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Discours par
L'honorable Lucienne Robillard
Présidente du Conseil du Trésor, et députée de Westmount-Ville-Marie
À Montréal
Le 2 décembre 2003
Le texte prononcé fait foi.
Bonjour mesdames et messieurs. C'est un plaisir pour moi d'être ici pour participer aux discussions d'aujourd'hui
sur la modernisation de la gestion et le renouvellement du secteur public.
Je dois d'abord vous dire combien j'ai été ravie que les organisateurs de la conférence me demandent de concentrer
mes observations sur les valeurs et l'éthique en matière de gestion. Trop souvent, lorsqu'on se réunit comme
aujourd'hui pour discuter des enjeux de la gestion, l'accent est mis sur les processus, c'est-à-dire sur les mécanismes
nécessaires pour améliorer l'efficacité ou les normes de service. Comprenez-moi bien, ce sont là d'importantes
questions dont il faut absolument traiter. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue la situation dans son ensemble. Nous
devons prendre le temps de réfléchir à certaines des questions plus fondamentales qui sont au coeur de la gestion
moderne : non seulement ce que nous cherchons à accomplir mais comprendre la raison et la façon dont on s'y prend pour
y arriver. Il faut chercher à savoir ce que nos efforts nous apprennent sur nous-mêmes, sur nos relations entre nous et
avec les gens que nous servons.
Je reconnais que les discussions sur les valeurs ont souvent tendance à susciter un certain malaise dans le milieu
des gestionnaires. Il s'agit d'un sujet parfois nébuleux, qui peut même être subjectif si on le compare à des états
financiers, où tout est écrit noir sur blanc. Après tout, lorsqu'il est question de valeurs il n'y a pas de vérité
absolue. Bien que nous partagions certaines croyances communes, quand vient le moment de les exprimer il faut savoir
nuancer.
Cela dit, permettez-moi de commencer mes observations avec quelques déclarations claires et sans équivoque.
Une question de confiance
Je crois que, comme Canadiens et Canadiennes, nous avons la chance d'être servis par un secteur public
extraordinairement honnête et professionnel. Les récits troublants rapportés par les médias ces derniers temps sur les
événements qui se sont produits au Commissariat à la protection de la vie privée du Canada et ailleurs ne reflètent
absolument pas le comportement de la fonction publique en général. Lorsqu'ils sont confrontés à des dilemmes moraux, je
pense que les fonctionnaires choisissent la bonne voie.
Bref, j'ai confiance en la fonction publique du Canada. Je suis profondément troublée par le fait que la réputation
de cette institution ait pu souffrir des actions commises récemment par un petit groupe de personnes.
Je reconnais toutefois qu'il ne suffit pas à la présidente du Conseil du Trésor de dire haut et fort que le
gouvernement agit conformément aux règles d'éthique. Il ne suffit pas au gouvernement de dire aux citoyens que nos
intentions sont bonnes. Et il ne suffit certainement pas de clamer « faites-nous confiance ».
Il nous faut démontrer que cette confiance est méritée, jour après jour. Nous devons agir d'une manière qui résiste
à l'examen le plus minutieux. Nos actes, à chacun des échelons de l'organisation, du ministre et sous-ministre au
travailleur de première ligne, doivent correspondre à notre discours.
Je pense qu'il est prudent d'affirmer que les gouvernements de partout dans le monde n'ont pas très bien réussi à
gagner cette confiance. Des recherches effectuées dans des pays membres de l'OCDE depuis 30 ans ont révélé une baisse
constante de l'opinion publique à l'endroit de leur gouvernement et du respect qu'il leur inspire. Le Canada n'y a pas
fait exception; selon une étude de la firme Ekos réalisée en juin dernier, plus de 60 % des citoyens n'avaient en leur
gouvernement qu'une confiance modérée ou faible.
En tant que Canadiens et Canadiennes, ces résultats devraient nous inquiéter. Le manque de confiance envers le
gouvernement peut avoir de graves répercussions.
D'un point de vue purement opérationnel, ce manque de confiance nuit à notre capacité à recruter les gens dont nous
avons besoin. Qui veut travailler pour une organisation qui inspire le doute? Dans une édition spéciale sur la
gouvernance des entreprises, la revue The Economist du mois dernier dressait une liste de dix comportements à
adopter pour devenir un leader efficace. En tête de liste : faire preuve d'un sens de l'éthique rigoureux. On peut
également lire que les valeurs de l'entreprise sont le reflet de celles prônées par le patron. Ainsi, si les valeurs de
ce dernier ne sont pas exemplaires cela ne l'empêchera pas de faire des affaires, mais sa compagnie devra en payer le
prix sur le plan de la qualité de la main d'oeuvre. Les gens honnêtes n'aiment pas travailler pour des organisations
dont les valeurs ne leur inspirent pas confiance.
À plus grande échelle, la perte de confiance envers les administrations publiques affaiblit l'assise de notre
démocratie et les citoyens deviennent de plus en plus désillusionnés et de moins en moins intéressés à se faire
entendre. C'est précisément ce que nous observons trop souvent dans plusieurs provinces ou pays où le taux de
participation à des scrutins électoraux est faible et pourtant, le droit de vote est l'expression la plus fondamentale
de l'exercice des droits démocratiques.
Il est clair qu'aujourd'hui, plusieurs croient que le gouvernement a perdu le contrôle, qu'il a abandonné ses
principes fondamentaux, à savoir un service courtois, la transparence, la gestion prudente des ressources. Bien
entendu, le secteur public n'est pas seul dans cette situation.
Entendons-nous. On a aussi constaté un cynisme croissant à l'égard du secteur privé. Ce qui s'est produit chez
Enron, WorldCom, Arthur Andersen, les gestionnaires de sociétés de fonds mutuel et diverses compagnes de Wall Street -
et de Bay Street - a entraîné une forte détérioration du respect du public envers les chefs d'entreprises. C'est l'une
des raisons qui explique pourquoi l'on entend si souvent parler des principes de base de la gouvernance lors des
conseils d'administration des entreprises ces temps-ci.
Alors, dans l'actuel contexte de méfiance, on peut se poser la question suivante : comment renverser cette tendance?
En tant que premier employeur au pays, comment le gouvernement canadien peut-il, de façon convaincante, apaiser les
préoccupations du public relativement à son intégrité? Comment redonner le goût à la population de s'impliquer?
Je n'ai pas de solution miracle à offrir aujourd'hui parce qu'il n'en existe pas. Il faut du temps pour rétablir la
confiance. Il nous faut agir sur de nombreux fronts. Nous devons accroître le rendement et améliorer les pratiques de
gestion. Il nous faut les règles et cadres de travail appropriés pour promouvoir l'imputabilité. Il nous faut des
dirigeants qui tiennent les gens responsables de leurs actes. Nous devons prendre des mesures disciplinaires à l'égard
de ceux qui trahissent la confiance du public, rapidement et de façon équitable. Il nous faut les bonnes personnes en
poste, des gens qui font preuve d'une éthique solide. Il nous faut des processus administratifs qui favorisent la
transparence et une gestion prudente. Et il nous faut trouver des moyens de rapprocher le public du gouvernement.
L'importance de ce dernier élément ne peut être sous-estimée. Tant que le gouvernement sera un concept abstrait,
complètement détaché de la population qu'il dessert, il ne pourra jamais être jugé digne de confiance.
Je suis heureuse d'avoir l'occasion de parler des progrès que nous accomplissons dans certains de ces domaines.
Puisque nous n'avons que peu de temps à passer ensemble, j'aimerais me concentrer sur deux aspects particuliers. Tout
d'abord, je parlerai de certains des cadres et des politiques qu'il nous faut, à mon avis, pour favoriser un
gouvernement éthique. Je parlerai ensuite de façon plus générale de certains des changements de culture qui, selon moi,
devront s'observer chez les gestionnaires.
Les paradigmes de deux valeurs : divulguer les actes fautifs ou encourager le bon
comportement
Depuis une dizaine d'années, il y a eu beaucoup de discussions concernant « la nouvelle gestion publique »
et sur la nécessité d'abandonner les structures rigides de commandement et de contrôle du passé. Cela signifie qu'il
faut adopter des modèles plus flexibles et une approche plus moderne en matière de gestion du risque. Il faut aussi
parvenir à un meilleur équilibre entre l'innovation, le contrôle et l'imputabilité. Je pense qu'un changement de cap
est à la fois souhaitable, voire même inévitable. Nous ne pouvons nous permettre de nous attaquer aux problèmes du
XXIe siècle au moyen de structures lourdes et dépassées.
Mais l'adoption d'un régime qui permet plus d'autonomie et davantage axé sur les valeurs ne signifie pas l'abandon
des règles et des règlements. Mettre l'emphase sur les valeurs n'est pas incompatible avec le fait d'évoluer dans un
environnement régi par un vaste éventail de règles et de politiques. De fait, c'est plutôt le contraire. Il faut une
orientation claire afin que les gens sachent à quoi s'attendre. Le terme « habilitation » peut être l'un des
plus terrifiants aux yeux des milieux d'affaires parce qu'il est trop souvent perçu comme étant un euphémisme pour
assigner plus de responsabilités à des personnes sans leur dire exactement comment elles doivent s'en acquitter. Ainsi,
elles en viennent souvent à avoir l'impression de marcher sur une corde raide et sans filet de sécurité. Avant de
conférer plus de responsabilités aux gens, de les habiliter, il faut établir les paramètres d'un processus
décisionnel responsable et s'assurer qu'ils sont munis des outils appropriés - y compris les connaissances - pour les
assumer.
Même les milieux de travail les plus souples et respectueux des règles d'éthique ont besoin de certains repères
essentiels pour orienter le personnel. Il doit exister un petit nombre de politiques et de règlements de base pour
établir une compréhension claire et commune de ce qui est et n'est pas approprié.
Les lignes directrices concernant les conflits d'intérêts en sont un bon exemple. Il est indispensable d'énoncer
clairement la position de votre organisation sur des questions comme l'acceptation de cadeaux. Il y a aussi la question
du harcèlement où il faut établir de façon explicite quels actes sont contraires à l'éthique professionnelle et quels
mécanismes existent pour protéger les gens.
La dénonciation est un autre bon exemple. Il faut un solide mécanisme pour composer avec les personnes qui
trahissent la confiance du public et il est tout aussi important que ceux qui ont le courage de sortir des rangs pour
exposer les fautes soient à l'abri des représailles.
Cependant, bien que je sois convaincue de la nécessité d'avoir des règles appropriées pour composer avec des
situations comme celles-là, je m'inquiète parfois de voir le dialogue lié aux valeurs se concentrer davantage sur les
règles et l'aspect négatif des choses. Nous ne rendons pas service au public dans son ensemble si nous permettons aux
actes de quelques individus de mettre en péril notre programme quant aux valeurs et à l'éthique au sein du
gouvernement.
Lorsque l'on formule les choses sous une forme négative, il est facile de croire après un moment que le monde est un
endroit terriblement morne, que la fonction publique nage dans la corruption, qu'il y règne un malaise sur le plan de
l'éthique et que tout le monde n'a à coeur que ses propres intérêts. Nous savons tous que cela n'est tout simplement pas
vrai.
D'après mon expérience au sein du gouvernement, lorsque qu'on leur en donne la possibilité, les gens prennent les
bonnes décisions. Quand des problèmes surviennent, plus souvent qu'autrement, c'est la conséquence d'une surveillance
insuffisante ou inefficace ou encore du manque d'expérience plutôt que l'expression d'une mauvaise volonté. Devant ce
constat, en tant que gestionnaires, la première question que nous devons nous poser ne devrait pas être « comment
attraper les gens et les punir? » mais plutôt « comment pouvons-nous les aider à faire les bons choix? » Comment
empêcher un comportement contraire à l'éthique avant qu'il ne survienne?
Il faut donc offrir un encadrement et le faire de manière positive et affirmative. C'est la démarche que nous avons
adoptée avec la mise en oeuvre du nouveau Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique en septembre
dernier.
Notre code de valeurs et d'éthique dit au reste du monde ce que fait la fonction publique, quelle est sa place au
sein du gouvernement démocratique et les valeurs qu'elle défend. Il ne nous a pas été imposé par la haute direction.
C'est le fruit de nombreuses années de discussion et de consultation à tous les niveaux.
Le Code constitue une assise solide pour le comportement de la fonction publique. Il établit quatre familles de
valeurs interreliées et équilibrées qui devraient guider les fonctionnaires dans leur travail et leur comportement
professionnel.
Tout d'abord, il y a les valeurs démocratiques - aider les ministres, en conformité avec la loi, à servir l'intérêt
public. Nous avons enchâssé des principes comme l'impartialité et la loyauté.
Deuxièmement, il y a les valeurs professionnelles - servir avec compétence, excellence, efficacité et
impartialité.
Troisièmement, ce sont les valeurs liées à l'éthique. La fonction publique s'engage à agir en tout temps de manière
à conserver la confiance du public. Il ne suffit pas simplement de respecter la lettre de la loi mais aussi son
esprit.
Enfin viennent les valeurs liées aux personnes. Il s'agit des valeurs que nous nous efforçons tous d'appliquer dans
notre quotidien et dans nos relations avec les autres : la sensibilité, l'équité et la courtoisie.
Le Code représente une étape importante vers l'établissement d'indicateurs moraux pour la fonction publique.
Cependant, il ne doit pas être qu'un simple énoncé de principes ni un exercice de rhétorique. Il doit être un outil
indispensable dans le cadre du travail.
C'est pourquoi nous lui avons donné un peu de mordant. Le Code est désormais une condition d'emploi dans la fonction
publique fédérale et les infractions peuvent entraîner des mesures disciplinaires pouvant aller jusqu'au renvoi. De
plus, les fonctionnaires qui estiment qu'on leur demande d'agir en contravention du Code ou qui souhaitent rendre
compte d'une infraction peuvent le faire en toute confidentialité à l'agent de l'intégrité de la fonction publique. Il
s'agit là d'un élément clé en vue de rétablir la confiance du public envers le gouvernement.
Le Code comporte d'autres éléments, comme des mesures plus rigoureuses liées aux conflits d'intérêts et à
l'après-mandat, et des lignes directrices très strictes relativement à la transparence des décisions sur les cadeaux,
les marques d'hospitalité et d'autres avantages.
J'estime que le Code est un outil de gestion très positif. Cependant, l'un des grands défis qui se pose maintenant à
nous est de nous assurer que les fonctionnaires sont conscients des obligations que leur impose le Code et qu'ils
prennent les mesures qui s'imposent pour respecter les valeurs et les règles d'éthique dans leur propre conduite. À
bien des égards, nos plans de mise en oeuvre ont presque autant d'importance que le Code lui-même. Sa publication
n'était qu'une première étape.
C'est en partie dans cet esprit que nous avons créé le nouveau Bureau des valeurs et d'éthique de la fonction
publique au sein de mon organisation. L'une des grandes priorités du Bureau sera de mettre en place une stratégie
globale et soutenue pour la mise en oeuvre du Code.
Je dois mentionner que le nouveau Bureau travaillera aussi en étroite collaboration avec les sous-ministres et les
ministères pour s'assurer qu'ils possèdent l'infrastructure et les pratiques de gestion nécessaires pour favoriser une
solide culture des valeurs et des règles d'éthique de la fonction publique. Il sera en outre un centre d'expertise et
de soutien pour les ministères et les organismes.
Évidemment, les valeurs et l'éthique ne sont pas des principes qui peuvent être regroupés dans un seul bureau. Elles
ne peuvent se faire attribuer une case unique dans un organigramme. Les valeurs et l'éthique doivent imprégner
l'organisation. Chacun des gestionnaires devrait, à sa manière, être un spécialiste des valeurs et de l'éthique et voir
son travail influencé par ces valeurs. Nous n'en sommes pas encore tout à fait là.
Changement de culture chez les gestionnaires
Cela m'amène au deuxième grand thème dont je voulais parler ce matin : le virage culturel nécessaire au sein de la
direction pour que les pratiques de gestion reflètent vraiment les valeurs.
Nous devons prendre des décisions de gestion conformes à nos valeurs. Et je ne veux pas insinuer que les gens ne
prennent pas de bonnes décisions. Ce serait faux. Nous devons cependant être plus sensibles à la dimension éthique au
cours du processus décisionnel. Je vais vous donner un exemple pour illustrer mon propos.
L'une des priorités du Conseil du Trésor est d'améliorer les rapports déposés au Parlement. Nous voulons qu'il y ait
plus d'informations accessibles. Cependant, on peut aborder le défi de plusieurs façons selon notre intention de donner
l'heure juste ou non. D'abord, on peut noyer les gens d'informations en espérant qu'ils ne remarqueront pas les
détails. Deuxièmement, on peut s'exprimer dans un jargon et avec des acronymes pour essayer de les confondre. Enfin, on
peut les traiter avec respect et vraiment essayer de leur dire ce qu'ils veulent savoir, dans un langage simple et
clair. Cette dernière solution n'est pas toujours la plus facile mais nous devons au moins essayer d'y parvenir.
La question qui se pose, au fond, est la suivante : notre désir de transparence est-il l'expression d'une volonté
réelle de faire place aux citoyens ou seulement l'acceptation forcée des dispositions de la Loi sur l'accès à
l'information? Sommes-nous convaincus que la transparence est une valeur fondamentale d'un bon gouvernement? Si
oui, et je suis de cet avis, nos décisions en matière de gestion devraient le refléter.
Au bout du compte, nous devons trouver un mécanisme qui permet aux gestionnaires de diriger mais aussi de les rendre
imputables non seulement pour leurs décisions individuelles mais aussi pour leur façon de gérer selon les règles
d'éthique. Je pense que c'est exactement ce que fera notre nouveau Cadre de responsabilisation de gestion.
Le Cadre sert à évaluer dans quelle mesure un ministère est bien géré dans 10 grandes sphères comme la gestion des
ressources humaines, la responsabilisation et la gestion financière. Le cadre est conçu pour jauger la santé d'une
organisation selon une perspective de gestion intégrée. L'un des aspects les plus important du cadre, selon moi, est le
fait qu'il dresse un tableau d'ensemble de la gestion. Un gestionnaire peut exceller dans l'équilibre des comptes mais
n'avoir aucun talent pour composer avec les employés sur le plan personnel. C'est ce qu'il nous faut savoir. Il nous
faut un portrait global de la situation.
Le Cadre contribuera à déterminer la rémunération au rendement des cadres, la répartition des fonds aux ministères
et la marge de manoeuvre à accorder aux sous-ministres dans la gestion de leur organisation et des dépenses.
Lorsque nous évaluons les responsabilités des gens, les valeurs et l'éthique doivent figurer en tête de liste. Il
s'agit maintenant d'un élément clé de notre Cadre. Bien que nous n'ayons pas encore trouvé d'indicateurs parfaits du
rendement selon les valeurs, le Cadre sera un outil important pour aider à promouvoir et à appuyer le Code. Le Code ne
restera qu'un énoncé de bonnes intentions à moins de réellement prendre vie par la pratique, le leadership et
l'exemple. Le Cadre de responsabilisation nous aidera à y veiller.
Conclusion : implication des élus
Mesdames et messieurs, des outils comme le Code, le Cadre de responsabilisation de gestion et les divers règlements
et politiques en matière d'éthique sont tous des mécanismes importants pour promouvoir une prise de décisions plus
conformes à l'éthique qui, à leur tour, aideront à rétablir la confiance du public dans le gouvernement. Toutefois, les
meilleurs outils du monde ne peuvent nous mener là où nous devons aller.
Il faut une volonté de joindre le geste à la parole. Et je peux vous dire, sans aucune réserve, que cette volonté
existe bel et bien au sein de la fonction publique.
Cependant, les valeurs et l'éthique de la fonction publique ne sont pas créées de manière isolée.
Il ne suffit pas d'avoir, dans notre pays, une fonction publique guidée par de grands principes et déterminée à
faire preuve d'excellence dans ses services. Il faut aussi une direction qui partage ces engagements. Les ministres, le
Parlement et les fonctionnaires ont tous des obligations mutuelles, les uns envers les autres et à l'égard de l'intérêt
public. On s'attend à ce que les fonctionnaires servent leurs ministres avec impartialité, équité et professionnalisme.
Cependant, cette relation n'est pas et ne peut être à sens unique. À moins que les élus et non élus du gouvernement
soient animés des mêmes principes en matière d'éthique, le gouvernement ne peut fonctionner et ne fonctionnera pas
comme il le devrait et comme nous souhaitons tous qu'il le fasse.
Nous ne devons pas l'oublier, les citoyens ne font pas de distinction entre les actes des ministres et ceux des
sous-ministres; entre les adjoints politiques et les travailleurs de première ligne. Nous faisons tous partie du
« gouvernement » et lorsque l'un de nous fait un faux pas, nous baissons tous dans l'estime du public.
C'est pourquoi je pense qu'il existe un contrat moral entre les élus et non élus du gouvernement.
J'espère qu'au cours des prochains jours, le dialogue sur les valeurs et l'éthique s'intensifiera et que les leaders
de la fonction publique ainsi que les parlementaires examineront les implications de ce contrat moral et comment il
peut s'actualiser pour le bénéfice des Canadiens et des Canadiennes.
Je pense sincèrement que nous entrons de plein pied dans une nouvelle ère d'intégrité tant dans le secteur privé que
dans le secteur public. Et cela exigera des leaders politiques et de la haute fonction publique que l'éthique soit
profondément enracinée dans chacune de nos actions et qu'aucune brèche ne soit permise ou tolérée. Ce haut standard de
conduite couplé à une plus grande ouverture à la transparence nous aidera à augmenter la confiance de la population
envers ses institutions publiques.
Mesdames et messieurs, j'espère vous avoir donné quelques éléments de réflexion.
Je vous remercie pour votre aimable invitation.
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