ÉVALUATION DES AMENDEMENTS APPORTÉS PAR LE SÉNAT AU PROJET DE LOI C-2 ADOPTÉS PAR LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES AFFAIRES JURIDIQUES ET CONSTITUTIONNELLES DANS LA MESURE OÙ ILS VISENT L’ACCÈS À L’INFORMATION (TEL QUE PRÉSENTÉ AU COMITÉ PERMANENT DE L’ACCÈS À L’INFORMATION, DE LA PROTECTION DES RENSEIGNEMENTS PERSONNELS ET DE L’ÉTHIQUE)

OTTAWA (ONTARIO)

[2006-11-6]

(Allocution par le Sous-commissaire à l'information, Alan Leadbeater)

Du point de vue du Commissariat à l'information du Canada, les amendements aux dispositions du projet de loi C-2 sur l’accès à l’information, adoptés par le Comité sénatorial permanent des Affaires juridiques et constitutionnelles, présentent à la fois des changements positifs favorisant la transparence et des changements négatifs favorisant la confidentialité.

Changements positifs

Du côté positif, le Comité sénatorial a fait en sorte que les documents de travail des vérifications internes qui ont moins de 15 ans demeurent automatiquement confidentiels jusqu’à deux ans après le début de la vérification, ou jusqu’à l’achèvement des vérifications finales visées, si cette date est antérieure. Dans la version de la Chambre des communes, les documents de travail des vérifications devaient demeurer confidentiels pendant 15 ans. [article 150]

Le Comité sénatorial a également fait en sorte que la confidentialité automatique des vérifications du vérificateur général du Canada, y compris les documents provisoires et les documents de travail, ne dépassera pas la fin des vérifications qui les concernent. En effet, à la suite des amendements du Comité sénatorial, les enquêtes effectuées par cinq mandataires du Parlement (le vérificateur général, le commissaire aux langues officielles, le commissaire à l’information du Canada, le commissaire à la protection de la vie privée et le commissaire au lobbying) ne demeureront automatiquement confidentielles que jusqu’à la fin des vérifications et des enquêtes connexes. [article 144] Aux termes de la version du projet de loi C-2 adoptée par la Chambre des communes, les dossiers d’enquête et de vérification du vérificateur général et du commissaire aux langues officielles seraient demeurés confidentiels pour toujours.

Même si le Comité sénatorial a conservé la disposition de la version de la Chambre des communes du projet de loi C-2 qui accordait une exception de catégorie (sans critère fondé sur le préjudice probable) aux enquêtes menées en vertu de la Loi électorale du Canada, il a choisi de changer sa catégorie, qui est passée d’obligatoire à discrétionnaire. [article 145]

Les amendements du Comité sénatorial réduiraient également l’étendue de la confidentialité des documents détenus par des institutions gouvernementales concernant les enquêtes sur les plaintes d’actes répréhensibles au gouvernement. Dans la version de la Chambre des communes du projet de loi C‑2, la confidentialité de tels documents resterait obligatoire pour toujours. En vertu des amendements du Comité sénatorial, la confidentialité obligatoire ne serait justifiée que pendant la tenue des enquêtes, et dans la mesure où il serait nécessaire de protéger l’identité des dénonciateurs de la fonction publique, de ceux qui ont fourni des renseignements ou de ceux qui ont collaboré aux enquêtes. [article 221]

En vertu des amendements du Comité sénatorial, on accorde la même confidentialité aux documents détenus par le commissaire à l'intégrité du secteur public concernant les enquêtes sur les accusations d’actes répréhensibles. Dans ces cas, rappelons l’existence d’une anomalie déconcertante dans les amendements du Comité sénatorial concernant la façon dont les demandes de divulgation faites au Commissaire à l'intégrité du secteur public sont traitées en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Les amendements du Comité sénatorial permettraient la divulgation d’informations demandées en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels qui rendraient public le nom d’un dénonciateur ou d’une personne qui a participé à une enquête, avec leur consentement. En vertu de la Loi sur l’accès à l’information, la divulgation de cette information ne serait pas autorisée, même si la personne y consentait. [articles 221 et 224]

Finalement, toujours du côté positif, les amendements du Comité sénatorial accorderaient aux responsables d’institutions gouvernementales le pouvoir discrétionnaire de divulguer des renseignements si les raisons d'intérêt public compensent les conséquences éventuelles : pertes, préjudices ou atteintes. [article 150.1]

Changements négatifs

Cependant, dans un revirement à la fois préoccupant et ironique, cette même disposition nous amène à aborder les éléments négatifs des amendements du Sénat. Dans sa proposition d’une dérogation pour raisons d'intérêt public, le Sénat a rendu obligatoire le refus de divulguer « toute information liée à la sécurité nationale ». Cette obligation est très préoccupante, puisque l’exception visant la sécurité nationale à l’article 15 de la Loi sur l’accès à l’information est discrétionnaire et fondée sur le préjudice probable – une exception qui a assuré la sécurité nationale depuis 23 ans.

La version du Comité sénatorial de la dérogation pour raisons d'intérêt public peut entraîner la création d’une zone de confidentialité d’une telle ampleur et d’une telle portée (utilisation de la mention « information liée à la sécurité nationale »), qu’il n’y aura aucune responsabilité par la transparence pour les nombreux projets, ministères et organismes fédéraux concernés par les questions de sécurité nationale. Personne, ni à la Chambre des communes, ni au Comité sénatorial, ni au cours des études visant la réforme de l’accès à l’information, n’a demandé une confidentialité globale pour des raisons de sécurité nationale. Nul n’a Aucune critiqué l’exception concernant l’information sur la défense et la sécurité nationale de l’article 15, ni proposé de changement à l’exception.

Un autre changement négatif favorisant la confidentialité est l’amendement du Comité sénatorial visant à restreindre de façon importante le champ d’application de la Loi sur l’accès à l’information pour ce qui est de l’ajout de dix nouvelles institutions. En vertu des amendements du Comité sénatorial, il ne sera plus possible d’avoir accès à l’information que détiennent les nouvelles fondations ou les hauts fonctionnaires du Parlement. Autrement dit, le droit d’accès à l’information de ces nouvelles institutions ne visera que les documents créés après l’entrée en vigueur du projet de loi C-2. [article 159] Aucune institution visée par la Loi sur l’accès à l’information n’a jamais eu droit à un tel traitement. Au moment où la Loi sur l’accès à l’information est entrée en vigueur en 1983, tous les documents que détenait le gouvernement étaient visés, qu’ils aient été créés avant ou après l’entrée en vigueur de la Loi. Le Comité sénatorial a justifié sa décision d’interdire l’accès aux documents existants détenus par des fondations et des hauts fonctionnaires du Parlement, comme suit : « En principe, nous croyons que les lois ne devraient que très rarement avoir un effet rétroactif et seulement pour des raisons très convaincantes. » (Débats du Sénat, Volume 143, n^o 41, p. 996). L’explication paraît cependant douteuse, compte tenu du fait que le Comité sénatorial propose de donner un effet « rétroactif » et prospectif à l’assujettissement des documents détenus par les quelque 50 à 60 sociétés d’État et leurs filiales en propriété exclusive qui sont désormais assujetties à la Loi sur l’accès à l’information en vertu du projet de loi C-2.

En 1983, les exceptions contenues dans la Loi sur l’accès à l’information se sont révélées efficaces pour assurer la protection de l’information préexistante qui devait être protégée et devrait l’être encore aujourd’hui. Pourquoi priver la population canadienne du droit de connaître les activités des nouvelles fondations depuis leur création?

Pour quelle raison les hauts fonctionnaires du Parlement auraient-ils besoin d’une protection à portée générale visant tous les documents préexistants puisque le projet de loi C-2 met tout en œuvre pour élaborer des exceptions sur mesure nécessaires à la protection de l’information qui doit demeurer confidentielle?

Toujours du côté négatif, le Comité sénatorial a fait en sorte que la Commission canadienne du blé ne soit plus assujettie à la Loi sur l’accès à l’information et a ajouté une exception obligatoire de catégorie visant le Centre national des Arts. [article 148] Il n’existe aucune raison valable pour ces changements favorisant la confidentialité.

Le Centre national des Arts a, paraît-il, convaincu le Comité sénatorial qu’il lui fallait un voile de confidentialité sur mesure pour protéger les relations confidentielles qu’il entretient avec ses donateurs. Cet argument ne tient cependant pas devant la preuve. Par exemple, le Musée des beaux-arts du Canada a su composer avec les exigences de la Loi sur l’accès à l’information, même s’il dépend largement des relations confidentielles avec ses donateurs. Les dispositions actuelles de la Loi sur l'accès à l'information permettent au Musée des beaux-arts du Canada d’être responsable par la transparence sans pour autant compromettre sa capacité de fonctionnement. Il en est de même avec la Commission canadienne d'examen des exportations de biens culturels, qui est en mesure de protéger les relations confidentielles avec ses divers clients et demandeurs même si elle est assujettie à la Loi sur l’accès à l’information. Le CNA n’a tout simplement pas besoin d’avoir plus de confidentialité que ces autres institutions culturelles.

La Commission canadienne du blé a un mandat national et une incidence importante sur la population et l’économie canadiennes. Son influence est confirmée par le fait que cinq membres de son conseil d’administration sont nommés par le gouvernement fédéral, qui assure en outre les versements aux fermiers et se porte garant des emprunts de la Commission, se chiffrant à quelque 6 milliards de dollars.

La Commission elle-même reconnaît son obligation de responsabilité par la transparence – elle a une politique concernant la divulgation volontaire d'information et un processus permettant aux particuliers de faire une demande d'accès à l'information. La Commission a ses exceptions semblables à celles contenues dans la Loi sur l’accès à l’information. Toutefois, la politique de la Commission concernant la divulgation est volontaire et discrétionnaire. Elle n’est assujettie à aucun mécanisme indépendant pour les plaintes et elle exige que les demandeurs lui communiquent la raison précise pour laquelle ils désirent l’information. L’intérêt public réclame que la Commission canadienne du blé soit responsable par la transparence et il est bien évident que le fait d’être assujettie à la Loi sur l’accès à l’information ne compromettra pas la confidentialité des diverses catégories d’information qu’elle doit protéger afin d’accomplir son mandat.

Conclusion

L’énumération d’éléments positifs et négatifs des amendements du Comité sénatorial au projet de loi C-2 ne prétend pas être complète. Cette analyse ne s’intéresse pas aux zones supplémentaires de confidentialité octroyées à la Loi électorale du Canada ou celles qui ont été accordées à la Fondation du Canada pour l'appui technologique au développement durable, pas plus qu’au renforcement de l’obligation d’assistance.

Il reste que cette analyse, conjuguée au contenu du Rapport spécial au Parlement présenté en avril 2006 par le commissaire à l’information du Canada, montre pourquoi le Commissariat à l'information du Canada demeure convaincu que les dispositions du projet de loi C-2 sur l’accès à l’information – qu’il s’agisse de la version de la Chambre des Communes ou de celle du Comité sénatorial – n’auront pas comme résultat global d’améliorer la responsabilisation du gouvernement par la transparence.