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Rapport d’évaluation sur les banques coopératives

Avril 2003

Préface

En 2001, le gouvernement du Canada a adopté un projet de loi (C-8) portant sur la réforme du cadre réglementaire applicable au secteur des services financiers. Il avait pour objectifs notamment d’accroître la concurrence nationale en favorisant l’entrée de nouvelles institutions et de stimuler l’efficience et la croissance des institutions canadiennes en permettant une plus grande marge de manœuvre structurelle.

Dans le projet de loi C-8, le gouvernement a adopté de nouveaux concepts, comme celui de l’association de détail, qui permettaient d’élargir le champ d’action et la marge de manœuvre des coopératives de crédit. Il s’est engagé en outre à émettre un document sur la création éventuelle d’un modèle de banque coopérative.

Le 2 avril 2002, le gouvernement a rendu public le « Document de consultation sur les banques coopératives ». La date limite pour la présentation des mémoires, qui était le 5 juillet 2002, a été reportée au 4 octobre 2002 suite aux demandes de prolongation faites par certaines parties intéressées.

Le document de consultation visait à stimuler les débats, encourager de nouvelles idées et recueillir les commentaires des parties intéressées et des particuliers canadiens. La consultation visait à déterminer si les intéressés (à savoir les coopératives de crédit, les centrales, les autres institutions financières et les organismes provinciaux et fédéraux de réglementation) pouvaient s’entendre sur un modèle favorable à l’avancement de l’initiative.

Le gouvernement a reçu 16 mémoires des coopératives de crédit, des banques et des compagnies d’assurance, et deux mémoires des milieux universitaires. S’appuyant sur les mémoires reçus, le présent rapport établit ce qui constitue, selon le gouvernement l’état actuel de la question des banques coopératives. Il dépeint un aperçu des réactions aux principes fondamentaux et aux autres questions d’importance soulevées dans le document de consultation. Enfin, le rapport décrit la marge de manœuvre dont bénéficient actuellement les coopératives de crédit et indique les prochaines étapes.

Évaluation

Le document de consultation visait avant tout à relancer le débat sur l’idée de créer des banques coopératives au Canada en tant qu’option structurelle pour faciliter la croissance et l’expansion du régime coopératif.

La première conclusion que l’on peut tirer des mémoires tient au fait que la plupart des répondants ont limité leurs propos à des questions précises soulevées dans le document, plutôt que de présenter une vision claire et complète des moyens à mettre en œuvre pour faire avancer le concept des banques coopératives.

En deuxième lieu, les mémoires mettent en évidence les difficultés et les opportunités du régime coopératif identifiées dans le rapport du Groupe de travail MacKay en 1998^[1] ont la même pertinence aujourd’hui qu’il y a cinq ans. On constate en effet que la fragmentation, le dédoublement des ressources, le développement de nouveaux produits et services et l’expansion sont toujours d’actualité dans l’évaluation stratégique des coopératives de crédit.

Les mémoires indiquent toutefois une dissension quant à la question qui est au cœur de cette initiative, soit la transposition de la nature coopérative de ces institutions dans un contexte bancaire pour régler ces questions de longue date. Ceci remet en question le bien-fondé d’une banque coopérative comme solution à ces problèmes. La plupart des mémoires démontrent, en général, un appui à l’initiative, mais toutefois pas d’entente quant à un modèle concret qui permettrait de la faire avancer. En outre, on constate une grande divergence d’opinions sur des questions fondamentales liées aux banques coopératives. Aussi le gouvernement croit-il qu’il n’existe pas d’appui suffisant pour donner suite à une initiative législative à l’heure actuelle.

Les points saillants des soumissions reçues sont présentés ci-dessous.

Principes clés

Sans appuyer un modèle en particulier, le gouvernement a fixé, sous forme de principes clés, les conditions minimums à respecter pour tout modèle de banque coopérative. La section qui suit présente comment les mémoires font état des principes de base exposés dans le document de consultation.

Structure de coûts

L’un des principaux moteurs de l’initiative des banques coopératives est le désir d’améliorer la structure de coûts du mouvement des coopératives de crédit. La plupart des mémoires concordent à l’effet que la création de banques coopératives permettrait éventuellement aux institutions d’élargir leurs activités du fait qu’elles pourraient offrir des produits et des services dans plusieurs provinces. Cependant, la véritable contribution qu’une structure de banque coopérative apporterait quant aux économies de coûts et d’échelle continue d’alimenter les débats, notamment pour les tenants du modèle de la banque coopérative individuelle, selon lequel la coopérative de crédit se transformerait en une banque coopérative par elle-même. En outre, un des mémoires souligne le risque de coûts d’agence élevés que pourront présenter les grandes banques coopératives.

La question de la capitalisation fut également l’objet de commentaires contradictoires. Les coopératives de crédit prônent généralement, dans leurs mémoires, le maintien des conditions de capitalisation actuelles et le principe coopératif des parts sociales rachetables. Toutefois, un mémoire s’inscrit contre le principe des sociales rachetables, selon quoi ce principe serait incompatible avec la condition de permanence du capital et le droit de retrait risquerait d’entraîner un déficit de capital chez l’institution.

Collaboration interprovinciale et fédérale

On constate uneimportante divergence entre les solutions proposées pour régler les questions de collaboration fédérale-provinciale. Un répondant suggère que l’on respecte l’application des règles actuelles pour la création d’une institution coopérative dont les produits et services compléteraient ceux des coopératives de crédit, tandis que d’autres favorisent nettement le transfert de la compétence provinciale à la compétence fédérale. Un certain nombre de parties intéressées envisagent l’harmonisation des règlements provinciaux pour créer l’équivalent d’un régime de réglementation unique, permettant aux coopératives de crédit d’exercer leurs activités dans toutes les provinces sans relever de la compétence fédérale.

Si de nombreux mémoires soulignent le besoin d’une collaboration fédérale-provinciale, ils sont pourtant peu nombreux à indiquer une solution généralement acceptable et sur le fonctionnement dans un régime de partage des compétences. Un mémoire souligne que l’harmonisation risque d’être difficile, car certaines provinces pourraient s’avérer peu favorables à voir les coopératives de crédit passer à un régime fédéral. Il est difficile d’apprécier la position des gouvernements provinciaux sur les principaux problèmes qui se poseraient dans un contexte de banques coopératives, étant donné que cette question semble peu prioritaire à l’heure actuelle. En conséquence, aucune des provinces n’a participé au processus de consultation.

La création d’un nouveau régime de banques coopératives ne saurait être efficace qu’avec la collaboration des organismes de réglementation provinciaux. Aussi faudrait-il poursuivre les discussions entre toutes les parties concernées pour résoudre les questions en suspens.

Sécurité et solidité

Selon la plupart des répondants qui se sont prononcés quant à la sécurité et la solidité, le passage de la réglementation provinciale à la réglementation fédérale de certaines grandes coopératives de crédit risque de perturber les mesures de soutien des liquidités prévues dans le régime des coopératives de crédit et pourrait soulever d’importantes questions quant à la sécurité et la solidité du régime. Malgré que de multiples recommandations soient avancées à ce sujet, aucune ne fait l’unanimité.

Selon un répondant, il faudrait instaurer un régime de contre-garanties pour assurer la responsabilité solidaire des banques coopératives du modèle fédéré. Un autre répondant est vivement opposé à un régime de contre-garanties, faisant valoir qu’il s’appliquerait à des entités assujetties à des compétences législatives et réglementaires différentes, ce qui entraînerait des incertitudes et même des conflits entre organismes de réglementation. Une recommandation a été émise en faveur du rabaissement du seuil de capital total pour les banques coopératives. Un répondant est toutefois d’avis que l’adoption d’un seuil inférieur aux normes prudentielles fixées par le Bureau du surintendant des institutions financières et à la norme de la Federal Reserve Board des États-Unis ne serait pas souhaitable.

Si l’on veut créer un régime de banque coopérative, il est absolument essentiel de préserver la sécurité et la solidité, tant pour les nouvelles banques coopératives que pour les coopératives de crédit restantes. Un débat plus ciblé s’impose donc pour ne pas compromettre l’élément primordial du cadre réglementaire.

Respect des principes coopératifs

Le document de consultation précise que, tout modèle de banque coopérative, devrait faire clairement état des pratiques de gouvernance applicables aux principes coopératifs, y compris la protection des droits des membres, les caractéristiques des parts sociales des membres et l’interdiction de contrôle.

Les coopératives de crédit, d’après leurs réponses, ne s’entendent pas sur les principes à conserver dans un modèle de banque coopérative. La plupart d’entre elles sont nettement en faveur d’un modèle établi selon les principes coopératifs, sans préciser leur application dans un contexte bancaire. Certaines affirment qu’une législation bancaire irait à l’encontre de la nature même des coopératives. En outre, aucun des mémoires ne propose d’alternatives visant à conserver les principes démocratiques des coopératives, à part le maintien du status quo.

L’identité coopérative est au cœur de cette structure éventuelle, surtout par rapport aux banques ordinaires. Les mémoires révèlent qu’il n’existe aucun consensus sur la définition de la nature coopérative et sur son incarnation dans un modèle de banque coopérative, conditions essentielles pour mener à bien l’initiative.

Consensus entre les intervenants

Le document de consultation précisait que le modèle proposé doit présenter une solution pratique appuyée par la majorité des parties intéressées : coopératives de crédit, centrales, organismes provinciaux et fédéraux de réglementation et autres institutions financières. Si l’unanimité n’est pas indispensable, il reste qu’un accord général sur le modèle constitue une étape fondamentale vers un développement plus poussé de cette initiative stratégique. Les modèles présentés dans le document de consultation servaient de point de départ pour orienter la réflexion et développer la vision nécessaire pour progresser. Il faut que les parties intéressées s’entendent sur un modèle de base afin de pouvoir comprendre et évaluer les autres questions importantes qui se posent dans le contexte de la banque coopérative, notamment les répercussions d’ordre prudentiel, les principes coopératifs et les mécanismes de transfert et de maintien de l’assurance-dépôt.

Les mémoires font ressortir clairement l’absence de consensus quant à un modèle donné. Par ailleurs, peu de mémoires démontrent une grande compréhension de l’importance de fournir une vision claire d’une éventuelle banque coopérative. Un certain nombre d’entre eux soulignent, au contraire, que l’acceptation générale de tel ou tel modèle sera peu probable sans un examen en profondeur des grandes questions (impôts, assurance-dépôt et pouvoirs des sociétés). Certains mémoires suggèrent que le régime des banques coopératives ne pourrait être adopté au Canada qu’à condition que toutes les options demeurent disponibles.

Le gouvernement est en faveur d’une plus grande souplesse structurelle, mais estime qu’il n’est guère possible de faire des progrès sans une vision claire du modèle qui permettra de réaliser l’objectif désiré, soit de favoriser la concurrence et tout en assurant, en même temps, l’accès aux services financiers au niveau des collectivités.

Résumé des autres grandes questions en suspens

Le gouvernement a rédigé une liste d’autres questions à résoudre pour la mise en œuvre d’un modèle de banque coopérative. Les trois les plus souvent soulevées par les commentateurs sont les suivantes.

Pouvoirs des sociétés

Les mémoires démontrent une grande division d’intérêts quant aux pouvoirs à confier aux banques coopératives. On constate une nette divergence de prises de position entre les représentants des coopératives de crédit et des autres institutions du secteur des services financiers.

La majorité des coopératives de crédit qui ont présenté un mémoire estiment qu’un modèle de banque coopérative ne saurait fonctionner que si elles conservent leurs droits quant au commerce d’assurance et de crédit-bail automobile. L’un des mémoires indique que le but ultime serait d’accorder ces pouvoirs à toutes les institutions financières, à la condition de donner une longueur d’avance aux coopératives de crédit.

Par contre, certains représentants du secteur des assurances s’opposent vivement à un modèle de banque qui donnerait aux banques coopératives des pouvoirs plus étendus que les pouvoirs actuels des coopératives de crédit dans le domaine de l’assurance. Ils affirment que ces banques auraient alors un avantage concurrentiel indu sur les courtiers d’assurance, du fait de leur taille et de l’abondance des renseignements sur les consommateurs dont elles disposent.

Un mémoire provenant du secteur bancaire prône l’égalité des chances dans le domaine du crédit-bail automobile et du commerce d’assurance. D’autres présentent des arguments semblables, énonçant que le fait d’accorder ces pouvoirs aux coopératives de crédit serait très désavantageux pour les petites banques, de taille et d’envergure semblables.

Taux d’imposition

La question du taux d’imposition des bénéfices des sociétés occupe une place importante dans les mémoires reçus. La plupart des parties intéressées ont indiqué que la fiscalité est un élément essentiel du modèle de banque coopérative.

Bon nombre des mémoires provenant du secteur des coopératives de crédit recommandent d’étendre le régime fiscal actuel des coopératives de crédit à celui des banques coopératives, car, sans taux d’imposition avantageux, les coopératives de crédit et les banques coopératives auraient beaucoup de mal à réaliser suffisamment de bénéfices non répartis pour prendre de l’expansion. Selon certains répondants des coopératives de crédit, le régime fiscal applicable au transfert de l’actif d’une coopérative de crédit à une banque coopérative devrait être neutre, et la loi sur les banques coopératives devrait permettre aux banques de faire l’acquisition de coopératives de crédit ou d’autres institutions financières dans un cadre fiscal favorable.

Par contre, les banques s’opposent à une fiscalité favorable pour les banques coopératives, jugeant qu’une telle mesure incompatible avec les principes de l’impôt. Même une fiscalité favorable pour les banques coopératives selon des seuils établis d’après leur taille entraînerait des conditions d’inégalité à l’égard d’autres petites nouvelles banques qui ne sont pas des coopératives.

Assurance-dépôts

Les mémoires ont révélé d’importantes divergences de vue sur le niveau approprié de l’assurance-dépôt. Les coopératives de crédit veulent conserver leur niveau actuel d’assurance-dépôt, tandis que les représentants du secteur des assurances et des banques font valoir que ce niveau devrait être conforme à celui qui s’applique actuellement aux banques.

Des représentants du secteur de coopératives de crédit ont soutenu que l’assurance-dépôt pourrait servir à faire des banques coopératives une alternative intéressante aux grandes banques. Certains mémoires ont souligné que l’harmonisation entre les programmes provinciaux actuels d’assurance-dépôt est une condition préalable nécessaire à la mise en place d’une banque coopérative, et permettrait une transition en douceur pour les consommateurs.

Certains mémoires soutenaient que des limites préférentielles d’assurance-dépôt entraîneraient des conditions d’inégalité entre les institutions financières qui se livrent concurrence. D’autres petites institutions de dépôt seraient désavantagées si les banques coopératives bénéficiaient d’une assurance-dépôt plus importante.

Conclusion et prochaines étapes

Le mouvement des coopératives de crédit joue un rôle important pour combler les besoins de la population canadienne dans le domaine des services financiers. Le gouvernement s’engage donc à collaborer avec le secteur pour favoriser sa croissance et tirer parti de la contribution qu’elle apporte actuellement au secteur des services financiers canadiens.

La banque coopérative a été proposée comme l’une des options qui permettrait de réaliser les objectifs de croissance et de compétitivité évoqués ci-haut. Cependant, d’après les mémoires reçus, le gouvernement estime qu’il n’existe non seulement pas de consensus général sur le modèle de banque coopérative qui serait préférable mais, en outre, que les intervenants ne s’entendent pas à de savoir si l’option de la banque coopérative demeure même souhaitable. D’ailleurs, il ressort des observations présentées par les parties intéressées qu’une telle action sur l’arène fédérale ne serait peut-être pas la meilleure solution à suivre pour répondre à bon nombre de défis auxquels fait face le mouvement des coopératives de crédit. Au contraire, il semble qu’il serait plus avantageux de consacrer la plupart des efforts à des changements qui donneraient aux coopératives de crédit une plus grande marge de manœuvre au plan interprovincial pour prendre de l’expansion et exercer leurs activités.

Dans l’ensemble, les consultations n’ont pas produit le consensus nécessaire pour faire avancer l’initiative des banques coopératives à l’heure actuelle.

Malgré ce manque de consensus, le gouvernement maintient son engagement à favoriser la croissance et la concurrence du secteur. Par conséquent, il continuera de collaborer avec le mouvement des coopératives de crédit afin de trouver d’autres moyens de répondre aux aspirations des coopératives de crédit et de faire face à l’évolution des besoins de ce secteur, et ce, en temps opportun.

Le cadre législatif fédéral actuel donne une souplesse structurelle importante au régime des coopératives pour lui permettre d’organiser ses activités selon les modalités qui correspondent le mieux à ses objectifs. Soulignons en premier lieu que tout individu ou entreprise peut faire une demande de devenir propriétaire d’une banque, y compris les coopératives de crédit. D’ailleurs, il y a actuellement deux coopératives de crédit qui sont propriétaires de banques au Canada. En outre, une entité coopérative non financière (par exemple, une coopérative formée sous la Loi canadienne sur les coopératives), pourrait devenir propriétaire à part entière d’une banque. Cela permettrait la création d’un modèle d’entreprise selon lequel la structure démocratique coopérative serait distincte de la prestation des produits et des services dans un modèle structure de société de portefeuille.

En outre, le projet de loi C-8 comportait un certain nombre de modifications importantes de la Loi sur les associations coopératives de crédit qui visait à améliorer la position concurrentielle du mouvement des coopératives de crédit grâce à une plus grande souplesse structurelle et à des pouvoirs des sociétés et d’investissements élargis. De plus, le projet de loi C-8 a adopté la notion d’une « association de détail ». Auparavant, les associations ne pouvaient fournir les services qu’à un nombre limité de clients grossistes, principalement dans le mouvement coopératif. Les associations peuvent maintenant requérir l’agrément du ministre afin d’offrir des services financiers à des personnes à l’extérieur du groupe traditionnel desservi par les coopératives, notamment les clients de détail. Cette notion apporte une plus grande marge de manœuvre pour structurer les activités des coopératives de crédit et pour leur permettre de créer de nouveaux réseaux pour mieux répondre aux besoins des membres actuels et des clients potentiels.

L’un des grands objectifs du projet de loi C-8 était également la création d’une structure réglementaire plus flexible et plus réactive. Un certain nombre de pouvoirs de réglementation ont été ajoutés aux lois régissant les institutions financières fédérales pour donner au gouvernement fédéral la capacité de réagir rapidement aux changements qui se produisent dans le secteur. Le gouvernement se sert de cette marge de manœuvre pour soutenir les aspirations du mouvement et continuera d’unir ses efforts à ceux du mouvement afin de favoriser la poursuite de son succès.

1. Groupe de travail sur l’avenir du secteur des services financiers canadien, Document d’information n^o 2, Souplesse d’organisation des institutions financières : un cadre d’intensification de la concurrence, pages 137-139.   [Retour]