Passation des marchés, Vérification de suivi - Rapport final (le 2 décembre 2005)

Table des matières

Sommaire

Un rapport de vérification interne portant sur la passation des marchés à la Commission de la fonction publique (CFP) a été présenté en 2002. Dans le cadre de son plan de vérification interne approuvé pour l'exercice 2004-2005, la Direction de la vérification interne et de l'évaluation de la CFP a entrepris une vérification de suivi. Celle-ci concerne l'activité de passation des marchés de services pour l'exercice 2003-2004 et les cinq premiers mois de 2004-2005, mais ne touche pas aux domaines qui ont fait l'objet d'un transfert de la CFP vers d'autres organisations fédérales en date du 1^er avril 2004. L'examen s'est déroulé entre octobre 2004 et janvier 2005.

L'unité de Gestion des contrats et du matériel (GCM) de la Direction des finances et de l'administration a la responsabilité fonctionnelle relative à la passation des marchés de services pour la CFP. Ce sont les gestionnaires des centres de responsabilité qui détiennent les pouvoirs relatifs à la passation de marchés pour les projets; ceux-ci sont incités à collaborer étroitement avec l'unité de GCM dès l'étape de la planification.

Objectifs

La vérification de suivi avait pour objectifs :

• de déterminer si les activités de passation des marchés de services sont menées conformément aux règles et règlements en la matière, notamment l'examen des produits livrables;
• d'évaluer le caractère adéquat des marchés non concurrentiels et des marchés passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension;
• de déterminer si la CFP a mis en œuvre le plan d'action de la gestion découlant de la première vérification, et si elle s'y conforme actuellement.

Conclusion

Depuis la vérification interne de 2002 à la CFP, on a renforcé le cadre de contrôle et le rôle de l'unité de GCM. Cette unité offre des services rapides et utiles, et élabore d'autres outils pour les autorités contractantes.

La présente vérification s'est penchée plus particulièrement sur les activités qui comportent le plus de risques, soit : les marchés non concurrentiels, les marchés passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension, le fractionnement des marchés, les modifications et les relations d'employeur à employé. La CFP a élaboré, et utilise actuellement, de nombreuses offres à commandes pour certains services de nature périodique, dans le but d'améliorer le processus concurrentiel et d'en accroître ainsi la transparence.

Dans l'ensemble, le processus de passation des marchés est sain. On a particulièrement constaté que les processus d'approbation des marchés et de paiement fonctionnent comme il se doit. Il reste toutefois certains domaines à améliorer graduellement, comme l'organisation et l'exhaustivité de la documentation versée aux dossiers, la vérification relative aux processus de paiement et la rapidité de signature des contrats.

Plans d'action

L'unité de GCM a fait des progrès considérables pour renforcer les contrôles dans le domaine de la passation des marchés au cours du dernier exercice. La direction reconnaît qu'il y a encore place à amélioration, et elle suit toutes les recommandations, notamment celles qui touchent la documentation versée aux dossiers, la rapidité de signature des contrats et les processus servant à vérifier et à attester les dépenses liées aux marchés, et à autoriser le paiement.

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1.0 Introduction

En 2002, on a entrepris, à la Commission de la fonction publique du Canada (CFP), une vérification de la passation des marchés. Depuis, les pratiques de passation des marchés ont fait l'objet d'un examen accru dans toute l'administration fédérale. Le présent rapport fait suite à la vérification de 2002.

1.1 Commission de la fonction publique

La CFP est un organisme indépendant qui relève du Parlement. Elle a pour mandat de protéger l'intégrité du système de nomination à la fonction publique et l'impartialité politique des effectifs fédéraux. La CFP soutient l'intérêt public en s'assurant que les valeurs d'une fonction publique professionnelle - compétence, impartialité et représentativité - sont respectées.

La CFP administre la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Elle assume aussi d'autres responsabilités, conformément à la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Ainsi, la CFP :

• rend compte au Parlement des nominations internes et externes à la fonction publique de personnes dûment qualifiées;
• élabore des politiques et principes directeurs à l'intention des gestionnaires de la fonction publique, et exige que ceux-ci soient tenus responsables de leurs décisions de dotation;
• mène des vérifications et des enquêtes indépendantes afin d'évaluer l'efficacité du système de nomination;
• recrute à la fonction publique fédérale des Canadiennes et des Canadiens qualifiés provenant de partout au pays;
• veille à ce que ses services de recrutement et d'évaluation répondent aux besoins d'une fonction publique moderne et novatrice.

La CFP, dont l'administration centrale se trouve dans la Région de la capitale nationale, se compose de cinq directions générales : Vérification, Enquêtes, Services, Politiques et Gestion ministérielle.

1.2 Contexte

La passation de marchés vise l'acquisition de services de manière à accroître l'accès, la concurrence et la justice, et à garantir l'optimisation des ressources. La passation des marchés du gouvernement fédéral doit résister à l'examen public et satisfaire aux critères de prudence et de probité.

En 2003-2004, la CFP a commencé à prendre des mesures d'envergure pour renforcer sa gestion de la passation des marchés dans sa propre organisation. En effet, elle a augmenté sa capacité, établi des instruments de passation des marchés, comme l'utilisation accrue des offres à commandes et des arrangements en matière d'approvisionnement, et appliqué des procédures. La présente vérification a eu lieu pendant la période de transition, au moment où les améliorations ont été apportées.

Le volume des marchés à la CFP a considérablement diminué depuis 2004-2005 en raison d'une restructuration majeure de l'organisation. Le 1^er avril 2004, Formation et perfectionnement Canada, Formation linguistique Canada et Programmes de perfectionnement ont fait l'objet d'un transfert vers d'autres organisations fédérales.

En 2003-2004, la CFP (à l'exception des programmes transférés) a passé 349 marchés de services représentant des engagements de quelque 5,8 millions de dollars. Les programmes qui ont quitté la CFP ont conclu 613 marchés de services. Au cours des cinq premiers mois de 2004-2005, la CFP a passé 83 marchés de services représentant environ 1,3 million de dollars. Les chiffres énoncés dans le présent rapport proviennent du Système de gestion des marchés (SGM), dans lequel sont enregistrés les engagements. Le suivi des dépenses réelles est effectué dans le système financier de la CFP.

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2.0 Objectifs et portée de la vérification

La vérification avait pour objectifs :

• de déterminer si les activités de passation des marchés sont menées conformément aux règles et règlements en la matière, notamment l'examen des produits livrables;
• d'évaluer le bien-fondé des marchés non concurrentiels et des marchés passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension;
• de déterminer si la CFP a mis en œuvre le plan d'action opérationnel découlant de la première vérification, et si elle s'y conforme actuellement.

Le Comité de vérification interne et d'évaluation a approuvé la vérification de suivi dans le cadre du plan de vérification interne de la CFP pour 2004-2006. La justification de la présente vérification repose sur l'évaluation des facteurs de risque suivants :

• examen accru et renforcement de la fonction de contrôleur, y compris un cadre de contrôle de gestion adéquat permettant d'empêcher les abus et d'exercer la surveillance;
• conformité avec les lois et règlements, notamment avec la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor;
• politiques et procédures, notamment l'élaboration de politiques et de procédures adéquates, de même que la communication et l'application constante de celles-ci au sein de la CFP.

L'échantillon de la vérification représente l'activité de passation des marchés pour l'exercice 2003-2004 et les cinq premiers mois de 2004-2005, à l'exception des programmes qui ont été transférés. Afin de permettre de comparer adéquatement les activités de passation des marchés dans le temps, la vérification ne vise que les directions qui sont restées à la CFP après le 1^er avril 2004.

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3.0 Approche et méthodologie

L'équipe de vérification a cherché des preuves relatives au degré de mise en œuvre du plan d'action opérationnel de 2002. Elle a également vérifié un échantillon de contrats, depuis l'ouverture du dossier jusqu'au règlement final.

Des entrevues, l'étude de la documentation et l'analyse des contrats ont constitué les moyens utilisés pour mener la vérification. Les entrevues étaient axées sur les rôles et responsabilités, les processus de sélection, d'approbation et de paiement ainsi que sur le contrôle des projets. L'étude de la documentation comprenait un examen des dossiers de l'unité de Gestion des contrats et du matériel (GCM), des dossiers de paiement des Services financiers, et ceux des chargés de projet. De plus, on a entrepris une analyse des marchés afin de vérifier que les modalités concernant les relations d'employeur à employé, les marchés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension et le fractionnement des marchés étaient respectées.

En tout, 11 marchés de services ont fait l'objet d'une évaluation approfondie, en fonction d'un ensemble exhaustif de critères de vérification. L'accent était mis sur : la justification des marchés (non concurrentiels), le processus concurrentiel, le respect des règles et règlements, les processus d'approbation et de paiement, et enfin l'administration des contrats. Les critères de vérification sont précisés à l'annexe A.

Il est bon de noter que Conseil et Vérification Canada a mené la plupart des examens qui se sont déroulés entre octobre 2004 et janvier 2005.

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4.0 Observations et recommandations

4.1 Respect des règles et règlements

Le test de conformité a révélé, d'une part, que la CFP respecte généralement les règles et règlements qui s'appliquent à la passation des marchés et, d'autre part, qu'elle a instauré un processus de passation des marchés plus transparent et plus concurrentiel.

Pour des motifs opérationnels, la CFP, plus particulièrement le Centre de psychologie du personnel (CPP), a passé un certain nombre de marchés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension. Compte tenu de la nature des services qu'elle offre et de la demande imprévisible, la CFP doit se reposer sur des entrepreneurs pour prévenir des retards injustifiés. Parmi ceux-ci se trouvent de nombreux fonctionnaires retraités qui possèdent l'expérience et les connaissances pertinentes. La CFP a élaboré des offres à commandes afin de faire preuve de probité et de transparence dans la passation des marchés, et de dissiper directement les préoccupations relatives aux marchés non concurrentiels, au fractionnement des marchés et aux modifications.

À la fin août 2004, 64 offres à commandes avaient été élaborées pour répondre aux besoins en matière de services d'évaluation, de counselling des cadres de direction et de vérification des références. Cela a exigé plus d'un an de collaboration avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada.

En août 2005, une seconde demande visant à mettre en place 12 offres à commandes pour répondre à des besoins précis en matière de services de counselling pour les cadres de direction en était à l'étape de l'évaluation de la soumission.

4.1.1 Marchés non concurrentiels

On a constaté que la CFP a accompli d'énormes progrès pour réduire les modifications et le nombre de marchés non concurrentiels. La transition vers le nouveau processus de passation des marchés était toujours en cours au moment de la présente vérification.

L'analyse des contrats a révélé que, depuis la vérification de 2002, le nombre d'attributions de marchés non concurrentiels a beaucoup baissé. Au cours de la première vérification, l'analyse des activités relatives aux marchés de services pour une période de 22 mois, s'étalant de 2000 à 2002, a permis de constater que 80 % des 1 757 marchés avaient été attribués de façon non concurrentielle.

Dans la même veine, en 2003-2004, 91 % (316 sur 349) des marchés de services avaient été attribués de manière non concurrentielle. En tout, 46 % d'entre eux étaient d'une valeur inférieure à 5 000 dollars. Le nombre de marchés non concurrentiels a chuté : dans les cinq premiers mois de 2004-2005, 55 % (46 sur 83) des marchés de services avaient été attribués de manière non concurrentielle, et 37 % de ceux-ci valaient moins de 5 000 dollars. De plus, pendant les périodes ayant fait l'objet de la vérification, les autres marchés étaient tous, au départ, d'une valeur égale ou inférieure à 25 000 dollars.

La CFP a pris des mesures pour réduire encore davantage le nombre de marchés non concurrentiels. En date du 18 août 2004, le CPP en particulier avait conclu 64 offres à commandes avec 46 entrepreneurs différents. De ce nombre, 26 avaient déjà fourni des services à la suite de processus non concurrentiels pour les exercices de 2002-2003, 2003-2004 et 2004-2005, tandis que les 20 autres étaient de nouveaux prestataires de services. Le CPP est le principal utilisateur de marchés à la CFP et représentait 42,6 % de l'ensemble des marchés de 2003-2004. La demande de services d'évaluation et de counselling varie, mais affiche une augmentation. Ainsi, la demande annuelle se répartit comme suit : quelque 5 000 évaluations de candidates et candidats, 1 400 séances de counselling et 2 000 vérifications de références.

La justification des marchés non concurrentiels (à fournisseur exclusif), le cas échéant, était adéquatement versée aux dossiers. Cependant, l'étude des dossiers a révélé qu'il y a peu ou pas de précisions sur le processus utilisé nous permettant de connaître les raisons qui ont mené à l'attribution d'un marché non concurrentiel à un fournisseur en particulier. Lorsque la justification existe, elle est présentée de manière implicite plutôt qu'explicite. Les entrevues avec les chargés et chargées de projet ont révélé que de tels marchés étaient utilisés pour répondre aux demandes de travail imprévisibles, et que les entrepreneurs étaient principalement choisis parce qu'ils avaient déjà obtenu des contrats auparavant, ou qu'ils avaient acquis l'expérience de travail ou l'expertise et les connaissances requises à l'administration fédérale.

4.1.2 Anciens fonctionnaires touchant une pension

La CFP a considérablement réduit le nombre de marchés non concurrentiels passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension, et augmenté le degré de rigueur lié au processus de sélection.

La Politique sur les marchés du SCT énonce que les marchés conclus avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension doivent être dans l'intérêt public et rendre compte de méthodes acceptables, notamment pour ce qui est de l'équité dans la sélection et la rémunération. Elle précise qu'il faut appliquer un taux réduit si l'entrepreneur est un fonctionnaire retraité depuis moins d'un an.

La CFP attribue la plupart de ses marchés à des entrepreneurs autres que d'anciens fonctionnaires. En outre, la plupart des marchés qu'elle passe avec d'anciens fonctionnaires sont à présent attribués à la suite d'un processus concurrentiel. Au cous des cinq premiers mois de 2004-2005, 34 % (28 sur 83) des marchés de services ont été attribués à d'anciens fonctionnaires touchant une pension. Le pourcentage des marchés attribués de façon non concurrentielle à d'anciens fonctionnaires touchant une pension a chuté. En effet, il est passé de 88 % en 2003-2004 à 36 % au cours des cinq premiers mois de 2004-2005. De plus, l'examen approfondi des dossiers a révélé que parmi ces marchés, aucun n'avait été attribué à un ancien fonctionnaire retraité depuis moins d'un an. Aucune formule de réduction du taux n'était donc nécessaire.

L'utilisation que fait la CFP de ses nouvelles offres à commandes devrait régler les questions relatives à l'équité et à la perception du public lorsqu'il s'agit des marchés attribués à d'anciens fonctionnaires. Cette démarche devrait réduire le nombre de tels marchés non concurrentiels et rendre le processus plus transparent. De plus, la méthode d'établissement des taux instaurée à l'administration fédérale a été conçue de manière à garantir l'optimisation des ressources.

Dans un souci de probité maximale, il faudrait compléter certains documents. Par exemple, l'équipe de vérification a constaté que dans les dossiers faisant partie de l'échantillon des marchés non concurrentiels passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension, il n'y avait aucune explication précisant les raisons pour lesquelles un ancien fonctionnaire avait été choisi.

4.1.3 Fractionnement de marchés

Selon la Politique sur les marchés du SCT, il ne faut pas modifier ou fractionner inutilement des marchés pour se soustraire à l'obligation d'obtenir l'approbation exigée. Ce risque vise particulièrement les marchés non concurrentiels, habituellement de moins de 25 000 dollars. Le fractionnement est souvent difficile à vérifier directement, car il dépend des intentions d'une personne. Il est donc préférable de faire de la prévention plutôt que d'essayer de déceler les abus et d'y remédier.

La CFP a pris des mesures pour réduire le fractionnement des marchés, et les répercussions qui en découlent. Par exemple, le pourcentage des marchés non concurrentiels de moins de 25 000 dollars est passé de 91 % en 2003-2004 à 54 % dans les cinq premiers mois de 2004-2005. L'adoption des offres à commandes et les règles connexes qui régissent les commandes subséquentes limitent encore davantage la possibilité de fractionner des marchés. La CFP continue d'étudier dans quels autres domaines les offres à commandes pourraient s'appliquer. De plus, l'unité de GCM exerce une vigilance accrue pour s'assurer que la Politique sur les marchés du SCT est suivie. Elle a, entre autres, établi un Comité d'examen des marchés et conteste les modifications apportées aux marchés. Une telle surveillance permet d'exercer une diligence raisonnable dans les cas douteux.

4.1.4 Modifications

Les personnes chargées de la vérification ont constaté que les modifications apportées aux marchés étaient justifiées de manière adéquate.

La Politique établit qu'il faut éviter, dans la mesure du possible, de modifier les marchés et de les prolonger, et qu'il faut bien les documenter, au besoin.

L'analyse a révélé que des modifications avaient été apportées régulièrement avant la période visée par la vérification :

• La première vérification a permis de constater que 34 % des marchés avaient été modifiés. Tous les marchés d'une valeur initiale supérieure à 25 000 dollars auxquels des modifications avaient été apportées ont été attribués de façon concurrentielle.
• En tout, 44 % des marchés attribués en 2003-2004 comportaient des modifications. Tous les marchés d'une valeur initiale supérieure à 25 000 dollars étaient concurrentiels.
• Au cours des cinq premiers mois de 2004-2005, la CFP a conclu 83 marchés de services. De ce nombre, neuf d'entre eux (11 %) comportaient des modifications au moment de la vérification.

L'examen des dossiers a révélé que lorsque des modifications avaient été apportées à des marchés, celles-ci avaient été adéquatement justifiées. Cependant, afin d'améliorer la lisibilité, il est recommandé aux autorités contractantes de respecter le modèle proposé par l'unité de GCM.

4.1.5 Relation d'employeur à employé

L'analyse des marchés et l'examen des dossiers ont permis de constater qu'aucun marché ne contenait des éléments pouvant mener à une relation employeur-employé.

Il y a normalement une relation d'employeur à employé lorsque l'employeur peut préciser où, quand, comment et dans quelles conditions les travaux seront exécutés. L'Agence du revenu du Canada a élaboré une brochure (RC4110) qui précise les éléments à prendre en considération pour déterminer s'il y a une relation employeur-employé.

4.1.6 Retards de signature des contrats

Bien qu'elle ne soit pas l'autorité contractante, l'unité de Gestion des contrats et du matériel (GCM) a instauré des mesures pour aider les gestionnaires à éviter que les contrats soient signés en retard. La vérification a révélé qu'il y a encore des retards dans ce domaine.

Il y a retard de signature lorsqu'un marché est attribué après la « date de début » précisée. Le contrat rétroactif en est une forme, qui se manifeste lorsqu'un ou une gestionnaire conclut un accord de vive voix avec un fournisseur, puis fait signer un contrat. De tels cas ne devraient se produire qu'en situation d'extrême urgence. Les marchés conclus de vive voix sont valides, mais risqués.

L'analyse des marchés réalisée grâce aux données du Système de gestion des marchés (SGM) a révélé qu'en 2003-2004, 16 (5 %) des 349 marchés de services conclus (excluant les programmes qui ne font plus partie de la CFP) ont été entérinés par l'autorité fonctionnelle en matière de marchés, soit l'unité de GCM, après la date de début. De plus, dans les cinq premiers mois de 2004-2005, 6 (7 %) des 83 contrats émis avaient été autorisés par l'unité de GCM après la date de début des travaux.

La vérification a révélé que dans le SGM, les retards de signature, notamment les approbations rétroactives, sont mis en évidence lorsque l'approbation dans le système est accordée après la date de début des travaux au lieu qu'elle le soit au moment où le marché est attribué. La date d'adjudication est celle à laquelle les deux parties ont signé le contrat. En conséquence, le système ne dévoile pas l'ampleur des retards de signature, car il ne signale pas les marchés attribués après la date de début.

L'examen des dossiers a permis de conclure que 4 contrats sur 11 avaient été signés après la date prévue de début des travaux. L'examen a également révélé que trois modifications consécutives apportées à un marché passé avec le même fournisseur ont été signées après la fin de l'entente précédente. Il a donc pu y avoir prestation de services sans contrat pour les périodes intermédiaires. Cependant, dans tous les cas, les contrats et les modifications étaient en place avant que les factures ne soient payées. L'unité de GCM pratique régulièrement des contrôles d'application pour faire le suivi des contrats qui sont soumis en retard aux fins d'approbation.

Recommandations

Les chefs des directions générales, en collaboration avec la vice-présidente, Direction générale de la gestion ministérielle, devraient :

• donner suite aux contrôles qu'a entrepris l'unité de GCM pour rendre compte du volume réel de contrats signés en retard;
• veiller à ce que les dossiers de l'unité de GCM contiennent des documents plus exhaustifs pour appuyer les décisions concernant la sélection des entrepreneurs dans le cadre des marchés non concurrentiels, surtout lorsque ceux-ci sont des anciens fonctionnaires touchant une pension.

Réponse de la direction

• L'unité de GCM révisera son programme de contrôle actuel ainsi que le processus d'adjudication des marchés. Elle examinera également ses procédures afin de mieux cerner la question des contrats signés en retard. Soulignons toutefois que l'unité de GCM n'est pas l'autorité contractante et qu'elle a donc une capacité limitée pour réduire davantage les retards de signature des contrats. L'unité de GCM continuera de préciser aux gestionnaires (autorité contractante) que pour éviter les retards de signature, ces derniers doivent veiller à ce que toutes les parties intéressées aient signé les contrats avant la date de début des travaux, même après obtention avant cette date de toutes les autorisations administratives, comme celles de l'unité de GCM et du Comité d'examen des marchés. L'unité de GCM poursuivra également ses pratiques actuelles consistant à signaler les contrats qu'elle reçoit après la date de début des travaux et à demander une justification pour ces contrats au niveau de la direction générale ou de la vice-présidence. En cas d'infractions répétées, l'unité de GCM demandera au responsable de la direction générale visée de résoudre la question.
  
  Date d'achèvement : mars 2006
  
• La nouvelle Politique du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) sur la gestion de l'approvisionnement : Biens et services réguliers et spécialisés, qui remplacera la Politique sur les marchés actuelle, devrait être publiée le 1^er avril 2006. L'unité de GCM actualisera alors le Guide de la CFP sur la passation des marchés. Elle continuera d'aider les gestionnaires à comprendre l'importance de la documentation qui sert à appuyer les décisions relatives à la sélection d'entrepreneurs dans le cas des marchés non concurrentiels, surtout lorsque ces marchés sont passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension ou un paiement forfaitaire. L'unité de GCM peut refuser l'approbation lorsque la documentation adéquate des marchés non concurrentiels n'est pas fournie.
  
  Compte tenu du mandat actuel de la CFP et de la nature de ses activités, le SCT et la CFP conviennent qu'il sera toujours nécessaire de passer des marchés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension. Le Centre de psychologie du personnel (CPP) bénéficie d'une exemption spéciale pour conclure des marchés de services non concurrentiels avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension, sans devoir appliquer les dispositions relatives à la réduction des honoraires établies par le SCT pour de tels services.
  
  Date d'achèvement : décembre 2006

4.2 Cadre de contrôle de la gestion

L'examen a permis de conclure que depuis la vérification de 2002, le cadre de contrôle de la gestion a été consolidé, principalement en raison de la participation accrue de l'unité de GCM. Il reste cependant quelques points à améliorer.

4.2.1 Politiques et procédures

Les personnes chargées de la vérification ont constaté que, depuis la dernière vérification, la CFP a renforcé ses procédures de passation des marchés et sa capacité connexe.

L'unité de GCM a la responsabilité fonctionnelle des services de passation des marchés à la CFP. Elle examine toutes les activités relatives à la passation des marchés, tient à jour le Guide interne de passation de marchés et d'autres outils connexes, donne des conseils et de l'orientation aux gestionnaires de centres de responsabilité, et veille au respect des règles en matière de marchés. Au cours des deux dernières années, de nouvelles personnes ont joint les rangs de l'unité de GCM. Elles ont apporté au groupe une expérience et des connaissances considérables. En septembre 2004, l'unité de GCM avait touché tous les aspects des processus liés à la passation des marchés concurrentiels.

La CFP a établi un processus d'examen des marchés, comme le suggère la Politique sur les marchés du SCT. Le Comité d'examen des marchés (CEM) est composé du personnel de l'unité de GCM, de la directrice (Administration) et du directeur général (Finances et administration). Étant donné que les membres de l'unité de GCM et la directrice examinent et approuvent périodiquement tous les marchés, et que le directeur général le fait dans certains cas, l'équipe de vérification conclut que le CEM remplit généralement son rôle de surveillance.

De plus, des normes de service concernant les délais à respecter pour traiter les demandes ont été établies. La vérification permet de constater que le CEM respecte les normes pour ce qui est des marchés non concurrentiels. Il est cependant impossible d'évaluer si les normes sont respectées dans le cas des marchés concurrentiels, car l'unité de GCM n'a pas participé au processus, mais leur a procuré conseils et appui. Dans le cas de deux marchés attribués de façon concurrentielle, l'examen approfondi a démontré que ce sont les directions qui ont géré le processus.

4.2.2 Formation et perfectionnement

La formation disponible appuie adéquatement l'interprétation des politiques.

Il y a eu peu de séances de formation sur la passation des marchés en 2003-2004. En 2004-2005, la séance de formation obligatoire intitulée « L'essentiel de l'administration financière à la CFP » a été présentée d'octobre 2004 à janvier 2005. Une partie de cette formation traite des politiques sur l'approvisionnement. Les entrevues ont révélé que, depuis janvier 2005, tout le personnel et tous les gestionnaires qui s'occupent de passation des marchés se sont vu offrir plusieurs occasions de suivre une formation à cet égard. Les personnes chargées de la vérification qui y ont participé l'ont trouvée très bien structurée et complète. C'est une personne compétente de l'extérieur qui l'a animée.

4.2.3 Documentation versée aux dossiers

On a constaté que les contrôles visant la documentation versée aux dossiers n'étaient pas entièrement adéquats pour permettre de s'assurer que tous les dossiers étaient bien organisés et complets, surtout dans la situation de la CFP, où les dossiers des marchés ne sont pas centralisés. La Politique sur les marchés du SCT et les bonnes pratiques de gestion exigent que les dossiers des marchés renferment les documents nécessaires pour simplifier la surveillance par la direction, de même qu'une piste de vérification, des communications détaillées et des décisions pertinentes.

L'équipe de vérification a constaté qu'il y a trois dossiers distincts pour chaque marché, soit : un dossier de l'unité de GCM pour l'information relative à la pré-approbation, un dossier de la Division des opérations comptables (DOC) renfermant les documents légaux tels que les originaux des contrats, des factures, des requêtes des offres à commandes, et le dossier du chargé ou de la chargée de projet, nécessaire à la gestion du contrat. Dans l'ensemble, les dossiers de la DOC étaient complets, mais on a remarqué quelques faiblesses pour ce qui est des preuves relatives à la réception des produits. Les dossiers des chargées et chargés de projets n'étaient pas documentés de façon uniforme et n'étaient pas bien organisés. La plupart des documents pertinents étaient cependant disponibles. Les entrevues avec ces personnes ont révélé que celles-ci ne savaient pas quelles pièces verser aux dossiers.

Parmi les dossiers examinés, un dossier concernait un préavis d'adjudication de contrat. Ce mécanisme vise à informer le public qu'un marché de moins de 25 000 dollars sera attribué sans processus d'appel d'offres. Le dossier contenait tous les documents adéquats.

4.2.4 Processus d'approbation et de paiement

On a vérifié les dossiers des marchés afin de déterminer si les approbations adéquates étaient reçues avant que le paiement ne soit effectué. On a établi que, dans tous les dossiers examinés, tel avait bien été le cas, et que l'autorité contractante et l'entrepreneur concernés avaient signé le contrat et les modifications subséquentes. De plus, les paiements étaient effectués selon la base et la méthode précisées au contrat et ils étaient adéquatement approuvés, conformément à l'instrument de délégation des pouvoirs de signature alors en vigueur.

La Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel du SCT soutient que « le pouvoir de dépenser doit être délégué aux gestionnaires des centres de responsabilité en fonction de leurs responsabilités budgétaires [...]. » Or, la vérification a révélé que dans 10 dossiers sur 11 liés aux marchés de services professionnels, l'adjoint administratif ou l'adjointe administrative avait bel et bien signé les articles 32 et 34, conformément à l'instrument de délégation des pouvoirs de signature alors en vigueur. L'application de l'article 34 est officiellement conforme aux nouvelles modalités de délégation des pouvoirs de signature mis en place à la CFP, depuis le 1^er avril 2005. Cependant, la responsabilisation se trouve affaiblie lorsque des personnes sans responsabilité budgétaire apposent leur signature en vertu de l'article 34.

Selon la Politique sur la vérification des comptes du SCT, la responsabilité première de vérifier si un entrepreneur a droit à un paiement incombe à l'agente ou à l'agent autorisé à confirmer et à certifier le bien-fondé de la demande conformément à l'article 34. C'est pourquoi le chargé ou la chargée de projet doit veiller à ce que la CFP ait reçu les produits qu'elle a commandés et que les modalités du contrat soient remplies. La vérification a permis de constater qu'il n'y avait qu'une seule preuve démontrant que la personne chargée du projet avait procédé à la vérification prévue à l'article 34, c'est-à-dire le timbre officiel relatif à l'article 34, pour attester la réception des services convenus, assorti de la signature du chargé ou de la chargée de projet, du code financier, du montant, du numéro de l'engagement et de la date. Un seul dossier de l'échantillon contenait une preuve additionnelle (copie d'une couverture de présentation signée par un ou une gestionnaire de services techniques) pour démontrer que l'autorité contractante avait approuvé les services. La Division des opérations comptables (DOC) n'exige aucune preuve additionnelle pour ses dossiers financiers.

Les processus et procédures relatifs à l'article 33 sont établis, mais il faut les renforcer. Selon la Politique sur la vérification des comptes, les agentes et agents financiers qui ont le pouvoir d'autoriser un paiement en vertu de l'article 33 doivent être en mesure d'assurer la qualité de la vérification en vertu de l'article 34, et que des contrôles financiers adéquats sont en place. L'examen des dossiers a révélé que les Services financiers ont cherché une preuve de réception des services sous la forme d'une signature en vertu de l'article 34. Les entrevues ont démontré que les Services financiers, qui sont chargés de l'application de l'article 33, ont confirmé que le total des montants demandés ne dépasse pas le plafond autorisé pour les marchés. La personne chargée d'appliquer l'article 33 n'a pas validé le détail des factures, comme les honoraires à la journée, au regard du contrat. On n'a trouvé aucune autre preuve concernant l'assurance de la qualité de la vérification des comptes prévue à l'article 34, selon les termes de l'article 33. Il n'existait aucune procédure écrite touchant la validation de la vérification des comptes en vertu de l'article 34. Même si la responsabilité de valider les honoraires à la journée et la réception des services incombe à la personne chargée de l'application de l'article 34, la responsabilité de valider le processus revient à la personne chargée de l'application de l'article 33.

4.2.5 Administration des marchés

La Politique sur les marchés du SCT et les bonnes pratiques de gestion exigent que le chargé ou la chargée de projet demande à l'entrepreneur de produire un rapport d'activités, un rapport d'étape ou un rapport de projet. De plus, les autorités contractantes devraient évaluer le projet et le rendement de l'entrepreneur (p. ex. en vertu de l'alinéa 16.11.8 de la Politique sur les marchés du SCT).

Dans tous les contrats, il était adéquatement exigé que l'entrepreneur fournisse des rapports à l'autorité contractante. Les personnes chargées de la vérification ont demandé ces documents à cette dernière. Dans tous les dossiers examinés, il y avait une preuve démontrant que les travaux avaient été livrés. Cependant, ni les projets, ni les entrepreneurs n'avaient été évalués par écrit. Une telle évaluation aurait constitué une bonne pratique.

4.2.6 Contrôles et rapports

La CFP a mis en place les éléments d'un sain processus de contrôles et de rapports. Leur usage plus fréquent permettrait de garantir la rigueur du processus de passation des marchés.

Le SGM est un système intégré, élaboré à l'interne, pour gérer les marchés de services de la CFP. Ce système complet permet aux utilisateurs et utilisatrices de gérer les marchés et les modifications, de créer les obligations financières relatives aux marchés et de les modifier, et de produire les documents contractuels. Étant donné que le SGM n'est pas conçu pour établir des rapports ou traiter des requêtes, les rapports sur les marchés sont produits au moyen d'un logiciel de base de données.

La quantité de rapports à produire à l'intention de la haute direction de la CFP, pour la plupart, a augmenté depuis 2002, année où un rapport annuel lui a été présenté. De même, depuis 2004-2005, des rapports trimestriels sur les marchés d'une valeur supérieure à 10 000 dollars sont communiqués au public et présentés à la haute direction. Cependant, il n'y a pas de diffusion régulière des renseignements relatifs à la prise de décision, aux contrôles et aux rapports au niveau des directions générales et en deçà. Il s'agit là d'une occasion à saisir.

Certains éléments des processus de contrôle en matière de passation des marchés, visant à vérifier le respect des politiques et des règlements, sont déjà en place à la CFP. Un examen périodique de la qualité d'un échantillon de dossiers de marchés constituerait une bonne pratique pour améliorer ce processus.

Recommandations

La vice-présidente, Direction générale de la gestion ministérielle, devrait :

• Élaborer dans le Guide de la CFP sur la passation des marchés, une procédure relative à la documentation à verser aux dossiers afin de veiller à l'uniformité et à la pertinence de l'information. Dans le cadre de cette procédure, il faudrait élaborer une liste de contrôle à l'intention de l'unité de Gestion des contrats et du matériel (GCM), des autorités contractantes et de la fonction des finances. L'unité de GCM devrait également contrôler les pratiques liées à la documentation afin de veiller au respect de la procédure.
• Renforcer la vérification et les processus en vertu des articles 34 et 33 respectivement, afin d'assurer un meilleur contrôle des paiements.

Réponse de la direction

• L'unité de GCM continuera d'améliorer les outils et d'en élaborer des nouveaux afin d'aider les gestionnaires à gérer les marchés de manière plus efficace et efficiente. L'unité de GCM a déjà élaboré et mis en œuvre une liste de contrôle pour ses dossiers de passation des marchés. Cette liste, ainsi que plusieurs autres documents de référence, sont accessibles dans l'Intracom. Bien qu'elle ne soit pas l'autorité contractante, l'unité de GCM rédige actuellement une liste de contrôle pour les chargés et chargées de projet, laquelle permettra de veiller à l'uniformité et à la pertinence de l'information dans toute la CFP.
  
  Date d'achèvement : décembre 2005
  
  
• Comme le mentionne le rapport, pour toutes les factures liées aux marchés, les fonctionnaires visés ont appliqué l'article 34 en toute conformité avec la délégation des pouvoirs de signature en matière financière de la CFP, approuvée par la présidente et la ministre de Patrimoine canadien. De plus, toutes les approbations adéquates (engagement des dépenses et des fonds en vertu de l'article 32, puis attestation de réception des services en vertu de l'article 34) étaient fournies avant que la Division des opérations comptables (DOC) approuve les paiements en vertu de l'article 33. Les Services financiers se fient, pour toutes les factures, à l'attestation délivrée, en vertu de l'article 34, aux fonctionnaires délégués par la CFP. Cette attestation confirme la réception des services conformément aux modalités du contrat, en plus de s'assurer que le montant total des paiements ne dépasse pas la valeur totale du contrat.
  
  Toutefois, la DOC avait déjà prévu d'élaborer et de mettre en œuvre un cadre de gestion du risque afin de vérifier et de confirmer la validité de l'attestation des fonctionnaires délégués en vertu de l'article 34. Un échantillon de sujets sera sélectionné selon les facteurs de risque, et vérifié, afin de s'assurer que les fonctionnaires délégués aient exercé leurs pouvoirs de manière adéquate en vertu de l'article 34. De plus, les Services financiers continueront d'actualiser et d'améliorer les procédures internes qu'utilisent les fonctionnaires chargés d'appliquer l'article 33.
  
  Date d'achèvement : janvier 2006

4.3 Suivi des recommandations et plan d'action de la gestion

Le rapport qui a fait suite à la vérification de la passation des marchés de 2002 proposait cinq recommandations. On a déterminé, au moyen des entrevues et de l'examen de la documentation, les mesures de suivi prises par la CFP. Dans l'ensemble, le processus de passation des marchés a été considérablement renforcé. Cependant, il faudrait encore prendre des mesures dans certains domaines, comme il est précisé dans l'évaluation relative à la réalisation des deux premiers objectifs de la vérification de suivi.

Première recommandation initiale

« Que la vice-présidente, Direction générale de la gestion ministérielle (DGGM), fournisse aux chefs des directions générales un rapport annuel sur la passation des contrats, et les tendances et pratiques des marchés de leurs gestionnaires afin que les chefs des directions générales puissent déterminer si ces pratiques sont justifiées et axées sur l'optimisation des ressources. »

Mesure de suivi

Le plan d'action de la gestion précisait qu'un examen annuel des activités liées aux marchés serait présenté au Comité exécutif de gestion (CEG). Les entrevues ont révélé que peu de rapports sur les marchés ont été présentés au CEG en 2003, mais qu'il y en a eu davantage en 2004-2005. Le rapport annuel sur la passation des marchés a été présenté au CEG en décembre 2004.

De plus, le plan d'action de la gestion énonçait que les directions générales présenteraient un rapport annuel à leur chef respectif, lequel comprendrait les éléments suivants : des indicateurs, une analyse des tendances et du degré de respect des politiques, ainsi que des recommandations. L'unité de Gestion des contrats et du matériel (GCM) a répondu en proposant de rencontrer les directrices générales et directeurs généraux afin qu'ils puissent communiquer leurs besoins et renseignements additionnels liés aux activités de marchés.

Deuxième recommandation initiale

« Que la vice-présidente, DGGM, conserve son programme de surveillance active et qu'elle travaille en collaboration avec les gestionnaires pour s'assurer de ce qui suit :

• le risque d'établissement d'une relation employeur-employé est réduit au minimum;
• les contrats sont signés avant le début des travaux contractuels;
• des justifications adéquates à l'appui des marchés à fournisseur unique sont produites et versées aux dossiers. »

Mesures de suivi

Le plan d'action de la gestion précisait que l'unité de GCM continuerait de signaler les risques inhabituels de relation d'employeur à employé, de les porter à l'attention de la ou du gestionnaire concerné, et de verser la documentation adéquate au dossier. De plus, l'unité renforcerait l'obligation, d'une part, de signer les contrats avant le début de travaux et, d'autre part, de produire une justification pour les processus non concurrentiels.

Les entrevues ont démontré que l'unité de GCM collabore avec les gestionnaires de façon plus dynamique pour améliorer les pratiques relatives aux marchés. L'utilisation accrue des offres à commandes a également atténué ce risque. La nécessité de redoubler de vigilance pour éviter les retards de signature demeure. Elle est intégrée dans les recommandations.

Troisième recommandation initiale

« Que la vice-présidente, DGGM, examine les lignes directrices de la CFP concernant la passation des marchés ainsi que la formation donnée au personnel dans ce domaine afin de veiller à ce que les gestionnaires comprennent clairement ce qui suit :

• l'obligation et l'importance de produire des justifications documentées adéquates à l'appui de la passation des marchés ainsi que des justifications expliquant le recours à des marchés à fournisseur unique;
• le format et le contenu des justifications présentées à l'appui de l'impartition et des marchés à fournisseur unique en particulier;
• la nécessité d'éviter les clauses contractuelles qui accroissent le risque qu'il y ait une relation d'employeur à employé;
• l'obligation de signer les contrats avant la date du début des travaux contractuels, ainsi que les risques qu'entraîne le fait de ne pas agir ainsi. »

Mesure de suivi

Pour faire suite au plan d'action de la gestion, une formation officielle à l'intention des gestionnaires a eu lieu en mars 2003. De plus, une formation sur mesure traitant des marchés, à l'intention des gestionnaires, des adjoints administratifs et adjointes administratives, a été planifiée avant la fin de 2004-2005. Quelques séances ont eu lieu cet hiver-là.

Les entrevues ont révélé que les clauses contractuelles ont été révisées et des contrôles spéciaux mis en œuvre, afin de veiller à ce qu'une justification soit fournie pour tous les marchés non concurrentiels et pour tout contrat examiné par le Comité d'examen des marchés après la date de début des travaux commandés.

Quatrième recommandation initiale

« Que la vice-présidente, DGGM, veille à ce que le problème du Système de gestion des marchés soit corrigé. »

Mesure de suivi

Les entrevues ont confirmé que le problème relatif au système décelé au cours de la première vérification de la passation des marchés a rapidement été corrigé.

Cinquième recommandation initiale

« Que la vice-présidente, DGGM, continue de collaborer étroitement avec les gestionnaires pour :

• trouver des moyens d'accroître le recours aux marchés concurrentiels, y compris aux offres à commandes, pour obtenir les services qui doivent être fournis périodiquement;
• aider ces derniers à mieux prévoir les besoins en matière de services contractuels;
• continuer d'améliorer la qualité des justifications de l'attribution de marchés à fournisseur unique. »

Mesure de suivi

La CFP élabore et utilise des offres à commandes afin de résoudre les enjeux relatifs aux marchés non concurrentiels, au fractionnement des marchés, aux modifications de marchés et à la passation de marchés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension. Ce processus prend du temps, mais permet d'accroître la transparence. De plus, les membres du personnel de l'unité de GCM collaborent efficacement avec les gestionnaires pour améliorer les pratiques liées aux marchés et les justifications.

Le Centre de psychologie du personnel, où l'activité liée aux marchés est très élevée, a déjà établi des offres à commandes. La première série a été élaborée en 2004. Elle a permis d'établir 64 ententes visant trois types de services en grande demande : les évaluations, les vérifications des références et le counselling à l'intention des cadres de direction.

Conclusion du contrôle du plan d'action de la gestion découlant de la vérification précédente

On considère que les cinq recommandations formulées à la suite de la vérification précédente sont remplies, sauf la deuxième, qui ne l'est que partiellement. Elle fait d'ailleurs partie d'une recommandation dans le cadre de la présente vérification.

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5.0 Conclusion

Depuis la vérification interne de la passation des marchés qui a eu lieu à la CFP en 2002, le cadre de contrôle a été renforcé et le rôle de l'unité de Gestion des contrats et du matériel, accru. Ce groupe offre des services utiles et rapides, et élabore plus d'outils pour les autorités contractantes.

Les domaines qui présentent le plus de risques - marchés non concurrentiels, marchés passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension, fractionnement des contrats, modifications et relations employeur-employé - ont fait l'objet d'une vérification plus poussée. La CFP utilise maintenant de nombreuses offres à commandes qu'elle a élaborées pour certains services périodiques, afin de rehausser le processus concurrentiel et d'en accroître la transparence.

Dans l'ensemble, le processus de passation des marchés est sain. On a particulièrement constaté que les processus d'approbation des marchés et de paiement fonctionnent comme il se doit. Il reste toutefois certains domaines à améliorer graduellement, comme l'organisation et l'exhaustivité de la documentation versée aux dossiers, la vérification relative aux processus de paiement et la rapidité de signature des contrats.

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Annexe A : Critères de la vérification

Premier objectif

Donner l'assurance que les activités relatives aux marchés sont menées conformément aux règles et règlements en la matière, notamment l'examen des produits livrables.

Critère 1.1 - Existence d'un cadre de contrôle efficace

Politique sur les marchés du SCT, alinéa 5.1.1 : « Il incombe aux ministères et aux organismes de veiller à ce que soient mis en place et appliqués des cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics. »

Critère 1.2 - Existence d'un mécanisme officiel de contestation

Politique sur les marchés du SCT, alinéa 11.1.1 : « Les autorités contractantes sont invitées à instituer un mécanisme officiel de contestation pour toutes les propositions contractuelles [...]. Les décisions rendues par de tels organismes d'examen seraient consignées et sujettes à des vérifications internes ultérieures [...]. »

Critère 1.3 - Documentation aux dossiers à des fins de surveillance de la gestion

Politique sur les marchés du SCT, alinéa 12.3.1 : « Les dossiers des achats doivent être établis et structurés de manière à faciliter la surveillance au moyen d'une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l'identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. »

Critère 1.4 - Contrôles de gestion sur le processus de soumission

Politique sur les marchés du SCT, alinéa 4.2.15 : « Les ministères doivent veiller à ce que des mécanismes de gestion adéquats soient en place afin de protéger l'intégrité du processus de soumission. Dans un cas comme dans l'autre, pour satisfaire aux critères de prudence et de probité, les ministères doivent pouvoir prouver que tous les documents de soumission ont été reçus à temps et en la forme prescrite dans les documents d'appel d'offres. »

Critère 1.5 - Relation d'employeur à employé

Objectif de la Politique sur les marchés du SCT, sous-alinéa 4.1.9b) et paragraphe 16.3 : S'assurer que les marchés de services passés avec des particuliers n'entraîneront pas de relation d'employeur à employé.

Critère 1.6 - Documentation aux dossiers - Énoncé de travail

Objectif de la Politique sur les marchés du SCT, sous-alinéa 4.1.9a) et alinéa 16.1.3 : S'assurer que l'énoncé de travail est clairement défini.

Critère 1.7 - Fractionnement des marchés

Politique sur les marchés du SCT, alinéa 11.2.7 : Les autorités contractantes doivent s'abstenir de modifier ou de fractionner des marchés pour se soustraire à l'obligation d'obtenir l'approbation exigée.

Critère 1.8 - Modification des marchés

Objectif de la Politique sur les marchés du SCT, paragraphe 12.9 : S'assurer que lorsqu'un marché est modifié, les modifications servent les intérêts de l'État.

Critère 1.9 - Délais impartis et normes de service

La CFP devrait traiter tous les marchés, qu'ils soient concurrentiels ou non concurrentiels, dans les délais impartis par les normes de service approuvées.

Critère 1.10 - Administration des marchés

Politique sur les marchés du SCT, alinéas 16.11.3, 16.11.8 et 16.11.9 : L'autorité chargée du projet devrait exiger de l'entrepreneur qu'il fournisse un niveau adéquat de rapports pour les services rendus, et elle devrait consigner de tels rapports d'activité, d'étape ou de projet.

Critère 1.11 - Délégation du pouvoir de signature et vérification des comptes

Politique sur la délégation du pouvoir décisionnel et Politique sur la vérification des comptes du SCT : La CFP devrait mettre en œuvre des activités adéquates de paiement des contrats, notamment en ce qui concerne les demandes de paiement, dans lesquelles doivent figurer qui détient le pouvoir d'approuver les dépenses (article 32), la confirmation des travaux exécutés (article 34) et l'autorisation relative au paiement (article 33).

Deuxième objectif

Évaluer le caractère adéquat des marchés non concurrentiels et des marchés passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension.

Critère 2.1 - Marchés passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension

Politique sur les marchés du SCT, sous-alinéa 4.1.9e) et paragraphe 16.8 : Les marchés passés avec d'anciens fonctionnaires touchant une pension doivent être dans l'intérêt public, rendre compte de méthodes acceptables lorsqu'il s'agit de l'équité dans la sélection et la rémunération, afficher un taux calculé en conséquence (si l'entrepreneur touche une pension depuis moins d'un an), et ne pas dépasser les plafonds prévus.

Critère 2.2 - Exceptions au processus de passation des marchés contractuels

Politique sur les marchés du SCT, paragraphe 10.2 - Exceptions au processus d'appel d'offres et à la sélection : L'alinéa 10.2.1 établit que l'article 6 du Règlement prévoit quatre exceptions permettant à l'autorité contractante de se soustraire à l'obligation de lancer un appel d'offres. L'alinéa 10.2.6 précise que : « Le recours à l'une des quatre exceptions à la règle de l'appel d'offres doit être pleinement justifié, et les raisons doivent figurer au dossier du marché [...]. »

Troisième objectif

S'assurer que la CFP a mis en œuvre le plan d'action de la gestion découlant de la première vérification, et qu'elle s'y conforme actuellement.

Critère 3.1 - Mise en œuvre du plan de gestion - Vérification de 2002

S'assurer que la CFP a mis en œuvre le plan d'action de la gestion découlant de la première vérification, et qu'elle s'y conforme actuellement. La Politique du SCT exige que les administrateurs généraux et administratrices générales établissent des systèmes de contrôle adéquats pour donner suite aux observations des vérifications internes.