Dépenses fiscales : Notes afférentes aux estimations et projections (2004) : 1
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Préface

Voici la deuxième édition de Dépenses fiscales : Notes afférentes aux estimations et projections, qui accompagne le rapport principal intitulé Dépenses fiscales et évaluations. Le présent document expose la démarche ayant servi à élaborer les estimations et projections contenues dans le rapport principal. Il donne en outre une description de chaque dépense fiscale et en précise l’objectif.

Puisque ni la méthode employée pour élaborer les estimations et les projections, ni la description et l’objectif de la plupart des dépenses fiscales ne sont susceptibles de changer d’une année à l’autre, ce rapport paraît moins souvent que le rapport principal, lequel est publié chaque année.

La présentation du présent document a été modifiée à deux égards par rapport à la version précédente. Premièrement, les estimations et projections liées à l’impôt sur les bénéfices des sociétés et à la taxe sur les produits et services sont maintenant regroupées par catégorie fonctionnelle (p. ex., les petites entreprises), comme c’était déjà le cas des dépenses liées à l’impôt sur le revenu des particuliers dans la première édition des Notes. Deuxièmement, des sous-rubriques ont été ajoutées aux postes pour mémoire afin de mettre en évidence les diverses catégories de mesures faisant partie du régime fiscal de référence (p. ex., la constatation des dépenses engagées pour gagner un revenu).

Le rapport principal continue de fournir des estimations et des projections pour toutes les dépenses fiscales. Il renferme également des résultats d’évaluations ou des recherches se rapportant à certaines dépenses fiscales ou questions particulières dans ce domaine.

Chapitre 1

Cadre et démarche

La principale fonction du régime fiscal consiste à produire les revenus nécessaires pour financer les dépenses de l’État. L’ampleur des revenus perçus dépend d’une part des assiettes fiscales et des taux d’imposition et, d’autre part, d’une diversité de mesures – taux préférentiels, exemptions, déductions, remises, reports et crédits – qui affectent le niveau des taxes et leur répartition. On regroupe couramment ces mesures sous l’expression « dépenses fiscales », du fait qu’elles ont une incidence sur les revenus du gouvernement (elles ont un coût) et qu’elles reflètent les objectifs de politique publique.

Pour définir les dépenses fiscales, il faut établir un régime fiscal dit « de référence » qui applique les taux d’imposition pertinents à une assiette fiscale générale (p. ex., le revenu des particuliers, les bénéfices des sociétés ou les dépenses de consommation). Les dépenses fiscales correspondent aux écarts par rapport à ce régime de référence. Il existe des divergences d’opinion raisonnables quant à ce qui devrait être considéré comme faisant partie d’un régime fiscal de référence, et donc au sujet de ce qui devrait être considéré une dépense fiscale. Par exemple, une déduction au titre des dépenses engagées pour gagner un revenu est généralement considérée comme faisant partie du régime de référence, et donc non comme une dépense fiscale. Toutefois, dans certains cas, cette déduction peut conférer un certain avantage personnel, ce qui en complique la classification.

La démarche globale que nous avons retenue consiste à estimer les revenus cédés pour tous les éléments structurels du régime fiscal, à l’exception des plus élémentaires comme le régime progressif d’impôt sur le revenu des particuliers. Ces éléments comprennent non seulement les mesures que l’on pourrait raisonnablement associer à des dépenses fiscales, mais aussi d’autres mesures que l’on pourrait considérer comme faisant partie du régime fiscal de référence. Ces dernières sont présentées séparément, à titre de « postes pour mémoire ». Par exemple, le crédit d’impôt pour dividendes figure sous cette rubrique parce qu’il vise à atténuer ou à éliminer la double imposition du revenu gagné par les sociétés et redistribué à des particuliers sous forme de dividendes. Se retrouvent également sous cette rubrique des mesures qui ne constituent pas de manière évidente des dépenses fiscales ou dont les données limitées ne permettent pas d’en distinguer le volet « dépense fiscale » du volet « élément du régime de référence ». La présente démarche fournit des renseignements sur un éventail complet de mesures.

La suite du présent chapitre traite de la notion de dépense fiscale afin de faciliter la compréhension des estimations quantitatives. On y aborde aussi le calcul et l’interprétation du coût des dépenses fiscales en décrivant notamment les principales hypothèses utilisées dans l’analyse.

Chacune des dépenses fiscales est décrite de façon simplifiée, et des renseignements sur les sources des données et la méthode utilisée pour élaborer les estimations sont présentés aux chapitres 2 (impôt sur le revenu des particuliers), 3 (impôt sur les bénéfices des sociétés) et 4 (taxe sur les produits et services [TPS]/taxe de vente harmonisée [TVH])^[1]. Le cas échéant, s’il y a divergence de vues dans la classification d’une dépense, soit comme mesure fiscale, soit comme élément du régime fiscal de référence, la description l’indique.

Structure de référence des dépenses fiscales des régimes d’impôt sur le revenu des particuliers et sur les bénéfices des sociétés

Les tranches de revenu imposable et les taux d’imposition actuels, l’unité d’imposition, le cadre temporel d’application de l’impôt, la prise en compte de l’inflation dans le calcul du revenu font tous partie de la structure de référence des dépenses fiscales des systèmes d’impôt sur le revenu des particuliers et sur les bénéfices des sociétés. En outre, la structure de référence englobe des mesures destinées à atténuer ou éliminer la double imposition, à tenir compte des dépenses engagées pour gagner un revenu, et à rehausser l’équité du régime de l’impôt sur le revenu, dont l’unité chronologique couvre habituellement une année. Enfin, l’immunité constutitionnelle du gouvernement du Canada ou d’une province à l’égard de l’imposition fait partie de la structure de référence aux fins de l’impôt sur le revenu.

Les paragraphes qui suivent exposent plus en détail les caractéristiques du régime de référence de l’impôt sur le revenu des particuliers et de l’impôt sur les bénéfices des sociétés.

1) Taux d’imposition et tranches de revenu

Dans le cas de l’impôt des particuliers, la structure actuelle des taux, corrigée de l’inflation, est considérée comme faisant partie du régime de référence. Le crédit personnel de base est également incorporé à cette structure puisqu’il s’applique à tous les contribuables et peut être considéré comme établissant un taux d’imposition nul sur la plus basse tranche de revenu. Le coût de ce crédit est toutefois indiqué dans les postes pour mémoire.

En ce qui concerne l’impôt des sociétés, le taux de base de l’impôt fédéral applicable aux sociétés, surtaxe et abattement provincial compris, constitue la structure de référence. Les dispositions qui réduisent ce taux d’imposition pour certains types d’activités ou de sociétés sont considérées comme des dépenses fiscales. À titre d’exemple, citons le taux réduit d’imposition des petites entreprises et des caisses de crédit. L’impôt fédéral sur le capital, au taux existant, est également considéré comme faisant partie de la structure de référence.

2) Unité d’imposition

Au Canada, l’impôt sur le revenu des particuliers s’applique au revenu personnel. Par conséquent, le particulier constitue l’unité d’imposition de référence pour la détermination des dépenses fiscales dans le présent rapport. En raison de ce choix, diverses dispositions ayant trait aux personnes à charge, comme le crédit pour conjoint ou conjoint de fait, sont considérées comme des dépenses fiscales.

Dans le cas de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, l’entité juridique est adoptée à titre d’unité d’imposition de la structure de référence. Cette démarche est la plus répandue dans le régime d’impôt sur les bénéfices des sociétés. Par exemple, les pertes subies par une société dans un secteur d’activité peuvent être imputées aux bénéfices réalisés dans ses autres secteurs d’activité, mais les pertes d’une société ne peuvent généralement être déduites des bénéfices d’une autre société faisant partie d’un même groupe.

L’établissement ou le centre d’activité au sein d’une société, ou un groupe consolidé de sociétés liées les unes aux autres peuvent également servir d’unité d’imposition. On retrouve dans le régime fiscal actuel des éléments de ces diverses méthodes.

• Selon la méthode du centre d’activité, certaines déductions, comme la déduction pour amortissement accéléré sur les avoirs miniers, ne peuvent être appliquées qu’en réduction du revenu généré par le projet connexe.

• Selon l’approche du groupe consolidé, des dispositions de roulement permettent à un groupe de sociétés de réorganiser sa structure sans constatation d’un gain en capital ni récupération de l’amortissement. Ces caractéristiques font également partie de la structure de référence.

3) Période d’imposition

Aux fins du présent document, la période d’imposition de référence, dans le cas des particuliers, est l’année civile. Par conséquent, toute mesure qui permet de reporter un revenu imposable à une année ultérieure est considérée comme une dépense fiscale. Par exemple, un agriculteur peut différer le revenu tiré de la vente de grain en utilisant des bons spéciaux de paiement au comptant; cette disposition est considérée comme une dépense fiscale.

La période de référence, dans le cas des sociétés, est l’exercice financier ou comptable. Comme dans le cas des particuliers, les dispositions de report sont considérées comme des dépenses fiscales.

Une application rigoureuse du cadre annuel d’imposition signifierait que les mesures permettant de reporter les pertes à d’autres années constitueraient des dépenses fiscales. Toutefois, le caractère relativement cyclique du revenu d’entreprise et de placements incite à penser que ces formes de revenus devraient être envisagées sur un certain nombre d’années. C’est pourquoi les reports de pertes sont considérés comme faisant partie du régime de référence dans le présent rapport. Le coût estimatif de ces dispositions figure dans la section du rapport qui traite des postes pour mémoire.

4) Prise en compte de l’inflation

Bien que les tranches de revenu des particuliers et les principaux crédits et exemptions soient indexés depuis 2000, les particuliers déclarent leur revenu nominal aux fins du calcul de l’impôt dont ils sont redevables chaque année, tout comme les sociétés. C’est donc le revenu nominal qui est incorporé à la structure de référence.

5) Évitement de la double imposition

Il n’est pas toujours facile de déterminer si certaines dispositions qui éliminent ou réduisent la double imposition devraient être considérées comme des dépenses fiscales.

Par exemple, si l’on juge que le régime d’impôt des particuliers et celui des sociétés sont complètement distincts, le crédit d’impôt pour dividendes apparaît comme une dépense fiscale. Or, ce crédit est un élément essentiel du régime global d’imposition des revenus (au niveau tant des sociétés que des particuliers) qui permet d’éliminer ou d’atténuer la double imposition. Sans ce crédit, les revenus gagnés par l’entremise d’une société seraient imposés deux fois, d’abord au niveau de la société puis au niveau de l’actionnaire. C’est pourquoi le crédit d’impôt pour dividendes n’est pas considéré comme une dépense fiscale.

De même, la non-imposition des dividendes intersociétés vise à faire en sorte que les bénéfices ne soient imposés qu’une seule fois à l’échelle de la société, et à assurer la neutralité du régime de l’impôt sur les bénéfices des sociétés à l’échelle de la structure organisationnelle. Considérons une société qui mène ses activités par l’entremise de plusieurs divisions. Supposons qu’elle se réorganise pour former une société de portefeuille ayant des filiales en propriété exclusive qui remplacent les anciennes divisions. Les bénéfices des filiales sont transmis à la société de portefeuille sous forme de dividendes intersociétés. Si ces derniers étaient imposés à la fois au niveau de la filiale et au niveau de la société de portefeuille, il y aurait double imposition. C’est pourquoi l’exemption des dividendes intersociétés n’est pas considérée comme une dépense fiscale.

Certaines mesures qui évitent ou atténuent la « double imposition » sont décrites dans les sections du rapport qui traitent des postes pour mémoire.

6) Constatation des dépenses engagées pour gagner un revenu

Les dispositions fiscales prévoyant la déduction de dépenses couramment engagées pour gagner un revenu sont considérées comme faisant partie du régime de référence. Par exemple, la déduction pour frais de garde d’enfants et la déduction pour frais de déménagement sont présentées non pas comme des dépenses fiscales, mais comme des postes pour mémoire.

(7) Immunité constitutionnelle de l’État à l’égard de l’imposition

En vertu de l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867, « nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province en particulier ne sera sujette à la taxation. » Cela signifie que ni le gouvernement fédéral ni les gouvernements provinciaux (ou les mandataires de l’État fédéral ou provincial) ne peuvent se taxer mutuellement. L’immunité constitutionnelle de l’État à l’égard de l’imposition est considérée comme faisant partie du régime de référence aux fins de l’impôt sur le revenu.

Caractéristiques du régime de référence de la TPS/TVH^[2]

Le régime de référence qui sert à analyser la TPS/TVH est une taxe multistades, de large application, sur la valeur ajoutée, qui est perçue selon le principe de la destination et fait appel à un mécanisme de crédit pour éliminer l’effet de la taxe sur les intrants d’entreprise. Voici un exposé détaillé des paramètres qui caractérisent la structure de référence de la TPS/TVH.

1) Taxe multistades

Les principaux éléments structurels d’une taxe à la consommation multistades sont considérés comme faisant partie du régime de référence. Dans un tel système, la taxe s’applique aux ventes de produits et de services à tous les stades du processus de production et de commercialisation. Cependant, à chaque stade, les entreprises peuvent généralement demander un crédit afin de récupérer la taxe payée sur leurs intrants. Le régime fiscal a donc pour effet d’appliquer la taxe uniquement à la valeur ajoutée par chaque entreprise. Étant donné que la seule taxe qui ne soit pas remboursée est celle qui est perçue sur les ventes au consommateur final, il s’agit en fin de compte d’une taxe sur la consommation finale.

2) Principe de la destination

Dans le régime de référence, la taxe s’applique aux produits et services consommés au Canada. Par conséquent, elle s’applique aux importations comme aux biens et services produits au pays. Les exportations ne sont pas assujetties à la taxe.

3) Taux unique

Le régime de référence ne comporte qu’un taux d’imposition, soit le taux de 7 % prévu par la loi. Aussi, les dispositions de la TPS/TVH qui s’écartent de ce taux unique sont-elles considérées comme des dépenses fiscales.

4) Période de taxation

La période de taxation de référence est l’année civile.

5) Immunité constitutionnelle de l’État à l’égard de l’imposition

En vertu de l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867, « nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province en particulier ne sera sujette à la taxation. » Cela signifie que ni le gouvernement fédéral ni les gouvernements provinciaux (ou les mandataires de l’État fédéral ou provincial) ne peuvent se taxer mutuellement. Le régime de référence de la TPS/TVH en tient compte.

On tient également compte, dans cette structure, du fait que les autorités fédérales et provinciales ont entrepris de simplifier l’application de la taxe aux opérations faites par les entités du secteur public.

• Le gouvernement fédéral a décidé d’appliquer la TPS/TVH aux achats des sociétés d’État et des ministères fédéraux afin que l’administration de la taxe soit aussi simple que possible pour les vendeurs. Par conséquent, les sociétés d’État fédérales sont traitées de la même manière que n’importe quelle autre entité commerciale dans le système de TPS/TVH et le régime de référence.

• Conformément à l’article 125, les gouvernements provinciaux et leurs mandataires ne sont pas assujettis à la TPS/TVH sur leurs achats. Cependant, le gouvernement fédéral et la plupart des provinces ont conclu des ententes de réciprocité fiscale. Ces dernières précisent les situations dans lesquelles chaque palier de gouvernement s’engage à acquitter les taxes de vente appliquées par l’autre palier, ce qui entraîne généralement l’application de la taxe aux achats des sociétés d’État. Par conséquent, les sociétés d’État provinciales sont traitées comme n’importe quelle autre entité commerciale dans le régime de référence.

À la différence des gouvernements provinciaux, les municipalités sont assujetties à la TPS/TVH. Il en est de même de la plupart des universités, des collèges publics, des écoles et des hôpitaux publics. Le régime de référence établit deux situations distinctes à l’égard de ces secteurs. La première survient lorsque les services fournis par ces secteurs sont entièrement financés par des revenus fiscaux ou des transferts gouvernementaux. Dans ce cas, le régime de référence assimile ces secteurs à des consommateurs finaux, c’est-à-dire qu’ils paient la taxe sur leurs achats et ne peuvent réclamer de crédits de taxe sur les intrants. Par exemple, un hôpital public est considéré comme le consommateur final des fournitures, médicales et autres, qu’il acquiert pour dispenser des services de santé couverts par un régime provincial d’assurance-maladie. La deuxième situation survient lorsque ces secteurs vendent des produits et des services aux consommateurs et aux entreprises. Dans ce cas, le régime de référence considère ces secteurs comme n’importe quelle entreprise qui applique la taxe à ses ventes et réclame des crédits de taxe sur les intrants pour la taxe payée sur les intrants se rapportant à ces ventes. Par exemple, un hôpital public qui perçoit des droits pour certains traitements qui ne sont pas couverts par un régime provincial d’assurance-maladie est considéré comme une entreprise à l’égard de ces traitements.

Types de dépenses fiscales liées à la TPS/TVH

La comparaison de la structure effective de la TPS/TVH au régime de référence fait ressortir quatre types de dépenses fiscales :

• les produits et services détaxés;
• les produits et services exonérés;
• les remboursements de taxe;
• le crédit pour TPS/TVH.

1) Produits et services détaxés

Sous le régime de la TPS/TVH, certaines catégories de produits et de services sont taxées à un taux égal à zéro plutôt qu’au taux général de 7 %. Les vendeurs ne facturent pas la TPS/TVH sur les ventes de produits et de services détaxés, que ces derniers soient vendus à une autre entreprise ou à un consommateur final. Ils ont cependant le droit de demander un crédit de taxe sur les intrants afin de récupérer la TPS/TVH qu’ils ont payée sur les intrants ayant servi à produire les biens et services détaxés. Par conséquent, ces derniers sont exempts de taxes.

L’une des catégories de ventes détaxées est celle des produits alimentaires de base, c’est-à-dire les aliments destinés à être préparés et consommés à la maison. Parmi les autres catégories de produits détaxés figurent les médicaments prescrits, les appareils médicaux et la plupart des produits agricoles et des produits de la pêche.

2) Produits et services exonérés

Certains types de produits et services sont exonérés de la TPS/TVH, ce qui signifie que celle-ci ne s’applique pas à leur vente. À la différence des fournisseurs de produits et services détaxés, les vendeurs de produits et services exonérés n’ont pas droit à un crédit de taxe sur les intrants pour récupérer la taxe payée sur les intrants.

Parmi les exemples de produits et de services exonérés, mentionnons les loyers résidentiels de longue durée, la plupart des services de santé et de soins dentaires, les services de garderie, la plupart des ventes des organismes de bienfaisance, la majorité des services financiers canadiens, les services municipaux de transport en commun et l’aide juridique.

3) Remboursements de taxe

Certains secteurs ont droit au remboursement de tout ou partie de la TPS/TVH payée sur les intrants utilisés pour la fourniture de services exonérés. Des remboursements sont par exemple offerts aux écoles, aux universités, aux collèges publics, aux hôpitaux publics et aux municipalités. Ces remboursements ont été instaurés dès l’entrée en vigueur de la TPS pour éviter que le fardeau de taxe de ces institutions relativement à leurs achats ne soit plus lourd sous le régime de la TPS qu’il ne l’était sous celui de l’ancienne taxe de vente des fabricants. Depuis février 2004, les administrations municipales ont droit au remboursement intégral de la TPS/TVH payée sur leurs achats. Ces remboursements sont assimilés à des dépenses fiscales parce que, dans le régime de référence, ces institutions sont considérées comme des consommateurs finaux.

Parmi d’autres exemples de remboursements de taxe considérés comme des dépenses fiscales, mentionnons les remboursements aux organismes de bienfaisance, les remboursements aux organismes à but non lucratif financés en grande partie par l’État, les remboursements au titre de logements neufs, les remboursements pour immeubles d’habitation locatifs neufs et les remboursements sur les livres achetés par les institutions admissibles.

Les touristes étrangers au Canada peuvent aussi demander un remboursement de la TPS/TVH qu’ils ont payée sur leur hébergement à l’hôtel et sur les produits qu’ils rapportent chez eux. Cependant, seul le remboursement relatif aux dépenses d’hôtel est considéré comme une dépense fiscale car les produits que les touristes étrangers rapportent chez eux constituent en fait des exportations, lesquelles ne sont pas taxables dans le régime de référence.

4) Crédit pour TPS/TVH

Pour assurer l’équité du régime de la TPS/TVH, un crédit pour TPS/TVH est accordé par le truchement du régime de l’impôt sur le revenu des particuliers aux célibataires et aux familles à revenu faible ou modeste. Ce crédit est versé quatre fois l’an au moyen de chèques de valeur égale. Le montant total du crédit dépend de la taille et du revenu de la famille, et il est calculé annuellement d’après les renseignements fournis sur la déclaration de revenus des particuliers.

Calcul et interprétation des estimations

Les estimations indiquent l’effet de chaque mesure particulière, au cours d’une année donnée, sur la trésorerie du gouvernement fédéral, et non son coût à long terme ou en régime permanent, en faisant l’hypothèse que :

• toutes les mesures sont évaluées indépendamment;
• tous les autres facteurs demeurent inchangés.

Ces questions méthodologiques sont importantes et se répercutent sur l’interprétation qu’il convient de donner aux chiffres; elles sont étudiées plus en détail ci-après.

Indépendance des estimations

Le coût estimé de chaque dépense fiscale est évalué séparément, en supposant que toutes les autres dispositions demeurent inchangées. L’une des conséquences importantes de cette approche est qu’on ne peut faire la somme des estimations pour déterminer le coût global d’un groupe donné de dépenses fiscales ou de l’ensemble de ces dernières.

Ainsi que les paragraphes suivants le précisent, cette restriction est due :

• à la progressivité des taux d’imposition;
• aux interactions entre les mesures fiscales.

Progressivité des taux d’imposition

La possibilité de bénéficier de plusieurs exemptions et déductions permet parfois aux contribuables de passer dans une tranche de revenu imposée à un taux plus faible que s’ils n’avaient eu droit à aucune des dispositions fiscales en question. Dans la mesure où ce phénomène est observé, il se peut que la somme des dépenses fiscales estimées sous-évalue le coût réel de l’ensemble de ces dispositions pour le gouvernement fédéral. Considérons un contribuable dont le revenu imposable est inférieur de 1 000 $ au seuil qui le ferait passer de la tranche imposée à 16 % à celle imposée à 22 %. Imaginons que ce contribuable parvienne à ce revenu imposable en utilisant deux déductions fiscales de 1 000 $ chacune (p. ex., un prêt à la réinstallation et une cotisation à un régime enregistré d’épargne-retraite [REER]). L’élimination de l’une ou l’autre des déductions accroîtrait le revenu imposable de ce contribuable de 1 000 $, et son impôt fédéral de 160 $. Par contre, l’élimination des deux mesures accroîtrait son impôt à payer de 160 $ plus 220 $, et non de 160 $ + 160 $.

Une simple addition du coût estimé de ces deux dépenses fiscales donnerait une impression trompeuse de l’effet que produirait sur les revenus l’élimination des deux dispositions. Par conséquent, on ne peut guère additionner les estimations liées à l’impôt sur le revenu des particuliers présentées dans ce document pour déterminer le coût total d’un groupe donné de dépenses fiscales ou de l’ensemble de ces dernières.

Dans le cas des sociétés, même si la loi ne prévoit qu’un seul taux d’imposition, la déduction accordée aux petites entreprises crée, dans les faits, un deuxième palier d’imposition, et donc une structure progressive pour certaines sociétés. Ainsi, l’argument qui précède vaut aussi pour le régime d’impôt des sociétés, bien que l’effet ne soit pas aussi important dans ce dernier cas que pour les particuliers.

Interaction des mesures fiscales

Comme on l’a vu, les dépenses fiscales sont estimées individuellement, en supposant que toutes les autres dispositions demeurent inchangées. Étant donné qu’il existe certaines interactions entre les dispositions fiscales, la somme d’un certain nombre de dépenses fiscales calculées séparément peut être différente du résultat obtenu en calculant globalement le coût du même ensemble de dépenses fiscales parce que, si l’on ajoutait les coûts calculés indépendamment des diverses dispositions fiscales, il y aurait double comptage, de sorte que les revenus qu’on obtiendrait en modifiant simultanément un ensemble de mesures ne seraient pas comptabilisés de manière exacte.

Considérons l’exonération des allocations d’anciens combattants, qui réduit le revenu net des bénéficiaires. Plusieurs mesures, comme le crédit pour frais médicaux, sont calculées en fonction du revenu net. Ainsi, le chiffre estimatif indiqué pour l’exonération des allocations d’anciens combattants représente non seulement l’effet direct produit sur les revenus fiscaux par la non-imposition des allocations, mais aussi l’effet indirect sur le coût d’autres mesures fiscales (comme le crédit pour frais médicaux) qui dépendent du revenu net.

Étant donné que les dépenses fiscales liées à la TPS/TVH sont estimées de la même façon que celles se rapportant aux impôts directs, elles ne peuvent être additionnées en raison de l’existence de certaines interactions entre elles. L’exposé qui suit est consacré aux remboursements de TPS/TVH aux hôpitaux et à la détaxation des médicaments prescrits. Il illustre les différences entre des estimations indépendantes et des estimations simultanées.

• Élimination des remboursements de TPS/TVH aux hôpitaux : Si les remboursements accordés aux hôpitaux étaient éliminés, ces derniers ne pourraient plus récupérer 83 % de la TPS/TVH qu’ils paient sur leurs achats^[3]. Par contre, ils pourraient continuer d’acheter des médicaments prescrits en franchise de taxe parce que ces médicaments sont détaxés. L’estimation des remboursements de TPS/TVH aux hôpitaux tient compte du fait que le remboursement n’aurait pas été demandé à l’égard des médicaments prescrits détaxés.

• Élimination de la détaxation des médicaments prescrits : Si les médicaments prescrits étaient taxés au taux général de 7 %, les hôpitaux paieraient la TPS/TVH sur leurs achats de médicaments, mais récupéreraient 83 % de la taxe payée grâce au système de remboursement. Par conséquent, l’estimation de la détaxation des médicaments prescrits est nette de la hausse prévue des remboursements aux hôpitaux.

• L’élimination simultanée des deux mesures aurait un effet plus marqué sur les revenus de l’État que la somme des estimations calculées indépendamment parce que la TPS/TVH serait payable sur les médicaments prescrits et que les hôpitaux ne pourraient demander de remboursement de taxe au titre de ces achats.

Interaction des régimes fédéraux et provinciaux

Les régimes fédéraux et provinciaux d’impôt sur le revenu et de taxe de vente interagissent à des degrés divers. Par conséquent, la modification des dépenses fiscales fédérales peut avoir une incidence sur les revenus fiscaux provinciaux. Dans le présent document, toutefois, on ne tient pas compte de répercussions semblables sur les provinces; en d’autres mots, l’estimation des dépenses fiscales se rapporte strictement aux revenus fédéraux.

Hypothèse d’invariance de tous les autres facteurs

Les chiffres de dépenses fiscales estimés dans ce rapport représentent la réduction des revenus fiscaux du gouvernement fédéral qui est due à l’existence de chaque mesure, en supposant que tous les autres facteurs demeurent inchangés.

La méthode adoptée pour estimer l’ampleur de cette réduction consiste à recalculer les revenus fiscaux fédéraux en supposant que la mesure étudiée a été éliminée. La différence entre le résultat de ce nouveau calcul et les revenus réels donne une estimation chiffrée de la dépense fiscale.

L’hypothèse d’invariance de tous les autres facteurs signifie que l’on ne tient pas compte (i) de l’adaptation éventuelle des contribuables; (ii) des modifications corrélatives de la politique publique; ou (iii) des changements dans les revenus fiscaux qui pourraient résulter d’une modification de l’activité économique globale sous l’effet de l’élimination d’une mesure fiscale particulière (voir ci-après). La prise en compte de ces facteurs ajouterait une importante dimension subjective aux calculs.

1) Absence de prise en compte de l’adaptation

Dans bien des cas, l’élimination d’une dépense fiscale amènerait les contribuables à changer leur comportement de manière à réduire l’impôt supplémentaire qu’ils auraient à payer, peut-être en se prévalant dans une plus large mesure d’autres dispositions fiscales. Par conséquent, en laissant de côté les modifications de comportement qui pourraient résulter de l’élimination d’une mesure, on produit des estimations qui surévaluent peut-être la hausse réelle des revenus qui serait observée en cas d’élimination d’une disposition particulière.

Les effets de cette hypothèse peuvent être illustrés, dans le cas de la TPS/TVH, par le remboursement pour habitations neuves. Les propriétaires ont droit à un remboursement de la TPS/TVH payée sur l’achat de maisons neuves. Si ce remboursement était supprimé, le prix des maisons neuves augmenterait par rapport à celui des maisons ayant déjà été habitées. Cela pourrait entraîner une diminution de la demande d’habitations neuves tout en stimulant celles des maisons ayant déjà été habitées, dont la fourniture est exonérée. Étant donné qu’on ne tient pas compte de la dynamique du marché de l’habitation, les revenus procurés par l’élimination du remboursement en question pourraient être plus faibles en réalité que ne l’indique le chiffre estimatif fourni.

2) Modifications corrélatives de la politique publique

Les estimations ne tiennent pas compte des dispositions transitoires susceptibles d’accompagner l’élimination de mesures particulières, ni des autres modifications corrélatives de la politique publique. Par exemple, si le gouvernement décidait d’éliminer une disposition particulière de report, il pourrait exiger que le montant reporté soit incorporé immédiatement au revenu imposable.

Il pourrait par ailleurs interdire les nouveaux reports, mais permettre le maintien des sommes déjà reportées, peut-être pour un temps limité. Les estimations présentées dans ce rapport ne prévoient pas d’allégements transitoires de ce type.

Les estimations ne tiennent pas compte non plus des modifications corrélatives de la politique publique. Par exemple, si les gains en capital réalisés sur les résidences habitées par leur propriétaire devenaient imposables, on pourrait arguer de la déductibilité de leur coût d’entretien, au même titre que d’autres investissements.

3) Incidence sur l’activité économique

Les estimations de dépenses fiscales ne tiennent pas compte de l’effet que l’élimination d’une mesure particulière pourrait avoir sur le niveau global d’activité dans l’économie, et donc sur l’ensemble des revenus fiscaux. Par exemple, l’élimination du taux réduit d’imposition des bénéfices des petites entreprises pourrait permettre à l’État d’obtenir un volume appréciable de revenus supplémentaire, mais il pourrait aussi en résulter une baisse de l’activité dans le secteur de la petite entreprise, d’où, peut-être, des pertes d’emplois, une diminution du revenu imposable et, par conséquent, une contraction du montant global des revenus fiscaux. En outre, la façon dont l’État pourrait utiliser les fonds supplémentaires dont il disposerait et les incidences possibles de cette utilisation sur les autres revenus fiscaux ne sont pas prises en compte dans les estimations.

Estimation des montants reportés selon la méthode des flux de trésorerie nominaux

Certaines mesures fiscales ont pour effet de reporter l’impôt sur le revenu de l’année d’imposition en cours à une année ultérieure, notamment en accélérant ou en différant l’inclusion de déductions dans le revenu. L’estimation du coût des reports d’impôt pose certains problèmes méthodologiques puisque, même si l’impôt n’est pas perçu dans l’immédiat, il pourrait l’être plus tard. Il faut donc estimer le coût de ces reports d’impôt pour l’État, tout en veillant à ce que ces estimations soient comparables à celles des autres dépenses fiscales.

Les reports d’impôt sont estimés selon la méthode des flux de trésorerie nominaux, c’est-à-dire que leur coût correspond à la perte de revenus fiscaux attribuable au report net pour l’année. Les estimations ainsi calculées donnent une idée du coût permanent du maintien d’une disposition fiscale donnée dans un régime fiscal à maturité.

Selon la méthode des flux de trésorerie nominaux, l’impôt sur le revenu reporté et tiré des activités de l’année courante représente une dépense fiscale positive, alors que l’impôt déjà reporté et tiré d’activités d’années antérieures constitue une dépense fiscale négative. Par conséquent, si le niveau d’activité en question demeurait constant d’une année à l’autre, en situation de régime permanent, les deux montants s’annuleraient et la dépense fiscale serait nulle. Une accélération de l’activité au fil du temps engendrerait une dépense fiscale et un ralentissement, une dépense fiscale négative.

Même si, d’après la méthode des flux de trésorerie, les reports d’impôt ne représentent pas, de façon globale, une dépense pour l’État en situation de régime permanent, ces derniers entraînent bel et bien une dépense pour l’État et un avantage pour le contribuable en raison de la valeur de rendement de l’argent. Par l’effet de ce facteur, la réduction, aujourd’hui, de l’impôt d’un certain montant fait plus que compenser une hausse d’impôt ultérieure du même montant nominal. Cela peut être démontré en calculant la valeur du prêt sans intérêt implicite dont profite un contribuable lorsque son impôt est reporté à une année ultérieure. Par exemple, si un contribuable peut différer 100 $ d’impôt sur le revenu pour une année donnée et si le taux d’escompte est de 8 %, la valeur actualisée de l’obligation future est de 92,59 $ et le contribuable bénéficie d’un avantage de 7,41 $ en dollars d’aujourd’hui. De plus, il y a un coût d’intérêt implicite équivalent pour le gouvernement.

Contrairement à la méthode des flux de trésorerie nominaux, en vertu de cette approche en situation de régime permanent, un report d’impôt donnerait lieu à une dépense fiscale positive. Abstraction faite des régimes d’épargne-retraite assortis d’une aide fiscale et de certains exemples de l’impact de la radiation accélérée des immobilisations, le présent document ne fournit pas d’estimations de la valeur actualisée des dépenses fiscales.

Élaboration d’estimations rétrospectives

La plupart des estimations du présent rapport liées à l’impôt sur le revenu des particuliers ont été calculées à l’aide d’un modèle de l’impôt sur le revenu des particuliers. Ce modèle simule des modifications du régime d’imposition des particuliers à l’aide de l’échantillon statistique de déclarations de revenus recueilli par l’Agence du revenu du Canada (ARC) pour sa publication annuelle Statistiques sur l’impôt des particuliers. Le modèle estime l’incidence sur les revenus fiscaux de modifications du régime fiscal en recalculant les impôts à payer en fonction des montants rajustés de toutes les variables pertinentes (revenu, déductions et crédits). Par exemple, l’élimination de la déduction pour frais de déménagement entraînerait une modification non seulement du revenu net, mais aussi de tous les crédits dont la valeur dépend du revenu net, tel que le crédit pour frais médicaux. Dans le cas des dépenses fiscales dont l’effet n’a pas pu être estimé uniquement à l’aide de ce modèle, des données supplémentaires ont été obtenues de diverses sources. On trouvera au chapitre 2 des détails sur les sources des données et les méthodes utilisées pour estimer le coût de mesures particulières liées à l’impôt sur le revenu des particuliers.

Un modèle de l’impôt sur les bénéfices des sociétés a servi à estimer le coût de la plupart des dépenses fiscales liées aux sociétés. Comme celui de l’impôt des particuliers, ce modèle est fondé sur un échantillon statistique des déclarations de revenus recueilli par l’ARC et permet de recalculer les impôts en fonction de certaines dispositions fiscales modifiées. Ce nouveau calcul tient compte de la fraction inutilisée des crédits d’impôt, des réductions d’impôt, des déductions et des pertes dont une société pourrait se servir pour réduire l’impôt dont elle est redevable. Les dépenses fiscales qui n’ont pu être estimées uniquement à l’aide de ce modèle ont été évaluées au moyen de données supplémentaires provenant de diverses sources, sur lesquelles le chapitre 3 donne des précisions.

Le coût de la majorité des dépenses fiscales liées à la TPS/TVH présentées dans le présent rapport a été estimé à l’aide d’un modèle de taxe de vente basé sur les tableaux d’entrées-sorties et sur les Comptes nationaux des revenus et dépenses de Statistique Canada. Lorsque le modèle ne pouvait produire d’estimations, on a utilisé des données supplémentaires provenant de diverses sources. On trouvera au chapitre 4 des précisions sur les sources des données et les méthodes utilisées.

Élaboration de projections

À l’instar des estimations rétrospectives, les projections représentent le montant estimatif dont les revenus fiscaux seraient amputés en raison de la dépense fiscale, en supposant que chaque mesure soit évaluée séparément et que tous les autres facteurs restent inchangés. Les projections tiennent toutefois compte de l’effet des modifications fiscales annoncées.

Contrairement aux dépenses fiscales estimatives rétrospectives, pour lesquelles la valeur des dépenses fiscales peut être tirée, de façon générale, des statistiques fiscales ou d’autres données antérieures, les projections de telles dépenses doivent reposer sur les liens estimatifs entre les dépenses fiscales et les variables économiques explicatives. À partir de ces liens, la valeur des variables explicatives est projetée de façon prospective et produit une estimation de la valeur future des dépenses fiscales. En général, les principales variables explicatives sont celles qui traduisent l’état de l’économie.

Les projections portant sur les variables explicatives reposent soit sur les prévisions contenues dans le plus récent budget (p. ex., le produit intérieur brut [PIB], la population, l’emploi, les bénéfices des sociétés, l’inflation et les dépenses de consommation), soit sur les tendances antérieures de la dépense fiscale. Les autres méthodes de projection des dépenses fiscales sont expliquées aux chapitres 2 (dans le cas de l’impôt sur le revenu des particuliers), 3 (dans le cas de l’impôt sur les bénéfices des sociétés) et 4 (dans le cas des dépenses fiscales liées à la TPS/TVH).

Toute projection est nécessairement sujette à des erreurs de prévision, lesquelles sont parfois de taille. Les analystes qui connaissent les prévisions établies pour l’économie canadienne, ou pour l’économie de tout autre pays, savent que l’établissement de prévisions n’est pas une science. Les valeurs futures des principales variables explicatives reposent sur les meilleures estimations, et l’on suppose que les politiques ne seront pas modifiées au cours de la période de prévisions. En outre, les rapports entre les variables expliquées et les variables explicatives ne sont parfois pas très solides et peuvent se modifier rapidement. Il convient donc de considérer les valeurs projetées des dépenses fiscales comme des données optimales dont la fiabilité n’est guère plus grande que celle des variables qui les sous-tendent. Par exemple, si le niveau du PIB influence les effets sur le revenu d’une dépense fiscale, il ne faudrait pas s’attendre à ce que l’ampleur projetée de cette dépense fiscale se concrétise si le PIB n’atteint pas ce niveau. Par ailleurs, même si le PIB atteint effectivement le niveau projeté, ce pourrait ne pas être le cas de la dépense fiscale si, ultérieurement, la relation entre la dépense fiscale et le PIB devient différente de son estimation moyenne antérieure. Par conséquent, de façon générale, il faudrait s’attendre à ce que les projections des dépenses fiscales soient moins fiables que celles des variables explicatives sous-jacentes.

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