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Octobre 2004

L’équilibre fiscal au Canada

Les transferts fédéraux et les pressions financières qui pèsent sur le gouvernement fédéral et sur les administrations provinciales et territoriales suscitent un intérêt considérable, particulièrement dans la mesure où ces facteurs touchent les soins de santé. D’aucuns soutiennent qu’il pourrait exister un « déséquilibre fiscal » entre les provinces (c.-à-d. un déséquilibre fiscal horizontal) ou entre le gouvernement fédéral et les provinces
(c.-à-d. un déséquilibre fiscal vertical).

Comme beaucoup d’autres fédérations, le Canada utilise des transferts intergouvernementaux pour corriger le déséquilibre fiscal horizontal et pour appuyer d’importants programmes nationaux. Le programme de péréquation et la formule de financement des territoires (FFT) corrigent le déséquilibre fiscal horizontal. Les principaux transferts fédéraux en espèces, c’est-à-dire le Transfert canadien en matière de santé, le Transfert visant la réforme des soins de santé et le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, aident les provinces et les territoires à financer les programmes sociaux qui constituent la principale composante de leurs dépenses.

Or, contrairement à ce qui se produit dans la plupart des autres fédérations, les gouvernements fédéral et provinciaux du Canada ont accès à toutes les sources principales de revenus. Une étude de Norrie et Wilson^[1] montre que la répartition des pouvoirs d'imposition au Canada est unique : les deux paliers de gouvernement ont en effet pleinement accès à toutes les sources principales de revenus, de sorte qu’il est difficile de prouver l’existence d’un déséquilibre fiscal vertical.

En affirmant qu’il existe un déséquilibre fiscal vertical, certains disent que tout l’argent est à Ottawa alors que les dépenses incombent uniquement aux provinces et aux territoires. Le présent document démontre que ce n’est pas le cas, comme l’indiquent les faits suivants :

1. Les gouvernements fédéral et provinciaux ont accès aux mêmes grandes sources de revenus.

2. Les revenus des provinces et des territoires sont supérieurs à ceux du gouvernement fédéral depuis des années.

3. Les transferts intergouvernementaux servent à appuyer d’importants programmes nationaux et à corriger les disparités fiscales entre les régions.

4. Le fardeau de la dette fédérale, plus élevé que celui des provinces et des territoires, limite la capacité du gouvernement fédéral de consacrer de nouvelles dépenses aux priorités des Canadiennes et des Canadiens.

5. Les deux paliers de gouvernement doivent faire face à des pressions en matière de dépenses tout en ayant des ressources limitées.

Ottawa détient-il vraiment les cordons
de la bourse?

• Les gouvernements fédéral et provinciaux ont accès à toutes les sources principales de revenus fiscaux. Les provinces ont également un accès exclusif à certaines sources de revenus en croissance rapide, comme les ressources naturelles et les jeux de hasard (tableau 1).

• L’accès semblable des deux paliers de gouvernement aux sources principales de revenus et l’accès exclusif des provinces à d’autres sources de revenus font en sorte que les revenus autonomes des provinces et des territoires et les revenus fédéraux ont augmenté, en moyenne, à peu près au même rythme depuis le début des années 1980.

• Les comparaisons internationales montrent que le Canada est l’une des fédérations les plus décentralisées au monde. Les provinces ont toute latitude pour établir leurs politiques fiscales afin de faire face aux pressions en matière de dépenses découlant de leurs responsabilités (graphique 1).

Graphique 1 
Contrôle des administrations infranationales 
sur leurs assiettes fiscales et leurs taux d’imposition

Sources : Calculs du ministère des Finances; Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Pouvoirs de taxation des gouvernements des États et des administrations locales (Paris : OCDE, 1999)

• Si l’on tient compte de l’aide fédérale au titre des programmes sociaux des provinces, les revenus totaux des provinces et des territoires – c’est-à-dire la somme de leurs revenus autonomes et des transferts fédéraux en espèces – dépassent de beaucoup les revenus fédéraux depuis plus de 20 ans (graphique 2).

• Les revenus totaux des provinces et des territoires continueront vraisemblablement de dépasser les revenus fédéraux dans un avenir prévisible.

• En 2003-2004, les provinces et les territoires ont reçu quelque 37,4 milliards de dollars en transferts en espèces du gouvernement du Canada. Ils ont également bénéficié de revenus additionnels de 16,5 milliards par le biais des points d’impôt liés au Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS)^[3], qui ont augmenté au fil du temps. Au total, les transferts fédéraux ont atteint quelque 54 milliards de dollars en 2003-2004 (graphique 3).

• La majeure partie des transferts fédéraux aux provinces et aux territoires appuie d’importants programmes nationaux. Jusqu’en 2003-2004, le TCSPS aidait à financer les soins de santé, l’éducation postsecondaire, l’aide sociale et les services sociaux (y compris le développement de la petite enfance, de même que l’apprentissage et la garde des jeunes enfants). Le Transfert visant la réforme des soins de santé fournissait une aide additionnelle pour les réformes visant les soins de santé primaires, les soins à domicile et la couverture des médicaments onéreux. Les transferts en espèces en vertu de ces programmes ont totalisé 21,8 milliards de dollars en 2003-2004.

• Depuis 2004-2005, le TCSPS est réparti entre :

• le Transfert canadien en matière de santé (TCS), qui appuie les soins de santé;
• le Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS), qui appuie l’éducation postsecondaire, l’aide sociale et les services sociaux, y compris le développement de la petite enfance ainsi que l’apprentissage et la garde des jeunes enfants.

• Les paiements de péréquation, en place depuis 1957, corrigent les disparités fiscales horizontales entre les provinces en faisant en sorte que les provinces moins prospères puissent offrir des niveaux de services publics raisonnablement comparables à ceux des autres provinces, à des niveaux d’imposition raisonnablement comparables. Les droits à péréquation sont établis au moyen d’une formule qui reflète l’évolution des disparités fiscales entre les provinces. En 2003-2004, les droits à péréquation ont totalisé 8,7 milliards de dollars (graphique 4).

• Pour les territoires, la FFT joue le même rôle que la péréquation, tout en tenant compte des coûts plus élevés de la prestation des services dans le Nord.

• Le 16 septembre 2004, les premiers ministres du Canada ont signé le Plan décennal pour consolider les soins de santé, en vertu duquel le gouvernement du Canada fournira 41,3 milliards de dollars d’argent neuf pour les soins de santé au cours des dix prochaines années^[4]. Le Plan prévoit :

• la bonification du TCS pour combler l’« écart Romanow » de 3 milliards de dollars et établir un nouveau plancher de 19 milliards de dollars pour le TCS en 2005-2006;
• un facteur de progression qui fera augmenter le TCS de 6 % par année à compter de 2006-2007;
• des fonds de 5,5 milliards sur dix ans pour réduire les temps d’attente;
• des fonds de 500 millions en 2004-2005 pour du matériel médical.

• Cela signifie que les fonds consacrés aux soins de santé passeront de quelque 18,5 milliards en 2004-2005 à 30,5 milliards en 2013-2014 (graphique 5), sans tenir compte de l’appui important fourni au moyen des transferts de points d’impôt.

• En outre, grâce au nouveau cadre pour la péréquation et la FFT proposé par le gouvernement du Canada, les paiements aux provinces et aux territoires augmenteront de 33 milliards sur dix ans par rapport aux sommes prévues pour 2004-2005 dans le budget de 2004 du gouvernement du Canada.

• Le budget de la péréquation sera fixé à 10 milliards pour 2004-2005; il passera à 10,9 milliards en 2005-2006 pour ensuite augmenter de 3,5 % par année.
• Le budget de la FFT passera à 2,0 milliards en 2005-2006, puis il augmentera de 3,5 % par année. Le facteur de progression sera revu après cinq ans.

• Le tableau 2 résume les investissements fédéraux cumulatifs pour les provinces et les territoires en vertu du nouveau Plan décennal pour consolider les soins de santé, qui inclut de nouveaux fonds pour les soins de santé, la péréquation et la FFT.

• Ce nouveau plan décennal permettra aux provinces et aux territoires de compter sur une source de financement croissant et prévisible.

• Outre ces principaux transferts, le gouvernement du Canada accorde également une aide continue aux provinces et aux territoires en vertu de plusieurs autres programmes de transfert plus modestes, notamment pour la formation de la main-d’œuvre, les personnes handicapées, les langues officielles, l’aide aux agriculteurs et l’infrastructure.

• Le gouvernement du Canada verse aussi d’importantes contributions directes en matière de soins de santé et d’éducation postsecondaire, en plus du soutien qu’il fournit grâce aux transferts fédéraux en espèces et en points d’impôt. Cela comprend le financement de la recherche en santé, de l’innovation et de programmes comme les chaires de recherche du Canada et le Programme canadien de prêts aux étudiants, de même que les mesures fiscales destinées aux étudiants. Les dépenses directes du gouvernement fédéral au titre de ces programmes totalisent plus de 10 milliards de dollars par année.

Les pressions financières et relatives aux dépenses se font-elles surtout sentir dans les provinces et les territoires?

• La dette fédérale demeure nettement plus élevée que les dettes combinées des provinces et des territoires (graphique 6). Un endettement plus lourd rend le gouvernement du Canada plus vulnérable aux fluctuations imprévues des taux d’intérêt. Il limite également le montant des nouvelles dépenses que le gouvernement fédéral peut se permettre.

• Par exemple, malgré les récents progrès au chapitre de la réduction de la dette, les frais de la dette publique du gouvernement fédéral en 2003-2004 (35,8 milliards) ont été presque aussi élevés que les transferts en espèces reçus par les provinces et les territoires (environ 37,4 milliards). En 2003-2004, les frais de la dette représentaient plus de 19 cents pour chaque dollar de revenus fédéraux, contre environ 10 cents en moyenne pour les provinces et les territoires. Cela étant, le paiement de l’intérêt sur la dette demeure un grand défi pour le gouvernement du Canada (graphique 7).

Graphique 7
Frais de la dette du gouvernement fédéral et des provinces et territoires

• L’assainissement soutenu de la situation budgétaire du gouvernement donne un coup de pouce à l’économie et fait en sorte que les générations futures n’hériteront pas injustement d’un lourd fardeau fiscal.

• En fait, il est essentiel que toutes les administrations réduisent leur dette, surtout en raison des pressions financières qu’entraînera le vieillissement de la population.

• Les provinces et les territoires font face à des pressions en maitère de dépenses, surtout dans le domaine des soins de santé.

• En effet, le gouvernement du Canada a reconnu l’existence de ces pressions financières croissantes. Le Plan décennal pour renforcer les soins de santé et le nouveau cadre de la péréquation et de la FFT prévoient quelque 75 milliards de dollars de plus sur dix ans pour les provinces et les territoires. Les facteurs de progression intégrés à ces programmes font en sorte que les provinces et les territoires peuvent compter sur des revenus croissants et prévisibles.

• Toutefois, l’accroissement des transferts ne réglera pas à lui seul le problème de l’augmentation du coût des soins de santé. Comme l’indique le Plan décennal, il faut réformer le système de soins de santé pour assurer un meilleur accès aux soins et rendre leur prestation plus efficace et plus abordable pour l’ensemble des Canadiennes et des Canadiens.

• En outre, le gouvernement du Canada est de plus en plus appelé à intervenir dans d’autres domaines comme la sécurité et la défense, l’environnement, les collectivités, les prestations aux aînés, le renforcement des collectivités autochtones, la recherche et le développement, la garde des jeunes enfants, les compétences et l’apprentissage.

• Par ailleurs, le gouvernement du Canada doit disposer des ressources financières nécessaires pour accorder son aide en cas d’urgence nationale ou de désastre naturel. Par exemple, il a versé près de 2 milliards de dollars en 2003-2004 pour donner suite aux situations d’urgence engendrées par la maladie de la vache folle et le syndrome respiratoire aigu sévère.

• Une planification prudente et une situation budgétaire nettement améliorée ont permis au gouvernement du Canada de prendre des engagements à long terme concernant les soins de santé et la péréquation, tout en faisant face à des imprévus. Le gouvernement du Canada a été en mesure d’effectuer ces investissements tout en présentant des budgets équilibrés ou excédentaires, sans devoir faire marche arrière.

^[1] Kenneth Norrie et L.S. Wilson, « On Re-Balancing Canadian Fiscal Federalism », dans Toward a New Mission Statement for Canadian Fiscal Federalism, sous la direction de H. Lazar, Institut des relations intergouvernementales (Montréal et Kingston : McGill-Queen’s University Press, 2000), pp. 79-98. [retour]

^[2] Dans le présent document, les données contenues dans les graphiques pour le gouvernement fédéral sont tirées des Comptes publics et du Rapport financier annuel du gouvernement du Canada pour l’exercice 2003-2004. Les données concernant les provinces et les territoires sont extraites des Comptes publics et des mises à jour budgétaires les plus récentes des provinces et des territoires. [retour]

^[3] Un transfert de points d’impôt confère le même soutien qu’un transfert en espèces. Le transfert de points d’impôt a été utilisé la première fois en 1977 lorsque le gouvernement du Canada a réduit ses taux de l’impôt sur le revenu des particuliers et de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, permettant alors aux provinces et aux territoires de majorer d’autant leurs propres taux d’imposition. C’est ainsi que les gouvernements provinciaux et territoriaux ont commencé à toucher directement des revenus qui auraient été versés au gouvernement du Canada. [retour]

^[4] L’octroi de ces fonds dépend de l’adoption d’une loi par le Parlement. [retour]