accusés d'avoir effectivement empêché certaines compagnies de
présenter une demande de licence en exigeant l'utilisation de satellites
canadiens pour la transmission de programmation. Il s'agit manifestement d'une
fausse accusation, car n'importe quel requérant qui ne remplit par les critères
d'exemption pourrait quand même présenter une demande de licence en vertu de
notre procédure ouverte habituelle.
Permettez-moi de vous expliquer, à ce stade-ci, pourquoi le CRTC a décidé
d'exiger l'utilisation de satellites canadiens comme condition d'admissibilité à
une exemption. Divers facteurs nous ont influencés, notamment :
- Une telle condition était compatible avec deux objectifs fondamentaux de la
Loi sur les télécommunications, à savoir :
- permettre l'accès dans toutes les régions du Canada à des services de
télécommunications de qualité; et
- promouvoir l'utilisation d'installations de transmission canadiennes.
- Sur le plan technique, on sait que les satellites canadiens balaient toutes
les régions du Canada, garantissant ainsi que tous les Canadiens puissent
recevoir des services par SRD.
- Cela fait en sorte que les entreprises de radiodiffusion canadiennes aient
le contrôle effectif sur leur service.
Depuis des échanges de lettres entre le Canada et les États-Unis en 1972 et
1982 concernant la distribution de signaux transfrontaliers par satellite, le
Conseil a compris que les services canadiens doivent utiliser des satellites
canadiens pour la distribution de signaux au sein du Canada.
De plus, dans le communiqué du 26 avril 1995 par lequel les ministres de
l'Industrie et du Patrimoine annonçaient le dépôt des projets d'instructions, il
était signalé que les deux ministres avaient, au moment d'annoncer un examen
public de la politique sur les SRD, le 12 septembre 1994, confirmé que
«l'exemption du CRTC reflète la politique actuelle du gouvernement». D'après la
compréhension que nous avons de la politique du gouvernement concernant
l'utilisation de satellites canadiens, nous croyions, nous aussi, que notre
ordonnance d'exemption reflétait la politique du gouvernement dans ce secteur.
Nous reconnaissons sans réserve qu'il faut dès maintenant régler la question
de savoir quand il convient d'utiliser des satellites canadiens et non canadiens.
C'est pourquoi nous avons, dans notre réponse écrite aux projets de décrets, le
24 avril, demandé au gouvernement de préciser sa politique concernant
l'utilisation de satellites canadiens.
II - Préoccupations d'ordre juridique concernant les projets de décrets
Je vous dirai d'abord clairement que le Conseil appuie le droit, la
responsabilité et le pouvoir du gouverneur en conseil (tel que l'article 7 de la
Loi sur la radiodiffusion définit ces pouvoirs) de «donner au Conseil, au
chapitre des grandes questions d'orientation en la matière, des instructions
d'application générale» relativement aux objectifs établis aux paragraphes 3(1)
et 5(2) de la Loi. Nous reconnaissons que le gouvernement a le pouvoir d'exercer
ces pouvoirs conformément à la Loi sur la radiodiffusion et nous y
souscrivons sans réserve.
Toutefois, nous estimons également qu'il est crucial d'insister sur le fait
que, bien que le Parlement ait conféré ces pouvoirs, il les a aussi circonscrits
par un certain nombre de garanties d'ordre procédural fermes et claires
enchâssées dans la Loi. Nous croyons que ces mesures de précaution sont
fondamentales pour protéger non seulement l'autonomie du Conseil comme organisme
de réglementation transparent, sans lien de dépendance, mais aussi pour protéger
le droit de la population et des industries réglementées du Canada à un système
de réglementation manifestement juste et ouvert.
Le pouvoir de donner des instructions sur des questions d'orientation a
longtemps été débattu sous divers gouvernements et il a fait l'objet de plusieurs
rapports et même d'une commission royale d'enquête. Pour bien situer cette
question dans son contexte, je voudrais vous en faire un bref historique
législatif :
Avant que le projet de loi C-40 entre en vigueur et devienne la nouvelle
Loi sur la radiodiffusion, le 4 juin 1991, le ministre des Communications de
l'époque, l'honorable Marcel Masse, a fait une déclaration péremptoire devant le
Comité de la chambre chargé d'étudier le projet de loi. Il a fait valoir que «le
pouvoir de directives, qui autorise le gouvernement à donner des instructions
d'application générale, se limite au seul champ des objectifs du système canadien
de radiodiffusion énoncés dans la Loi». Il a ajouté que «ce pouvoir ne peut
absolument pas s'appliquer aux décisions particulières concernant les licences ni
à des dossiers à l'étude au CRTC, ni avoir un effet rétroactif».
L'ironie de la chose, c'est que deux de ces points sont au coeur même du débat
d'aujourd'hui. De toute évidence, le pouvoir de directives du gouverneur en
conseil n'a jamais eu pour objet de donner des instructions au Conseil sur la
mise en oeuvre des politiques ou la prise d'une décision d'attribution de
licence. La protection de l'autonomie et de l'intégrité du Conseil a été à
l'avant-plan des consultations sur le projet de loi C-136 (l'ancêtre du projet de
loi C-40) et du projet de loi C-40. Nous estimons que ce principe est essentiel
pour vos travaux et qu'il faut le souligner de nouveau.
C'est l'Association canadienne des radiodiffuseurs qui, dans son exposé devant
le Comité de la chambre, a peut-être le mieux résumé les principales
préoccupations de ceux qui ont présenté des mémoires au stade de l'étude en
comité. Entre autres choses, l'ACR s'est déclarée préoccupée du fait que ces
pouvoirs dilueraient fortement l'autonomie du Conseil et seraient propices à de
l'ingérence politique dans la gestion du système canadien de radiodiffusion.
L'ACR perçoit aussi ces pouvoirs comme la création d'encore un autre organisme
de réglementation, non transparent celui-là, qui pourrait exercer ses pouvoirs
n'importe quand, ce qui pourrait aboutir à la déstabilisation du système de
radiodiffusion. Elle craint grandement qu'une intervention politique vienne
influer sur les projets et investissements de personnes qui ont dressé des plans
en fonction de la politique actuelle du Conseil. Nous estimons que ces arguments
sont tout aussi péremptoires aujourd'hui qu'à l'époque.
Lors de l'examen en comité du projet de loi C-136, le Conseil a déclaré qu'il
appuyait le pouvoir du gouverneur en conseil de lui donner des instructions
d'application générale sur de grandes questions d'orientation, sous réserve de
garanties appropriées. Nous réaffirmons aujourd'hui cet appui, et nous sommes
heureux de constater que ces garanties existent, notamment l'examen de 40 jours
par votre Comité parlementaire.
Nous comparaissons aujourd'hui devant vous pour exprimer nos profondes
préoccupations -- non pas au sujet du pouvoir de donner des instructions, mais
plutôt du caractère incroyablement détaillé des deux projets de décrets du
gouvernement, de l'effet rétroactif sans précédent de l'un des deux jeux
d'instructions et de la possibilité imminente pour le gouvernement d'outrepasser
ses pouvoirs légitimes en vertu de la Loi.
Je vous fais respectueusement remarquer que c'est le Parlement qui a créé le
Conseil comme organisme autonome chargé de réglementer et de surveiller tous les
aspects du système canadien de radiodiffusion, libre de toute ingérence
politique. C'est là notre raison d'être -- notre mandat en vertu de la Loi.
L'autonomie et l'intégrité du Conseil sont fortement en jeu, aujourd'hui.
Le pouvoir du gouvernement de donner des instructions n'a jamais eu pour but
d'usurper le rôle exclusif du Conseil dans la mise en oeuvre de la politique
canadienne de radiodiffusion, et je souligne ici l'expression mettre en oeuvre.
Il se voulait simplement et manifestement un instrument d'orientation générale de
la politique de radiodiffusion.
Nous sommes aussi gravement préoccupés par le fait que le projet
d'instructions du gouvernement puisse effectivement annuler l'ordonnance
d'exemption du Conseil qui est actuellement en vigueur. Nous estimons qu'il
s'agirait là d'une réglementation rétroactive qui n'était absolument pas
envisagée en vertu de la Loi lorsque le gouvernement s'est vu conférer le pouvoir
de donner des instructions. Nous nous opposons fortement à une réglementation
rétroactive, que nous considérons comme intrinsèquement injuste et
déstabilisatrice. Nous sommes fermement convaincus que toute mesure de ce genre
équivaudrait pour le gouvernement à outrepasser ses pouvoirs légitimes et serait
inévitablement contestée devant les tribunaux.
Nous vous incitons à tenir compte de toutes ces ramifications et nous vous
rappelons que le consortium qui va actuellement de l'avant avec ses projets suite
à l'ordonnance d'exemption du Conseil a pris des mesures, notamment d'importants
investissements, pour lancer un service canadien de distribution par SRD en
septembre 1995. Nous voulons aussi souligner qu'Expressvu a avisé le Conseil, par
lettre du 19 mai 1995, que les projets de décrets, en particulier les
instructions qui obligeraient le Conseil à annuler son ordonnance d'exemption,
sont illégaux et que l'entreprise défendra sa capacité de recourir à l'ordonnance
d'exemption jusqu'à ce qu'elle obtienne une licence ou entamera toutes les
procédures judiciaires voulues à cet égard.
Il s'agit d'une situation de perdant-perdant : pour les consommateurs qui
attendent une solution de rechange au câble en septembre; pour les compagnies en
cause qui vont de l'avant en toute légitimité avec leurs projets; pour les
artistes et producteurs canadiens à la recherche de nouveaux débouchés; et même,
je pense, pour le gouvernement lui-même.
Nous mettons aussi en doute la nécessité du projet de décret pour ce qui est
de l'obligation de créer une catégorie de licence pour les entreprises de
programmation de télévision à la carte par SRD. Le Conseil a déjà attribué des
licences à des entreprises de télévision à la carte, dont les contributions aux
émissions canadiennes dépassent largement le seuil de 5 % proposé.
Le Conseil ne voit aucune utilité à la création d'une catégorie distincte de
licence pour ces entreprises afin de prévoir la fourniture concurrentielle de
services de télévision à la carte par SRD. Quiconque désire offrir des services
de télévision à la carte par SRD peut déjà en présenter la demande en vertu du
cadre actuel d'attribution de licences. De plus, le CRTC permet à l'heure
actuelle que la télévision à la carte soit distribuée soit directement, soit
indirectement, au marché des SRD et il estime que ces titulaires doivent être
autorisées à livrer concurrence dans le marché des SRD.
III - L'orientation vers la concurrence
En dernier lieu, permettez-moi de reprendre un fait irréfutable : les
antécédents du Conseil prouvent manifestement qu'il hâte la concurrence. C'est ce
que nous faisons depuis des années, notamment dans le marché de l'interurbain et,
tout récemment encore, dans notre rapport au gouvernement sur l'autoroute de
l'information. Et c'est aussi ce que nous avons fait très expressément dans le
cas des SRD.
Nous estimons aussi que notre processus d'audiences publiques offre une
tribune transparente, ouverte, qui reste cruciale pour l'intégrité du système
canadien de radiodiffusion en général, pour les industries réglementées et pour
la population canadienne.
Cela étant dit, je vous assure que nous avons l'intention de collaborer sans
réserve avec le gouvernement -- mais dans les limites de la loi. Nous estimons
que tout décret serait conforme à la Loi sur la radiodiffusion s'il
mettait l'accent exclusivement sur des principes comme les suivants :
- Préciser la politique du gouvernement sur l'utilisation de satellites
canadiens.
- Déclarer que la politique du gouvernement favorise la concurrence entre
différentes entreprises de distribution par SRD.
- Spécifier que la politique du gouvernement favorise l'autorisation, plutôt
que l'exemption, de toutes les entreprises de distribution par SRD, et exiger
que l'ordonnance d'exemption du CRTC soit annulée dès qu'une entreprise de
distribution par SRD autorisée entrera en exploitation.
- Indiquer que les entreprises de distribution par SRD devraient apporter des
contributions équitables et appropriées à la production et à la distribution de
biens et services à teneur culturelle canadienne, ainsi qu'à leur accès, tout
en offrant des solutions de rechange canadiennes à des services non canadiens.
Ce malheureux épisode de malentendu et de désinformation a déjà gravement
porté atteinte au processus de réglementation au Canada. Il menace maintenant de
retarder la concurrence, pas de la hâter. Le CRTC veut simplement aller
rapidement de l'avant avec tous les concurrents éventuels et il fera tout en son
pouvoir pour accélérer ses procédures, une fois achevé le processus
parlementaire.
Nous espérons grandement que le gouvernement, fort du délai supplémentaire et
des conseils aujourd'hui offerts dans le cadre des précieux travaux de votre
Comité, réexaminera les faits, la jurisprudence et la valeur d'une réglementation
autonome et transparente et modifiera sensiblement ses projets de décrets. Tout
compte fait, le gouvernement et le CRTC s'entendent sur les principes
fondamentaux de la radiodiffusion canadienne. Chacun devrait maintenant aller de
l'avant pour servir les Canadiens et le Canada comme le prescrit la Loi sur la
radiodiffusion.
Je sais que vous avez beaucoup de questions à nous poser, aujourd'hui; c'est
pourquoi je m'interromps ici.
- 30 -
Renseignements : Affaires publiques du CRTC, Ottawa (Ontario) K1A 0N2
Tél. : (819) 9970313, ATS : (819) 9940423, Fax : (819) 9940218
Mise à jour : 1995-06-06 |
