Responsabilisation et gestion du risque dans le système fédéral

Notes pour une allocution de Charles-Antoine St-Jean
Contrôleur général du Canada

À l'occasion de l'atelier IBM du Forum des politiques publiques : Responsabilisation et gestion du risque dans le système fédéral

Ottawa

Le 21 avril 2005

Le texte prononcé fait foi

• Bonjour à tous.
• J'aimerais premièrement remercier le Forum des politiques publiques d'avoir organisé cette activité.
• Je tiens également à vous remercier tous d'être venus pour en apprendre davantage sur la gestion du risque et sur le sujet de l'heure, la responsabilisation.
• Je reconnais que ces sujets peuvent être difficiles à aborder à 8 h le matin, et c'est pourquoi j'espère que vous avez pris le temps d'avaler un bon café.
• On m'a invité à venir parler de mon rôle de contrôleur général.
• Je me concentrerai donc sur mes deux grands objectifs : renforcer la gestion financière et renforcer la vérification interne.
• Mais si vous le voulez bien, je voudrais faire un bref rappel du contexte actuel.

Gestion financière

• Nous devons donner suite à un nombre croissant de demandes émanant du Parlement et des Canadiens et Canadiennes en matière de responsabilisation et de transparence. Leurs attentes sont élevées.
• Nous devons également tenir compte des développements sur le plan international. Bien que le Canada jouisse d'une excellente réputation en ce qui concerne la gestion financière, il ne peut se permettre de se reposer sur ses lauriers. Il s'agit ici d'un contexte dynamique dans lequel les autres pays progressent rapidement.
• De plus, que cela nous plaise ou pas, les conclusions de la Commission Gomery définiront, à mon avis, les normes relatives à la gestion financière dans la fonction publique pour les années à venir.
• Le gouvernement a montré clairement qu'il est déterminé à améliorer la gestion financière et à renforcer l'obligation de rendre compte.
• Par exemple, on vient de réaliser l'examen de la gouvernance des sociétés d'État canadiennes le plus exhaustif des 20 dernières années. Le rapport issu de cet examen contient plus de 30 mesures visant à renforcer la surveillance, la gestion et la responsabilisation ainsi qu'à augmenter la transparence.
• Plus tard au cours de la matinée, Carrie Hunter, du Secrétariat du Conseil du Trésor, vous donnera quelques détails sur l'examen des sociétés d'État.
• Passons donc à certaines des initiatives clés menées par mon Bureau, en commençant par la nomination de contrôleurs professionnels accrédités dans les ministères.
• Je dois mentionner que, en attendant que cela soit chose faite, ce sont les agents financiers supérieurs qui assument ce rôle.
• Ma tâche consiste à clairement définir les rôles, les responsabilités et les profils des contrôleurs ministériels.
• Le but principal est de veiller à ce que la fonction assure aux administrateurs généraux un soutien solide et fiable en matière de gestion financière. Nous voulons faire en sorte qu'augmente leur confiance en l'information financière qu'ils reçoivent.
• En cherchant à élaborer une vision et une stratégie pour les contrôleurs, j'ai fait de nombreuses consultations dans tout le gouvernement avec des AFS, des AFSTP, des SMA et, plus particulièrement, des administrateurs généraux.
• Le modèle d'agent financier en chef (AFC) que nous avons présentement nous a été inspiré, en grande partie, des modèles du secteur privé et du secteur public aux É.-U., au R.-U., en Australie et en Nouvelle-Zélande.
• Nous ferons bientôt la demande d'approbation auprès du Conseil du Trésor.
• Nous ne prendrons pas une approche universelle. Nous envisageons plutôt une approche à trois volets, avec un modèle pour les organismes les plus gros et les plus complexes, un autre pour ceux de taille moyenne et un dernier pour les petites organisations.
• Le changement s'avère toujours difficile, et un changement de cette envergure ne se fera pas du jour au lendemain. J'estime qu'il faudra trois ans pour progressivement mettre en place cette approche, et cinq années de plus pour qu'elle soit pleinement viable.
• Lorsque le système fonctionnera bien, il s'agira de déléguer plus de responsabilités aux AFC et aux ministères et de réduire la participation du Secrétariat aux activités transactionnelles.
• J'aimerais que les AFC puissent jouer le rôle d'un SCT interne, en assumant une partie de la fonction de remise en question qui incombe actuellement au Secrétariat.
• Bien entendu, l'accroissement des responsabilités pour les AFC s'assortit d'une plus grande responsabilisation.
• Bref, si nous voulons que tous ces efforts aient une incidence réelle et durable, nous devons veiller à ce que le contrôleur jouisse d'un véritable pouvoir d'influence au sein de l'organisation - ce qui signifie qu'il ou elle siégera à la table de la haute direction.
• En nommant des AFC, le gouvernement et la fonction publique en ressortent tous deux gagnants.
• Pour le gouvernement, la nomination des AFC constitue une étape importante pour renforcer la gestion financière.
• Pour ce qui est des administrateurs généraux, cela aidera à les convaincre davantage que les finances de leur ministère sont bien gérées.
• Les gestionnaires aussi pourront avoir la certitude que les bons mécanismes de contrôle, de vérification et de contre-vérification sont en place.
• Enfin, pendant que nous renforçons la capacité, nous pourrons offrir de nouvelles occasions aux membres de la collectivité des finances.
• Il va sans dire que, dans l'optique de tous ces changements, nous devons encourager et bâtir les collectivités de la gestion financière et de la vérification interne.
• Le Secteur chargé du renforcement de la capacité et du perfectionnement de la collectivité à mon Bureau se penchera sur les principaux enjeux des RH, qu'il s'agisse de la certification, de la classification, du perfectionnement, du recrutement ou de la rémunération.
• Les états financiers constituent un autre domaine d'intérêt.
• Le rapport déposé en mars 2004 par la vérificatrice générale a révélé que les états financiers ministériels ne donnaient pas de renseignements exacts et fiables ni sur la situation financière des ministères ni sur les coûts de leurs programmes.
• En d'autres termes, ces documents ne contiennent pas les données dont ils devraient normalement rendre compte.
• La section du Budget de 2004 intitulée « Renforcer la gestion dans le secteur public » comportait un engagement selon lequel les états financiers de tous les ministères seront vérifiés par la vérificatrice générale d'ici cinq ans.
• Nous devons donc nous empresser de corriger le mode de fonctionnement. Nous devons faire en sorte que les états financiers soient justes, exhaustifs et conformes aux normes et aux politiques reconnues en matière de comptabilité.
• Pour ce faire, nous avons entrepris, en collaboration avec les ministères, de remanier les politiques qui sous­tendent la production des états financiers.
• Nous travaillons de pair avec les administrateurs généraux et le personnel financier pour la mise en place des bons mécanismes de vérification et de contre-vérification.
• Nous collaborons aussi avec eux pour dresser un cadre qui renforcera les mécanismes de contrôle interne, ce dont je parlerai plus longuement lorsque j'aborderai la vérification interne.
• Ce plan de vérification est une entreprise de taille, et avec les ministères et la vérificatrice générale, nous cherchons la manière optimale de la mener à terme.
• Compte tenu de l'envergure du projet, le Bureau du contrôleur général et le Bureau de la vérificatrice générale devront vraisemblablement faire appel à des firmes comptables.
• Nous considérons la possibilité de confier la vérification des états financiers ministériels annuels à des firmes comptables afin qu'ils puissent les examiner dans un premier temps, déceler les problèmes initiaux et nous aider à élaborer les solutions.
• J'aimerais aussi mentionner une dernière initiative, celle de l'actualisation de plus d'une centaine de politiques du SCT en matière de gestion financière.
• Cette initiative nous permet de suivre le Cadre de responsabilisation de gestion afin de garder le cap sur la gestion du risque, la gérance, la responsabilisation et enfin sur les résultats.
• Il ne s'agit pas simplement de mettre à jour les politiques, mais bien de les rendre plus « conviviales ».
• Nous avons d'abord consulté les personnes qui s'entendent de ces politiques.
• Prenons comme exemple la Politique sur les paiements de transfert, bien connue de certains d'entre vous.
• Nous voulons simplifier cette politique. Je sais que les exigences en matière d'établissement de rapports sont lourdes. Nous devons trouver un moyen de les rendre plus faciles à respecter, tout en maintenant l'obligation de rendre compte.
• Ce que nous voulons, c'est un juste équilibre entre les besoins du gouvernement et ceux des ministères.
• Le renforcement de la gestion financière ne représente que la moitié du défi que nous devons relever; il nous faut aussi bâtir une fonction de vérification interne forte.

Vérification interne

• Comme vous le savez probablement, mon Bureau s'est vu confier le mandat de réorganiser et de promouvoir la fonction de vérification interne.
• Nous voulons nous assurer que les ministères et les organismes, de même que l'ensemble du gouvernement, possèdent la capacité de déceler et de régler les problèmes avant qu'ils ne prennent des proportions démesurées.
• Nous voulons pouvoir déterminer ce qui fonctionne bien et ce qui ne va pas.
• Nous devons également être en mesure d'examiner la situation du point de vue de la gestion du risque.
• La vérification interne est un fondement essentiel pour assurer une gouvernance efficace et crédible à l'échelle ministérielle et gouvernementale.
• C'est aux sous-ministres qu'incombe au bout du compte la responsabilité de gérer les deniers publics et d'assurer l'exécution des programmes. La vérification interne a pour fonction de leur fournir une garantie indépendante afin qu'ils s'acquittent de leurs responsabilités.
• La Politique de vérification interne touche à tout ce que nous faisons dans ce domaine. La révision de cette politique a donc été notre point de départ.
• Nous avons mené une série de consultations et établi des groupes de travail, dont un comité consultatif externe formé de membres du secteur universitaire, du secteur privé et d'instituts professionnels, ainsi que d'ex-représentants gouvernementaux.
• Je ne crois pas qu'il soit exagéré de dire que cela représente un point tournant pour la fonction de vérification interne.
• Permettez-moi de vous parler brièvement de ce que je propose.
• Par exemple, je préfère que la politique remaniée assure l'indépendance organisationnelle de la fonction de vérification interne et des comités de vérification par rapport aux activités opérationnelles.
• Autrement dit, nous proposons que les vérificateurs ne relèvent plus des personnes faisant l'objet des vérifications et que les comités de vérification ne soient plus composés de personnes qui gèrent les programmes sur lesquels portent les vérifications.
• Même si le système actuel fonctionne parfois, il cause inévitablement une impression de partialité. Cela nuit à la crédibilité de la fonction.
• Les vérificateurs doivent être libres de poser des questions difficiles et de contester les décisions.
• Ils ont donc besoin d'une structure hiérarchique qui soutient une telle indépendance.
• Je souhaite aussi faire en sorte que mon Bureau offre des services de soutien en matière de vérification infotechnologique et judiciaire ainsi des services de vérification aux ministères et organismes de petite taille.
• Comme je l'ai déjà dit, le renforcement des mécanismes de contrôle interne est un autre but primordial.
• Certes, même les meilleurs mécanismes de contrôle interne ne peuvent éliminer tous les risques. Par contre, ils peuvent aider à les déceler et à limiter leur impact.
• Les États-Unis ont pris une mesure décisive pour renforcer les mécanismes de contrôle interne des organismes gouvernementaux. Depuis décembre dernier, ces organismes doivent appliquer des normes de contrôle interne semblables à celles qui sont en vigueur dans les sociétés américaines.
• Cela peut vous sembler banal, jusqu'à ce que vous constatiez qu'il s'agit des normes qui sont exposées dans la Sarbanes-Oxley Act.
• Le gouvernement a adopté cette loi afin de rétablir la reddition de comptes et de regagner la confiance du public, dans la foulée des scandales d'Enron et de WorldCom.
• Bien que ses principes soient excellents, sa mise en œuvre a donné lieu à d'énormes tensions.
• Ainsi, même si nous avons besoin de mécanismes rigoureux de contrôle interne dans le secteur public, j'espère que nous pourrons tirer une leçon de nos voisins américains et éviter les dérapages de la Sarbanes-Oxley Act.
• En plus de nous assurer que les mécanismes de contrôle sont en place, nous devons veiller à ce que chacun rende des comptes à cet égard.
• J'aimerais que les administrateurs généraux et les chefs des opérations financières soient tenus de faire rapport sur l'efficacité des mécanismes de contrôle interne dans leur ministère ou organisme respectif. Les vérificateurs en chef seraient eux aussi tenus de formuler une opinion tous les ans, à l'appui des déclarations de gestion des administrateurs généraux.
• Quant à moi, il m'incomberait de faire rapport au président du Conseil du Trésor sur l'efficacité de ces mécanismes à l'échelle de l'administration fédérale.
• Si vous n'êtes pas administrateur général ou si vous ne travaillez pas dans le domaine de la vérification interne, en quoi tout cela vous concerne-t-il?
• Cela vous concerne parce que les vérificateurs internes fournissent aux gestionnaires à tous les niveaux une deuxième opinion impartiale sur le fonctionnement des mécanismes de contrôle.
• Ils font ressortir les risques et aident à en limiter l'impact. Ils peuvent garantir que des mécanismes de contrôle interne vous protègent et que vos responsabilités sont clairement établies.
• Ce sont les raisons pour lesquelles il est important que nous procédions comme il se doit.
• En résumé, la promotion de la vérification interne, la nomination de contrôleurs professionnels accrédités et de vérificateurs en chef, l'amélioration des états financiers et l'actualisation des politiques sont au nombre des principaux domaines où mes collaborateurs et moi devons intervenir. Mais il y en a bien d'autres.

Conclusion

• On m'a demandé de traiter brièvement des tendances générales du gouvernement avant de conclure.
• Encore une fois, nous devons tenir compte du contexte.
• J'estime qu'il est juste d'affirmer que de nombreuses citoyennes et de nombreux citoyens ne font plus confiance aux dirigeants des secteurs public et privé.
• De leur côté, les parlementaires exigent une transparence accrue et des renseignements plus exhaustifs.
• Le gouvernement réagit à ces pressions en s'efforçant de regagner la confiance du public.
• Cela donne naissance à une culture où l'on s'attend à ce que chaque fonctionnaire chargé de gérer des ressources maîtrise les principes d'une saine gestion financière et les mette en application.
• De même, on s'attendra à ce que tous fassent preuve de la diligence nécessaire.
• « Je ne le savais pas » ne sera pas une justification valable. De plus en plus, les gens seront personnellement tenus de rendre des comptes.
• Je crois que nous devrons définir certaines des expressions que nous utilisons couramment, des mots comme responsabilisation ou reddition de comptes, transparence, résultats et gestion du risque, de sorte qu'en discutant de ces concepts nous puissions avoir la certitude que nous parlons tous de la même chose.
• Je terminerai sur ce point :
• Ces dernières années ont été éprouvantes pour les fonctionnaires.
• Des gens qui travaillent fort, qui sont dévoués et font preuve d'intégrité - c'est à dire la vaste majorité des fonctionnaires - ont payé le prix pour une infime minorité.
• Les aberrations décelées ont été perçues comme si elles prévalaient à l'échelle du système. Selon moi, cela est injuste à l'égard de nos fonctionnaires. Cependant, cette perception demeure, et, dans le monde des affaires, qui dit perception dit réalité.
• Nous devons changer cette perception et nous nous y employons.
• Grâce aux mesures que nous prenons pour améliorer la gestion financière, nous disons aux Canadiennes et aux Canadiens que nous avons pris note de leurs préoccupations et que nous agissons en conséquence.
• À la longue, au fur et à mesure que nous regagnerons leur confiance et que nous mettrons en place de saines pratiques de gestion financière, nous constaterons l'émergence d'un milieu de travail plus positif pour les fonctionnaires, un milieu dans lequel ils pourront se concentrer sur ce qu'ils font le mieux : servir la population canadienne.