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Ottawa, le 24 janvier 2001
2001-009

Notes pour une allocution de l'honorable Paul Martin, ministre des Finances du Canada, devant le Royal Institute of International Affairs

Document connexe :

• Le G-20 représente la tribune idéale pour s'attaquer aux problèmes liés à la mondialisation, déclare le ministre des Finances à Londres. (Communiqué 2001-008).

Londres, Royaume-Uni
le 24 janvier 2001

Le texte prononcé fait foi.

Introduction

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs.

Le Groupe des Vingt (G-20), contrairement à ce que son nom laisse entendre, est formé de 19 pays, dont le Royaume-Uni, les États-Unis, le Canada, l'Inde, la Chine et la Russie. Ensemble, les membres du G-20 représentent 66 % de la population mondiale, 88 % de l'économie mondiale, et près de 60 % des pauvres de la planète. Le G-20 a été créé il y a un an et demi au terme de la crise asiatique. Depuis, nous, ministres et gouverneurs, nous sommes réunis deux fois. Nos représentants se sont également réunis à maintes occasions. Aujourd'hui, j'aimerais parler des travaux accomplis par le G-20 et de nos priorités pour l'année qui commence.

Je suis particulièrement heureux d'avoir l'occasion de le faire sur une tribune aussi prestigieuse que celle-ci. Dès la fin de la Première guerre mondiale, le Royal Institute of International Affairs a contribué à relever le débat et à susciter l'intérêt au sujet des questions internationales. Au cours des périodes d'internationalisme et d'isolationnisme, de protectionnisme et de libre-échange, de la Grande dépression et de grandes expansions, le Royal Institute, par l'intermédiaire de Chatham House, a constitué une tribune où énoncer et promouvoir de nouvelles réflexions sur les enjeux mondiaux.

Mondialisation : les défis économiques, humains et politiques

Une fois de plus, le monde a besoin de nouvelles approches en matière de coopération internationale. La mondialisation, jumelée au changement technologique en constante évolution, est devenue le facteur déterminant de notre époque. Elle a créé un milieu dans lequel le changement nous attend au prochain tournant, qui n'est jamais bien loin. En donnant de nouveaux accès aux marchés, aux capitaux et aux idées, la mondialisation a mis entre les mains de plusieurs les outils d'une croissance économique soutenue. Elle a accru la reconnaissance accordée à la main-d'œuvre qualifiée. Elle a accru la mobilité. Elle a aboli les frontières d'un monde dans lequel il est possible de mieux se connaître et de se comprendre les uns les autres. Bref, l'accroissement de l'intégration économique est la fondation de notre prospérité actuelle et, pour ceux qui n'ont pas encore récolté les fruits de cette prospérité, la meilleure façon d'y accéder.

Cependant, et c'est là un point difficile, le même dynamisme qui produit la croissance renferme le germe de l'instabilité. Même si l'intégration économique et le progrès technologique ont créé une richesse énorme, ils ont aussi donné lieu à de nouveaux problèmes et défis.

L'expérience asiatique de la dernière décennie illustre on ne peut mieux les promesses et les pièges de l'économie mondiale. D'un côté, la croissance vigoureuse observée sur ce continent n'aurait pas été possible sans un influx de capitaux étrangers. Par ailleurs, la faiblesse des systèmes financiers intérieurs et le recours excessif aux emprunts extérieurs à court terme ont rendu de nombreux pays vulnérables à un revirement soudain de la confiance des investisseurs et à des bouleversements sociaux tragiques.

Pire encore, des millions de personnes n'ont pas encore bénéficié de la mondialisation. En Afrique par exemple, non seulement le revenu par habitant n'a-t-il pas réussi à soutenir le rythme du reste du monde, mais il a encore reculé, ce qui a eu un effet dévastateur.

Ces exemples démontrent manifestement que les défis économiques de la mondialisation englobent également d'importants défis humains – comme nous venons de le voir, il faut veiller à ce que la mondialisation n'appauvrisse pas les classes moyennes qu'elle a contribué à créer et à ce qu'elle ne marginalise pas des millions de personnes.

Or, la solution ne consiste pas à tourner le dos à l'intégration économique mondiale. La mondialisation constitue en effet la meilleure façon qui s'offre à nous de favoriser le progrès dans les pays qui en ont le plus besoin. La solution consiste à tirer profit de l'évolution de la mondialisation pour aller au-delà de la simple ouverture des marchés et nous attaquer directement aux racines de la pauvreté. En effet, ce faisant, nous fournissons la meilleure réponse possible à ceux qui semblent attribuer tous les maux du monde moderne à l'intégration économique.

La pauvreté, la détérioration de l'environnement, la propagation des maladies et la désintégration des institutions sociales et culturelles : voilà des défis économiques et sociaux qui sont déjà assez difficiles à relever. De concert avec la mondialisation, ils ont donné naissance à un nouveau problème politique : l'« angoisse de la mondialisation », ou le sentiment d'instabilité créé par le changement rapide et la crainte qu'il n'y ait personne au gouvernail. Pour remédier à ce problème, la collectivité mondiale doit bâtir les cadres stratégiques qui permettront aux marchés de créer de la richesse, mais nous devons également régler l'aspect plus sombre de la mondialisation en édifiant l'infrastructure sociale qui permettra de faire en sorte que la richesse puisse être partagée de façon équitable et répandue.

Le G-20 : un échantillon représentatif d'économies nationales

La réalisation de ces objectifs humains et politiques est rendue encore plus difficile par l'une des caractéristiques déterminantes de la mondialisation, soit le fait qu'un grand nombre des problèmes qui en découlent ne peuvent être réglés par une administration publique à elle seule. L'abolition des distances, la mobilité des capitaux, la vitesse et le volume des communications modernes, la mobilité des personnes – toutes ces forces se combinent pour transformer la souveraineté des nations, exercée traditionnellement en vase clos.

En 1999, la collectivité internationale a franchi une importante étape en vue de relever ces défis en créant le G-20. Plutôt qu'une hiérarchie rigide dont le programme est dicté par un secrétariat permanent, le G-20 forme une tribune informelle axée sur les rencontres en personne et inspirée directement par l'expérience d'administrations souveraines. Comme le Groupe des Sept (G-7), il s'agit d'un réseau de capitales nationales plutôt que d'une organisation traditionnelle.

De façon importante toutefois, le G-20 va également au-delà du cadre d'action du G-7. Ce qui le rend unique est le fait qu'il réunisse un groupe représentatif d'économies nationales à différentes étapes de la maturité économique, assurant ainsi la diversité nécessaire pour répondre au vaste éventail des besoins humains.

La diversité de sa composition est cruciale, parce que nous avons retenu une leçon fondamentale au sujet des politiques de promotion du développement : elles ne fonctionnent que si les pays en développement et les marchés émergents contribuent à les façonner, parce que l'inclusivité est au cœur même de la légitimité et de l'efficacité. Or, le G-20 est inclusif. Des pays à toutes les étapes du développement sont à la table du G-20 – et personne ne dicte à qui que ce soit la façon de faire.

Transgouvernementalisme : des administrations nationales qui collaborent pour régler des problèmes internationaux

Le G-20 tient compte de l'évolution du monde depuis la création des institutions de Bretton Woods. À n'en pas douter, le G-20 a pour objet de s'ajouter aux institutions qui ont été créées il y a plus d'un demi-siècle. Le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale demeurent au cœur de la stabilité et du développement économiques mondiaux. En fait, sous la gouverne dynamique de Gordon Brown, le Comité monétaire et financier international du FMI veille à ce que le Fonds permette de relever les défis de la mondialisation, un rôle essentiel pour le bien de la collectivité mondiale.

Simultanément, il est important de reconnaître les limites naturelles de ce qui peut être réalisé par les institutions internationales agissant en vase clos. Par exemple, le FMI peut recommander l'adoption de politiques. Il peut obliger les gouvernements à mettre ses conseils en pratique en retenant l'aide financière promise. Et il peut retirer cette aide financière si ces conseils ne sont pas mis en pratique. Ce sont toutefois les administrations nationales qui exercent le droit souverain de la mise en œuvre de ces politiques, et qui doivent rendre compte à leurs populations de leurs conséquences. Comme nous le savons tous, il existe une tension fondamentale entre la nécessité d'assurer la coordination des mesures internationales et l'exercice de la souveraineté d'une nation.

En réaction à cette dichotomie, nous avons été témoins de l'émergence de deux tendances parallèles. La première est la création d'institutions supranationales comme les institutions sœurs de Bretton Woods. L'autre est ce que le professeur de Harvard, Anne-Marie Slaughter, a décrit comme étant le « transgouvernementalisme » – des réseaux de gouvernements souverains capables de répondre à des crises internationales et de composer avec des problèmes mondiaux. Habiles et responsables, ces réseaux ont un important rôle à jouer dans le régime actuel de la gouvernance mondiale.

Le G-20 en est un très bon exemple. Parce qu'il réunit des ministres des Finances et des gouverneurs de banques centrales, le G-20 fait fidèlement état de la capacité budgétaire et monétaire des administrations nationales, et des réalités des économies nationales. Ce processus établit un lien pratique entre les objectifs du développement international et les institutions nationales qui jouent un rôle crucial dans leur concrétisation.

Reddition de comptes : l'élément crucial de la légitimité

Le G-20 fait également état d'un autre élément vital du « transgouvernementalisme ». Seuls les gouvernements ont la légitimité politique associée à la reddition de comptes. Ni les sociétés multinationales ni les bureaucraties internationales ne peuvent s'y substituer. Le règlement des problèmes les plus complexes de la mondialisation exige que les représentants d'États souverains en rendent compte directement. Les citoyens doivent pouvoir compter sur quelqu'un pour obtenir réponse à leurs questions.

Le besoin immédiat : la stabilité financière

Ainsi, ces caractéristiques ont déjà prouvé leur valeur dans la réalisation du mandat du G-20 qui consiste à accroître la stabilité financière et à établir le fondement du bien-être et du développement soutenus.

La stabilité financière requiert l'analyse des faiblesses stratégiques et structurelles qui rendent les pays vulnérables aux crises financières. Les pays du G-20 ont accepté de faire l'objet de cet examen, et de s'engager envers le programme d'évaluation du secteur financier du FMI et de la Banque mondiale, au terme duquel des mesures correctrices seront recommandées.

La stabilité financière requiert l'adoption de mesures concrètes visant à réduire le risque de crise financière. Ainsi, les pays du G-20 se sont entendus sur une série de mesures visant à permettre la gestion prudente de la dette extérieure, notamment à éviter le recours excessif aux emprunts à court terme, le mauvais alignement des devises et la concentration des remboursements de la dette extérieure.

La stabilité financière exige la mise en œuvre de normes et de codes qui définissent l'« infrastructure » juridique et le cadre de surveillance qui sous-tend une économie qui tourne rondement. Lors de notre première rencontre, à Berlin, nous nous sommes entendus pour dire que le G-20 devait exercer un rôle de premier plan à ce chapitre. Nous voulons que les pratiques exemplaires deviennent des pratiques courantes.

Nous nous sommes entendus également pour dire qu'un cadre bien défini de participation du secteur privé profiterait à la fois aux débiteurs et aux créanciers en établissant plus clairement comment les diverses créances seraient traitées en cas de crise financière.

L'une des caractéristiques les plus importantes de toutes ces décisions du G-20 réside dans la façon dont elles ont été obtenues – avec l'entière participation des pays souverains qui ont la responsabilité de les mettre en œuvre. La reddition de comptes constituait un élément crucial. En outre, l'un des facteurs les plus importants ayant permis à tous de s'entendre consiste en une reconnaissance commune du fait que le rythme de la mise en œuvre des réformes doive tenir compte de la situation propre à chaque pays. La souplesse d'application était essentielle.

Parallèlement, nous nous sommes entendus pour affirmer que la vitesse à laquelle évoluent les marchés financiers fait qu'il est urgent de mettre en œuvre ces initiatives.

En effet, l'évolution récente de la conjoncture économique mondiale rend les progrès plus impérieux que jamais. Aujourd'hui, la possibilité d'un ralentissement de l'économie des États-Unis signifie que la croissance des exportations pourrait ralentir au cours de l'année dans un grand nombre de marchés émergents. Parallèlement, l'écart grandissant entre les taux d'intérêt signifie que les marchés émergents paient davantage pour emprunter, même si les taux d'intérêt sont à la baisse. Dans un contexte mondial où les risques deviennent de plus en plus grands, il est essentiel d'adopter des mesures visant à réduire la vulnérabilité pour éviter une autre crise financière.

Le consensus de Montréal

Il est donc important de régler la question de la stabilité financière, et cet objectif demeurera une priorité du G-20. Ce n'est toutefois pas notre seule priorité.

À Montréal en octobre dernier, nous avons élargi notre programme et façonné un consensus autour des grands défis de la mondialisation ainsi que des politiques requises pour veiller à ce que ses bienfaits soient aussi vastes et répandus que possible. Le consensus observé à l'occasion de ces échanges a été frappant. Nous aurions pu nous attendre à de nombreux clivages – entre le Nord et le Sud, entre le monde occidental et le monde post-communiste, entre les valeurs occidentales et les valeurs asiatiques. Nous avons plutôt observé une uniformité de réflexion remarquable entre des pays de toutes les régions et à divers niveaux de revenus. Tous ont été d'accord pour affirmer que le marché était le fondement de la réussite d'une économie. Tous se sont entendus pour dire que la mondialisation, avec tous les défis qu'elle comportait, constituait la meilleure façon pour les pays moins bien nantis de se sortir de cette situation de pauvreté. Nous nous sommes toutefois également mis d'accord pour dire que la mondialisation constituait encore une promesse non réalisée pour des millions de personnes.

• Les pays pauvres ne sont pas appauvris par la croissance des flux du commerce, ils en sont exclus. En 1998, les pays les moins avancés représentaient 0,4 % du commerce mondial – une baisse de 50 % par rapport à 1980. S'ils avaient conservé leur part du commerce mondial, leurs gains d'exportations seulement vaudraient plus de 20 milliards de dollars de plus aujourd'hui qu'à ce moment-là – soit à peu près le double de l'aide étrangère qu'ils reçoivent.

• Les pays pauvres ne sont pas menacés par les capitaux étrangers; ceux-ci ne s'y rendent pas. En 1998, l'Afrique subsaharienne n'a reçu que 2 % de tous les flux nets de capitaux privés envoyés aux pays en développement.

• Les pays pauvres ne sont pas menacés par les nouvelles technologies. Ils n'ont pas la chance d'en profiter. Le « fossé numérique » n'est pas un nouveau défi pour les pays pauvres – il est la prolongation d'un défi de longue date. Par exemple, l'Afrique compte moins de 2 % des lignes téléphoniques du monde entier.

Pour un cultivateur ou un commerçant, l'exclusion des télécommunications se traduit, par rapport à l'information sur les marchés qui détermine les prix demandés, par une situation d'isolement. Elle réduit la possibilité d'acheter, de vendre ou d'échanger. Elle rend la planification impossible, et elle coupe le lien le plus fondamental avec l'économie mondiale.

En tenant compte de ce genre de défis humains, nous avons réexaminé ce qu'il est convenu d'appeler le consensus de Washington – c'est-à-dire la prescription de principe fondée sur l'économie de marché et la discipline budgétaire qui ont émergé à la fin des années 1980 comme étant nécessaires au développement des pays les plus pauvres. Cette prescription a aidé un grand nombre de pays à atteindre une plus grande prospérité. Il ne suffit toutefois pas de se concentrer uniquement sur la politique macroéconomique, ou uniquement sur les enjeux structurels au cœur des responsabilités traditionnelles des ministres des Finances.

À Montréal, nous avons reconnu que la dimension économique devait être égalée par ses contreparties humaine et sociale. Nous avons reconnu le fait que nous devions jumeler nos efforts visant à promouvoir une économie saine qui tourne rondement à des politiques qui favorisent l'amélioration du mieux-être de la société dans l'ensemble. Ainsi est né le consensus de Montréal.

Ce consensus cherche à unir les politiques axées sur le marché aux initiatives sociales et politiques nécessaires pour relever le défi du développement et de la croissance. Il établit une vision plus équilibrée de la façon dont les pays en développement peuvent profiter des bienfaits de l'économie mondiale. Le consensus de Montréal réussit à démocratiser le consensus de Washington. Il ne suffit pas de faire en sorte que la mondialisation réussisse aux marchés. Elle doit également réussir aux populations.

La légitimité et la viabilité de la mondialisation reposeront éventuellement sur deux choses :

• Le succès avec lequel nous réussirons à rassurer ceux qui se sentent menacés que la porte ne se refermera pas sur eux.

• La mesure dans laquelle nous réussirons à convaincre ceux qui n'ont pas encore récolté les fruits de la mondialisation que la porte leur est ouverte.

Autrement dit, aux fins du programme du G-20, il doit être clairement établi que le réel développement requiert non seulement des économies productives, mais des sociétés stables et sûres.

G-20 : l'année à venir

Selon ce principe, notre tâche pour l'année à venir consistera à mieux comprendre les dimensions structurelles et sociales du développement économique.

Des universitaires, des représentants d'organisations non gouvernementales, d'autres représentants de la société civile, des membres du personnel d'Institutions financières internationales et d'autres ont approfondi des aspects particuliers de cette question. Cependant, les ministres et les gouverneurs de banques centrales qui siègent à la table du G-20 ont senti le besoin d'évaluer en profondeur les défis pratiques posés par la mondialisation et les possibilités qu'elle présente pour le développement soutenu. De plus, en tant que praticiens ayant la responsabilité d'économies nationales, nous avons noté le besoin d'assurer la cohérence de nos politiques sociales et économiques.

Nos travaux à venir seront donc fondés sur un certain nombre d'études de cas résumant l'expérience concrète de certains pays du G-20, y compris ceux où les réformes des marchés ont commencé à donner des résultats et ceux où il a été difficile d'obtenir des résultats; des pays où la stabilité économique a été maintenue, et des pays qui ont connu des crises économiques ou financières. Au moyen de cet examen, suggéré par l'Australie, nous allons mettre au point un aperçu commun des politiques requises pour faire en sorte que la mondialisation se traduise par une prospérité générale, et des mécanismes politiques et de gestion publique nécessaires pour veiller à ce que la mise en œuvre de ces politiques soit axée sur la collaboration.

Permettez-moi de vous donner deux exemples. D'abord, comme nous en avons déjà parlé, l'accès aux marchés financiers mondiaux peut apporter des bienfaits majeurs, mais il peut également accroître la vulnérabilité des pays aux crises financières. En passant en revue l'expérience des pays dans ce domaine, nous pouvons apprendre comment les pays peuvent profiter des marchés financiers mondiaux sans s'exposer à un risque accru. Ensuite, en examinant l'expérience de la mondialisation vécue par différents pays, nous pourrons en arriver à mieux comprendre les écarts ou les chevauchements qui existent dans les activités de nos institutions internationales. En nous penchant sur des exemples concrets de la manière dont divers pays ont réagi aux défis du développement et de l'intégration économique internationale, nous devrions voir comment la famille entière des institutions internationales pourrait mieux coordonner ses travaux.

Conclusion

Pour conclure, Monsieur le Président, j'ajouterais seulement que les partenaires du G-20 ont établi un programme ambitieux. Nous sommes déterminés à le réaliser et ce, aussi rapidement qu'il le faudra. Nous avons pris l'engagement de progresser vers une économie mondiale à laquelle tous peuvent participer et dont tous peuvent bénéficier.

Le rôle du G-20 se trouve à l'intersection des institutions nationales et internationales. Notre groupe doit assurer la reddition de comptes, de manière que les pays puissent profiter de l'intégration économique sans compromettre leur capacité de répondre aux besoins de leurs citoyens. Le G-20 doit veiller à ce que les politiques sociales et économiques soient coordonnées – qu'elles s'appuient les unes sur les autres plutôt que d'aller en sens contraire.

En sa qualité de pays à la présidence du G-20, le Canada est déterminé à travailler de concert avec ses partenaires afin de poursuivre l'application de politiques qui favoriseront la croissance en toute équité. Nous sommes déterminés à mettre au point des mécanismes de gestion publique qui amélioreront la façon dont fonctionne l'économie internationale – et qui feront en sorte qu'elle fonctionne pour nous tous.

Merci.