Créer une fonction publique axée sur les valeurs

Bonjour, chers amis participants,

J'ai le plaisir de vous entretenir aujourd'hui du rôle crucial que les valeurs et l'éthique jouent, à mon avis, dans la gestion moderne des fonctions publiques. Selon le greffier du Conseil privé, des valeurs et une éthique solidement ancrées serviront de fondement à la transformation de la fonction publique en ce début du XXI^e siècle.

Le travail est déjà bien amorcé sur ce sujet dans la fonction publique fédérale. De concert avec les deux sous ministres cochampions des valeurs et de l'éthique, Scott Serson et Janice Cochrane, le Bureau des valeurs et de l'éthique du Secrétariat du Conseil du Trésor définit les prochaines mesures à prendre pour consolider encore davantage notre approche axée sur les valeurs au sein de la fonction publique.

Aujourd'hui, je vous parlerai de notre vision du rôle que peuvent jouer les valeurs et l'éthique au gouvernement, ainsi que de l'évolution de notre propre feuille de route au cours des prochaines années. Je commencerai par vous décrire brièvement le contexte, que certains d'entre vous connaissent déjà.

Le regain d'intérêt des organisations fédérales pour les initiatives en matière de valeurs et d'éthique remonte à la publication, en 1996, d'un rapport innovateur de John Tait intitulé De solides assises. Ce rapport, qui n'apportait PAS de réponses toutes faites à des questions profondes, présentait plutôt une analyse fouillée de certains aspects essentiels des valeurs et de l'éthique. L'auteur nous mettait au défi de créer, dans nos ministères et organismes si différents les uns des autres, des environnements axés sur les valeurs et soulignait le leadership dont la haute direction doit faire preuve à cet égard. Il recommandait que chaque organisation conçoive des initiatives visant à définir et à protéger ses valeurs et son éthique.

Le rapport Tait exposait ensuite les valeurs essentielles en détail, sans toutefois en donner un énoncé succinct. Dans le cadre du rapport, les valeurs démocratiques comprenaient, entre autres, le respect de l'autorité des élus, l'objectivité et la responsabilisation. Au nombre des valeurs professionnelles traditionnelles, on mentionnait la neutralité et la franchise envers ceux qui détiennent le pouvoir. Les nouvelles valeurs professionnelles étaient l'innovation et l'inventivité. Les valeurs éthiques incluaient, entre autres, la probité et la confiance des citoyens. Enfin, le rapport classait l'ouverture, l'équité et le courage dans la catégorie des valeurs humaines.

Le rapport recommandait que la haute direction entreprenne ce qu'il qualifiait de « dialogue honnête » avec les employés. Ce dialogue devait permettre de définir les véritables problèmes en milieu de travail et de déterminer les mesures propres à les résoudre.

Encore aujourd'hui, je recommande à tous la lecture du rapport Tait, ou à tout le moins du résumé de ce rapport. Les deux documents peuvent être consultés sur le site Web du École de la fonction publique du Canada.
[www.myschool-monecole.gc.ca]

Le rapport Tait a donné lieu à de nombreuses activités au sein de l'administration fédérale. Vous entendrez parler plus tard ce matin d'un grand ministère, le ministère de la Défense nationale, qui est sans doute celui qui est allé le plus loin sur le plan des programmes axés sur les valeurs et l'éthique. Sont dignes de mention également plusieurs programmes de la GRC, de Citoyenneté et Immigration, de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada et d'autres institutions. Toutefois, tout le monde n'a pas encore emboîté le pas. En 1999, le greffier du Conseil privé a donc chargé deux sous ministres, à titre de cochampions, de poursuivre le travail de John Tait. Il s'agit de Scott Serson, président de la Commission de la fonction publique, et de Janice Cochrane, sous ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, qui, à l'époque, était sous ministre de Citoyenneté et Immigration Canada.

Sous leur direction, le dialogue sur les valeurs et l'éthique a atteint un éventail beaucoup plus large de participants et le message sur le rôle fondamental des valeurs et de l'éthique s'est propagé au sein d'un public beaucoup plus vaste. C'est sous l'égide de ces deux sous ministres que le travail à l'égard des valeurs et de l'éthique progresse aujourd'hui à un niveau plus élevé, celui de la création d'un cadre global des valeurs et de l'éthique au sein de la fonction publique fédérale.

Je dois mentionner ici la création, en 1999, du Bureau des valeurs et de l'éthique, dont on m'a récemment confié la direction. Le Bureau entreprend des initiatives à l'échelle de la fonction publique pour promouvoir les valeurs et l'éthique. Il a la responsabilité, entre autres, du Code régissant les conflits d'intérêts des employés de la fonction publique et de la politique sur la divulgation interne en voie d'élaboration. Le Bureau a créé un site Web et publié des documents de discussion et il soutient les cochampions dans leurs diverses activités.

L'une de nos principales activités au cours de la dernière année a été l'organisation, en collaboration avec le Centre canadien de gestion, d'une série de séances présidées par les cochampions et axées sur des études de cas. Au cours de ces séances, des groupes de hauts fonctionnaires fédéraux ont discuté des dilemmes en matière de valeurs et d'éthique qui surgissent fréquemment dans la fonction publique. En petits groupes, les participants ont ensuite examiné les exposés et rendu compte de leurs observations. Certaines études de cas ont été publiées dans un document intitulé Bâtir sur de solides assises le dialogue continue.

Ces séances ont contribué à mieux faire connaître les questions liées aux valeurs et à l'éthique et elles ont donné aux participants l'occasion de pratiquer le dialogue sur ces questions. En outre, elles leur ont fourni une méthode permettant de résoudre des dilemmes par la discussion ouverte et le travail en équipe. Nous devons tous favoriser la création de milieux de travail propices à l'instauration d'un tel dialogue.

La discussion sur les valeurs et l'éthique doit se poursuivre et se développer, mais le moment est venu de passer à l'action. Comme je l'ai mentionné, les cochampions examinent actuellement, en collaboration avec mon bureau, les nouvelles mesures qui doivent être prises pour renforcer les valeurs et l'éthique dans la fonction publique et en faire un élément important de la gestion et de la direction d'une organisation moderne.

La fonction publique d'aujourd'hui vit actuellement, pour citer Steven Rosell, de la Table ronde pour un renouveau de la gouvernance, « une transformation profonde des modes de régie et de direction de nos organisations et de nos sociétés. » M. Rosell ajoute que « L'apparition d'une société planétaire de l'information vient encore accélérer le changement et bouleverser les modes traditionnels de leadership et de gouvernance qui avaient été inventés pour un monde plus lent à évoluer, où le flux d'information était plus limité et dont les frontières étaient plus nettes. » [Un nouvel encadrement pour le leadership et la gouvernance à l'ère de l'information, 2000, p. 1]

Les défis que devra relever la fonction publique au cours de la prochaine décennie sont évidents. Tandis que changement est une constante, les enjeux sont plus complexes, les acteurs plus divers et leur nombre, plus important. Il faut compter avec l'engagement d'un public instruit et plus exigeant ayant accès à la technologie et à plus d'information. La responsabilisation du personnel de première ligne favorise la prise de décision à la base dans une optique d'amélioration de la prestation des services. Au cours des dix dernières années et davantage, les secteurs publics sont passés d'un système fondé sur des règles à un système davantage axé sur les résultats et ont cessé de redouter les risques pour adopter une approche reposant sur la gestion des risques.

On assiste également à une transformation des structures fondamentales du gouvernement, que ce soit au Canada ou ailleurs. Le professeur Peter Hennessy, de l'Université de London, soulignait dans le cadre de la conférence John L. Manion de 1997 que les fonctions publiques sont en voie de se fragmenter :

" La notion d'une seule et même profession, aux procédures uniformes et unie par une éthique commune, n'est plus envisageable en cette époque où prévalent les agences exécutives, la sous traitance, la distinction entre les systèmes de recrutement et de rémunération et la recherche délibérée d'intervenants extérieurs à la fonction publique chargés d'améliorer le rendement et la prestation des services au public. "

Par ailleurs, nous assisterons bientôt à une modification en profondeur de la démographie de la fonction publique fédérale. Le fait que 60 % à 70 % des employés deviendront admissibles à la retraite en cours des dix prochaines années aura deux répercussions majeures au gouvernement. Comme on l'a mentionné à plusieurs reprises, nous devrons attirer un grand nombre de nouveaux employés notre part des candidats les plus brillants qui devront acquérir rapidement un sentiment d'appartenance. On a moins parlé de la nécessité de saisir et de transmettre l'héritage de la fonction publique telle qu'elle est aujourd'hui non seulement sa " mémoire organisationnelle ", mais aussi sa culture, ses traditions et les valeurs qui fourniront une assise solide à ces jeunes aux prises avec leurs propres défis.

Le seul facteur qui nous distingue du secteur privé est l'ensemble des valeurs que doivent avoir les personnes qui travaillent dans l'intérêt des citoyens. Pour attirer des candidats qualifiés et pour bien les former, nous devons présenter une carrière dans la fonction publique comme étant une « vocation spéciale », dans le cadre d'une stratégie visant à faire du gouvernement un employeur de choix. Pour ce faire, nous devrons articuler clairement ce que nous entendons par « vocation spéciale » et la façon dont nous vivons ce concept au quotidien.

Pourquoi les valeurs et l'éthique sont elles un aspect important de l'action à engager à l'égard de ces enjeux ?

Comme je l'ai mentionné dès le début, le greffier est convaincu que les valeurs aideront la fonction publique à se moderniser et à s'orienter davantage vers les personnes. Ce sont nos valeurs de base qui nous guideront, selon lui, dans cette transformation.

Les valeurs transcendantes peuvent jouer le rôle d'un « ciment » organisationnel, servant de moyen d'union commune et nous aidant à préciser et à célébrer notre identité à titre de fonctionnaires. Elles peuvent faire fonction de cadre à une prise de décision plus efficace et à une gestion légitime. Elles doivent servir à harmoniser les valeurs personnelles et organisationnelles, de même qu'à fonder un leadership « éclairé », c'est à dire qui s'articule autour de ce qui est important grâce à la compréhension et à l'établissement du contexte.

Dans un livre récent intitulé The New Public Organization, Kenneth Kernaghan parle de l'utilité des valeurs en tant qu'outil de gestion, en particulier dans le domaine du changement organisationnel, soulignant que :

« Plusieurs études démontrent que les organisations qui s'identifient à leurs valeurs essentielles et qui les mettent en pratique ont un rendement beaucoup plus élevé, notamment parce que le changement ou le renouvellement de la culture s'effectue autour d'un axe précis. Tous les employés font des choix plus cohérents en fonction d'une échelle de valeurs commune On assiste à une augmentation de la confiance, de la tolérance et de l'indulgence, ainsi qu'à l'amélioration du moral, de la fierté et de l'esprit d'équipe. »

Dans un rapport récent, le vérificateur général a également mis en relief le rôle des valeurs et de l'éthique en période de changement :

« D'importants changements ont actuellement lieu dans la façon dont le gouvernement structure et exécute ses programmes. Parmi ces changements, mentionnons la déréglementation, la réduction de l'effectif, une délégation accrue de pouvoirs décisionnels aux fonctionnaires dans les régions, l'impartition, ainsi que la conclusion de partenariats avec le secteur privé. L'État a en outre recours à des technologies nouvelles, et son effectif devient plus mobile et diversifié. De ce fait, il se fonde de plus en plus sur de solides assises en matière de valeurs et d'éthique pour prendre des décisions qui tiennent compte de l'intérêt public. »

Nous avons déjà pris d'importantes mesures pour promouvoir l'utilisation des valeurs et de l'éthique dans la transformation de la gestion gouvernementale. Le Canada a adopté une nouvelle stratégie de gestion publique énoncée dans le document Des résultats pour les Canadiens et les Canadiennes Un cadre de gestion pour le gouvernement du Canada. En tant que gestionnaires, nous devons adhérer à quatre engagements clés :

• premièrement, accorder la priorité aux citoyens;
• deuxièmement, gérer en fonction des résultats et non des règles, et rendre compte de ces résultats d'une manière simple et compréhensible pour les Canadiens;
• troisièmement, dépenser de façon responsable et établir un lien entre les coûts et les résultats;
• quatrièmement, s'acquitter de ces engagements dans le respect des valeurs de la fonction publique.

Cette stratégie est mise en pratique dans les opérations du gouvernement, dans le cadre du projet de la « fonction de contrôleur moderne ». Cette initiative ne touche pas seulement les agents financiers elle est au coeur de la gestion efficace des personnes et des ressources. Un outil de vérification de la capacité a été conçu afin d'aider les ministères à évaluer les progrès qu'ils ont réalisés dans la mise en oeuvre de la fonction de contrôleur moderne. L'outil comporte une section permettant d'évaluer le fonctionnement du ministère au chapitre des valeurs et de l'éthique. La fonction de contrôleur moderne, qui a débuté sous forme de projet pilote, est maintenant en vigueur dans tous les ministères.

Un autre domaine important où les valeurs et l'éthique jouent un rôle fondamental est celui de la gestion de l'élément humain. Il est encore trop tôt pour savoir exactement où nous mènera le projet de modernisation des ressources humaines récemment lancé par la présidente du Conseil du Trésor, Mme Lucienne Robillard, dans les mois à venir, mais il ne fait aucun doute que les valeurs et les principes liés aux ressources humaines occuperont une place de choix. Les nouvelles recrues tout autant que le personnel en place devront savoir :

• ce que représente la fonction publique;
• ce que le public attend d'eux;
• ce que les fonctionnaires peuvent attendre les uns des autres en tant que collègues et dans la relation employeur employés.

Par ailleurs, notre milieu de travail devra être attirant pour les jeunes de notre monde moderne qui ont grandi dans un esprit d'indépendance et d'innovation au sein d'une société riche en information et en mutation rapide. Ces jeunes veulent participer à la prise de décision et ne demandent pas mieux que d'accepter la responsabilisation. Pour jouer efficacement leur rôle, ils devront assimiler les valeurs essentielles de la fonction publique et ils seront appelés à les défendre.

Je vous ai parlé des réformes de la gestion, des défis que présente la gestion des ressources humaines et du rôle prépondérant des valeurs et de l'éthique dans ces domaines. J'ai mentionné également les programmes liés aux valeurs et à l'éthique mis sur pied par certaines organisations fédérales, ainsi que le rôle crucial du dialogue.

Nous devons à présent passer aux mesures nécessaires en vue d'atteindre le prochain niveau : l'élaboration d'un cadre global des valeurs et de l'éthique dans la fonction publique. Nous en sommes aux toutes premières étapes de ce processus et nous savons que nous aurons besoin d'une feuille de route appropriée. Nous connaissons bon nombre des éléments mais nous cherchons toujours le meilleur moyen de les combiner et d'évaluer leur importance relative. J'aimerais toutefois vous décrire le processus dans son état préliminaire actuel.

Tout d'abord, le cadre ne propose rien de radicalement nouveau. Il décrit plutôt la place qu'occupent déjà les valeurs et l'éthique au gouvernement les solides assises dont fait état le rapport de John Tait et nous aide à déterminer les lacunes à combler.

Une de ces lacunes réside dans la nécessité de confirmer ce que signifie servir l'intérêt public. Le cadre des valeurs et de l'éthique doit en premier lieu reconnaître la « vocation spéciale » que représente la fonction publique sa vision. John Tait a écrit ce qui suit :

« La volonté de servir est l'une des plus profondes sources de motivation de la fonction publique. Dans le coeur de la plupart des fonctionnaires s'enracine la conviction que le service du public, du bien public ou de l'intérêt public est ce qui fait de leur travail une profession à nulle autre pareille. C'est la raison pour laquelle la plupart l'ont choisie; et c'est la raison pour laquelle ils y restent, avec enthousiasme et conviction, malgré les difficultés et les frustrations subies en cours de route. Le service du public et de l'intérêt public est en quelque sorte le mythe fondateur de la fonction publique et c'est une vision créative, essentielle et irrésistible. » [De solides assises, p. 39]

John Tait a prévu la rédaction d'un énoncé des valeurs de la fonction publique. Les circonstances semblent favorables à l'élaboration d'un énoncé de principes qui, tout en étant succinct, saisira l'essentiel de ce que représente l'organisation. Cet énoncé s'appliquera à tous les fonctionnaires qu'ils soient à la base ou au sommet de la hiérarchie ainsi qu'aux parlementaires et aux citoyens. Au cours des prochains mois, nous consulterons des employés de tous les niveaux relativement au contenu de l'énoncé, afin que celui ci puisse être diffusé sous une forme quelconque d'ici un an.

Or, lorsque nous pourrons articuler les valeurs de base de la fonction publique d'une façon intelligible pour l'organisation et ses employés, un énoncé comme tel ne suffira pas. Nous devrons pour utiliser une expression quelque peu banalisée être en mesure de « donner l'exemple ». Les valeurs organisationnelles sont dénuées de sens si elles ne sont pas illustrées quotidiennement par nos actions et nos décisions. Elles seront ignorées et dédaignées si elles ne font que s'ajouter à la charge de travail sans produire de bénéfices. Le cynisme ne fera qu'empirer si les employés continuent de percevoir un écart entre ce que nous disons et ce que, dans la réalité, nous faisons.

C'est ce qui explique le besoin de multiplier les moyens d'appuyer, d'entretenir et de développer les valeurs de l'organisation et le comportement éthique qui illustre ces valeurs. Nous devons démontrer comment les valeurs et l'éthique peuvent engendrer des résultats concrets. Nous devons trouver des méthodes pour adapter le cadre en fonction de l'évolution des besoins et des points de vue. Fondamentalement, un énoncé de principes doit être intégré à la réflexion éthique des fonctionnaires, guidant leur comportement et influençant leur prise de décision à tous égards. Nous devons aider notre personnel à reconnaître très tôt les dilemmes de l'éthique, à harmoniser les valeurs concurrentielles et à pratiquer une prise de décision fondée sur l'éthique. Enfin, et surtout, peut être, nous devons améliorer les méthodes permettant de mesurer la valeur de notre travail individuellement et collectivement en tant qu'organisation.

Le cadre prendra donc essentiellement la forme suivante :

• en tout premier lieu, une vision de la fonction publique comme étant une « vocation spéciale » et un énoncé des principes qui définissent cette vision;
• ces principes sont étayés par des politiques, une législation, des programmes et des activités qui leur donnent un sens dans les activités quotidiennes de la fonction publique. Mentionnons, à titre d'exemple, la nomination de conseillers en éthique et d'ombudsmans dans les ministères, les pratiques de dotation fondées sur les valeurs, le Code régissant les conflits d'intérêt et l'après mandat, la nouvelle politique en matière de divulgation interne, la politique de lutte contre le harcèlement et les politiques relatives aux marchés gouvernementaux, de même que le nouveau pilier que constitue la fonction de contrôleur moderne;
• enfin, à la base, les activités de soutien qui maintiendront la solidité du cadre la recherche; le partage des pratiques exemplaires; l'encouragement donné aux nouvelles initiatives ministérielles; le soutien aux conseillers en éthique et aux ombudsmans; la formation en matière de prise de décisions éthiques; l'incitation à la spécialisation dans des domaines tels que la science et la technologie; l'élaboration d'outils et de méthodes en vue de résoudre les dilemmes d'ordre éthique; une communication constante; le contrôle et l'évaluation; les prix et la reconnaissance.

Tel est l'aperçu du nouveau cadre des valeurs et de l'éthique dans les organisations fédérales. Lorsqu'il sera adopté, nous c'est à dire le Bureau des valeurs et de l'éthique, en collaboration avec les cochampions et nos collègues des autres ministères pourrons entreprendre la mise en oeuvre d'initiatives particulières par exemple, l'énoncé un soutien au cadre. J'insiste sur le fait qu'à mes yeux, il ne s'agit pas d'un nouveau secteur d'activités, mais plutôt de l'intégration d'un grand nombre d'éléments fondamentaux qui existent déjà. Ce processus est clairement lié aux questions de gouvernance et de responsabilisation, à plusieurs points de vue. D'ailleurs, tout au long de cette allocution, vous m'avez entendu faire allusion à différentes reprises à des questions liées à la gouvernance et à la responsabilisation, notamment :

• le nouveau cadre de gestion de la fonction publique fondé sur les valeurs et l'éthique;
• l'outil de vérification de la capacité de la fonction de contrôleur moderne, incluant les valeurs et l'éthique;
• l'habilitation des employés de première ligne qui servent le public, en fonction des valeurs et de l'éthique;
• la gestion du risque, notamment les considérations liées aux valeurs et à l'éthique;
• la dotation et la gestion des ressources humaines fondées sur les valeurs et l'éthique;
• l'harmonisation des politiques et des structures de gouvernance aux valeurs et à l'éthique;
• le rôle clé du leadership éthique;
• la responsabilisation des dirigeants quant au maintien d'une fonction publique axée sur les valeurs.

Cela ne signifie pas que les valeurs et l'éthique suffisent à transformer la fonction publique. Trop de variables peuvent intervenir dans une telle transformation. Les valeurs et l'éthique sont toutefois des conditions essentielles à l'instauration d'une fonction publique comme celle décrite par le greffier, c'est à dire flexible, attentive, adaptable et innovatrice. à mesure que nous abandonnerons notre système actuel fondé sur les règles et les procédures, c'est le respect de valeurs essentielles et de normes d'éthique rigoureuses qui nourrira notre fidélité au service de l'intérêt public.

Il ne me reste plus qu'à souligner le fait que le cadre des valeurs et de l'éthique se rapporte à un cheminement et non à une destination. La création d'une culture axée sur les valeurs et l'éthique est une entreprise à long terme qui, une fois réalisée, doit en favoriser l'institutionnalisation. Ce qu'il nous faut pour nous aider, c'est une vision à long terme et une feuille de route capable de nous mener à bon port.

Cette feuille de route incitera chacun d'entre nous à consacrer le temps et l'énergie nécessaires pour intégrer les valeurs et l'éthique dans nos vies professionnelles trépidantes. Nous pourrons gagner du temps et améliorer notre vie au travail si nous sommes capables de reconnaître rapidement les nouveaux problèmes d'ordre éthique, de prendre le temps d'y réfléchir, d'en discuter et d'aider ainsi les bonnes personnes à poser dès le départ les gestes qui s'imposent.

Merci. Je me ferai un plaisir d'entendre vos commentaires et de répondre à vos questions.