L'infrastructure de l'éthique dans l'administration publique

I. INTRODUCTION

Les gouvernements de divers pays, soucieux d'une gestion saine et de la rectitude au sein de leurs administrations publiques et des organisations multinationales dont ils sont membres, ont développé au cours de dernières décennies des modèles organisationnels, des structures gouvernementales ou para-gouvernementales permettant de renforcer le comportement éthique des titulaires des charges publiques et des fonctionnaires.

Diverses initiatives ont été prises au Canada en vue de définir une infrastructure de l'éthique qui encourage et promeuve des normes de comportement élevées. Au moment où se déroulent des réflexions sur la modernisation de la fonction publique canadienne, il est important de porter un regard sur les expériences de certains pays en matière de gestion des cadres de l'éthique et d'en tirer des conclusions utiles.

Pour ce faire, cinq pays ont été retenus, compte tenu de la similitude de leurs institutions politiques et administratives avec celles du Canada. Outre donc celle du Canada, on trouvera esquissée ici l'infrastructure de l'Australie, des États-Unis, du Danemark, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni, suivant les rubriques ci-après : introduction, énoncé de valeurs, code de conduite, promotion de valeurs, contrôle des actes répréhensibles, coordination et évaluation.

1. AUSTRALIE

• 1.1 Introduction
• 1.2 Énoncé de valeurs
• 1.3 Code de conduite
• 1.4 Promotion de valeurs
• 1.5 Contrôle des actes répréhensibles
• 1.6 Coordination et évaluation

1.1 Introduction

Les réformes entreprises ces dix dernières années en Australie ont essentiellement visé à rendre les institutions publiques australiennes plus efficaces et compétitives, à favoriser la promotion des normes élevées et les modalités organisationnelles novatrices qui privilégient l'atteinte des résultats, afin d'assurer aux Australiens des services équitables, efficaces, neutres et courtois, qui répondent à leurs besoins. Ces réformes ont visé en particulier à instaurer un service public dans lequel le comportement de la direction et du personnel est fondé sur le respect des valeurs fondamentales. En lieu et place de l'ancien dirigisme détaillé, les réformes réalisées notamment en 1997 et en 1999 ont privilégié une législation fondée sur des principes, qui recherche une culture de l'éthique. C'est ainsi que la loi sur la comptabilité et la gestion financière (Financial Management and Accounting Act 1997) et la loi sur le service public (Public service Act 1999) placent la responsabilité de la gestion efficace, efficiente et éthique entre les mains des chefs d'organismes. C'est pourquoi, plutôt que de continuer d'élaborer et de faire appliquer des règles contraignantes, la Commission de la fonction publique ainsi que les autres organismes centraux se limitent à donner des conseils et des orientations aux organismes. Mais cette responsabilisation va de pair avec le renforcement des mécanismes solides et efficaces de contrôle. Dans un tel milieu de travail où les fonctionnaires à tous les échelons peuvent être appelés à juger des problèmes éthiques dans leurs secteurs de responsabilité, le maintien de la culture éthique devient une priorité¹.

1.2 Énoncé de valeurs

La loi sur le service public (Public Service Act 1999), contient explicitement en son article 10 un énoncé de valeurs que nous pouvons résumer comme suit : neutralité politique, objectivité et impartialité, mérite, équité, respect de la diversité ethnique, loyauté dans les décisions légales, efficacité et efficience, franchise, honnêteté, courtoisie, leadership, communication, collaboration et esprit d'équipe, un milieu de travail juste, souple, sûr et valorisant, accent sur les résultats et la performance.

Quelques documents explicitent et complètent les valeurs de base : Règlement sur le service public, Les valeurs du Service public australien, Directives sur la conduite officielle des fonctionnaires de Commonwealth, etc.

Quelques documents explicitent et complètent les valeurs de base : Règlement sur le service public, Les valeurs du Service public australien, Directives sur la conduite officielle des fonctionnaires de Commonwealth, etc.

1.3 Code de conduite

L'article 13 de la loi sur le service public comprend un code de conduite (13. The APS Code of conduct) qui énonce dix règles générales auxquelles doivent se conformer les employés de la fonction publique de l'Australie. Ces dix règles portent sur les éléments suivants : un comportement honnête et intègre, une conduite attentionnée et diligente, respect et courtoisie, respect des lois, loyauté, confidentialité, conflits d'intérêts², respect des biens publics, la réputation du service public. D'autres lois énoncent aussi des règles de comportement : Financial Management and Accountabilty Act 1997, Auditor-General Act 1997, Occupational Health and Safety (Commonwealth employment) Act 1991, Privacy Act 1988, Merit Protection (Australian government Employees) 1984, Freedom of Information Act 1982, Ombudsman Act 1976. Sont aussi d'application les normes qui viennent du Commonwealth. Toutes ces lois couvrent divers sujets : conflits d'intérêts, utilisation des biens publics ou d'informations officielles, déplacements officiels, travail extérieur au service public, action politique, travail auprès du public, principe du mérite dans le recrutement, divulgation, contrôle des fraudes (utilisation des cartes de crédit), etc.

En plus, des organismes particuliers de la fonction publique, certains ministères, les fonctionnaires et responsables politiques travaillant à l'interface entre les responsabilités politiques et administratives disposent de leurs propres directives et exigences. Certains organismes ont même leurs propres législations, comme le Bureau australien du Fisc et le Centrelink.

Des dispositions juridiques énoncent les procédures de dénonciation des malversations, et des règles internes établissent la procédure pour chaque organisme. La loi sur la fonction publique de l'Australie, en son article 16, protège les dénonciateurs qui respectent la procédure appropriée. Les fonctionnaires qui divulguent les actes fautifs peuvent aussi demander au Commissaire au service public de faire enquête lorsqu'ils ne sont pas satisfaits de l'enquête menée au sein de leur organisme. Les Directives sur la conduite officielle des fonctionnaires du Commonwealth, couvrent également la divulgation des actes fautifs.

En marge des procédures de dénonciation à la disposition des fonctionnaires, il existe des mécanismes que peut utiliser le public pour dénoncer des malversations de la part des fonctionnaires : procédures de plainte établies par les chartes de services, le Médiateur, l'Inspecteur général du renseignement, etc.

La Public Service Act 1999, d'autres lois australiennes, la législation pénale ainsi que certains règlements du Commonwealth décrivent des types de conduites inacceptables qui couvrent divers sujets.

1.4 Promotion de valeurs

Divers moyens et mécanismes sont utilisés pour promouvoir les valeurs auprès des fonctionnaires : formation, ateliers, intégration de l'énoncé des valeurs au contrat de travail, programmes d'orientation des organismes du SPA, à l'occasion du changement de service, nouvelles technologies de communication, supports matériels de promotion (signets), sondages, intégration de l'énoncé des valeurs dans diverses politiques, bulletins du personnel, mention des valeurs dans les Chartes de service, distribution des textes sur le code ou autre règlement, ligne d'aide téléphonique, les comptes rendus sur les conflits d'intérêts, publication obligatoire des informations internes en matière de comportement éthique et d'éventuelles transgressions, obligation de motiver les décisions administratives, voies de recours contre les décisions administratives, utilisation des règles de procédure, déclaration des renseignements pour des cas des conflits d'intérêts potentiels, des mécanismes internes de contrôle financier, mécanismes de suivi, application des sanctions, publication de divers rapports, etc.

Au cours des dernières années, tous les organismes ont accordé plus d'importance à la formation dans des domaines comme la sensibilisation à la fraude. Des compétences reconnues servent de fondement à la formation sur la prévention de la fraude et des enquêtes dans l'ensemble du SPA.

1.5 Contrôle des actes répréhensibles

L'Australie dispose de procédures de responsabilisation et d'institutions internes et externes permettant d'exercer un contrôle interne ou indépendant afin de déceler des cas de manquement aux règlements ou de corruption. Le Médiateur, le Bureau national d'audit de l'Australie, la législation sur la liberté d'information, la législation sur la protection des renseignements personnels permettent d'exercer des contrôles internes des actes répréhensibles. En cas de violation du droit pénal, la question doit être transmise à la Police fédérale pour enquête. La Direction des poursuites publiques est compétente pour des poursuites de ce genre.

Les institutions suivantes exercent, elles, des contrôles indépendants : Parlement/Commission parlementaire, Auditeurs indépendants/externes, Médiateur (du Commonwealth), Tribunaux judiciaires, l'Agence d'examen et de protection du principe du mérite, le Tribunal des appels administratifs.

Toutes ces procédures et institutions contribuent au renforcement de la culture éthique au sein de l'administration publique de l'Australie.

1.6 Coordination et évaluation

La Commission de la fonction publique joue le rôle de coordination qui est de faire partager aux organismes une compréhension commune du cadre éthique de la fonction publique de l'Australie, surveiller le rendement des organismes dans la mise en œuvre des valeurs et assurer la conformité au Code de conduite. Le Commissaire de la fonction publique élabore un rapport sur l'état du service et en rend compte au Parlement.

La division de la coordination de la loi du ministère du procureur général assure la promotion de la Politique sur le contrôle des fraudes du gouvernement. La Commission d'exécution de la loi du Commonwealth présente un rapport annuel au ministère de la justice sur le rendement des organismes en matière de prévention de la fraude, d'enquête et d'éducation.

Dans son rapport annuel au Parlement, le Commissaire au service public est tenu de faire un état de lieu sur le respect des valeurs au sein du service public australien, en particulier sur la pertinence des procédures qui permettent de s'assurer de la conformité au code de conduite. Bien que selon la déclaration du Premier ministre en mai 1996, le service public australien ne soit pas aux prises avec une crise de corruption ou un déficit éthique, il existe toujours des possibilités de fraude, de corruption et de malversation. Aussi faut-il chercher encore à promouvoir et à favoriser une culture d'éthique dans l'ensemble de l'administration publique, en particulier par le maintien des normes élevées de conduite consistant à déterminer les organismes et les systèmes les plus vulnérables.

2. CANADA

• 2.1 Introduction
• 2.2 Énoncé de valeurs
• 2.3 Code de conduite
• 2.4 Promotion de valeurs
• 2.5 Contrôle des actes répréhensibles
• 2.6 Coordination et évaluation

2.1 Introduction

Depuis quelques années, la question de valeurs a été au centre de préoccupations de certaines initiatives visant à promouvoir les valeurs au sein de la fonction publique canadienne ou chez les titulaires des charges publiques. En 1987, il a été initié un comité de sous-ministre sur les valeurs fondamentales qui gouvernent la fonction publique. L'initiative FP2000 visait elle aussi à clarifier les valeurs fondamentales de l'administration publique. L'APEX a, pour sa part, élaboré un énoncé de principes pour les cadres de la fonction publique. En 1995, lorsque les sous-ministres ont décidé de créer de nombreux groupes de travail sur les principaux enjeux de la fonction publique, il a été mis sur pieds un groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique, lequel a rédigé au terme de ses travaux un rapport intitulé : « De solides assises »³.

2.2 Énoncé de valeurs

Valeurs de la fonction publique

Dans l'exercice de leurs fonctions et dans leur conduite professionnelle, les fonctionnaires seront guidés par un cadre équilibré de valeurs de la fonction publique : les valeurs démocratiques, professionnelles, liées à l'éthique et liées aux personnes.

Ces familles de valeurs ne se distinguent pas les unes des autres mais se chevauchent. Elles sont des points de convergence qui permettent d'observer l'univers des valeurs de la fonction publique.

Valeurs démocratiques : Aider les ministres, dans le cadre de la loi, à servir l'intérêt public.

• Les fonctionnaires fourniront aux ministres des conseils honnêtes et impartiaux, et mettront à leur disposition tous les renseignements pertinents à la prise de décisions.
• Ils mettront en œuvre avec loyauté les décisions des ministres qui ont été prises conformément à la loi.
• Les fonctionnaires aideront les ministres, à la fois individuellement et collectivement, à s'acquitter de leur obligation de rendre des comptes et fourniront au Parlement et à la population canadienne l'information concernant les résultats de leur travail.

Valeurs professionnelles : Servir avec compétence, excellence, efficience, objectivité et impartialité.

• Il incombe aux fonctionnaires de respecter les lois du Canada et de préserver la tradition de neutralité politique de la fonction publique.
• Les fonctionnaires doivent s'assurer de l'utilisation adéquate, efficace et efficiente des deniers publics.
• Au sein de la fonction publique, la manière d'atteindre une fin doit être tout aussi importante que les fins en soi.
• Les fonctionnaires doivent constamment renouveler leur engagement à servir les Canadiens et Canadiennes en améliorant continuellement la qualité du service, en innovant pour s'adapter aux nouveaux besoins et en accroissant l'efficacité et l'efficience des programmes et services gouvernementaux offerts dans les deux langues officielles.
• Les fonctionnaires doivent aussi soutenir la valeur qu'est la transparence dans le gouvernement, tout en respectant l'obligation de protéger le caractère confidentiel des renseignements, comme le prévoit la loi.

Valeurs liées à l'éthique : Agir en tout temps de manière à conserver la confiance du public.

• Les fonctionnaires doivent exercer leurs fonctions officielles et organiser leurs affaires personnelles de façon à préserver et à accroître la confiance du public à l'égard de l'intégrité, de l'objectivité et de l'impartialité du gouvernement.
• La conduite des fonctionnaires doit pouvoir résister à l'examen public le plus minutieux; cette obligation ne se limite pas à la simple observation de la loi.
• Dans l'exercice de leurs fonctions officielles, les fonctionnaires doivent prendre toute décision dans l'intérêt public.
• S'il y a d'éventuels conflits entre l'intérêt personnel du fonctionnaire et ses fonctions et responsabilités officielles, l'intérêt public doit primer dans le règlement desdits conflits.

Valeurs liées aux personnes : Faire preuve de respect, d'équité et de courtoisie dans leurs rapports avec les citoyens et avec les collègues fonctionnaires.

• Le respect de la dignité humaine et la reconnaissance de la valeur de chaque personne doivent toujours inspirer l'exercice de l'autorité et de la responsabilité.
• Les valeurs liées aux personnes renforcent la gamme complète des valeurs de la fonction publique. Les personnes traitées avec équité et civilité sont plus portées à manifester ces valeurs dans leur propre conduite.
• Les organisations de la fonction publique doivent être dirigées dans un souci de participation, d'ouverture et de communication, ainsi que dans le respect de la diversité et des langues officielles du Canada.
• Le principe du mérite est à la base des décisions de nominations dans la fonction publique.
• Les valeurs de la fonction publique devraient jouer un rôle de premier plan dans le recrutement, l'évaluation et la promotion.

2.3 Code de conduite

Les normes de conduite prescrivant le comportement des agents des services publics dans l'exercice de leurs fonctions sont énoncées principalement dans le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique ainsi que dans les politiques et les directives du Conseil du trésor, divers textes législatifs : Loi sur l'emploi dans la fonction publique, Loi sur la gestion des finances publiques, Loi sur les secrets professionnels, Charte canadienne des droits et libertés, Code criminel. Ces normes couvrent les sujets suivants : les procédures de recrutement, de nomination et de promotion, la confidentialité, l'usage des biens publics y compris les cartes de crédits et les valeurs monétaires, les cadeaux, les bénéfices personnels indus, le favoritisme, les sanctions, les déplacements officiels, le travail extérieur, les relations entre les secteurs public et privé, les activités politiques, etc.

Le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique comprend quatre chapitres. Le premier décrit le rôle de la fonction publique, les quatre familles de valeurs de la fonction publique ainsi que les responsabilités et l'obligation de rendre compte. Le second traite des mesures pour éviter les situations de conflits d'intérêt et, le cas échéant, pour les régler lorsqu'elles surviennent. Le troisième décrit des dispositions préconisées pour une catégorie de fonctionnaires, lorsqu'ils quittent la fonction publique; tandis que le quatrième, lui, fournit des indications lorsqu'il survient une question d'éthique, un acte fautif ou encore un désaccord au sujet des arrangements concernant un conflit d'intérêts.

Les sous-ministres, qui sont les plus hauts fonctionnaires au Canada, disposent du Guide du sous-ministre qui clarifie leur rôle et responsabilités au sein de l'administration publique fédérale.

La conduite des titulaires des charges publiques, que sont les ministres et secrétaires, est régie par le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat ainsi que le Guide du ministre et du secrétaire d'état. Le premier énonce des règles pour éviter ou régler des situations des conflits d'intérêts; le deuxième, lui, énonce les principes relatifs à la responsabilisation ministérielle et aux responsabilités constitutionnelles, juridiques et éthiques des ministres pour assurer la bonne administration du gouvernement.

Certains agents, en raison de la particularité de leurs fonctions, sont en plus régis par des dispositions spécifiques; c'est le cas de la Défense nationale, de Revenu Canada, d'Industrie Canada, des agents d'approvisionnement de Travaux publics et services gouvernementaux Canada, avocats, médecins, ingénieurs, comptables et actuaires.

La Politique sur la divulgation interne d'information concernant des actes fautifs au travail a été rendue publique en juin 2001 et est entrée en vigueur en novembre de la même année. Elle énonce les procédures de divulgation des actes fautifs et protège les dénonciateurs. Un projet de loi sur la divulgation est présentement en cours d'élaboration et sera adopté cette année même en 2004.

La Politique sur la prévention et le règlement du harcèlement en milieu de travail vise à favoriser un milieu de travail respectueux de tous, par la prévention et le règlement rapide du harcèlement. La nouvelle politique révisée est entrée en vigueur le 1er juin 2001.

2.4 Promotion de valeurs

La formation et la sensibilisation des fonctionnaires canadiens aux valeurs de la fonction publique constituent un processus continu qui commence dès leur recrutement fondé sur le principe de mérite, et se poursuit au cours de leur carrière.

En effet, les règles, les procédures et politiques de recrutement permettent de limiter le favoritisme et de promouvoir la sélection de candidats fondée sur le mérite et la transparence. La loi sur l'emploi à la fonction publique stipule en son article 10 (1) « Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique se font sur la base d'une sélection fondée sur le mérite».

Le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique est réputé partie intégrante de conditions d'emploi à la fonction publique. Il stipule qu'au moment de signer une lettre d'offre, les fonctionnaires reconnaissent que le Code est une condition d'emploi et s'engagent par le fait même à s'y conformer.

La plupart des ministères et agences gouvernementales disposent des programmes de formation et de sensibilisation de leurs employés aux valeurs et à l'éthique. La composante «valeurs et éthique» est intégrée dans les cours d'orientation de nouveaux employés. Les programmes de formation des cadres tiennent compte des valeurs et de l'éthique et les modules de formation sont offerts à ceux qui ont besoin d'information et de conseils à ce sujet. Les dialogues sur les valeurs et l'éthique sont organisés dans les ministères et agences gouvernementales. Les consultations sur les questions d'éthique permettent aux agents impliqués de s'imprégner davantage de valeurs essentielles de la fonction publique. Les unités de valeurs et éthique au sein des ministères, les services de ressources humaines, les gestionnaires ont de fait la responsabilité de sensibiliser les employés sur les valeurs de la fonction publique.

D'autres dispositions permettent aussi la promotion de valeurs au sein de l'administration publique : la déclaration confidentielle par les titulaires de charge publique de leurs biens et intérêts, la déclaration confidentielle par les fonctionnaires en cas de possibilité de conflits d'intérêts, l'identification des secteurs plus vulnérables (par exemple la relation avec le secteur privé)et évaluation des risques, les sanctions en cas de violation des règlements, les voies de recours contre les décisions administratives, les mécanismes de contrôle internes et externes.

2.5 Contrôle des actes répréhensibles

Il existe des mécanismes de contrôle internes et externes, qui peuvent aboutir aux mesures disciplinaires si des manquements sont constatés; ces mesures, établies dans les documents internes des organismes et dans la législation, peuvent aller du blâme au renvoi ou à la radiation de la fonction publique.

Les institutions et procédures suivantes permettent d'enquêter sur les malversations : Service de vérification interne, Contrôleur général du Canada, Vérificateur général, les organismes centraux, Gendarmerie royale du Canada. Le Procureur général est responsable des poursuites sur les malversations et la corruption dans la fonction publique. Les tribunaux peuvent également être directement saisis. à la demande du Premier ministre, le Conseiller en éthique peut aussi entreprendre des enquêtes sur des questions d'éthique concernant les membres du gouvernement.

Le Parlement/Commission parlementaire, les Auditeurs indépendants/externes (comptables à des organismes élus tels que le Parlement), les Tribunaux judiciaires, les buraux de l'éthique au niveau provincial, sont compétents pour mener des contrôles externes. Des procédures et des dispositions permettent d'attirer l'attention des organismes chargés d'exercer un contrôle indépendant sur les activités du service public sur des malversations, soit des plaintes aux comités parlementaires ou au Vérificateur général. Les rapports du Vérificateur sont publiés.

Il existe des mécanismes de recours : la Direction générale des recours de la Commission de la fonction publique, l'Agent de l'intégrité de la fonction publique, le Tribunal canadien des droits de la personne.

2.6 Coordination et évaluation

Il n'existe pas un organe central chargé de la gestion des politiques d'éthique dans la fonction publique du Canada. Les sous-ministres sont responsables de l'administration , de la mise en œuvre et de la formation et de la sensibilisation de leurs employés au Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique. Le Bureau des valeurs et de l'éthique de la fonction publique de l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada coordonne la mise en œuvre de la politique du gouvernement en matière d'éthique et de valeurs. Les services des ressources humaines des ministères appuient l'administration des questions liées aux conflits d'intérêts. Le Bureau du Conseiller en éthique s'occupe de l'administration du Code régissant la conduite des titulaires des charges publiques (ministres et mandataires publics).

Le Secrétariat du Conseil du Trésor et la nouvelle Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada évaluent la performance des ministères en fonction du Cadre de responsabilisation de gestion du SCT établi à cette fin. Celui-ci comprend une section sur valeurs et éthique.

Ces évaluations, l'administration proactive, les travaux des divers comités ad hoc, les rapports de vérification interne et ceux du Vérificateur général ainsi que la redéfinition des politiques par les gouvernements, permettent d'améliorer les systèmes de gestion, en particulier en ce qui concerne l'éthique.

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3. DANEMARK

• 3.1 Introduction
• 3.2 Énoncé de valeurs
• 3.3 Code de conduite
• 3.4 Promotion de valeurs
• 3.5 Contrôle des actes répréhensibles
• 3.6 Coordination et évaluation

3.1 Introduction

Grâce à sa tradition et à sa culture du service public qui assurent l'indépendance et le professionnalisme des fonctionnaires, en plus de son approche progressive et pragmatique de la réforme du service public axée sur la concertation avec les fonctionnaires, le Danemark, qui ne réglemente que très peu le comportement de ses fonctionnaires, compte parmi les pays les moins corrompus du monde. Il ne faut pas cependant en conclure que les problèmes éthiques ont été ou sont absents de la vie publique danoise; mais comparés à ceux d'autres pays, ils n'ont pas suscité tellement d'attention. Les principaux débats relatifs à l'éthique qui ont été soulevés ont porté sur l'interface entre responsabilités politiques et responsabilités administratives, précisément la relation entre ministres et fonctionnaires, la liberté d'expression des fonctionnaires, ainsi que le droit et l'obligation des fonctionnaires de refuser d'obéir à des instructions illégales. Des dispositions gouvernementales furent prises à ce sujet.

3.2 Énoncé de valeurs

Les valeurs essentielles de la fonction publique sont formulées, entre autres, dans les documents-ci : Central Government Personnel Policy 1999⁴, différents guides ministériels, les textes de lois, des décisions judiciaires, des décisions du Médiateur. Ces valeurs sont les suivantes : flexibilité, responsabilité, professionnalisme, efficience, légalité, impartialité, probité, dialogue, considération, climat de travail adéquat et valorisant.

L'élaboration de la politique d'ensemble en matière de gestion du personnel est de la compétence du ministère des finances qui est l'employeur du personnel de l'État. Le gouvernement danois érige en principe fondamental que le secteur public fournisse des services efficaces et de bonne qualité aux citoyens et à la société et qu'il constitue un lieu de travail agréable.

3.3 Code de conduite

Le Danemark ne dispose pas d'un code de conduite général pour ses fonctionnaires. Les normes fondamentales sont principalement décrites dans la Loi sur l'administration publique, la Loi sur les fonctionnaires, dans le Code pénal ainsi que dans les divers documents du Ministère des Finances. La Loi sur les fonctionnaires énonce à son article 10 le principe fondamental selon lequel le comportement d'un fonctionnaire, tant au service qu'en dehors, doit être digne du respect de la confiance du public.

Les diverses normes de comportement couvrent essentiellement les points qui suivent : incompatibilité de fonctions, information et représentation, accès des partis aux dossiers, acceptation de dons et d'avantages tels que rétributions, paiements, divertissement, utilisation des biens publics, utilisation d'informations officielles, relations entre les ministères et les fonctionnaires, droit et obligation des fonctionnaires de refuser d'exécuter des instructions illégales.

Certaines administrations disposent des directives spécifiques applicables à leurs agents. C'est le cas par exemple de l'Administration des impôts et douanes, de l'Administration de surveillance des finances; surtout dans le but d'éviter les conflits d'intérêts.

Il n'existe pas formellement de procédure spécifique obligeant les agents à divulguer les fautes commises par leurs collègues. Toutefois les cadres sont tenus de faire rapport en cas d'inconduite ou d'actes répréhensibles. L'article 6 de la Loi sur l'administration publique stipule que toute personne ayant connaissance d'actes d'inconduite doit en informer son supérieur. Les dénonciateurs sont protégés. Par ailleurs des procédures spéciales permettent au public de dénoncer les actes fautifs commis par les agents publics (procédures de plainte, recours au Médiateur).

3.4 Promotion de valeurs

Les moyens suivants permettent de faire connaître les valeurs de la fonction publique et à élever la culture éthique dans le service public:

• Des documents tels que la Politique sur les ressources humaines de l'administration centrale, les guides des différents ministères, les rapports annuels du Médiateur.
• Les procédures de sélection, de recrutement et d'embauche, l'identification et la déclaration des conflits d'intérêts, l'obligation de motivation des décisions administratives, l'existence de recours contre les décisions administratives, des délais maximaux de réponse aux demandes des usagers, la vérification interne.

Le Danemark ne dispose pas d'un système central de formation du personnel en matière de déontologie publique. Les ministères assurent eux-mêmes une formation, et ce à titre facultatif.

3.5 Contrôle des actes répréhensibles

Les principaux mécanismes permettant de lutter contre la corruption à l'interne comprennent : une fonction d'enquête à l'intérieur des organismes publics et ministères, le Médiateur, une commission d'enquête spéciale. Les mesures disciplinaires sont de la responsabilité de chaque organisme ou ministère. L'employé peut contester en justice les actions disciplinaires prises à son endroit.

La police est compétente pour enquêter sur les actes de nature criminelle; les poursuites étant engagées par le procureur ordinaire, directement devant les tribunaux.

Le contrôle externe est assuré par les institutions ci-après : le Comité des comptes publics du Parlement, les vérificateurs indépendants rendant compte à des organismes élus, le Médiateur, les tribunaux judiciaires, le Bureau national de vérification du Danemark.

Le Bureau national de vérification du Danemark vérifie les fonds publics versés aux institutions et les comptes publics de toute entité étatique.

3.6 Coordination et évaluation

Bien que les ministères des finances et de la justice jouent un rôle important lorsqu'il se pose des problèmes de déontologie dans l'administration publique, il n'existe pas au Danemark d'organe spécifique chargé de coordonner et de gérer la mise en œuvre de la politique en matière de valeurs et d'éthique dans la fonction publique.

La Politique sur les ressources humaines de l'administration centrale stipule qu'elle a besoin d'être discutée, débattue et assujettie à l'examen, bref évaluée, à des intervalles réguliers⁵.

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4. ÉTATS-UNIS

• 4.1 Introduction
• 4.2 Énoncé de valeurs
• 4.3 Code de conduite
• 4.4 Promotion de valeurs
• 4.5 Contrôle des actes répréhensibles
• 4.6 Coordination et évaluation

4.1 Introduction

Les États-Unis ont connu au cours de dernières années des problèmes d'éthique importants au sein de l'administration fédérale. Il s'agit principalement de l'usage inapproprié de sa fonction officielle et des biens publics, de l'acceptation des cadeaux provenant des sources défendues, des conflits d'intérêts. Ces problèmes ont été en partie liés aux changements intervenus parmi lesquels : la sous-traitance de programmes et d'activités de l'administration fédérale, l'augmentation des interactions entre les secteurs public et privé, ainsi que les partenariats, la réduction des effectifs et des budgets, la rationalisation des exigences législatives et réglementaires.

Plusieurs mesures ont été prises afin d'améliorer le comportement déontologique dans le service public. L'Ethics Reform act de 1989 a à cet effet introduit des changements importants dans la branche exécutive du gouvernement : modification de la Loi sur l'emploi après le départ de la fonction publique, et d'autres lois sur les conflits d'intérêts, établissement d'un fondement juridique d'un système de communication de renseignements financiers confidentiels, etc. En particulier, l'Office of Gouvernment Ethics (OGE) avait élaboré un code déontologique unifié et détaillé à l'intention des employés de l'exécutif. Ce code qui remplaçait un règlement de 1960 a été publié en 1993. Plusieurs autres initiatives ont été prises par l'OGE : l'obligation d'une formation en déontologie par les membres de la branche exécutive, le règlement sur la divulgation de renseignements confidentiels d'ordre financier, l'autorisation de rédaction des règlements spécifiques à certains services publics.

4.2 Énoncé de valeurs

La déclaration sur les valeurs essentielles de la fonction publique a été reformulée en 1989. L'article 101 du décret 12674 du 12 avril 1989 énonce quatorze principes éthiques, qui portent sur la prééminence de l'intérêt public, le respect des biens publics, le conflit d'intérêts, le professionnalisme, l'abus du pouvoir, l'impartialité et la neutralité, l'équité, l'intégrité et la loyauté, la divulgation des fraudes et autres fautes. Les quatorze principes ont été reformulés dans les normes de conduite entrées en vigueur le 3 février 1993, auxquelles les fonctionnaires avaient participé, sous la coordination de l'OGE. Voici, dans leur version originale, les 14 principes éthiques :

Section 101. Principles of Ethical Conduct.

To ensure that every citizen can have complete confidence in the integrity of the Federal Government, each Federal employee shall respect and adhere to the fundamental principles of ethical service as implemented in regulations promulgated under sections 201 and 301 of this order:

1. Public service is a public trust, requiring employees to place loyalty to the Constitution, the laws, and ethical principles above private gain.
2. Employees shall not hold financial interests that conflict with the conscientious performance of duty.
3. Employees shall not engage in financial transactions using non-public Government information or allow the improper use of such information to further any private interest.
4. An employee shall not, except pursuant to such reasonable exceptions as are provided by regulation, solicit or accept any gift or other item of monetary value from any person or entity seeking official action from, doing business with, or conducting activities regulated by the employee's agency, or whose interests may be substantially affected by the performance or non-performance of the employee's duties.
5. Employees shall put forth honest effort in the performance of their duties.
6. Employees shall make no unauthorized commitments or promises of any kind purporting to bind the Government.
7. Employees shall not use public office for private gain.
8. Employees shall act impartially and not give preferential treatment to any private organization or individual.
9. Employees shall protect and conserve Federal property and shall not use it for other than authorized activities.
10. Employees shall not engage in outside employment or activities, including seeking or negotiating for employment, that conflict with official Government duties and responsibilities.
11. Employees shall disclose waste, fraud, abuse, and corruption to appropriate authorities.
12. Employees shall satisfy in good faith their obligations as citizens, including all just financial obligations, especially those-- such as Federal, State, or local taxes - that are imposed by law.
13. Employees shall adhere to all laws and regulations that provide equal opportunity for all Americans regardless of race, colour, religion, sex, national origin, age, or handicap.
14. Employees shall endeavour to avoid any actions creating the appearance that they are violating the law or the ethical standards promulgated pursuant to this order.

4.3 Code de conduite

Les normes de conduite couvrent les points ci-après : l'acceptation de dons et avantages, l'utilisation d'informations officielles, l'utilisation de biens ou d'installations publiques y compris les cartes de crédit, les déplacements officiels, l'après-mandat, le départ vers le secteur commercial, l'implication dans l'action politique⁶. Les agences peuvent disposer des directives particulières.

La Loi sur les agents de la fonction publique stipule les conduites considérées comme inacceptables. Celles-ci concernent la corruption, la partialité dans les décisions, l'abus du pouvoir ou de la confiance, le détournement, le vol, la subtilisation ou l'altération de fonds, de biens ou de dossiers de l'administration publique, les conflits d'intérêts, les suppléments à la rémunération, la fraude et les fausses déclarations, l'établissement des liens contractuels avec un membre du congrès, la divulgation d'informations protégées, l'entrave aux examens visant la fonction publique, etc. D'autres lois, comme Ethics in Government Act, Civil Service Reform Act, Hach Act Reform Amendments, Whistleblower Protection Act, loi sur les crédits, loi contre le népotisme, Freedom of Information Act, imposent des interdictions et restrictions.

4.4 Promotion de valeurs

Dans le souci de promouvoir le comportement éthique chez les employés, les services des ressources humaines et autres recourent à des dispositions suivantes : règles, directives et politiques en matière de recrutement et d'avancement, la prise en compte de l'éthique dans l'embauche, la transparence des procédures de sélection, des mesures en cas de violation de l'éthique, l'obligation à motiver ses décisions, l'évaluation des risques dans les secteurs vulnérables, la déclaration d'intérêts publique et confidentielle pour certains cadres, l'intégration de l'énoncé des valeurs au contrat de travail, les affiches et dépliants, etc.

Des programmes de formation en éthique sont en place pour permettre aux employés de connaître les lois fédérales sur les conflits d'intérêts, les principes de conduite des agents de l'administration publique, les normes qui régissent la branche exécutive, ainsi que les règles propres à l'organisme. Il y a au moins un employé responsable de la déontologie dans chaque organisme.

Il existe des procédures de divulgation des actes fautifs conformément à la loi sur la divulgation (Whistleblowing Protection Act 1989). Le signalement de ces actes est obligatoire en vertu de la réglementation de la branche exécutive sur les normes de conduite. Les dénonciateurs sont protégés. Le grand public dispose aussi de certains mécanismes de dénonciation : les procédures de plainte, un bureau d'assistance et une ligne téléphonique spéciale.

Les structures de contrôle interne et externe permettent également de promouvoir et d'améliorer le comportement éthique des agents.

En cas de violation des règles déontologiques, des sanctions avertissement verbal, réprimande écrite, suspension, destitution, radiation temporaire de la fonction publique ou une pénalité civile pouvant aller jusqu'à $1000 peuvent être appliquées à l'endroit des agents coupables. La loi autorise le Office of Special Councel (OSC) à sanctionner les fonctionnaires fédéraux, coupables de manquements aux règlements. Pour faire prendre des mesures disciplinaires, l'OSC présente une requête en ce sens au Merit System Protection Board (MSPB). Des mécanismes de recours sont garantis, telle la Cour d'appel des états-Unis pour le circuit fédéral.

4.5 Contrôle des actes répréhensibles

Parmi les institutions internes chargées d'enquêter sur les malversations et de les poursuivre, notons : le département de justice, le Federal Bureau of Investigation (FBI) du département de la justice, les services d'Inspecteurs généraux (IG) qui relèvent directement du congrès et disposent d'un pouvoir distinct, le Office of Special Counsel (OSC) agissant à titre d'une agence de poursuites et d'enquête indépendante au sein de la branche exécutive et régissant les activités politiques des employés fédéraux, le General Accounting Office (GAO) qui est un service d'enquête du Congrès ayant pour mandat d'examiner toute question relative aux entrées et sorties de fonds publics. Les GAO effectue des audits des programmes fédéraux et publie des rapports sur ses conclusions et recommandations.

Le contrôle externe, lui, est exercé par les organismes compétents ci-après : congrès, commission du congrès, vérificateurs indépendants ou externes rendant compte à des organismes élus tels que le congrès, les tribunaux judiciaires, l'office indépendant chargé de la déontologie.

L'OSC fournit aux fonctionnaires fédéraux un moyen sûr de divulguer des informations à propos d'écarts de conduite en milieu de travail, de mauvaise administration grave, de gaspillage ou d'abus de pouvoir. Le GAO dispose d'une ligne ouverte et traite les appels d'individus dénonçant des écarts de conduite de la part d'employés d'agences fédérales.

Le Office of Gouvernment Ethics et le General Accounting Office constituent les deux principales agences qui effectuent des audits externes dans le contexte de la lutte contre la corruption. L'OGE procède périodiquement à un examen sur place des programmes relatifs à l'éthique dans les services publics afin de s'assurer si ceux-ci s'acquittent de leurs responsabilités législatives et réglementaires concernant l'application de tous les aspects d'un programme d'éthique. L'OGE revoit les programmes d'éthique de l'ensemble des agences fédérales tous les quatre ans. Il ne publie pas ses rapports ; cependant on peut y avoir accès conformément aux dispositions d'une loi fédérale spécifique qui permet l'accès aux dossiers de l'administration publique.

Le Congrès peut entreprendre, par le truchement du GAO, ses propres audits ou évaluations des programmes d'éthique qui peuvent viser l'ensemble des composantes d'un programme. Ces audits sont effectués si nécessaire ; mais certains audits sont spécifiques et exigés par la loi.

4.6 Coordination et évaluation

Le Office of Gouvernment Ethics s'occupe de la coordination et de la gestion des programmes de valeurs et d'éthique à l'intérieur de la branche exécutive⁷. Il est, au sens de la loi, un organisme distinct au sein de la branche exécutive du gouvernement fédéral. Voici succinctement son historique et sa mission :

• The Office of Government Ethics (OGE), an agency within the executive branch, was established by the Ethics in Government Act of 1978. Originally part of the Office of Personnel Management, OGE became a separate agency on October 1, 1989 as part of the Office of Government Ethics Reauthorization Act of 1988.
• The Office of Government Ethics exercises leadership in the executive branch to prevent conflicts of interest on the part of Government employees, and to resolve those conflicts of interest that do occur. In partnership with executive branch agencies and departments, OGE fosters high ethical standards for employees and strengthens the public's confidence that the Government's business is conducted with impartiality and integrity⁸.

L'OGE effectue son rôle de conduite par six zones principales : autorité de normalisation, présentation de renseignements financiers, éducation et formation, conseils et traduction, surveillant, évaluation.

Le président américain, suivant l'avis et le consentement du Sénat, en nomme le directeur pour un mandat de cinq ans. Le Congrès a voté en 1988 une loi obligeant l'OGE à lui présenter des rapports bisannuels résumant les mesures prises durant les deux années précédentes et fournissant toute information jugée nécessaire par le directeur de l'OGE. Chaque responsable de la déontologie est tenu de produire un rapport annuel (sous la forme de sondage) ; l'ensemble de ces rapports constitue une partie du rapport bisannuel présenté au Congrès.

On utilise les moyens suivants pour s'assurer de la cohérence et de la complémentarité des mesures prises dans l'appareil gouvernemental en ce qui a trait aux valeurs et à l'éthique : analyse des lacunes systémiques et des tendances qui se dégagent dans les affaires de nature criminelle et disciplinaire, présentation des orientations nationales ou liste de mesures à prendre pour mettre au point des stratégies de prévention dans les organisations, désignation d'un office central chargé de superviser toutes les mesures relatives à la déontologie, y compris de veiller à la cohérence des lois et règlements.

Bien qu'il n'existe pas de règle nationale en la matière, l'OGE évalue systématiquement les défaillances et conseille la branche exécutive du gouvernement fédéral.

Le Office of Gouvernment Ethics procède régulièrement à l'évaluation de l'efficacité de ses mesures d'après le feed-back qu'il reçoit des bureaux de déontologie et d'autres organismes qui s'occupent de déontologie, lui permettant ainsi de comprendre comment sont appliquées les mesures arrêtées et quels problèmes elles soulèvent. Fort de ces informations, il prend les mesures nécessaires. Il est tenu de présenter au Congrès un rapport bisannuel sur ses activités au cours de deux précédentes années tout comme il est tenu par la loi de préparer un plan annuel de performance.

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5. NOUVELLE-ZÉLANDE

• 5.1 Introduction
• 5.2 Énoncé de valeurs
• 5.3 Code de conduite
• 5.4 Promotion de valeurs
• 5.5 Contrôle des actes répréhensibles
• 5.6 Coordination et évaluation

5.1 Introduction

Le service public de la Nouvelle-Zélande présente peu de cas de corruption. Les réformes qui ont été effectuées au cours de dernières années ont davantage visé l'amélioration de l'efficience, de l'efficacité, de la responsabilisation et surtout le renforcement des contrôles, et ne résultaient pas d'une perte de confiance dans l'intégrité du service public. La perte de confiance, pour autant qu'elle fut constatée, était davantage liée à des questions de compétence qu'à des questions proprement morales. Les problèmes éthiques soulevés pendant la dernière décennie concernaient notamment la différence entre les valeurs «traditionnelles» de la fonction publique et les valeurs caractéristiques de la «nouvelle gestion publique», les changements dans la conception de la responsabilité et l'obligation de rendre compte, l'adaptation à des nouvelles valeurs et à des nouvelles façons de travailler par le biais d'une plus grande interaction avec le secteur privé (une effervescence à la croisée du secteur public et du secteur privé), la diminution du «contrôle» dans le maintien des normes à cause du morcellement du noyau de la fonction publique.

5.2 Énoncé de valeurs

Le code de conduite, élaboré par La Commission de la fonction publique, énonce des règles de conduite autour des trois principes de base :

• Les employés doivent s'acquitter de leur obligation légale envers le gouvernement avec professionnalisme et intégrité;
• Les employés doivent exécuter leurs tâches officielles honnêtement, loyalement et efficacement, respectant les droits du public et de leurs collègues;
• Les employés ne doivent pas discréditer leurs employeurs par leurs activités privées.

Des divers documents législatifs⁹ ainsi que du code de conduite (Public Service Code of Conduct) et d'autres règlements¹⁰ qui prescrivent le comportement des agents de la fonction publique de la Nouvelle-Zélande, se dégagent les valeurs suivantes : professionnalisme, efficience et efficacité, dévouement, intégrité et honnêteté, respect, loyauté, neutralité et impartialité.

5.3 Code de conduite

Le Code de conduite couvre les sujets ci après : les obligations des agents envers le gouvernement, la neutralité politique, les activités politiques, la critique de la politique du gouvernement, la liberté d'expression, les relations avec les membres du Parlement, les droits d'association, l'utilisation d'informations officielles et de biens publics, l'exercice de ses fonctions, le respect des autres, les activités privées, les conflits d'intérêts, cadeaux et autres avantages, etc.

La Commission de la fonction publique publie une série de documents d'orientation concernant les principes, les conventions et les attentes, qui renferme une description précise et détaillée de ces attentes. Mais les ministères doivent préciser leurs propres lignes de conduite et veiller au maintien de la discipline selon la nature de leurs fonctions. Les ministres, eux, disposent d'un Guide du Bureau du Conseil des ministres.

La Protected disclosure Act 2001 décrit les procédures de divulgation d'information et protège le dénonciateur. Il existe des procédures permettant au public de communiquer des malversations et autres cas répréhensibles commis par les agents de l'État, notamment par le biais de plaintes (procédure spécifique à chaque ministère), le recours à un médiateur, l'assistance téléphonique, etc.

Outre celles prévues habituellement dans le Code criminel, les seules infractions qui s'appliquent spécifiquement aux fonctionnaires sont décrites dans la loi de 1961 et concernent essentiellement la corruption, l'insubordination, l'utilisation illicite d'informations officielles, l'utilisation et la divulgation de renseignements personnels. La loi de 1989 relative aux finances publiques (art.76) ainsi que la loi de 1977 relative aux finances publiques (art. 109) énoncent des dispositions sur la saine gestion des fonds publics.

Les mesures disciplinaires, prévues dans la loi ainsi que dans les documents internes des agences, s'appliquent en cas de violation du code ou des lois. Elles comprennent le blâme, la suspension, le congédiement, l'interdiction d'exercer une charge publique. Il existe des mécanismes de recours.

5.4 Promotion de valeurs

Il n'existe pas une politique générale centralisée permettant d'assurer la promotion de valeurs ni de programmes de formation obligatoire sur les questions de déontologie. On recourt des fois à la Commission de la fonction publique pour obtenir des avis, des conseils ou des directives. Toutefois certaines dispositions et procédures permettent d'attirer l'attention et de renforcer la culture éthique au sein de l'administration publique, comme par exemple, la publication du code de conduite ainsi que des documents d'orientation et du leadership, le partage de responsabilités, la déclaration des situations de conflits d'intérêts réels ou potentiels, le compte rendu sur les conflits d'intérêts, divers rapports annuels, l'obligation de motiver les décisions administratives, les voies de recours, les délais maxima pour répondre aux demandes, les dispositions anti-corruption, la transparence dans le recrutement et sélection des candidats, les mécanismes de contrôle.

5.5 Contrôle des actes répréhensibles

Les organismes suivants sont habilités à faire des enquêtes sur les malversations : les agences centrales comme la Commission de la fonction publique, l'Auditeur général, des organismes spéciaux, le Bureau des fraudes graves, la Police. Les deux derniers ont le pouvoir d'engager des poursuites à l'endroit des agents publics présumés coupables de malversation et de corruption. Une fois établi le bien-fondé de la présomption, les tribunaux peuvent être saisis.

Le contrôle indépendant est exercé par les organismes suivants : le Parlement ou la Commission parlementaire, les auditeurs indépendants relevant d'organismes élus, le Médiateur, les tribunaux d'examen judiciaire, la Commission de la fonction publique.

5.6 Coordination et évaluation

La Commission de la fonction publique (State Services Commission) établit les normes de conduite et d'intégrité de la fonction publique. Cette responsabilité législative place le Commissaire dans un rôle de leadership, il doit élaborer et renforcer les valeurs et les normes de la fonction publique et, en l'absence d'un rôle de contrepartie, dans le secteur de l'état également. La State Sector Act 1988 a établi les mécanismes de gestion aux termes desquels fonctionne la fonction publique de la Nouvelle-Zélande. Même si l'on a dit de la Loi, avec justesse, qu'elle instaurait des mécanismes conventionnels de gestion ministérielle dans la fonction publique, ce n'est pas tout. La State Sector Act, implicitement ou explicitement, renforce les valeurs sur lesquelles est fondée la fonction publique de la Nouvelle-Zélande.

Les attentes et les normes convenues sont systématiquement examinées dans le cadre de l'évaluation plus vaste des performances du ministère effectuée par la Commission de la fonction publique et portant sur l'intégrité organisationnelle, et non sur la conduite individuelle des agents.

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6. ROYAUME-UNI

• 6.1 Introduction
• 6.2 Énoncé de valeurs
• 6.3 Code de conduite
• 6.4 Promotion de valeurs
• 6.5 Contrôle des actes répréhensibles
• 6.6 Coordination et évaluation

6.1 Introduction

Il avait été formé en 1994 un Comité chargé des normes régissant la vie publique. à la suite de son travail, l'administration a opéré, progressivement, d'importants changements, innovations et révision dans l'infrastructure de l'éthique publique : révision du code ministériel et des directives sur les conflits d'intérêts, élaboration d'un nouveau code pour la fonction publique, création d'un poste de commissaire aux nominations publiques, nouveau cadre de déontologie dans les gouvernements locaux, des lois, etc.⁹

6.2 Énoncé de valeurs

L'article premier du Code britannique de la fonction publique est énoncé comme suit : «Le rôle constitutionnel et pratique de la Fonction publique est d'aider, avec intégrité, honnêteté, impartialité et objectivité, le Gouvernement constitué…» Des autres articles se dégagent, complémentaires à celles-là, d'autres valeurs : loyauté, respect, confidentialité, efficience10.

Le Décret sur la fonction publique contient des principes de recrutement et de sélection des fonctionnaires qui assurent l'équité et la transparence dans l'embauche.

Le Royaume-Uni a adopté la déclaration suivante de ses
« sept principes » de la vie publique :

1. Altruisme
   
   Les titulaires de charges publiques devraient agir uniquement dans l'intérêt public et, dans ce contexte, ne devraient pas chercher à obtenir des avantages financiers ou matériels pour eux-mêmes, leur famille ou leurs amis.
2. Intérgrité
   
   Les titulaires de charges publiques ne devraient pas contracter d'obligations financières ou autres envers des personnes ou organisations extérieures susceptibles d'influencer la façon dont ils s'acquittent de leurs tâches officielles.
3. Objectivité
   
   Dans l'exercice de fonctions publiques, notamment des nominations à des postes publics, l'adjudication de contrats ou la recommandation de personnes pour des récompenses ou des avantages, les titulaires de charges publiques devraient fonder leurs choix sur le mérite.
4. Responsabilité
   
   Les titulaires de charges publiques sont responsables envers le public de leurs décisions et de leurs actions et doivent se soumettre à tout examen approprié à leurs charges.
5. Transparence
   
   Les titulaires de charges publiques devraient faire preuve de la plus grande transparence possible en ce qui concerne l'ensemble de leurs décisions et de leurs actions, et ils ne devraient limiter la diffusion de l'information que lorsque cela est vraiment dans l'intérêt général du public.
6. Honnêteté
   
   Les titulaires de charges publiques se doivent de déclarer tout intérêt personnel qui serait lié à leurs fonctions publiques et de prendre les mesures nécessaires pour résoudre les conflits, tout en protégeant l'intérêt du public.
7. Leadership
   
   Les titulaires de charges publiques devraient promouvoir et appuyer ces principes en exerçant leur leadership et en donnant l'exemple.

En son article premier, le code de la fonction publique énonce comme suit les valeurs essentielles de la fonction publique : intégrité, honnêteté, impartialité et objectivité. Des autres articles se dégagent, complémentaires à celles-là, d'autres valeurs : loyauté, respect, confidentialité, efficience¹⁰.

Le Décret sur la fonction publique contient des principes de recrutement et de sélection des fonctionnaires qui assurent l'équité et la transparence dans l'embauche.

6.3 Code de conduite

Le Code gestion de la fonction publique, auquel est incorporé le Code de la fonction publique, énonce les règles de conduite au sein de l'administration publique ; ces règles générales sont explicitées par les ministères et les agences publiques selon leur situation et leurs besoins particuliers.

Il existe des directives spécifiques concernant certaines catégories d'employés : les ministres (UK Ministerial Code 2001. A Code of Conduct and Guidance for Ministers.), les juristes du gouvernement, les conseillers spéciaux nommés par les ministres, les employés se trouvant à l'interface entre l'activité politique et l'activité administrative.

Les normes de conduite couvrent les sujets ci-après : les cadeaux et autres avantages, l'utilisation des biens publics, la confidentialité, les activités politiques, le travail à l'extérieur du service public et l'après-mandat, etc.

Il existe en plus une loi sur le harcèlement, Protection from Harassment Act 1997.

Le Royaume-Uni dispose d'une loi sur les divulgations d'actes fautifs, la Public Interest Disclosure Act 1998 qui s'applique à l'ensemble des employés des secteurs privé et public à l'exception des travailleurs autonomes, et qui les protège d'éventuelles représailles¹¹. La loi rend illégale toute mesure à l'endroit du dénonciateur, qui serait fondée sur la divulgation rapportée. En plus le code régissant la conduite des agents publics oblige ceux-ci à signaler tout acte illégal, déplacé ou contraire à l'éthique. Le public peut aussi signaler les actes de même nature par ces mécanismes : mécanismes de plainte, médiateur, service ou ligne d'écoute.

6.4 Promotion de valeurs

Les nouveaux employés reçoivent une formation en déontologie qui porte sur le code de la fonction publique et les règles détaillées du ministère.

D'autres dispositions contribuent également à la promotion de valeurs : les règles et procédures de sélection, de recrutement et de promotion, la vérification interne (comprenant des mesures de prévention, de détection et de correction), le contrôle externe, des vérifications spéciales dans les secteurs sensibles, la déclaration des conflits d'intérêts, l'obligation à motiver les décisions administratives, les délais de réponse aux demandes présentées, les rapports de gouvernance, des comités d'éthiques au sein de certains ministères, etc.

6.5 Contrôle des actes répréhensibles

Au niveau du contrôle interne, il revient à chaque ministère, par le biais du service de vérification interne ou des ressources humaines, de mener des enquêtes en cas d'inconduite. La police se charge des dossiers dont les actes en cause sont de nature criminelle. Si l'inconduite a été découverte par le Bureau national de la vérification, celui-ci fera enquête de façon similaire. Au cas où l'enquête atteste que le cas relève des règlements disciplinaires, la haute direction du ministère est compétente, conseillée par le responsable des finances et des ressources humaines¹². Il n'existe pas une échelle commune de mesures administratives. En effet, « les sanctions imposées dans le cadre de procédures disciplinaires sont déterminées par le ministère concerné au cas par cas » ¹³

Les institutions ci-après assurent le contrôle indépendant : le Parlement et ses comités, le médiateur, les tribunaux de révision judiciaire, les commissaires de la fonction publique, les commissaires aux nominations à un poste public, la commission d'appel de la fonction publique.

6.6 Coordination et évaluation

Il n'existe pas d'institution chargée expressément de coordonner et de gérer la mise en œuvre des programmes d'éthique dans le service public ; néanmoins le comité chargé des normes régissant la vie publique supervise la question et conseille le gouvernement sur les normes. Ce comité produit des rapports annuels et ponctuels ; et les mesures sont prises pour plus de cohérence dans les interventions en matière de déontologie. Dans l'ensemble, les ministères élaborent et assurent la mise en application de leurs propres systèmes au regard des lois, du code de la fonction publique et du code de gestion de la fonction publique. Le Trésor (ministère des finances) élabore des politiques portant sur les normes professionnelles s'appliquant aux vérifications internes et détermine le cadre dans lequel doivent s'effectuer les vérifications externes.

Le comité chargé des normes régissant la vie publique examine la mise en application des recommandations formulées dans ses rapports ; il fait également l'examen des normes déontologiques actuellement en vigueur dans la plupart des secteurs d'importance.





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III. CONCLUSION

Que conclure ? Certes, nous n'avons pas examiné la gestion de l'infrastructure de l'éthique dans l'ensemble des pays de l'OCDE; néanmoins on ne peut manquer de tirer certaines considérations au regard de la situation du Canada.

Comme on l'a constaté, une infrastructure de l'éthique comprend généralement les éléments suivants : l'énoncé de valeurs ou de principes, les normes de conduite, les outils de promotion et de sensibilisation aux valeurs, le contrôle des actes répréhensibles, la coordination, gestion et évaluation des programmes de valeurs et d'éthique.

à l'instar de bien d'autres pays et même en avance par rapport à certains, le Canada dispose d'un cadre de l'éthique qui lui permet de promouvoir les valeurs et l'éthique au sein de la fonction publique. Ce cadre recèle, entre autres, des textes législatifs, des politiques, des mécanismes de promotion des valeurs et de l'éthique et des organes de contrôle interne et externe.

On aura aussi constaté que le Canada ne dispose pas à l'heure actuelle d'un énoncé officiel de valeurs ou de principes pour la fonction publique, comme par exemple les États-Unis, l'Australie, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande. Une vaste consultation à l'échelle nationale est toutefois en cours sur l'ébauche de déclaration de principes. Ces principes pourront donc remplacer la gamme trop importante de valeurs qu'on trouve dans divers documents et permettra d'uniformiser les valeurs et principes de base pour l'ensemble de la fonction publique.

On aura aussi remarqué que le Canada ne dispose pas non plus d'un organe central chargé e la coordination, de la gestion et de l'évaluation périodique des politiques des valeurs et de l'éthique pour l'ensemble de l'administration publique. Le bureau des valeurs et d'éthique de la fonction publique du Secrétariat du Conseil du Trésor, crée en 1999, agit en tant que centre d'expertise, de politique, de leadership et de services dans le domaine des valeurs et de l'éthique au sein de la fonction publique fédérale; cependant le cadre d'imputabilité revient aux sous-ministres.

Dans certains pays, les codes de conduite, la divulgation des actes fautifs en milieu de travail, les valeurs et principes de l'administration publique et les sanctions, ont été enchâssés dans les lois. La tradition canadienne à ce sujet est d'utiliser plutôt les politiques.

Au regard donc de l'expérience d'autres pays, et en prenant en ligne de compte les pratiques canadiennes en la matière, une réflexion peut être amorçée pour une éventuelle redéfinition de l'infrastructure des valeurs et de l'éthique du Canada.

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¹Les documents et sources ci-après donnent plus de détails sur les valeurs et l'éthique au sein de la fonction publique australienne : Renforcer l'éthique dans le service public. Les mesures des pays de l'OCDE, Paris, Les Éditions de l'OCDE, 2000; Public Service Act 1999; www.psmpc.gov.au.

²« An APS employee must disclose, and take reasonable steps to avoid, any conflict of interest (real or apparent) in connection with APS employment ».

³« De solides assises, Rapport du groupe de travail sur les valeurs et l'éthique dans la fonction publique » (John C. Tait,Président), Centre canadien de gestion, 1999.

⁴Voir www.fm.dk/udgivelser/publikationer/governmentpolicy1999.

⁵Voir Central Government Personnel Policy au www.fm.dk/udgivelser/publikationer/governmentpolicy1999/summary-pure.htm, spécialement la section : Evaluating and Following Up on Personnel Policy Work.

⁶Pour une connaissance détaillée, lire : Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch, www.usoge.gov.

⁷Les lois suivantes régissent l'OGE : Ethics in Government Act of 1978, Pub. L. 95-521, 92 Stat. 1824-1867; OGE Reauthorization Act of 1988, Pub. L. 100-598, 102 Stat. 3031; Ethics Reform Act of 1989, Pub. L. 101-194, 202, 103 Stat. 1716, at 1724; Office of Government Ethics Authorization Act of 1996, Pub. L. 104-179, 110 Stat. 1566.

⁸ www.usoge.gov/pages/about_oge/backgrnd_mission.htm 2001-08-30.

⁹The State Sector Act 1988 (SSAct), the Employment Contracts Act 1991, Protected Disclosure Act 2001, Public Audit ct 2001, Public Finance Act 1977 (Last Amendment on 2000), Official Information Act 1982, Crimes Act 1961.

¹⁰Conduct During Period of Caretaker Government, Guidelines for Managing and Monitoring Major IT Projects, Public Servants and Select Committees - Guidelines, Public Servants, Political Parties and Election.

¹¹Voir Renforcer l'éthique dans le service public. Les mesures des pays de l'OCDE, Paris, Les Éditions de l'OCDE, 2000.

¹²The Public Civil Code 1999, www.cabinet-office.gov.uk/central/1999/cscode.htm.

¹³Voir Public Interest Disclosure Act 1998.

¹⁴Pour des détails relatifs aux procédures, voir le Code de gestion de la fonction publique (Civil Service Management Code).

¹⁵ Renforcer l'éthique dans le service public. Les mesures des pays de l'OCDE, Paris, Les Éditions de l'OCDE, 2000, p. 324.

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Preparé par le bureau des valeurs et d'éthique de la fonction publique
Recueil : Information colligé de l'Internet