L'amélioration constante de la gestion au sein du gouvernement du Canada - Notre engagement

2. UN GOUVERNEMENT RESPONSABLE

Le gouvernement du Canada prendra les mesures suivantes pour renforcer la responsabilisation :

• fournir au Parlement et aux Canadiens et aux Canadiennes une information plus actuelle et de meilleure qualité pour leur permettre de le tenir responsable;
• énoncer des règles plus claires et les étayer au moyen de contrôles efficaces pour garantir une saine intendance;
• assurer une surveillance rigoureuse du rendement par chaque organisation ainsi que par le Conseil du Trésor;
• faciliter la conformité au moyen d'outils et d'activités de formation, étayés par des valeurs solides et des conséquences efficaces;
• veiller à ce que des normes d'éthique rigoureuses continuent de guider les fonctionnaires.

LE DÉFI

La responsabilisation est la pierre angulaire d'un gouvernement responsable. Elle comporte deux dimensions : la responsabilisation du gouvernement, qui est exercée collectivement ainsi que par chacun des ministres qui rendent compte au Parlement des dépenses et des résultats; et la responsabilisation interne au titre des opérations et de la gestion, en vertu de laquelle les ministres rendent compte au premier ministre et les sous ministres, aux ministres et aux institutions gouvernementales de la manière dont ils ont exercé les pouvoirs qui leur sont conférés ou délégués.

Le système de responsabilisation qui sous tend notre régime de gouvernement responsable doit accomplir ce qui suit :

• donner l'assurance au Parlement et aux citoyens que le gouvernement exerce ses pouvoirs et utilise les fonds publics à bon escient et en conformité avec la loi;
• renforcer la conformité à l'égard des exigences législatives et des politiques de gestion par toutes les parties;
• promouvoir une culture et des pratiques d'amélioration permanente en matière de gouvernance et d'administration dans la fonction publique.

L'existence d'un excellent régime de responsabilisation crée une forte incitation à bien respecter les engagements pris. Un tel système comporte trois caractéristiques fondamentales :

• des rôles et des responsabilités bien définis, de sorte que les personnes exerçant des pouvoirs soient en mesure de s'acquitter de leurs fonctions;
• un processus de responsabilisation crédible, de sorte que les personnes assumant des responsabilités répondent de leur rendement en fonction des attentes prévues envers elles;
• l'établissement de conséquences, positives et négatives, en fonction du rendement obtenu.

On trouvera des précisions sur les responsabilités et les responsabilisations des ministres et des hauts fonctionnaires ainsi que sur les défis associés à notre système de responsabilisation dans le document complémentaire au présent plan d'action http://www.tbs-sct.gc.ca.

Le rôle du Parlement est de tenir les ministres responsables, au nom des Canadiens et des Canadiennes, des activités exercées en vertu des pouvoirs qui leur sont dévolus ou qui sont conférés directement aux fonctionnaires ministériels. Étant donné la complexité de l'administration publique, l'éventail des objectifs visés et le nombre d'organisations et de personnes menant des initiatives à l'appui de ces objectifs, il n'est pas facile pour le Parlement d'exercer une surveillance efficace du gouvernement et de ses activités. Le Parlement se penche sur ses propres moyens de renforcer la responsabilisation du gouvernement (notamment l'augmentation de l'effectif de recherche des comités parlementaires, ou encore une utilisation plus efficace du temps consacré à l'examen en comité des budgets des dépenses). Le gouvernement est disposé à appuyer ces mesures et à améliorer les explications qu'il fournit au Parlement, que ce soit au moyen de rapports écrits ou dans le cadre de ses relations directes avec les parlementaires.

Un autre défi consiste à s'assurer qu'il existe une relation solide entre les ministres, qui rendent compte au Parlement du rendement en matière de gestion, et les sous ministres, qui sont responsables de la bonne marche des activités de gestion. Cette relation doit être définie en conformité avec le principe de la neutralité de la fonction publique pour que cette dernière respecte l'orientation politique donnée par le gouvernement. Les ministres doivent avoir l'assurance qu'il existe des contrôles de gestion appropriés à l'intérieur de leur portefeuille. Il faut faire plus pour renforcer les responsabilités respectives des ministres et des sous ministres ainsi que pour pouvoir garantir que les ministères réalisent les priorités ministérielles, se conforment aux normes de gestion établies à leur intention par le Conseil du Trésor et respectent la nature non partisane de la fonction publique.

Pour pouvoir s'acquitter de leurs responsabilités, les administrateurs généraux doivent être appuyés par d'excellentes compétences en gestion au sein de leur organisation; ils doivent aussi pouvoir compter sur des contrôles internes de base et sur une fonction de vérification efficace. Bref, ils ont besoin d'un excellent régime de surveillance et de gestion interne. L'un des défis à cet égard consiste à renforcer ces régimes dans l'administration publique, à élargir leur rôle et leur mandat ainsi qu'à reconstituer leurs capacités.

Un défi additionnel tient à la définition du rôle approprié que doit remplir le Conseil du Trésor relativement aux ministères. Par le passé, ce rôle a évolué en fonction des défis en matière de gestion auxquels était confronté le gouvernement. Parfois, le Conseil du Trésor s'est consacré essentiellement à l'accroissement des capacités à l'intérieur des ministères pour leur permettre d'exercer leurs fonctions de gestion. Par l'entremise de ses politiques, le Conseil du Trésor établit les règles applicables aux pratiques de gestion des ministères; en se fondant sur ses politiques, il exerce aussi une surveillance à l'égard de près d'un millier d'opérations ministérielles chaque année. Compte tenu de ce nombre d'opérations et des travaux détaillés que cette surveillance exige, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a généralement fondé en grande partie sur ces opérations la surveillance des organisations. Cette approche et l'absence de données fiables sur le rendement ont limité la capacité du Conseil du Trésor à évaluer et à éliminer les déficiences de gestion ou les risques pour l'ensemble du gouvernement, ainsi qu'à formuler les décisions stratégiques de portée pangouvernementale en matière de dépenses. En raison de l'intervention du Conseil du Trésor dans les opérations ministérielles, il devenait aussi parfois difficile de faire la démarcation entre ses responsabilités et celles des ministères, et il y avait risque qu'il empiète sur la gestion interne des ministères et réduise la responsabilisation des ministres et des sous ministres.

Enfin, il faut établir un cadre de conformité de portée générale pour renforcer les valeurs de la fonction publique, récompenser l'excellent rendement et prévoir des conséquences claires en cas de rendement insuffisant ou de non-conformité. De nombreuses conséquences et sanctions sont déjà prévues à l'égard des personnes : pour encourager l'excellence, mentionnons la rémunération au rendement, les promotions et les primes de reconnaissance; dans les cas de non-conformité, les différents moyens sont les avertissements écrits, la suspension, la rétrogradation ou le renvoi ainsi que, dans les rares cas où une telle mesure serait requise, l'application de sanctions pénales. Toutefois, les gestionnaires n'ont pas toujours un soutien adéquat pour utiliser ces outils; lorsqu'ils les utilisent, ce n'est pas toujours de manière uniforme, et les résultats de leur utilisation ne sont pas toujours transparents ou ne sont pas diffusés à grande échelle. Cette situation a fait naître l'impression qu'il n'y a aucune conséquence à craindre pour la mauvaise conduite ou la mauvaise gestion.

PLAN D'ACTION

Les efforts consentis pour renforcer la responsabilisation portent principalement sur trois aspects :

• le renforcement des relations de responsabilisation;
• le partage des responsabilités en matière de surveillance;
• le reflet des valeurs de la fonction publique.

Les mesures prévues par ce plan d'action concordent avec les recommandations formulées à la suite des examens de la doctrine et de la pratique de la responsabilité ministérielle ainsi que des cas de non-conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques. Le président du Conseil du Trésor a mené ces examens sur les instructions du Premier ministre au lendemain du dépôt du rapport de novembre 2003 de la vérificatrice générale, qui portait, entre autres choses, sur la reddition de comptes et l'éthique au gouvernement.[3] Les deux examens en question sont joints au présent plan d'action et peuvent être consultés à l'adresse suivante : http://www.tbs-sct.gc.ca.

Renforcement des relations de responsabilisation

Accroissement de la capacité du Parlement à tenir le gouvernement responsable

Le gouvernement a pris des engagements dans Éthique, responsabilité, imputabilité : Plan d'action pour la réforme démocratique et dans le budget 2005 en vue d'améliorer les rapports au Parlement. À compter de l'automne 2006, il présentera des rapports annuels au Parlement sur l'état de la gestion dans l'ensemble de l'administration publique, et sur la gestion des ressources humaines.

On peut toutefois améliorer encore les rapports au Parlement. À l'heure actuelle, l'information présentée aux parlementaires, bien que volumineuse, n'est pas toujours utile. En 2004, le gouvernement a déposé plus de 1 000 rapports au Parlement aux termes d'exigences législatives. Peu de parlementaires disposent du temps ou du personnel nécessaire pour lire tous ces documents.

Le gouvernement mènera des consultations auprès des parlementaires en 2006 pour connaître leurs priorités au chapitre de l'information sur le rendement. Sous réserve de l'avis du Parlement, le gouvernement propose d'apporter les améliorations suivantes :

• la recherche de moyens pour mieux refléter les prévisions de dépenses budgétaires dans le Budget principal des dépenses, et l'établissement de liens entre les engagements pris dans les rapports sur les plans et les priorités et les résultats obtenus qui sont indiqués dans les rapports ministériels sur le rendement, de manière à faciliter l'examen des budgets des dépenses par le Parlement;
• la prise de mesures pour pouvoir utiliser plus facilement et en temps plus opportun les comptes publics;
• la communication plus efficace du plan stratégique global du gouvernement en début d'exercice afin d'aider les parlementaires à évaluer les dépenses proposées;
• le recours à la technologie pour rendre l'information sur les dépenses et le rendement plus facilement accessible pour les parlementaires.

Clarification et renforcement des responsabilisations des ministres et sous-ministres

Le maintien et le renforcement de la responsabilisation ministérielle envers le Parlement est au cœur des efforts du gouvernement visant à renforcer la responsabilisation. Le principe essentiel du régime de gouvernement responsable en vigueur au Canada est que le Parlement peut tenir chaque ministre responsable de l'orientation qu'il donne à son ministère sur la gestion, ainsi que de toutes les mesures prises en son nom par les fonctionnaires. Il n'est pas question ici de blâme, mais plutôt du fait que le ministre doit répondre de ce qui est arrivé, apporter les correctifs nécessaires, le cas échéant, et assumer, selon les circonstances, des conséquences personnelles si une situation donnée est attribuable aux actes inappropriés ou à l'inaction du titulaire de la charge.

De manière à renforcer leur responsabilisation envers le Parlement, les ministres participeront à davantage de réunions de comités parlementaires pour fournir des explications et rendre des comptes sur le rendement en matière de gestion. Par ailleurs, afin de renforcer la surveillance des questions de gestion, les ministres et leurs sous ministres seront tenus par le Conseil du Trésor de rendre compte plus souvent de leurs plans stratégiques en matière de gestion et de dépenses, de leur rendement, des principaux défis de gestion et des problèmes de leur ministère.

Les diverses mesures suivantes aideront les ministres à exercer un leadership au chapitre de l'orientation et de la gestion globale de leur organisation. Certaines de ces mesures constituent déjà des pratiques exemplaires dans les ministères et organismes. Il est prévu que : 

• des séances d'information exhaustive seront tenues à l'intention des ministres et du personnel de leurs cabinets sur les questions liées à la responsabilisation ministérielle, dès leur entrée en fonction; ces séances seront préparées par des spécialistes reconnus provenant tant de l'intérieur que de l'extérieur de la fonction publique;
• les ministres obtiendront des assurances détaillées que des systèmes de contrôle de gestion sont en place pour garantir que les pouvoirs délégués seront exercés comme il se doit par les fonctionnaires;
• les ministres établiront un calendrier de séances périodiques de responsabilisation avec leurs sous-ministres pour traiter les questions de gestion et pour examiner les progrès réalisés par le ministère en fonction des priorités établies.

Des lignes directrices révisées énonceront clairement les rôles et les responsabilités du personnel politique en poste dans les cabinets des ministres au chapitre des relations avec les fonctionnaires ministériels; elles préciseront en outre que le ministre assume la responsabilité des mesures prises par son personnel politique. Le gouvernement organisera des séances d'information détaillée à l'intention des nouveaux cadres supérieurs se joignant aux cabinets des ministres pour les informer de leurs rôles et responsabilités ainsi que de la ligne de démarcation existant avec la fonction publique non partisane.

Le sous-ministre est responsable envers le ministre et le Conseil du Trésor spécifiquement pour assurer : 

• l'attribution des ressources afin d'atteindre les objectifs du ministère, sous la direction du ministre, de la manière la plus efficiente, efficace et économique possible;
• la mise en place de systèmes efficaces de contrôle interne;
• la conformité aux procédures et aux politiques financières;
• la planification et la gestion des ressources humaines et de la dotation en personnel;
• l'intendance et la protection des fonds publics;
• la saine gestion des ressources liées aux initiatives horizontales.

Les sous-ministres concluront avec leurs ministres des ententes de gestion fondées sur le Rapport sur les plans et les priorités de leur ministère. L'évaluation par le ministre du rendement selon les engagements au chapitre de la gestion pris dans ces ententes sera un facteur déterminant de la rémunération au rendement du sous-ministre, conformément au processus normal d'approbation du gouverneur en conseil, sur l'avis du greffier du Conseil privé.

Les sous-ministres ne sont pas directement responsables envers le Parlement, car cela réduirait les responsabilisations politiques des ministres et la nature non partisane de la fonction publique. Pour appuyer la responsabilisation de leur ministre respectif, les sous ministres doivent se conformer à une obligation de s'expliquer, c'est à dire qu'ils sont tenus de fournir des renseignements et des explications au comités parlementaires, entre autres lorsqu'ils comparaissent devant ceux ci. Seuls les ministres seront responsables envers le Parlement.

Compte tenu de la responsabilité du Conseil du Trésor concernant l'établissement des normes et des politiques de gestion dans l'ensemble de l'administration publique et du rôle du Secrétariat qui travaille de concert avec les ministères à assurer la conformité à celles-ci, le Conseil du Trésor assume un rôle important pour veiller à ce que l'interprétation appropriée des normes et des politiques de gestion soit communiquée en temps opportun aux ministères. Advenant des questions irrésolues sur l'interprétation des normes et des politiques, les ministères devraient demander au Secrétariat une interprétation initiale afin de clarifier la question. Cette façon de procéder permettrait d'éviter les désaccords sur l'interprétation des normes et des politiques du Conseil du Trésor qui nécessiteraient une décision de ce dernier. Si la question devait demeurer irrésolue, le ministre pourrait demander au Conseil du Trésor de rendre une décision sur l'interprétation et l'application de la norme ou de la politique. Les décisions du Conseil du Trésor sont communiquées à la vérificatrice générale du Canada.

Pour toutes autres questions irrésolues qui ne portent pas l'interprétation ou l'application des politiques et des normes de gestion du Conseil du Trésor, la procédure actuelle continuera de s'appliquer. Lorsque de telles situations se présenteront, le sous-ministre soumettra la question au greffier du Conseil privé, qui pourra en bout de ligne en référer au premier ministre. Dans l'un et l'autre cas, conformément au principe de la responsabilité collective, cette approche fera en sorte que les gestes posés par un ministre ne fassent pas entrave à l'atteinte des objectifs prioritaires du gouvernement.

Le renforcement des responsabilisations des sous ministres et de leur relation avec les ministres de la manière indiquée précédemment contribuera aussi à une responsabilisation accrue au regard des enjeux horizontaux qui mobilisent plus d'un ministère. Dans notre régime de gouvernement, le Cabinet décide collectivement de la démarche que doivent suivre les ministères relativement aux enjeux transversaux clés. Le ministre est entièrement responsable envers le Parlement et le premier ministre des aspects des politiques et des programmes qu'il doit mettre en œuvre. En ce qui concerne les grandes initiatives horizontales, le Cabinet fournira une orientation générale aux ministres, tandis que le Conseil du Trésor surveillera la gestion de leurs mises en œuvre et les exigences de présentation de rapports.

Le partage des responsabilités en matière de surveillance

La philosophie du gouvernement en matière de gestion a évolué, passant d'un contrôle centralisé systématique à un élargissement de la marge de manœuvre conférée aux ministères et aux organismes. C'est aussi le cas pour ce qui est de son approche de surveillance. Il y a partage des responsabilités en matière de surveillance, notamment entre le Conseil du Trésor et les ministères et organismes. Le Conseil du Trésor remplit sa fonction de surveillance d'une manière qui respecte les responsabilisations des ministres et de leur organisation relativement à l'exercice d'une saine gestion. Les sous ministres doivent pour leur part avoir une assurance adéquate que les contrôles de gestion en place dans leur organisation sont efficaces.

Renforcement des systèmes ministériels de contrôle de la gestion

La prestation de services d'assurance efficaces dans des domaines cruciaux, comme la gestion financière et la vérification interne, permet davantage aux sous ministres de s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion. Il est essentiel d'exercer une surveillance rigoureuse à l'intérieur des ministères et des organismes, c'est à dire là où résident les responsabilisations, de telle sorte qu'il existe un juste équilibre dans le régime de responsabilisation entre les ministères et les organismes centraux.

Dans son budget 2004, le gouvernement a pris l'engagement de réorganiser et de renforcer la fonction de vérification interne dans l'ensemble de l'administration publique. Le renforcement de la vérification interne offrira une assurance aux sous ministres, contribuera à la qualité des pratiques d'intendance et du processus décisionnel, et permettra au Conseil du Trésor de se concentrer sur les enjeux stratégiques à l'échelle du gouvernement qui portent sur les risques.

• Le gouvernement du Canada désignera un cadre supérieur dans chacun des ministères ou organismes gouvernementaux qui sera connu sous le nom de dirigeant principal de la vérification. Le recrutement et la formation à recevoir pour ces nouveaux postes débuteront sur une base prioritaire.
• Le contrôleur général du Canada a émis des lignes directrices sur les qualifications des dirigeants principaux de la vérification et ces professionnels accrédités seront chargés de superviser et de promouvoir la conduite professionnelle des vérifications internes, en fournissant l'assurance que celles-ci sont réalisées adéquatement dans les ministères, ce qui inclut évaluer l'adéquation des contrôles sur la gestion financière, la présentation de rapports financiers et l'optimisation des ressources pour les programmes et les activités.

La plupart des ministères et des organismes gouvernementaux possèdent des comités de vérification interne. De manière à protéger davantage l'intégrité du processus de vérification, le gouvernement fera en sorte que ces comités de vérification soient plus indépendants de la direction des organisations vérifiées. Trois années après l'entrée en vigueur de cette politique, tous les comités de vérification seront composés d'une majorité de membres provenant de l'extérieur de la fonction publique, et le reste des membres ne devront pas appartenir aux ministères concernés, à l'exception du sous-ministre qui pourra en assumer la présidence ou en être membre d'office.

Le contrôleur général établira des profils de compétences pour les membres externes des comités de vérification et, conjointement avec le sous ministre, prendra part au processus de sélection de ceux-ci. Les sous ministres continueront d'informer les ministres des importantes questions de vérification. Il est prévu que le ministre rencontrera chaque année à huis clos le comité de vérification relativement à l'assurance sur la gestion du risque, le contrôle et les systèmes de vérification. Il est aussi prévu que le sous ministre sera renseigné périodiquement par le comité de vérification sur ses constatations en matière d'assurance.

Ces initiatives auront comme effet combiné de normaliser la fonction de vérification dans l'administration publique et d'optimiser sa capacité, son objectivité et son indépendance. Le gouvernement surveillera la mise en application de la Politique sur la vérification interne et rendra compte des progrès accomplis dans les rapports ministériels sur le rendement du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et de chaque organisation.

Selon la nouvelle politique de vérification, la capacité de vérification interne est renforcée dans toute l'administration publique, y compris au sein du Bureau du contrôleur général, afin de mener des vérifications horizontales dans les domaines jugés à risque élevé, comme celui de la conformité aux règles sur l'octroi des marchés et les ressources humaines.

En outre, le Bureau du contrôleur général effectuera des vérifications internes ciblées de plus d'une quarantaine de ministères et organismes de petite taille, à partir de 2006. Il s'agit là d'un moyen efficace et efficient de renforcer le contrôle interne et la mesure du rendement, ainsi que d'améliorer la capacité de ces organisations de plus petite taille à satisfaire aux exigences au titre des politiques et de la réglementation.

Le gouvernement restructure aussi les fonctions de Conseils et Vérification Canada pour séparer les services de conseils de ceux de la vérification. Les services de conseils de Conseils et Vérification Canada passeront à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. Durant les prochains mois, ce ministère travaillera de concert avec le Bureau du contrôleur général afin de déterminer la meilleure façon d'utiliser les actuels services de vérification pour renforcer la fonction de vérification interne dans l'ensemble de l'administration publique.

La capacité des organisations du secteur public à gérer adéquatement leurs opérations financières dès le départ revêt autant d'importance que la fonction de vérification. Par conséquent, le Bureau du contrôleur général a établi depuis le budget 2004 un modèle visant à mettre un dirigeant principal des finances (DPF) dans chaque ministère. Les DPF devront satisfaire à des normes de certification communes, ainsi qu'examiner et autoriser les nouvelles propositions de dépenses du ministère pour toutes les initiatives qui ont de grandes répercussions financières.

Le gouvernement commencera à vérifier chaque année les états financiers des ministères, en se concentrant au départ sur une vingtaine des principales organisations fédérales, auxquelles sont attribuables environ quatre-vingt-dix pour cent des dépenses publiques.

Le travail accompli par les DPF permettra aux citoyens et au Parlement d'avoir une plus grande confiance que les finances publiques sont gérées de manière responsable. Comptant sur l'aide d'agents financiers qualifiés, les DPF pourront donner des conseils objectifs et crédibles aux sous ministres, et ceux-ci auront l'assurance qu'il est fait preuve de diligence raisonnable et qu'une saine gestion financière est exercée. Ils pourront ainsi garantir l'intégrité, la pertinence et la fiabilité de l'information, des analyses et des conseils touchant la gestion financière

Enfin, le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) permet aux sous ministres de faire le point complet sur la gestion dans leur ministère; cela sert de complément au travail accompli par les unités de vérification interne et de gestion financière; de plus, il sera plus facile pour les administrateurs généraux d'établir leurs propres programmes en vue d'améliorer la gestion dans leurs organisations.

Modernisation de la surveillance du Conseil du Trésor

Il y aura une modernisation de l'optique selon laquelle le Conseil du Trésor s'acquitte de son rôle de conseil de gestion du gouvernement. Dans la foulée de la décision prise par le Premier ministre en décembre 2003 de redéfinir le rôle du Conseil du Trésor, ce dernier adoptera une approche plus stratégique à l'égard de ses responsabilités fondamentales, c'est à dire : 

• établir les normes de gestion publique les plus rigoureuses possibles, en conformité avec les valeurs de la fonction publique;
• affecter les ressources de manière à atteindre les objectifs prioritaires du gouvernement et à obtenir des résultats dans l'intérêt des Canadiens et des Canadiennes;
• surveiller et contrôler les dépenses publiques, ainsi qu'en rendre compte, conformément à des principes valides de gestion publique (tel que formulé par exemple dans le Cadre de responsabilisation de gestion);
• remplir le rôle d'employeur du noyau de la fonction publique.

Au lieu de multiplier les règles ou de se concentrer sur certaines opérations ministérielles, le Conseil du Trésor veillera à disposer, pour remplir son rôle de surveillance, de renseignements plus utiles et plus actuels sur les dépenses de programmes, les ressources humaines et les résultats en matière de rendement, obtenus grâce à des processus d'information et des processus opérationnels normalisés dans l'ensemble du gouvernement. Ainsi,

Deux initiatives sont essentielles pour permettre au Conseil du Trésor de remplir ce nouveau rôle : d'abord, l'établissement du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) à titre de régime de responsabilisation complet; ensuite, la rationalisation des politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion.

Institué en 2003, le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) résume les attentes du gouvernement quant au leadership des sous ministres sur tous les aspects de la gestion, depuis la gestion financière jusqu'à la gestion des ressources humaines, en passant par l'attribution des responsabilisations et les rapports sur les résultats. Utilisé au départ à des fins de discussions informelles entre le secrétaire du Conseil du Trésor et chaque administrateur général, le CRG a évolué au fil de deux cycles d'évaluations ministérielles. Il constitue désormais un cadre complet d'analyse aux termes duquel les ministères doivent démontrer qu'ils obtiennent des résultats satisfaisants, mesurés au moyen de 40 indicateurs et de 150 mesures de pratiques de gestion. Par exemple, selon ce cadre, les ministères doivent procéder à une analyse financière rigoureuse, disposer d'une fonction de vérification interne efficace, adopter une approche axée sur le risque à l'égard de la gestion des approvisionnements et des marchés, assurer une gestion adéquate des risques juridiques, etc.

Le processus d'évaluation reposant sur le CRG fait formellement partie du cycle annuel de planification et de présentation de rapports du gouvernement, et en constitue un élément important. Chaque année, tous les ministères de grande taille et la moitié des organismes de petite taille - soit chaque fois près de 70 organisations - font l'objet d'une évaluation du Conseil du Trésor au regard de tous les indicateurs du CRG. Aucune autre administration nationale n'effectue une évaluation annuelle aussi exhaustive de ses pratiques de gestion. Les priorités devant faire l'objet de mesures immédiates doivent être incorporées à l'accord de rendement que les sous ministres concluent chaque année avec le greffier du Conseil privé. Le troisième cycle d'évaluations fondées sur le CRG est en cours et doit prendre fin en janvier; ses résultats seront pris en compte aux fins des rapports destinés au public et aux parlementaires sur l'état de la gestion de la fonction publique en 2006.

Le gouvernement renforce le CRG, en tant que fondement de la fonction renouvelée de surveillance du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Tous les analystes du Secrétariat reçoivent une formation pour pouvoir appliquer le CRG, et de nouveaux outils sont mis à leur disposition pour faciliter la gestion des renseignements ainsi obtenus. L'exactitude des indicateurs du CRG est accrue et, en temps et lieu, l'information recueillie sera rendue publique dans un format facile à consulter. En bout de ligne, les évaluations réalisées selon le CRG serviront à fonder les décisions du Conseil du Trésor quant à la réaffectation des ressources dans l'ensemble de l'administration publique. À mesure que s'accumuleront les données établies sur une base annuelle, le CRG fera en sorte qu'il soit plus facile pour les ministres, les parlementaires et les citoyens de juger quelles sont les améliorations apportées, le cas échéant, aux pratiques de gestion du secteur public.

Entre autres, à l'aide du CRG, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada surveille la conformité des ministères et des organismes aux politiques et aux décisions du Conseil du Trésor; s'il y lieu, le Conseil du Trésor accordera une plus grande marge de manœuvre aux ministères et aux organismes qui démontrent des pratiques de gestion exemplaires dans l'exercice de leurs pouvoirs. Chose tout aussi importante, en se fondant sur ces évaluations, le Conseil du Trésor intensifiera ses interventions et prendra des mesures décisives et uniformes en cas de mauvaise gestion (par exemple, exiger la tenue de vérifications et d'évaluations, limiter l'exercice des pouvoirs ou bloquer l'affectation des ressources).

Parallèlement à l'évolution du rôle du Conseil du Trésor, le gouvernement mettra tout en œuvre pour ne pas établir de hiérarchies dans les processus décisionnels. Les systèmes de contrôle centraux ne doivent pas limiter la responsabilisation des ministres et des sous ministres à l'égard de la gestion des ministères et organismes, mais plutôt fournir une assurance afin de permettre l'innovation responsable.

Le gouvernement va en outre rationaliser les politiques du Conseil du Trésor en matière de gestion pour :

• énoncer clairement les attentes envers les ministres et les sous ministres afin de s'assurer que les mécanismes de contrôle nécessaires sont en place et font l'objet d'une surveillance;
• établir le fondement d'une utilisation accrue des pouvoirs en vigueur, et préciser la marche à suivre dans les cas de mauvaise gestion;
• mettre l'accent sur les exigences concernant les rapports et fournir une information pertinente sur le rendement;
• renforcer l'exigence de surveillance de la conformité dans les principaux secteurs à risque, informer le Conseil du Trésor en cas de mauvaise gestion et apporter les correctifs requis;
• aider les sous ministres et les gestionnaires à se conformer aux exigences énoncées dans les politiques grâce à une série appropriée d'outils, de formation, de communications internes.

Au cours de 2005, le gouvernement mettra à jour ses politiques sur la vérification, l'approvisionnement, la gestion de projet et l'apprentissage; l'application de ces politiques débutera en 2006. On prévoit que, d'ici la fin de 2006, le Conseil du Trésor approuvera les politiques régissant les activités de gestion dans d'autres domaines clés.

Grâce aux efforts déployés pour améliorer encore le CRG et pour rationaliser les politiques du Conseil du Trésor sur la gestion, les règles seront centrées sur les vrais enjeux et seront bien comprises; de plus, leur respect fera l'objet d'une surveillance stricte, surtout dans les domaines où le risque est élevé. Les fonctionnaires recevront la formation requise pour comprendre ces règles et disposeront des ressources leur permettant de s'y conformer.

Le reflet des valeurs de la fonction publique

Dans un gouvernement responsable, les fonctionnaires, les représentants politiques et les fournisseurs du secteur privé épousent les valeurs qui sous-tendent les règles et les pratiques de l'administration publique; aussi, les mesures prises par le gouvernement sont transparentes.

Renforcement de la conformité et promotion du rendement de qualité

Des conséquences seront prévues en cas d'infraction aux règles. Le gouvernement assurera à tous les fonctionnaires, qui sont fiers de leur professionnalisme et de leur intégrité, que les actes fautifs, aussi peu fréquents soient ils, ne seront pas tolérés. Un vaste éventail de mesures peuvent être prises pour traiter les cas d'inconduite ou de rendement insatisfaisant, depuis la formation obligatoire à suivre jusqu'aux réprimandes par écrit, suspensions, rétrogradations ou licenciements, selon la gravité du problème.

Le gouvernement adopte des mesures pour rendre ces recours plus accessibles et pour s'assurer de l'application régulière de la loi.

Pour traiter les questions de discipline par suite d'actes fautifs : 

• une équipe d'intervention rapide chargée de mener les enquêtes sera mise sur pied et coordonnée par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, ce qui assurera la capacité nécessaire pour mener des enquêtes et prendre des mesures disciplinaires cohérentes et rapides;
• une formation améliorée sera dispensée aux spécialistes des ressources humaines et, incluant des connaissances juridiques, sera rendue plus accessible aux gestionnaires pour veiller au traitement adéquat et rapide des dossiers;
• des mesures seront prises pour mieux faire connaître la Politique sur les pertes de deniers et infractions et autres actes illégaux commis contre la Couronne du Conseil du Trésor et pour mieux l'appliquer afin de s'assurer du recouvrement efficace des fonds;
• des guides disciplinaires seront mis au point pour bien préciser ce qui constitue de l'inconduite et les éventuelles conséquences. Des pratiques exemplaires, comme celles en vigueur à l'Agence du revenu du Canada, seront appliquées ailleurs;
• un processus plus rigoureux sera instauré pour empêcher de réemployer des personnes licenciées de la fonction publique ou de leur octroyer des marchés, ce qui comprend la vérification des conditions de départ de la fonction publique.

Le gouvernement confiera aux sous ministres la tâche d'assurer l'application uniforme des mesures disciplinaires et un suivi adéquat. Ils devront soumettre au Conseil du Trésor un rapport d'étape à l'automne 2006 et recommander d'autres mesures au besoin (notamment, par exemple, accroître la marge de manœuvre pour muter les employés à l'intérieur de la fonction publique et négocier les modalités de cessation d'emploi en cas de rendement insuffisant).

Par ailleurs, pour accroître la transparence et la responsabilisation, le gouvernement fera rapport d'ici la fin de 2006 sur le nombre total d'actes fautifs et sur les correctifs apportés (en respectant la loi, les exigences en matière de protection des renseignements personnels et les principes de la justice naturelle), de sorte que des résumés soient disponibles aux fins de l'examen des tendances et des secteurs de risque. Le gouvernement poursuit ses travaux en vue de faire adopter le projet de loi C-11, Loi sur la protection des fonctionnaires dénonciateurs d'actes répréhensibles, qui vise à améliorer le système de dénonciation et d'enquête à l'égard des actes fautifs dans le secteur public. 

Pour traiter les cas de rendement insatisfaisant : 

• les ententes de rendement en matière de gestion conclues avec les hauts fonctionnaires sont renforcées afin d'améliorer les liens entre la rémunération et les résultats concrets;
• la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique donne plus de poids à l'avis du sous ministre dans les affaires de rendement insatisfaisant, de rétrogradations et de licenciements, de sorte que les gestionnaires auront confiance que leurs décisions ne seront pas renversées lors du processus d'arbitrage si les opinions qu'ils ont formulées et les mesures qu'ils ont prises sont jugées raisonnables;
• les politiques du Conseil du Trésor énonceront des attentes claires en matière de conformité, ainsi que les conséquences applicables en cas de non-conformité. Pour l'évaluation du rendement au regard du Cadre de responsabilisation de gestion, le gouvernement exigera que les sous-ministres traitent les questions de conformité qui se présentent dans leurs organisations.

Un nouveau cadre de conformité permettra de préciser les attentes et les exigences; il fera en sorte que les employés, grâce à une formation et à des outils obligatoires, puissent remplir leurs fonctions et déterminer si les mesures qu'ils prennent sont conformes aux règles.

Chose tout aussi importante, les gestionnaires recevront une orientation sur la meilleure manière de récompenser les employés très performants et sur l'aide à offrir aux employés dont le rendement est insuffisant afin de leur permettre de s'améliorer. En plus de cette orientation, des normes applicables à la collectivité des spécialistes des RH et des codes de conduite seront établis pour s'assurer que le gouvernement récompense l'excellence.

Pour qu'il soit possible d'instaurer une culture véritablement fondée sur les valeurs et l'éthique dans l'administration publique, des efforts constants sont requis. Le nouveau programme d'orientation à l'intention des fonctionnaires et la formation requise pour l'exercice de leurs responsabilités respectives sont deux importantes initiatives à cet égard.

Dans la foulée du projet de loi C 11, le gouvernement élaborera aussi une charte des valeurs de la fonction publique qui énoncera les principes et les valeurs qui devraient guider les employés du secteur public fédéral dans l'exercice de toutes leurs activités professionnelles. Cette charte renforcera le cadre des principes et de l'orientation à l'intention des fonctionnaires dans les domaines où les valeurs et les conventions de la fonction publique ont été durement éprouvées ces dernières années. Le gouvernement élaborera également un code de conduite pour l'ensemble du secteur public fédéral afin de transposer la charte proposée en des règles de comportement précises qui souligneront le sentiment profond de professionnalisme au sein de la fonction publique.

Accroissement de la transparence

L'information rend le gouvernement plus ouvert et plus responsable. La Loi sur l'accès à l'information (LAI) constitue toujours un instrument important pour permettre aux citoyens d'obtenir des renseignements non publiés sur les activités gouvernementales afin de tenir le gouvernement responsable. Pour accroître la transparence, le gouvernement a déjà assujetti dix sociétés d'État additionnelles à la LAI en 2005[5], et il apportera maintenant des modifications législatives pour que sept autres sociétés d'État soient tenues de s'y conformer à leur tour.[6] Pour orienter les autres changements, le ministre de la Justice a demandé au Comité permanent de l'accès à l'information, de la protection des renseignements personnels et de l'éthique de la Chambre des communes de se prononcer sur l'approche décrite dans le Cadre compréhensif de réforme de l'accès à l'information, qu'il a déposé à la Chambre en avril 2005, afin d'accroître les dispositions de la LAI.

La divulgation proactive de l'information constitue une autre façon importante de rendre l'information accessible aux Canadiens et aux Canadiennes. Le gouvernement procède déjà à la divulgation proactive des frais d'accueil et de voyage, de la reclassification des postes, ainsi que des marchés de plus de 10 000 dollars. À partir du printemps 2006, il commencera à rendre accessible de l'information sur les subventions et les contributions, grâce à la divulgation proactive, initialement pour celles de plus de 25 000 dollars.

Tel que mentionné, à la suite de consultations qui seront menées auprès des parlementaires, le gouvernement confirmera son intention de faire rapport au Parlement et au public de manière plus efficiente et sur des aspects plus variés de la gestion du secteur public.

Les Canadiens et les Canadiennes ont le droit de s'attendre à ce que les relations de travail entre le gouvernement et le secteur privé - qui comportent des opérations dont la valeur annuelle se chiffre en milliards de dollars - reposent sur l'intégrité. Pour s'assurer que ces relations s'inscrivent dans une culture où l'intégrité occupe une place plus grande que jamais, le gouvernement amorcera immédiatement des travaux de concert avec le secteur privé afin d'élaborer un code efficace de pratiques loyales en matière de marchés, qui constituera un pacte d'intégrité entre l'État et ceux à qui il octroie des marchés.

Le Code de pratiques loyales en matière de marchés consolidera les politiques actuelles du gouvernement sur les conflits d'intérêt et la lutte à la corruption, dont les mesures contre les pots de vin, et différentes autres mesures de promotion de l'intégrité, comme le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique. À titre de cadre général, le Code de pratiques loyales en matière de marchés sera un énoncé exhaustif des attentes mutuelles des fournisseurs et des fonctionnaires; il sera diffusé dans la fonction publique et communiqué à ses fournisseurs. La codification et la communication d'un tel cadre contribueront à faire connaître les attentes du gouvernement et à hausser la transparence et la responsabilisation dans cette importante relation. En temps et lieu, d'autres mesures pourront être intégrées au code.

Dans le cadre de cette nouvelle approche, des dispositions relatives à l'intégrité seront incorporées à chaque marché, de façon à énoncer clairement les obligations prévues dans le Code criminel, notamment l'interdiction de verser, d'offrir, d'exiger ou d'accepter un pot de vin ou de recourir à la collusion avec des tiers dans le but d'obtenir un marché. Les dispositions en question comporteront en outre les exigences de divulgation prévues par la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes.

Nous utilisons le terme pacte d'intégrité pour désigner ce code parce que nous allons conclure un partenariat avec les fournisseurs sur ces questions. Le gouvernement du Canada traitera uniquement avec les fournisseurs qui sont disposés à respecter ce cadre. Les marchés prévoiront diverses sanctions applicables en cas de conduite inappropriée ou illégale; notamment, les fournisseurs qui ne respectent pas les règles pourront être exclus des processus d'octroi de marchés d'approvisionnements.

Toujours dans le contexte de l'établissement d'un partenariat plus solide avec le secteur privé, le gouvernement travaillera avec des fournisseurs pour tirer des enseignements de leurs pratiques exemplaires et inciter d'autres fournisseurs à élaborer leurs propres codes de conduite et à en élargir la portée lorsque cela n'a pas déjà été fait. Grâce au Code de pratiques loyales en matière de marchés et aux dispositions sur l'intégrité, le gouvernement va clarifier les attentes à l'égard des fournisseurs et des fonctionnaires.

Pour que les valeurs de la fonction publique soient respectées, il est essentiel de réduire au maximum les conflits entre les intérêts privés et les devoirs de la fonction publique. S'il est crucial que le fonctionnaire évite les conflits d'intérêts durant sa carrière, il doit le faire aussi lorsqu'il quitte la fonction publique. Cet état de chose revêt une importance toute particulière à une époque où de plus en plus de fonctionnaires qui prennent leur retraite recherchent de nouvelles possibilités d'emplois à la fin de leur carrière. Pour s'assurer aussi que les employés prenant leur retraite ne se trouvent pas en situation de conflit d'intérêts réel, apparent ou éventuel, le gouvernement précisera la série de mesures visant l'après mandat qui sont énoncées dans le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique. Les précisions veilleront notamment à ce que les employés qui viennent de prendre leur retraite ne se trouvent pas en situation de conflit d'intérêts lorsqu'ils travaillent dans des d'entreprises ayant conclu des marchés avec le gouvernement ou lorsqu'ils deviennent des sous traitants de celles-ci.

Par ailleurs, d'importantes modifications apportées à la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes qui sont entrées en vigueur en juin 2005 contribueront à renforcer la transparence des activités de lobbying. Le directeur des lobbyistes fait appliquer la Loi et le Code de déontologie des lobbyistes. Pour accroître davantage son indépendance, le Bureau du directeur fonctionnera en tant qu'entité autonome au sein du portefeuille d'Industrie Canada, en attendant d'éventuelles augmentations de son indépendance.

Conclusion

Considérées dans leur ensemble, ces initiatives gouvernementales destinées à renforcer la responsabilisation donneront lieu à une importante réforme. Un gouvernement responsable repose sur des rôles et des responsabilités clairement définis, et chaque acteur, depuis le simple employé jusqu'au ministre, s'acquitte de ses responsabilités et rend compte de son rendement. Il est doté d'un régime efficace de surveillance et de conformité qui protège les fonds publics, réduit le risque, encourage les modes novateurs de résolution des problèmes et prévoit des conséquences pour ceux qui ne respectent pas intentionnellement les règles et les valeurs de la fonction publique. Un gouvernement responsable comprend que si on a le courage de reconnaître les erreurs et les fautes, il devient possible d'apporter des améliorations constantes et d'obtenir de meilleurs résultats. Il veille à ce que les parlementaires, les Canadiens et les Canadiennes disposent des renseignements dont ils ont besoin pour évaluer son rendement. Enfin, le gouvernement responsable est guidé par l'éthique, l'intégrité et les valeurs fondamentales d'une fonction publique professionnelle et non partisane.