Commission de la fonction publique
Rapport annuel
2005-2006

Chapitre 5
Impartialité politique

5.1 Un nouveau régime - une tradition respectée

Le principe de la neutralité politique de la fonction publique constitue un élément crucial du régime du gouvernement canadien, et la neutralité politique est reconnue en tant que pierre angulaire d'une bonne gouvernance. La « neutralité politique » sous-entend que la fonction publique fait preuve de loyauté à l'égard du gouvernement du Canada, et non à l'égard du parti au pouvoir. Cette neutralité aide à s'assurer de la présence d'un ensemble de fonctionnaires prêts à soutenir les défis à long terme et à promouvoir la stabilité du gouvernement, et ce, même au cours des périodes de changement au niveau politique. Il s'agit d'une caractéristique de la fonction publique fédérale qui inspire confiance aux Canadiens et Canadiennes et que la CFP cherche à protéger avec vigilance.

L'impartialité politique et le mérite sont des principes fondamentaux de la vision canadienne à l'égard de la fonction publique fédérale depuis l'adoption de la première LEFP en 1908. L'article 30 de la LEFP actuelle indique que les nominations doivent respecter le principe du mérite et doivent être exemptes de toute influence politique, et la partie 7 fournit le cadre relatif aux activités politiques auxquelles les fonctionnaires peuvent participer. La CFP protège l'impartialité politique en créant des lignes directrices sur la façon de procéder à des nominations, de mener des vérifications et enquêtes, de répondre aux demandes de permission et de congé des fonctionnaires qui désirent se porter candidat ou candidate à une élection, et de fournir une orientation et des outils aux gestionnaires et fonctionnaires.

Activités politiques

La nouvelle LEFP prévoit un régime de gouvernance et de surveillance des activités politiques des fonctionnaires. Elle reconnaît la nécessité d'établir un équilibre entre, d'une part, le droit des fonctionnaires de participer à des activités politiques et, d'autre part, le principe d'une fonction publique impartiale. Les fonctionnaires ont la permission de participer à l'activité politique si cela ne porte pas ou ne semble pas porter atteinte à leur capacité d'exercer leurs fonctions de façon politiquement impartiale. Les activités politiques des administrateurs généraux et administratrices générales se limitent à l'exercice du droit de vote.

Le rôle de la CFP en ce qui concerne la protection de la neutralité politique de la fonction publique comprend les fonctions suivantes :

• fournir une orientation concernant les activités politiques;
• examiner et, le cas échéant, approuver les demandes de permission et de congé pour être candidat ou candidate à une élection ou tenter de le devenir;
• enquêter sur les allégations concernant des activités politiques irrégulières.

Les dispositions de la LEFP touchent les activités politiques aux niveaux fédéral, provincial, territorial et municipal, et s'appliquent aux fonctionnaires des organisations fédérales assujetties à la LEFP. Ces dispositions s'appliquent également aux organismes suivants, pour lesquels la loi habilitante indique que les dispositions de la LEFP portant sur les activités politiques s'appliquent aux membres de leur personnel :

• Les Instituts de recherche en santé du Canada;
• Le Centre d'analyse des opérations et déclarations financières du Canada;
• L'Agence du revenu du Canada;
• L'Agence Parcs Canada;
• L'Office national du film du Canada.

Avant l'entrée en vigueur de la nouvelle LEFP, la CFP a fourni une orientation aux ministères et organismes :

• en adoptant le Règlement concernant les activités politiques, qui établit le processus relatif aux demandes de permission et à l'approbation des demandes des personnes qui veulent se porter candidat ou candidate à tous les ordres de gouvernement;
• en rédigeant un document d'orientation qui explique les droits et obligations des fonctionnaires en ce qui concerne les activités politiques dans le cadre de la LEFP;
• en élaborant un outil d'auto-évaluation à l'intention des fonctionnaires qui clarifie leurs rôles et responsabilités.

En vertu de la LEFP et du Règlement concernant les activités politiques, il est maintenant possible pour quiconque de présenter une allégation relative à des activités politiques irrégulières de la part de fonctionnaires fédéraux. La CFP peut enquêter sur ces allégations (voir l'encadré « Enquêtes sur les allégations relatives à des activités politiques irrégulières » ci-dessous). La CFP peut également lancer une enquête en se fondant sur une allégation provenant d'autres sources d'information. Toutefois, seule une personne qui se porte ou s'est portée candidat ou candidate à une élection peut présenter une allégation selon laquelle un administrateur général ou une administratrice générale a contrevenu à la LEFP.

5.2 Candidature à une élection - permission et congé accordés

Conformément à son rôle de protection de l'impartialité politique de la fonction publique, la CFP examine les demandes de permission des fonctionnaires afin de leur permettre de se porter candidats ou candidates à une élection ou de tenter de le devenir. En vertu de l'ancienne LEFP, ce type d'examen n'avait lieu que pour les élections fédérales, provinciales et territoriales. Selon le paragraphe 33(3) de l'ancienne loi, la Commission peut accorder un tel congé si elle estime que « la candidature du fonctionnaire ne nuira pas par la suite à son efficacité, pour la fonction publique, dans le poste qu'il occupe alors ». Le tableau ci-dessous, qui porte sur les exercices 2000-2001 à 2004-2005, montre le nombre de demandes présentées par des fonctionnaires qui ont été acceptées ou rejetées.

Tableau 3 - Demandes de congé présentées en vertu du paragraphe 33(3) de l'ancienne LEFP, de 2000-2001 à 2004-2005¹⁸

Source : Système de suivi interne de la CFP

Transition vers la nouvelle loi et période électorale

La nouvelle LEFP a étendu la portée du régime relatif aux activités politiques afin d'y inclure les élections municipales, qui viennent s'ajouter aux élections fédérales, provinciales et territoriales. La CFP peut accorder une permission si elle estime que la candidature du ou de la fonctionnaire ne nuira pas ou ne semblera pas nuire à l'impartialité politique de la fonction publique. Pour rendre une telle décision, la CFP peut prendre en compte des facteurs comme la nature de l'élection, la nature des fonctions de la personne ainsi que le niveau et la visibilité du poste de cette dernière. Si la CFP rejette une demande, le ou la fonctionnaire peut présenter ultérieurement une autre demande de permission si la nature de ses fonctions a changé.

• Si une personne est élue lors d'une élection fédérale, provinciale ou territoriale, elle cesse d'être fonctionnaire. Dans le cas d'une élection municipale, la CFP peut accorder une permission conditionnelle à la personne pour lui permettre de prendre un congé sans solde; dans le cas contraire, la personne cesse d'être fonctionnaire après avoir été déclarée élue.

Des élections fédérales ont été déclenchées le 29 novembre 2005, ce qui signifie que la période électorale chevauchait deux régimes différents pendant l'exercice 2005-2006. Du 1^er avril 2005 au 30 décembre 2005, les demandes relatives aux candidatures à des élections étaient régies par l'ancienne LEFP, puis après le 30 décembre 2005, elles étaient assujetties au régime relatif aux activités politiques de la nouvelle loi.

Au cours de la période du 1^er avril 2005 au 30 décembre 2005, la CFP a reçu 12 demandes de congé pour obtenir la permission d'être candidat ou candidate à une élection ou de tenter de le devenir en vertu de l'ancienne LEFP.

• Pendant cette période, dix demandes ont été accordées en ce qui concerne les élections fédérales. Ce nombre comprend une demande de candidature aux élections fédérales qui a d'abord été rejetée, puis elle a été présentée de nouveau et a finalement été approuvée. La CFP a approuvé une demande de congé relative à une candidature à une future élection provinciale en Saskatchewan.

Tableau 4 - Demandes de congé présentées en vertu du paragraphe 33(3) de l'ancienne LEFP, du 1^eravril 2005 au 30 décembre 2005

Source : Système de suivi interne de la CFP

La CFP a d'abord refusé la demande de congé d'une fonctionnaire qui voulait poser sa candidature à une élection fédérale, car les fonctions se rattachant au poste de la personne concernée comprenaient des rapports étroits avec un cabinet de ministre. Si la candidate n'avait pas été élue, sa participation à l'élection fédérale pourrait avoir été perçue comme semblant porter atteinte à sa capacité d'exécuter ses fonctions de façon impartiale. Le ministère a ensuite muté la fonctionnaire à de nouvelles fonctions. Une nouvelle demande de candidature a été présentée en tenant compte des nouvelles fonctions, et la demande a été approuvée. Le ministère et la fonctionnaire ont accepté la condition imposée par la CFP, à savoir une « période de restriction » d'un an au retour de l'employée à la fonction publique au cours de laquelle elle ne retournerait pas occuper son poste d'origine.

En vertu de la nouvelle loi, du 31 décembre 2005 au 31 mars 2006, sept demandes de permission de se porter candidat ou candidate à des élections municipales ont été reçues, de même qu'une demande de candidature à une élection territoriale. En date du 31 mars 2006, trois demandes de permission de se porter candidat ou candidate à une élection municipale ont été approuvées.

Tableau 5 - Demandes de permission de se porter candidat ou candidate, ou de se présenter à une élection en vertu de la partie 7 de la LEFP, du 31 décembre 2005 au 31 mars 2006

Source : Système de suivi interne de la CFP

5.3 Surveillance de l'impartialité politique de la fonction publique

L'une des principales préoccupations de la CFP est de maintenir, dans la réalité et dans la perception des gens, une fonction publique impartiale. La CFP a l'intention de surveiller et d'évaluer l'état de l'impartialité politique de la fonction publique, et d'en faire rapport. Pour ce faire, elle recueillera et analysera l'information en provenance de diverses sources afin de gérer les risques liés à l'impartialité de la fonction publique et de prendre des mesures correctives s'il y a lieu. La démarche consistera en partie à surveiller et à évaluer le travail des ministères et organismes pour aider à préserver l'impartialité, réelle et perçue, de la fonction publique, et pour faire rapport à cet égard.

Les ministères et les organismes ont un rôle clé à jouer dans ce domaine, et la CFP a établi des attentes à leur égard, y compris les suivantes :

• fournir de l'information, des conseils et de l'aide aux fonctionnaires en ce qui concerne leurs droits et obligations lorsqu'ils participent à des activités politiques;
• demander conseil à la CFP sur des questions qui comportent un risque pour l'impartialité politique, et au sujet desquelles la CFP peut devoir prendre des mesures même si aucune allégation n'est présentée à la CFP;
• assurer le respect des exigences de la CFP en ce qui concerne une demande de permission d'être candidat ou candidate à une élection;
• fournir de l'aide à la CFP en ce qui concerne la conduite de ses enquêtes ainsi que l'administration des mesures correctives qu'elle a prises à la suite de telles enquêtes.

La CFP a l'intention de surveiller tout enjeu ou toute situation en évaluant le risque pour l'impartialité, réelle ou perçue, de la fonction publique. La CFP pourrait ainsi prendre d'autres mesures pour renforcer, au besoin, la protection de l'impartialité. Parmi ces mesures, la CFP pourrait surveiller plus attentivement certains types de situations, fournir une rétroaction aux administrateurs généraux et administratrices générales sur le rendement de leur organisation en matière de protection de l'impartialité. Elle pourrait également donner une meilleure orientation ou un meilleur soutien aux organisations pour les aider à améliorer leur rendement en la matière.

5.4 Mouvements de personnes entre la fonction publique et les cabinets de ministres

Un des facteurs cruciaux à prendre en compte en ce qui concerne la dotation dans la fonction publique est le maintien, dans la réalité comme dans la perception des gens, de l'impartialité de la fonction publique; la neutralité politique de cette dernière est un élément essentiel du mandat de la CFP. La CFP est préoccupée par l'impartialité politique, réelle et perçue, qui peut se produire à l'occasion des mouvements non surveillés de fonctionnaires vers les cabinets de ministres et en provenance de ceux-ci, en tant que membres du personnel exonéré (personnel exonéré des procédures de nomination habituelles en vertu de la LEFP).

• Le Conseil du Trésor alloue un budget aux ministres pour leur permettre d'embaucher du personnel exonéré. Les conditions d'emploi s'appliquant au personnel exonéré sont énumérées dans les Lignes directrices à l'intention des cabinets des ministres du Conseil du Trésor²⁰.
• Selon l'étude statistique de la CFP intitulée La nomination prioritaire du personnel des cabinets de ministres à la fonction publique fédérale,²¹ qui portait sur la période entre l'exercice 1993-1994 et l'exercice 2003-2004, le nombre de personnes employées dans des cabinets de ministres s'élevait à 507 en date du 31 mars 2003.

Parmi les changements apportés au Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat, notons que des limites plus strictes ont été imposées aux activités auxquelles peuvent participer les membres du personnel exonéré après leur départ d'un cabinet de ministre, y compris une interdiction de s'adonner à des activités de lobbying pendant cinq ans. Parallèlement, le projet de loi C-2, la Loi fédérale sur la responsabilité, éliminerait le droit de priorité en ce qui concerne les nominations à des postes de la fonction publique dont profitent actuellement des membres du personnel des cabinets ministériels après la fin de leur emploi au sein d'un cabinet de ministre²² . Ensemble, ces changements peuvent rendre plus difficile la tentative de trouver du personnel pour les cabinets de ministres et peuvent accroître la probabilité qu'un plus grand nombre de fonctionnaires soient invités à travailler en tant que membres du personnel exonéré afin de pallier à l'éventuelle pénurie.

Les fonctionnaires qui travaillent comme membres du personnel exonéré dans un cabinet de ministre peuvent acquérir une précieuse connaissance des enjeux auxquels est confronté un gouvernement et du processus d'élaboration des politiques. Cette connaissance et cette expérience peuvent ensuite être utilisées dans le cadre du travail dans la fonction publique. Toutefois, la CFP considère que le temps passé par un ou une fonctionnaire comme membre du personnel exonéré d'un cabinet de ministre doit être d'une durée déterminée. En outre, le ou la fonctionnaire doit avoir obtenu un congé sans solde pour son poste dans la fonction publique, et de tels mouvements doivent faire l'objet d'une surveillance. De plus, l'emploi d'un ou d'une fonctionnaire en tant que membre du personnel exonéré ne doit pas dicter les décisions prises en ce qui concerne l'organisation et la dotation des postes dans la fonction publique.

La CFP a enquêté sur les circonstances entourant deux demandes en provenance de ministères qui désiraient accorder un droit de priorité pour la nomination de deux membres du personnel du ministère en vertu de la LEFP (voir l'encadré ci-après « Nominations à des postes fictifs »). Il est devenu évident que dans ces deux cas, une personne au sein du cabinet du ou de la ministre a cherché à influencer les décisions en matière de nomination dans une organisation de la fonction publique. Ce comportement contrevient aux valeurs de la fonction publique du Canada et démontre les risques d'abus au sein du système de nomination. Les nominations externes et internes à la fonction publique doivent être fondées sur le mérite, et être faites d'une façon juste et transparente, sans même le soupçon d'une influence politique ou de favoritisme personnel.

À la suite du travail qu'elle a effectué concernant l'étude statistique sur les nominations prioritaires du personnel des cabinets de ministres, et en tenant compte des résultats de l'enquête qui se trouvent dans l'encadré ci-dessus, la CFP a déterminé que divers moyens avaient été utilisés pour procéder à de tels mouvements entre la fonction publique et les cabinets de ministres en ce qui concerne le personnel exonéré, notamment des affectations dans le cadre du programme Échanges Canada et des congés sans solde. La CFP a examiné le nombre de fonctionnaires qui, au cours des 10 dernières années, sont allés travailler dans un cabinet de ministre sans interruption de service pour ensuite retourner occuper un poste dans la fonction publique, pour le même ministère ou pour un autre, toujours sans interruption de service. Il semble qu'une centaine de fonctionnaires aient effectué un tel mouvement.

Contrôles et surveillance nécessaires - La Politique sur le congé non rémunéré du Conseil du Trésor permet aux membres du personnel de prendre des congés sans solde pour aller travailler dans le bureau d'une députée ou d'un député fédéral, mais elle ne prévoit aucune mesure de surveillance. Des préoccupations ont été soulevées à cet égard, car cela pourrait créer des situations pouvant comporter des risques pour l'impartialité politique, réelle et perçue, de la fonction publique. Les attentes doivent être claires, et une surveillance doit être effectuée.

En tant qu'entité qui exerce un mandat que le Parlement a inscrit dans la loi, la CFP considère que la surveillance et les contrôles appropriés doivent être mis en place, de préférence au moyen d'une modification législative. La CFP a discuté de la nécessité de surveiller et de contrôler ce type de mouvement de personnel avec l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada et le Secrétariat du Conseil du Trésor. À la suite de nos discussions, une solution en matière de politique semblait possible. Cependant, le Secrétariat a récemment indiqué ce qui suit :

• Vu le retrait prochain des priorités accordées au personnel exonéré et les besoins continus des ministres, il ne serait sans doute pas souhaitable de mettre en œuvre des mesures qui pourraient empêcher ces derniers de nommer les personnes appropriées aux postes offerts dans leur cabinet.
• L'Initiative du renouvellement des politiques du Conseil du Trésor tentera, de façon continue, de clarifier les pouvoirs et les responsabilités liés aux dispositions sur les congés sans solde des fonctionnaires qui acceptent de travailler à titre de membres du personnel exonéré.

La CFP estime qu'il est important que cette lacune dans le cadre de surveillance des mouvements des personnes entre la fonction publique et les cabinets de ministres soit examinée, dans l'intérêt de la neutralité, réelle et perçue, de la fonction publique. La CFP continuera de surveiller ces mouvements dans la mesure où les outils disponibles le permettent.

Notes

18. Voir ci-dessous pour la période de l'exercice 2005-2006 couverte par l'ancienne LEFP. [Retourner]

19. Erratum : Dans le paragraphe 2.169 du volume 2 du Rapport annuel 2004-2005 de la CFP, les chiffres indiqués sont inexacts en ce qui concerne le nombre de demandes approuvées et rejetées en 2004-2005. Comme l'indique le tableau ci-dessus, au cours de l'exercice en question, la CFP a reçu et approuvé six demandes de congé sans solde pour permettre à des fonctionnaires de se porter candidats ou candidates à une élection. [Retourner]

20. Le personnel exonéré ne correspond pas au personnel de soutien ministériel en affectation au sein d'un cabinet de ministre. Le personnel du ministère comprend une adjointe ou un adjoint ministériel dont les fonctions seraient habituellement d'assurer la liaison entre le cabinet du ou de la ministre et le ministère, de gérer l'échange d'information et de documents et de fournir des conseils sur les enjeux ministériels au ou à la ministre ainsi qu'aux membres de son personnel exonéré, en collaboration avec le ou la sous-ministre et les cadres de direction du ministère. Le personnel du ministère peut fournir seulement des conseils ministériels de nature non politique qui font partie du domaine des responsabilités du portefeuille du ou de la ministre, et il n'exécutera aucune fonction liée aux relations publiques. Ces fonctionnaires ne font pas partie du personnel exonéré et demeurent des membres du personnel du ministère. [Retourner]

21. Vous pouvez consulter l'étude sur le site suivant : http://www.psc-cfp.gc.ca/audit-verif/statistical/2006/priority_appointments/ priority_appointments_f.htm [Retourner]

22. Pour en apprendre davantage sur l'utilisation des priorités de nomination du personnel dans les ministères, veuillez consulter « La gestion des droits de priorité » dans le chapitre 6. [Retourner]