Amélioration du régime d’imposition applicable au secteur canadien des ressources naturelles
- Table des matières -

Amélioration du régime d’imposition applicable au secteur canadien des ressources naturelles

Mars 2003

1. Introduction et sommaire

Le Plan quinquennal de réduction des impôts exposé par le gouvernement dans l’Énoncé économique et mise à jour budgétaire d’octobre 2000 comprenait une réduction du taux général d’imposition des sociétés établi dans la loi, ce taux devant passer de 28 % en 2000 à 21 % sur une période de cinq ans. Cette réduction s’applique aux secteurs les plus lourdement imposés, notamment celui des services. Par contre, elle ne s’étend pas aux bénéfices de fabrication et de transformation, qui donnent droit à une déduction de sept points de pourcentage, ni aux bénéfices du secteur des ressources non renouvelables, qui sont assujettis à des dispositions fiscales particulières.

On précisait dans l’Énoncé économique et mise à jour budgétaire que le gouvernement souhaitait tenir des consultations sur les choix envisageables afin d’appliquer le nouveau taux d’imposition de 21 % aux bénéfices tirés de ressources, tout en améliorant le régime d’imposition.

Comme l’indique le budget de 2003, le gouvernement se propose d’améliorer le régime d’imposition des bénéfices tirés de ressources en mettant en œuvre de façon graduelle sur cinq ans les mesures suivantes :

• le taux de l'impôt fédéral des sociétés prévu par la loi à l’égard des bénéfices tirés d'activités liées aux ressources sera ramené de 28 à 21 % d’ici 2007, à commencer par une réduction d’un point de pourcentage à 27 % en 2003;

• on autorisera la déduction des redevances provinciales réelles, des autres redevances à la Couronne et des impôts miniers ayant été versés, tandis que la déduction relative à des ressources de 25 % sera éliminée;

• un crédit d’impôt de 10 % applicable aux frais d’exploration minière admissibles sera instauré.

Des modalités transitoires sont mises de l’avant, en ce qui concerne notamment le traitement fiscal relié au crédit d’impôt de l’Alberta au titre des redevances.

Les modifications fiscales proposées renforceront la compétitivité du secteur canadien des ressources naturelles à l’échelle internationale, en particulier par rapport aux sociétés américaines. L’établissement d’un même taux d’imposition des bénéfices des sociétés pour tous les secteurs aux termes de la loi et un traitement plus uniforme des coûts, que ce soit entre projets relatifs aux ressources naturelles ou entre le secteur des ressources et les autres secteurs de l’économie, contribueront à une expansion efficace dans le domaine des ressources naturelles. Le nouveau régime sera plus simple, grâce à la rationalisation des modalités d’observation et d’application, ce qui encouragera les investisseurs.

Il est également proposé dans le budget de 2003 de prendre des dispositions législatives dans le but d’éliminer, sur une période de cinq ans, l’impôt fédéral sur le capital. Cette mesure servira à augmenter l’avantage fiscal dont jouit le Canada au chapitre des investissements, notamment dans le secteur des ressources, où les besoins de capitaux sont importants.

Les modifications proposées dans le présent document et l’élimination de l’impôt sur le capital d’ici cinq ans renforceront notre compétitivité en matière d’exploration et d’aménagement dans les industries minière, pétrolière et gazière. Cela favorisera en retour l’investissement, l’innovation, la productivité, la croissance économique et la création d’emplois pour les Canadiennes et les Canadiens.

Le Ministère examinera les modifications proposées touchant l’imposition des bénéfices du secteur des ressources naturelles de concert avec les intervenants sectoriels et les provinces avant de déposer un projet de loi. Les commentaires des parties concernées devraient être communiquées au Ministère sans tarder.

La section 2 du document décrit le régime d’imposition qui existe actuellement pour le secteur des ressources naturelles, dans une perspective à la fois historique et internationale. La section 3 expose les questions soulevées par ce régime d’imposition. La section 4 énonce le nouveau régime d’imposition des bénéfices relatifs aux ressources.

De même que pour tout revenu assujetti à l’impôt fédéral, le montant d’impôt prélevé sur les bénéfices tirés de ressources non renouvelables est déterminé selon deux principaux facteurs : l’assiette du revenu à laquelle l’impôt s’applique, et le taux auquel il s’applique.

Quel est le revenu admissible provenant de ressources non renouvelables?

Aux fins de l’impôt, le revenu provenant de ressources non renouvelables inclut le revenu tiré de l’extraction, de la concentration, de la fusion et de l’affinage de minerais jusqu’au stade du métal primaire, ou encore de la production et du traitement initial du gaz naturel ou du pétrole brut. Le revenu tiré d’activités de transport et de commercialisation ou du traitement ultérieur du gaz naturel n’est généralement pas réputé être un revenu provenant de ressources et n’est pas assujetti aux prélèvements provinciaux visant ce genre de revenu. Le raffinage du pétrole brut, le traitement de minerais provenant de l’étranger et la fabrication de métaux sont considérés comme étant des activités de fabrication et de transformation, assujetties de ce fait au taux d’imposition des bénéfices de fabrication et de transformation, qui est de 21 %.

Le calcul des bénéfices imposables d’une société du secteur des ressources pour une année donnée – qui correspondent à l’assiette fiscale – a comme point de départ le revenu brut tiré de la vente de biens et de services – dans ce cas l’extraction au Canada et le traitement de minerais jusqu’au stade du métal primaire, et la production ainsi que le traitement initial du pétrole brut et du gaz naturel. Les dépenses engagées dans le but de gagner ces bénéfices sont ensuite déduites de ceux-ci; il s’agit notamment des traitements et salaires, des frais d’acquisition de fournitures et de services, de l’amortissement du coût des immobilisations (déterminé conformément aux règles fiscales) et d’autres dépenses, par exemple les frais d’exploration et d’aménagement ainsi que les intérêts. Les redevances provinciales et les autres redevances à la Couronne ne sont pas déductibles dans le calcul des bénéfices assujettis à l’impôt fédéral. Toutefois, comme on le décrit ci-dessous, une « déduction relative à des ressources » est prévue au titre de ces redevances.

Le taux de l’impôt fédéral sur les bénéfices des sociétés composant cette assiette est de 28 %, pourvu que le montant de base soit assujetti à l’impôt dans une province ou un territoire. La surtaxe des sociétés équivaut actuellement à 1,12 point de pourcentage de l’impôt, ce qui est ajouté au taux fédéral de manière à calculer l’impôt fédéral payable. Le montant ainsi obtenu peut ensuite être réduit de nouveau grâce à des crédits d’impôt fédéraux (par exemple les crédits d’impôt pour la recherche-développement). Les pertes et les crédits inutilisés d’autres années peuvent, sous réserve de certaines restrictions, être portés en réduction de l’impôt payable autrement pour une année donnée.

Le régime fiscal contient différentes dispositions propres au secteur des ressources, tandis que d’autres qui ont une portée plus générale présentent une pertinence particulière pour le secteur. L’encadré ci-après décrit huit de ces mesures, qui peuvent être subdivisées en catégories de la manière suivante :

• Il y a quatre dispositions – celles visant les frais d’exploration au Canada, les frais d’aménagement au Canada, les frais à l’égard de biens canadiens relatifs au pétrole et au gaz, plus la déduction pour amortissement – qui servent à déterminer le calendrier de déduction des dépenses en capital.

• La cinquième, soit la déduction relative à des ressources, permet de réduire de 25 % les « bénéfices relatifs à des ressources » (avant la déduction des intérêts et des frais d’exploration et d’aménagement). Cette déduction équivaut en principe de façon approximative aux redevances et aux impôts miniers versés aux provinces, qui, depuis 1974, ne peuvent être déduits dans le calcul des bénéfices imposables.

• La sixième de ces mesures est le crédit d’impôt à l’investissement pour la région de l’Atlantique; bien qu’il soit offert aux sociétés de tous les secteurs, ce sont surtout celles du secteur des ressources naturelles qui l’utilisent, car il s’agit d’un pivot important des investissements dans le Canada atlantique.

• La septième disposition autorise les sociétés du secteur des ressources non renouvelables qui émettent des « actions accréditives » à renoncer à la déduction à laquelle leur donnent droit leurs frais d’exploration et d’aménagement en faveur des investisseurs, qui peuvent se prévaloir de cette déduction dans le calcul de leur revenu imposable.

• La huitième disposition concerne le crédit d’impôt pour les investisseurs d’actions accréditives, un crédit d’impôt temporaire à l’égard des frais d’exploration minière en surface, qui a pour effet d'accroître la valeur des actions accréditives pour les particuliers puisqu’il s’agit d’un crédit de 15 % pouvant être porté en réduction de l’impôt sur le revenu des particuliers payable par ailleurs.

Tant le gouvernement du Canada que les provinces perçoivent un impôt sur les bénéfices des sociétés du secteur des ressources naturelles. Plusieurs provinces productrices de ressources ainsi que le gouvernement fédéral appliquent également des impôts sur le capital. L’impôt fédéral sur le capital est payé par toutes les grandes sociétés. Il s’applique actuellement à un taux correspondant à 0,225 % à la tranche du capital imposable d’une société utilisé au Canada qui excède 10 millions de dollars. La surtaxe payée par les sociétés a pour effet de réduire l’impôt fédéral sur le capital. Il est proposé dans le budget de 2003 d’éliminer sur cinq ans à compter du 1^er janvier 2004 l’impôt fédéral sur le capital. Cet impôt sera éliminé en 2004 dans le cas des sociétés de taille moyenne, le seuil à compter duquel il s’applique passant de 10 à 50 millions de dollars.

Revenu provenant de ressources non renouvelables – Dispositions fiscales

Les frais d’exploration au Canada (FEC) sont entièrement déductibles. Dans le cas du secteur du pétrole et du gaz naturel, ils incluent certains coûts incorporels engagés dans le but de déterminer « l’existence, la localisation, l’étendue ou la qualité » d’un gisement de pétrole brut ou de gaz naturel inconnu jusqu’alors. Pour ce qui est du secteur minier, la définition est beaucoup plus vaste, englobant, outre les dépenses engagées dans le but de déterminer l’existence, la localisation, l’étendue ou la qualité d’une ressource minérale, les frais d’aménagement préliminaire, c’est-à-dire les frais engagés pour amener un nouveau gisement à l’étape de la production en quantités commerciales raisonnables.

Les frais d’aménagement au Canada (FAC) sont déductibles à un taux de 30 % selon la méthode de l’amortissement dégressif. Pour le secteur du pétrole et du gaz naturel, les FAC comprennent les frais de forage, de conversion et d’achèvement de puits de pétrole, de construction d’une voie d’accès temporaire ou d’aménagement d’un site, dans la mesure où ces frais ne sont pas des FEC. Dans le secteur minier, les FAC comprennent les frais d’excavation d’un puits de mine, d’une voie principale de roulage ou d’autres travaux souterrains semblables destinés à un usage continu ou en vue de prolonger ceux-ci après l’entrée en production d’une mine située dans une ressource minérale au Canada.

Les frais à l’égard de biens canadiens relatifs au pétrole et au gaz sont déductibles à un taux de 10 %; ils représentent le coût d’acquisition d’un puits de pétrole ou de gaz, d’une participation dans un tel puits, d’un droit d’exploration, de forage ou d’extraction de pétrole ou de gaz naturel ou encore le coût d’une participation admissible ou d’un droit dans la production de pétrole ou de gaz.

La déduction pour amortissement (DPA) correspond à l’amortissement, aux fins d’impôt, du coût des biens corporels. Dans le cas des actifs d’usines d’extraction de ressources et de traitement du pétrole brut et du gaz naturel, la déduction pour amortissement est calculée au taux de 25 % selon la méthode de l’amortissement dégressif. Une DPA accélérée est accordée à l’égard des nouvelles mines et des biens utilisés pour l’expansion des mines (y compris les projets d’exploitation de sables bitumineux et les projets in situ). La DPA peut être portée en réduction de la totalité du revenu provenant de la nouvelle mine ou de la mine dont on a procédé à l’expansion. Dans les faits, aucun impôt sur les bénéfices de la société ne sera payable tant que le coût des biens corporels admissibles n’aura pas été entièrement constaté aux fins d’impôt.

La déduction relative à des ressources correspond à 25 % des « bénéfices relatifs à des ressources » (calculés avant la déduction des intérêts et des frais d’exploration et d’aménagement); elle équivaut en principe de façon approximative aux redevances et aux impôts miniers versés aux provinces, ces sommes n’étant pas déductibles aux fins d’impôt sur les bénéfices. L’objectif sous-jacent, décrit dans le budget de 1975, était d’accorder une forme de déduction afin de tenir compte des prélèvements provinciaux et des autres prélèvements relatifs à des ressources qui sont versés à la Couronne, tout en offrant une incitation aux activités d’exploration et d’aménagement au Canada. Certaines catégories d’activités sont également visées par la définition des « bénéfices tirés des ressources » afin de réduire dans les faits le taux d’imposition applicable aux bénéfices de fabrication et de transformation. Par exemple, dans le cas de sociétés minières intégrées verticalement, il est souvent difficile de déterminer la valeur des produits aux étapes intermédiaires de traitement. Les impôts miniers et les redevances ne sont en général pas applicables à la valeur ajoutée découlant du traitement. L’application de la déduction relative à des ressources de 25 % alors que le taux d’imposition applicable est de 28 % se traduit par un taux d’imposition effectif de 21 % sur les bénéfices en question. Toutefois, l’avantage tiré de la déduction relative à des ressources peut être supérieur à cette réduction du taux d’imposition dans le cas des bénéfices de fabrication et de transformation, car ce dernier s’applique uniquement aux bénéfices imposables une fois déduits tous les montants applicables, entre autres les intérêts et les frais d’exploration et d’aménagement.

Le crédit d’impôt à l’investissement dans la région de l’Atlantique vise à appuyer le développement économique dans les provinces atlantiques et la région de Gaspé. Les investissements donnant droit au crédit ont trait à des bâtiments, à des machines et du matériel admissibles utilisés ou loués par les contribuables. Ce crédit d’impôt est offert pour tous les secteurs, mais il a surtout été demandé à l’égard d’entreprises engagées dans des activités relatives à des ressources, par exemple l’activité minière et l’exploitation pétrolière et gazière en mer.

Les actions accréditives constituent un mécanisme de financement destiné à aider les sociétés minières, pétrolières et gazières à mobiliser les capitaux nécessaires afin d’engager des frais d’exploration et d’aménagement. Outre une participation au capital des sociétés émettrices, les actions accréditives transfèrent à leur acquéreur le droit de se prévaloir des déductions fiscales associées aux nouveaux frais d’exploration et d’aménagement engagés par la société. Il s’agit d’un mécanisme de financement particulièrement important pour les sociétés pétrolières et gazières de petite taille qui ne paient pas encore d’impôt et n’ont pas facilement accès à d’autres sources de financement.

Le crédit d’impôt pour les investisseurs d’actions accréditives est une mesure temporaire instaurée dans l’Énoncé économique et mise à jour budgétaire de 2000; il équivaut à 15 % des dépenses admissibles engagées par des investisseurs, soit des frais d’exploration minière en surface engagés conformément à une convention d’actions accréditives. Ces activités visent à découvrir de nouvelles ressources plutôt qu’à explorer plus avant des ressources existantes. Il est proposé dans le budget de 2003 de proroger ce crédit d’impôt, qui devait expirer le 31 décembre 2003, jusqu’au 31 décembre 2004. Il est également proposé de prolonger la règle rétrospective sur 12 mois, de façon que des frais d’exploration admissibles puissent être engagés jusqu’au 31 décembre 2005.

Recettes fédérales et provinciales provenant des secteurs du pétrole et du gaz, et des mines

Les administrations fédérale, provinciales et territoriales ont toutes le devoir de concourir à la compétitivité du régime national d’imposition applicable au secteur des ressources. Chacun des deux ordres de gouvernement perçoit des impôts sur les bénéfices et sur le capital. Les propriétaires des ressources naturelles, en général les provinces, perçoivent en outre des redevances et des impôts miniers. Par le passé, les provinces ont recueilli une fraction supérieure des recettes versées directement aux administrations publiques (voir les graphiques ci-dessous).

Sources : données de l’Agence des douanes et du revenu du Canada pour 1997 et calculs du ministère des Finances.

B. Points à considérer au sujet du régime d’imposition actuel

De même que dans de nombreux pays ou administrations où sont produites des ressources naturelles, le revenu tiré de l’extraction et du traitement initial des ressources non renouvelables au Canada a toujours fait l’objet d’un traitement fiscal particulier. Les raisons expliquant ce traitement spécial peuvent être regroupées en trois grandes catégories :

• la nécessité de mobiliser des actifs économiques importants;

• les caractéristiques des activités d’exploration et d’extraction de ressources naturelles;

• les pressions concurrentielles internationales, particulièrement pertinentes pour le Canada dans le contexte nord-américain.

i. Les ressources naturelles : des actifs économiques importants

L’extraction de ressources non renouvelables peut rapporter d’importantes recettes et de nombreux emplois au Canada. Puisque l’exploitation de ces ressources peut générer de grands avantages économiques et sociaux, les gouvernements ont tout intérêt à concevoir un cadre économique et financier sain pour les grands investissements requis. Au Canada, les provinces ont un rôle très important à jouer en tant que propriétaires de ressources.

L’activité économique de l’ensemble du secteur des ressources naturelles a grandement contribué au développement économique du Canada. Cette activité engendre beaucoup d’investissements et d’exportations, sans oublier la création d’emplois pour les Canadiens. En 2001, le secteur des ressources naturelles a représenté près de 4 % du PIB du Canada, des exportations dépassant les 64 milliards de dollars et des dépenses d’investissement de plus de 30 milliards. Les entreprises des ressources primaires et celles situées en amont fournissent de l’emploi à plus de 170 000 Canadiens. Le secteur des ressources naturelles en général, et l’industrie minière en particulier, jouent un rôle économique vital pour les régions rurales et du nord, tandis que l’industrie du pétrole et du gaz naturel, fort importante depuis déjà longtemps dans les provinces de l’Ouest, a pris beaucoup d’expansion ces dernières années dans le Canada atlantique. Des possibilités de développement de ce secteur existent dans à peu près toutes les régions du pays. En outre, l’exploitation dynamique des ressources naturelles depuis des décennies a donné naissance à une industrie d’exploration et d’extraction d’envergure mondiale. Les industries composant le secteur canadien des ressources naturelles font d’importants investissements dans l’innovation technologique et sont à l’avant-plan dans le domaine de la prestation de services d’exploration et d’extraction à l’échelle internationale.

La deuxième raison expliquant le traitement fiscal réservé au secteur des ressources naturelles est que de nombreuses administrations publiques ont pris conscience du fait que l’extraction de ressources présente des risques et des avantages particuliers. Parmi les risques commerciaux, il y a l’incertitude associée à l’exploration, les importants capitaux nécessaires à la mise en valeur des ressources et la vulnérabilité financière attribuable à la volatilité des cours et au caractère cyclique du marché. Le traitement fiscal tient donc compte de l’environnement commercial du secteur des ressources naturelles.

L’exploration vise à obtenir une connaissance utile de l’emplacement d’une ressource inconnue jusqu’alors et dont la détection et la rentabilité sont incertaines. Un traitement fiscal spécial s’applique aux frais d’exploration (p. ex., la déduction intégrale des frais d’exploration au Canada et différents crédits d’impôt fédéraux et provinciaux à l’exploration), du fait que cette activité a des retombées bénéfiques sur d’autres entreprises que celle ayant engagé les dépenses – l’exploration peut entraîner des externalités positives.

Cela se compare de bien des manières aux frais de recherche-développement (R-D) engagés dans le but d’acquérir des connaissances pour l’amélioration de procédés et de produits. Les frais de R-D donnent eux aussi droit à un traitement fiscal distinct dans de nombreux pays, dont le Canada, car ces investissements peuvent être sources d’avantages importants en sus de ceux obtenus par l’entreprise qui effectue les travaux de R-D.

iii. Compétitivité : le contexte nord-américain

La troisième raison sous-jacente au traitement fiscal du secteur des ressources tient à la concurrence directe exercée en vue d’attirer des capitaux internationaux mobiles. Par le passé, les capitaux internationaux ont joué un rôle central dans le développement du secteur canadien des ressources naturelles. Cela s’explique par différents facteurs : le caractère immobile des ressources disponibles; des marchés de produits de base qui sont en soit mondiaux ou continentaux; et les capitaux nécessaires pour mettre en valeur les ressources, ces capitaux étant importants par rapport à l’épargne nationale. La concurrence dont font l’objet ces capitaux – y compris les capitaux canadiens – est de plus en plus féroce. Bien que cette concurrence soit désormais livrée à l’échelle mondiale, tant par les pays développés que par les économies émergentes, les États-Unis demeurent un pays de référence particulièrement pertinent pour le Canada.

Du point de vue des investisseurs, le Canada et les États-Unis possèdent tous deux des attributs qui les distinguent de bon nombre des autres pays producteurs de ressources naturelles. Les deux pays peuvent offrir une infrastructure moderne, des travailleurs qualifiés et un environnement politique stable, ce que l’on ne retrouve pas systématiquement dans les économies émergentes d’Asie, d’Afrique et d’Amérique du Sud. Également, les marchés, l’infrastructure et les structures de propriété des entreprises au Canada et aux États-Unis sont profondément interreliés, conséquence de la géographie économique mettant tout naturellement l’accent sur les politiques assurant la compétitivité du Canada par rapport aux États-Unis.

L’examen comparatif du traitement fiscal réservé par l’un et l’autre pays au revenu provenant des ressources naturelles est utile à cet égard. Bien que les deux régimes fiscaux soient fort différents, ils contiennent plusieurs mesures spéciales analogues, qui ont été adoptées pour des motifs généralement semblables. Une des caractéristiques du régime canadien qui n’a pas de parallèle dans le régime américain est la déduction relative aux ressources qui équivaut en principe aux redevances et aux impôts miniers non déductibles versés aux provinces et à la Couronne.

Dispositions régissant l’impôt fédéral dans le secteur des ressources naturelles – comparaison entre le Canada et les États-Unis

3. L’imposition des bénéfices du secteur des ressources naturelles – enjeux et analyse

A. Le cadre d’analyse

Le régime d’imposition applicable au secteur des ressources naturelles peut engendrer plus d’investissements et d’emplois pour les Canadiens s’il est conforme aux trois grands objectifs suivants :

• il est concurrentiel à l’échelle internationale, en particulier dans le contexte nord-américain;

• il est transparent du point de vue des entreprises et des investisseurs.

• il appuie l’allocation efficace des investissements à l’intérieur du secteur des ressources et entre les différents secteurs de l’économie canadienne;

Il est important de prendre en considération que l’impôt payable tient à la combinaison du taux d’imposition prévu par la loi et de la structure du régime d’imposition, et que cette combinaison influe aussi sur les conditions d’investissement et la distribution des ressources à l’intérieur de l’économie. Ces deux facteurs sont liés et doivent être envisagés de concert en vue d’améliorer le régime d’imposition.

Dans le cadre du Plan quinquennal de réduction des impôts, le gouvernement a adopté des mesures législatives afin de réduire le taux général d’imposition des sociétés, le but étant d’accroître la compétitivité de certains secteurs, dont celui des services, qui étaient assujettis aux termes de la loi à un taux d’imposition de 28 % sans pour autant bénéficier de certaines autres dispositions fiscales dont pouvaient se prévaloir les autres secteurs. Le Plan quinquennal ne prévoyait pas la réduction du taux d’imposition des sociétés applicable aux bénéfices de fabrication et de transformation, étant donné que ces bénéfices font l’objet d’une déduction de 7 %, ce qui ramène le taux effectif applicable à ce secteur à 21 %. De même, le Plan ne prévoyait pas la réduction du taux d’imposition des sociétés applicable au secteur des ressources naturelles en raison des dispositions fiscales propres à ce secteur (se reporter à la section 2) qui circonscrivent l’assiette fiscale et réduisent par voie de conséquence le taux effectif d’imposition applicable.

Dans une économie aux ramifications mondiales où les capitaux mobiles font l’objet d’une concurrence féroce, un régime d’imposition plus simple avec un taux d’imposition plus bas appliqué à l’ensemble des secteurs serait plus efficace que l’application d’un taux plus élevé au regard d’une assiette fiscale moins efficace. Le taux d’imposition des sociétés prévu par la loi est important en ce qu’il constitue souvent le premier renseignement dont prennent connaissance les investisseurs éventuels. L’application d’un taux uniforme et moins élevé pourrait constituer une indication positive et transparente pour les investisseurs canadiens et internationaux quant à la compétitivité relative du Canada. De plus, un taux unique peut réduire le coût d’observation tant pour les contribuables que pour l’administration de l’impôt. Enfin, l’application du même taux à toutes les moyennes et grandes sociétés d’affaires éliminerait les possibilités d’arbitrage fiscal entre sociétés en fonction de l’écart de taux d’imposition.

En ce qui touche le régime d’imposition, l’examen mené par le Ministère de concert avec l’industrie a visé d’abord à déterminer si les dispositions fiscales spéciales donnaient les résultats escomptés au départ, tant au niveau national que sur le plan de la concurrence à l’égard des capitaux au niveau nord-américain. Les dispositions touchant les frais d’exploration au Canada, les frais d’aménagement au Canada, les frais à l’égard de biens canadiens relatifs au pétrole et au gaz ou la déduction pour amortissement, qui servent à établir le moment où s’effectue l’amortissement, tiennent compte des risques inhérents aux investissements importants qui sont requis aux fins d’exploration et d’extraction de ressources naturelles, et elles contribuent de façon significative à la compétitivité des entreprises. Également, ces dispositions concordent de façon générale avec les dispositions en vigueur dans d’autres pays, notamment les États-Unis. Le crédit d’impôt à l’investissement dans la région de l’Atlantique est un crédit ciblé dont le but est d’appuyer la mise en valeur des ressources naturelles et d’autres investissements dans le Canada atlantique. Les actions accréditives sont-elles aussi un mécanisme ciblé qui vise à aider les petites sociétés d’exploration qui, autrement, ne pourraient peut-être pas tirer aussi efficacement parti du régime d’imposition de la même manière que les sociétés qui paient des impôts. Quant au crédit d’impôt pour exploration minière, accordé sur une base temporaire, il facilite l’accès de ces sociétés minières au capital dans une période où le secteur connaît un ralentissement.

Dans le cadre de cet examen, l’aspect du régime d’imposition actuel qui a soulevé les problèmes les plus ardus a été celui de la déduction relative à des ressources.

B. Examen de la déduction relative à des ressources

L’examen de la déduction relative à des ressources a servi à mettre en lumière un certain nombre de problèmes distincts. En particulier, la déduction relative à des ressources :

• a un effet de distorsion sur les décisions d’investissement et a une incidence arbitraire sur les entreprises et les projets d’exploitation de ressources naturelles;

• accroît la complexité du régime d’imposition, ce qui entraîne une hausse du coût d’observation et d’application;

• se situe dans un contexte économique qui a passablement évolué par rapport à celui auquel elle a été instaurée, de sorte que la justification stratégique qui existait au départ a perdu l’essentiel de sa pertinence.

La déduction relative à des ressources

La déduction relative à des ressources a été créée en 1976 dans le but, principalement, de préserver l’assiette fiscale fédérale des effets engendrés par des impôts miniers, des redevances provinciales et d’autres redevances à la Couronne qui connaissaient alors une hausse rapide. Ces impôts et redevances étaient déductibles du revenu assujetti à l’impôt fédéral.

La déduction relative à des ressources a été instaurée dans le but d’imposer un plafond à l’égard de la déduction des redevances provinciales, des autres redevances à la Couronne et des impôts miniers. Calculée au taux de 25 % des bénéfices tirés des ressources (voir ci-dessous), la déduction relative à des ressources équivaut en principe, de façon approximative, aux impôts miniers et redevances effectivement versés aux provinces. Parallèlement, elle a été conçue afin d’encourager les investissements dans les activités d’exploration et d’aménagement. Son effet incitatif tient au fait que les frais d’exploration et d’aménagement (de même que les intérêts) sont déduits du revenu imposable après qu’elle a été calculée, de sorte que les montants déduits sont déterminés au taux de 28 %. À l’opposé, les dépenses d’exploitation sont déduites avant le calcul de la déduction relative à des ressources, de sorte qu’elles sont déterminées selon un taux effectif de 21 %.

Impôt fédéral sur les bénéfices		Calcul de la déduction relative à des ressources  (en remplacement de la déductibilité des redevances)
Revenu provenant de ressources
Moins : dépenses d’exploitation (compte non tenu des impôts miniers et redevances des provinces)
Moins : déduction pour amortissement
= Bénéfices tirés de ressources		Bénéfices tirés de ressources
		X taux de la déduction relative à des ressources, soit 25 %
Moins : déduction relative à des ressources		= Déduction relative à des ressources
Moins : frais d’exploration au Canada (100 %)
Moins : frais d’aménagement au Canada (30 %)
Moins : frais à l’égard de biens canadiens relatifs au pétrole et au gaz (10 %)
Moins : frais d’intérêt (100 %)
= Revenu imposable X 28 %

i. Effets de distorsion

Les distorsions économiques provoquées par la déduction relative à des ressources tiennent au fait que cette dernière peut être supérieure aux redevances et aux impôts miniers payés au cours d’une année donnée ou durant la période de réalisation d’un projet; si au contraire les redevances provinciales, les autres redevances à la Couronne et les impôts miniers totalisent un montant supérieur à la déduction relative à des ressources, le montant de la déduction ne reflète pas adéquatement les coûts en question. Les effets incitatifs ou dissuasifs que cela peut avoir sur l’investissement sont essentiellement arbitraires et causent une distorsion du repère économique. Par exemple, la déduction relative à des ressources peut influencer de façon défavorable l’investissement dans les ressources dont la valeur est la plus élevée – et qui sont ainsi plus susceptibles d’entraîner le paiement de redevances élevées aux propriétaires de ces ressources.

Dans l’ensemble, le montant effectif des redevances aux provinces et les autres redevances à la Couronne versées par l’industrie du pétrole et du gaz naturel ont correspondu assez étroitement au montant total accordé à titre de déduction relative à des ressources, quoique les chiffres cumulatifs ne permettent pas de constater certains écarts marqués sur le plan des sociétés ou des projets. Dans le cas de l’industrie minière, la somme totale dont elle s’est prévalue au cours de la dernière décennie au titre de la déduction relative à des ressources était supérieure aux redevances provinciales et autres redevances à la Couronne et aux impôts miniers effectivement versés. Au total, cette disposition destinée au départ à fixer un plafond quant à la déduction aujourd’hui des redevances provinciales, des autres redevances à la Couronne et des impôts miniers représente un avantage pour le secteur des ressources naturelles.

ii. Complexité et manque de transparence

La déduction relative à des ressources a pour effet de créer arbitrairement une séparation entre les dépenses prises en compte avant qu’elle soit calculée et les dépenses dont il est tenu compte uniquement après le calcul. De ce fait, la procédure de calcul donne naissance à des litiges constants entre les contribuables et l’Agence des douanes et du revenu du Canada, d’où une hausse du coût d’application et d’observation. Le Canada est le seul pays à accorder ce genre de déduction au lieu de permettre la déduction pure et simple des sommes effectivement versées au titre des redevances et des impôts miniers. De ce fait, le régime fiscal canadien est moins transparent aux yeux des investisseurs.

Sources : Ressources naturelles Canada, Agence des douanes et du revenu du Canada, Statistique Canada, ARC Financial Corporation et ministère des Finances.

iii. Nouvelles réalités économiques

Ces dernières années, plusieurs facteurs ont concouru à modifier en profondeur la situation économique du Canada par rapport à l’époque où la déduction relative à des ressources a été mise en œuvre. Dans les années 1970 et au début des années 1980, les cours du pétrole étaient réglementés; de nos jours, les marchés nationaux du pétrole et du gaz naturel sont déréglementés, et les cours fluctuent en fonction des prix internationaux du brut et du gaz naturel. La concurrence en vue d’attirer les capitaux d’exploration et d’aménagement s’est passablement avivée et a acquis une dimension plus internationale que lors des décennies précédentes. Dans le domaine minier, il y a eu un fléchissement marqué des prix des métaux au cours de la dernière décennie, l’arrivée de nouveaux participants sur les marchés des minerais bruts causant de fortes pressions sur les producteurs au chapitre de la productivité et de l’efficience, sans compter la compétitivité des taux appliqués par les différents pays et administrations à l’égard de leurs redevances et impôts miniers. Au fil du temps, les provinces ont rajusté en conséquence leurs redevances et leurs impôts miniers afin qu’ils concordent davantage avec la valeur des ressources.

4. L’imposition des bénéfices du secteur des ressources naturelles – un régime amélioré

Le nouveau cadre stratégique d’imposition des bénéfices du secteur des ressources naturelles qui est exposé dans le présent document reflète la volonté du gouvernement d’assurer l’efficacité et la compétitivité du régime d’imposition des bénéfices des sociétés. Les mesures qui composent ce cadre :

• renforceront la compétitivité du secteur des ressources naturelles;

• simplifieront l’imposition du revenu provenant des ressources et rationaliseront les modalités d’observation et d’application, en plus d’envoyer un message plus clair aux investisseurs;

• accroîtront l’efficacité du régime d’imposition en assurant un traitement plus uniforme des coûts, que ce soit au niveau du secteur des ressources ou au niveau de l’économie canadienne.

Ces mesures permettront d’accroître l’avantage fiscal concurrentiel du Canada pour les investissements, dans un secteur où la compétitivité internationale – en particulier par rapport aux États-Unis – constitue un facteur clé.

A. Description des mesures proposées

Le nouveau régime fédéral d’imposition du revenu provenant de ressources comprend les éléments suivants, qui seront mis en œuvre de façon graduelle sur cinq ans :

• le taux de l'impôt fédéral des sociétés prévu par la loi à l’égard du revenu tiré d'activités liées aux ressources sera ramené de 28 à 21 %, à commencer par une réduction d’un point de pourcentage le 1^er janvier 2003;

• on autorisera la déduction des redevances provinciales réelles, des autres redevances à la Couronne et des impôts miniers ayant été versés, tandis que la déduction relative à des ressources de 25 % sera éliminée;

• un nouveau crédit d’impôt de 10 % applicable aux frais d’exploration minière admissibles sera instauré.

Aucune modification ne sera apportée aux dispositions fiscales actuelles concernant :

• les frais d’exploration au Canada;

• les frais d’aménagement au Canada;

• les frais canadiens à l’égard des biens relatifs au pétrole et au gaz;

• la déduction pour amortissement, y compris les dispositions prévoyant la déduction pour amortissement accéléré à l’égard des mines, des projets in situ et des projets d’exploitation de sables bitumineux, et à l’égard des biens servant à l’expansion de ces mines et projets;

• le crédit d’impôt à l’investissement dans la région de l’Atlantique;

• les actions accréditives.

Voici le calendrier de mise en œuvre graduelle des diverses mesures proposées :

Les réductions de l’impôt fédéral sur les bénéfices des sociétés entreront en vigueur le 1^er janvier de chaque année et seront réparties proportionnellement pour les sociétés dont les années d’imposition comprennent des journées dans plus d’une année civile.

La déduction relative aux ressources, calculée à 25 % des bénéfices tirés de ressources, sera éliminée progressivement de manière qu’une portion décroissante de la déduction sera admissible dans la détermination du revenu assujetti à l’impôt. De même, la déduction pour les redevances et les impôts miniers versés ou à verser aux provinces et à la Couronne sera progressivement instaurée en permettant qu’un pourcentage croissant de ces montants soit déduit dans la détermination du revenu assujetti à l’impôt. Ces pourcentages entreront en vigueur le 1^er janvier de chaque année et seront réparties proportionnellement pour les sociétés dont les années d’imposition comprennent des journées dans plus d’une année civile.

Le régime d’imposition actuel prévoit l’inclusion – ou interdit la déduction –, dans le calcul du revenu, des redevances et impôts miniers à recevoir par la Couronne ou payables à celle-ci, selon le cas, aux termes d’une obligation énoncée dans la loi. Tout dépendant de l’impôt minier ou de la redevance applicable, les producteurs de ressources naturelles sont assujettis à l’une de ces deux modalités du régime d’imposition. L’une des mesures proposées consiste à éliminer graduellement sur cinq ans, selon les taux indiqués dans le tableau précédent, soit l’inclusion dans le calcul du revenu des redevances à la Couronne et des impôts miniers, soit l’interdiction de les déduire, selon le cas. Cette mesure et la réduction correspondante du pourcentage de la déduction relative à des ressources seront appliquées sur une base proportionnelle dans le cas des exercices qui ne concordent pas avec l’année civile.

Durant la période de transition, la personne recevant une aide de l’État au titre d’une redevance ou d’un impôt minier inclura dans le calcul de son revenu pour une année uniquement le pourcentage d’aide correspondant au pourcentage déductible de la redevance ou de l’impôt minier pour l’année en question. Si l’aide est déduite du montant de la redevance ou de l’impôt minier avant le calcul du montant déductible, aucun montant n’aura à être inclus dans le calcul du revenu.

Aux termes des mesures proposées, la structure d’imposition du revenu provenant de ressources sera le même que le taux général d’imposition des bénéfices des sociétés, et on accordera une déduction des coûts effectifs plutôt qu’une déduction arbitraire.

Le gouvernement propose de créer un crédit d’impôt de 10 % au titre des frais d’exploration minière admissibles. Le nouveau crédit d’impôt s’appliquera à la fois aux dépenses relatives aux activités d’exploration en surface et aux dépenses d’aménagement préalable à la production pour les métaux de base, les métaux précieux et les diamants au Canada. Ce nouveau crédit d’impôt ne sera accordé qu’aux sociétés et il ne sera ni remboursable ni transférable aux termes d’une convention d’actions accréditives.

Le nouveau crédit d’impôt pour exploration minière s’appliquera, à un taux de 5 %, à l’égard des dépenses admissibles engagées le ou après le 1^er janvier 2003; le taux passera à 7 % le 1^er janvier 2004 et atteindra le taux prévu de 10 % le 1^er janvier 2005.

Une mesure transitoire spéciale est proposée relativement au traitement fiscal du crédit d’impôt de l’Alberta au titre des redevances, de manière à réduire le montant à inclure par ailleurs dans le calcul du revenu aux fins de l’impôt à titre d’aide. Aux termes du programme du crédit d’impôt de l’Alberta au titre des redevances, cette province rembourse au moins 25 % de la première tranche de 2 millions de dollars de redevances versées à la Couronne par une société ou un groupe de sociétés liées. Ce plafond de 2 millions a pour objet d’accorder un avantage aux petits producteurs. La mesure transitoire spéciale prévue vise tous les bénéficiaires du crédit d’impôt, exception faite des grandes sociétés telles que définies aux fins de l’impôt, de manière qu’elle profite principalement aux petites sociétés. Plus précisément, le montant de crédit d’impôt de l’Alberta au titre des redevances à inclure par ailleurs dans le calcul du revenu aux fins de l’impôt sera réduit de moitié pour les années civiles 2003 à 2007. Au cours des années 2008 à 2012, le taux effectif d’inclusion dans le calcul du revenu grimpera de 10 points de pourcentage par année – ce qui donne 60 % en 2008, 70 % en 2009, 80 % en 2010, 90 % en 2011 et 100 % à compter de 2012.

Le gouvernement indiquait dans le budget de 2003 qu’il entend prendre des dispositions législatives pour éliminer progressivement l’impôt fédéral sur le capital sur une période de cinq ans. De même, les dispositions proposées à l’égard de l’imposition du revenu provenant de ressources, y compris la période générale de transition de cinq ans et la période de transition de 10 ans du crédit d’impôt de l’Alberta au titre des redevances, seront incorporées à la loi, de manière que les investisseurs aient le degré de certitude nécessaire pour que ces mesures influent sur leurs décisions d’investissement.

B. Analyse des mesures proposées

La compétitivité accrue du secteur canadien des ressources naturelles sur la scène internationale découlant de la mise en œuvre des mesures proposées peut être approchée de deux façons. D’abord, il y aurait une nette amélioration de la compétitivité du Canada mesurée en fonction d’une comparaison des taux d’imposition des bénéfices des sociétés prévus par la loi. De fait, dans certaines circonstances, le Canada aurait un avantage concurrentiel marqué, ainsi qu’on peut le voir ci-après.

Nota - On fait l’hypothèse d’un taux d’imposition provincial des bénéfices des sociétés de 8 % pour l’année 2007, conformément aux intentions stratégiques dont ont fait part l’Alberta et l’Ontario. Les taux applicables au Canada comprennent la surtaxe fédérale mais non les impôts sur le capital. Le taux fédéral américain est de 35 %. Les États du Nevada et du Texas ne prélèvent pas d’impôt sur les bénéfices des sociétés. L’Alaska prélève un impôt des sociétés à un taux de 9,4 % qui est déductible au niveau fédéral, ce qui donne un total du taux d’imposition des bénéfices des sociétés de 41,1 %. Ces données n’incluent pas l’impôt sur le capital

Les modifications proposées se traduiront par une compétitivité accrue non seulement au niveau des taux d’imposition mais aussi à celui de la structure fiscale dans son ensemble. Le taux effectif marginal d’imposition (TEMI) est une mesure pertinente à cet égard. Il sert à mesurer l’impôt en proportion des bénéfices avant impôt durant le cycle de vie d’un investissement marginal, c’est-à-dire un investissement à peine suffisant pour couvrir le coût financier du capital et des impôts. Le TEMI tient compte de tous les éléments du régime d’imposition du revenu et du capital – que l’impôt soit fédéral, d’État, provincial ou territorial; de ce fait, il s’agit d’un indicateur important de la compétitivité du régime fiscal.

On trouvera ci-après une comparaison entre le Canada et les États-Unis sur le plan du TEMI à l’égard des investissements dans l’industrie minière ou dans celle du pétrole et du gaz naturel, selon le régime actuel et celui proposé dans le présent document, ce qui inclut le crédit d’impôt pour exploration minière une fois celui-ci intégralement appliqué. Les comparaisons tiennent aussi compte de l’élimination complète de l’impôt fédéral sur le capital d’ici 2008. Pour les deux industries, le TEMI sera réduit de façon sensible d’ici 2008. Dans le cas de l’industrie du pétrole et du gaz naturel, cette mesure a pour effet de contrebalancer le désavantage actuel par rapport aux États-Unis, et d’accroître l’avantage actuel pour ce qui est de l’industrie minière. Dans l’un et l’autre cas, les modifications apportées améliorent nettement la capacité du secteur canadien des ressources naturelles d’attirer les capitaux pour financer les activités d’exploration et d’aménagement, en particulier par rapport aux États-Unis.

Nota – Les données actuelles (pour le Canada) comprennent toutes les modifications annoncées aux taux d’inposition provinciaux. Les calculs ont été effectués par le ministère des Finances. On peut se procurer d’autres renseignements sur demande.

ii. Entreprises du secteur des ressources naturelles

Dans le régime d’imposition actuel, la déduction relative à des ressources peut être supérieure ou inférieure aux redevances et aux impôts miniers non déductibles payables à l’égard d’un projet donné, que ce soit au total ou durant les différentes phases de la durée de vie du projet. En offrant une déduction pour les montants réels de redevances et d’impôts miniers versés aux provinces ou à la Couronne, les mesures proposées feront en sorte que les projets fassent l’objet d’un traitement plus uniforme. Les décisions d’investissement seront dès lors fondées de façon plus homogène sur la dimension économique de chaque projet.

Peu importe que l’assiette fiscale pour une société donnée soit touchée ou non par l’élimination de la déduction relative à des ressources et par la déductibilité des redevances à la Couronne, toutes les entreprises du secteur des ressources naturelles tireront avantage d’un taux d’imposition des bénéfices des sociétés plus bas.

L’incidence réelle nette des mesures proposées sur une entreprise donnée dépendra de la nature des projets menés par celle-ci, de sa structure de financement et de l’ampleur de ses comptes reportés d’années antérieures. Également, dans le cas de sociétés minières, tout peut aussi dépendre des frais d’exploration, et par conséquent de la mesure dans laquelle les sociétés profiteront du nouveau crédit d’impôt pour exploration minière applicable aux sociétés.

L’industrie du pétrole et du gaz paiera moins d’impôt sur les bénéfices si les mesures proposées sont mises en application. De même, on prévoit que le nouveau régime d’imposition proposé pour l’industrie minière, qui comporte notamment un nouveau crédit d’impôt pour exploration minière, se traduira par un allégement du fardeau fiscal de ce secteur. Une initiative clé du budget de 2003 est l’élimination de l’impôt fédéral sur le capital en 2008. Le secteur du pétrole et du gaz et l’industrie minière bénéficieront considérablement de cette mesure, qui améliorera davantage la compétitivité de l’industrie canadienne.

iii. Recettes d’impôt provincial sur les bénéfices des sociétés

La plupart des provinces tiennent compte, dans la calcul de leurs impôts sur les bénéfices des sociétés, de la déduction relative à des ressources accordée à l’échelon fédéral. Certaines provinces prévoient une mesure équivalant à la déductibilité des redevances. D’autres appliquent des mesures fondées sur les redevances ou, si son montant est plus élevé, sur la déduction relative à des ressources. Dans la mesure où les provinces se réfèrent à l’assiette fiscale fédérale, en l’absence de rajustement compensatoire, les recettes d’impôt provincial sur le revenu provenant de ressources pourraient augmenter à la suite du nouveau régime d’imposition fédéral. Toutefois, on peut s’attendre à ce que les administrations provinciales prennent les mesures requises, le cas échéant, pour rajuster comme il se doit leur régime d’imposition des bénéfices des sociétés afin de contrebalancer tout effet de ce genre.

Le gouvernement fédéral se penchera sur toute situation où les taux provinciaux d’imposition du revenu provenant de ressources sont ramenés sous le taux applicable à d’autres secteurs de l’économie provinciale si cela s’inscrit dans une stratégie destinée à remplacer les impôts non déductibles sur le revenu provenant de ressources par des prélèvements déductibles fondés sur les ressources.

iv. Recettes d’impôt fédéral sur les bénéfices des sociétés

On estimait dans le budget de 2003 que l’incidence projetée des mesures fiscales proposées à l’égard du secteur des ressources sur les recettes d’impôt fédéral sur le revenu se chiffrerait à 10 millions de dollars en 2002-2003, à 55 millions en 2003-2004 et à 100 millions en 2004-2005.

À plus long terme, l’incidence de ces mesures dépendra de différents facteurs, entre autres les cours des produits de base. Une fois les mesures entièrement en vigueur, on estime que le coût annuel assumé par le gouvernement fédéral sur le plan de ses recettes atteindra quelque 260 millions de dollars par année (en 2007-2008).

5. Conclusion

L’établissement d’un taux commun d’imposition des bénéfices des sociétés pour tous les secteurs aux termes de la loi et un traitement plus uniforme des coûts, que ce soit entre les différents types de projets relatifs à des ressources ou entre le secteur des ressources naturelles et les autres secteurs de l’économie, favorisera l’exploitation efficace des ressources disponibles au Canada. Le nouveau régime proposé sera plus simple, donnera lieu à une rationalisation des modalités d’application et d’observation des mesures fiscales, et enverra un message plus clair aux investisseurs. Il permettra d’accroître la compétitivité internationale du secteur canadien des ressources naturelles, en particulier par rapport aux États-Unis. Il appuiera également les investissements, l’innovation, la productivité, la croissance économique et la création d’emplois pour les Canadiens.

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