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Ottawa, le 10 février 1995
1995-011

Notes pour une allocution de l'honorable Douglas Peters, Secrétaire d'État, (Institutions financières internationales), devant le Downtown Rotary Club de Toronto

Toronto (Ontario)
le 10 février 1995

Le texte prononcé fait foi

Je me réjouis de l'occasion qui m'est donnée de prendre la parole devant un auditoire aussi distingué, auquel j'exposerai les changements que le gouvernement propose d'apporter aux systèmes de surveillance et de réglementation du secteur des services financiers.

Le Canada possède un secteur financier de calibre mondial, et je pense que les propositions mises de l'avant permettront de le maintenir comme tel. Les propositions font suite à un vaste examen et à des consultations menés par le ministère des Finances, le Comité sénatorial des banques, pour ne nommer que ceux-là. Elles établissent un équilibre qui revêt une importance primordiale entre la nécessité de protéger les investisseurs canadiens et la nécessité de favoriser l'activité économique.

Cet équilibre capital n'est toutefois pas suffisamment bien compris. En général, les Canadiens reconnaissent la nécessité de protéger les capitaux que le public confie à des institutions financières. Mais ce qu'il ne saisit parfois pas aussi bien, c'est que pour remplir leur rôle essentiel dans l'économie, les institutions financières ont besoin de latitude pour réagir aux conditions du marché par des solutions adaptées à ce dernier.

C'est pourquoi mes propos porteront aujourd'hui notamment sur l'importance de faire en sorte que les attentes du public en ce qui touche les systèmes de réglementation et de surveillance soient réalistes.

Si nous avons décidé de soumettre ces propositions maintenant, ce n'est pas parce que le système est en panne -- mais bien parce qu'il doit suivre l'évolution des tendances du marché et réagir aux événements survenus ces derniers temps. Et c'est ce qui explique les modifications apportées au système en 1987, puis en 1992, et celles à venir en 1997; et c'est aussi ce qui explique les modifications dont il est question aujourd'hui.

Il est inutile, j'en suis sûr, de vous rappeler que le secteur financier a récemment subi la faillite de certaines sociétés de fiducie et de certaines sociétés d'assurances de personnes -- les exemples les plus récents étant la faillite de la société d'assurance-vie la Confédération et de la fiduciaire Confédération. Ces faillites ont mobilisé l'attention sur les systèmes de réglementation et de surveillance du Canada, et sur les mécanismes de protection des souscripteurs et des déposants.

À ce propos, j'aimerais faire remarquer que, dans l'ensemble, les institutions financières canadiennes s'en sont fort bien tirées compte tenu de la concurrence croissante qui caractérise le marché et des tensions additionnelles qu'exercent des phénomènes comme la baisse de la valeur commerciale des biens immobiliers. Notre secteur financier est sain et solide, et la confiance du public demeure élevée, avec raison.

Renforcer et assainir le secteur des services financiers canadien -- et du même coup accroître la confiance du public à son égard -- est l'un des principes fondamentaux qui sous-tendent les propositions contenues dans le Livre blanc.

Mais il faut être réaliste. Dans tout secteur financier, peu importe sa solidité, des institutions font faillite. C'est un phénomène normal et naturel dans une économie de marché. En effet, empêcher à tout prix que des faillites se produisent irait à l'encontre d'un autre principe de base du Livre blanc -- soit la nécessité, pour les institutions financières canadiennes, de rester compétitives et efficientes.

Les propositions contenues dans le Livre blanc s'appuient sur un autre principe de base : posséder une institution financière est un privilège, et non un droit. Les institutions financières jouent un rôle simplement trop important pour qu'il en soit autrement.

Dans le cadre de ces grands principes, les propositions du Livre blanc visent un certain nombre d'objectifs plus précis.

L'un d'entre eux consiste à réduire le coût des faillites. Les systèmes de réglementation et de surveillance n'ont pas été conçus pour empêcher que des faillites se produisent. Ils doivent néanmoins être assortis de mécanismes qui incitent les institutions à agir pour régler leurs problèmes. Et ils doivent faire en sorte que les faillites qui se produisent entraînent un minimum de coûts et de perturbations.

Un deuxième objectif est d'asseoir le régime de protection des souscripteurs de polices d'assurance-vie sur une base législative plus solide. La SIAP a fait un excellent travail jusqu'à présent. Mais on a laissé entendre que certains changements amèneraient le système de compensation à fonctionner encore mieux.

Un troisième objectif, c'est de mieux contrôler les risques inhérents aux systèmes de compensation et de règlement. Le Canada possède l'un des systèmes de paiements à support papier les plus efficaces dans le monde. Puis, des nouveautés ont vu le jour, par exemple le nouveau système d'inscription en compte que la Caisse canadienne de dépôt de valeurs a mis en oeuvre pour la compensation et le règlement des obligations du gouvernement.

Toutefois, il existe d'autres façons de progresser sur les plans de l'efficience et de la réduction des risques. Par exemple, le Canada est actuellement le seul pays du G10 qui ne dispose pas d'un système garantissant la bonne fin, le jour même, des paiements de grande valeur.

J'aimerais maintenant dire quelques mots des propositions proprement dites.

Le Livre blanc porte essentiellement sur six aspects clés des systèmes de réglementation et de surveillance.

Premièrement, une meilleure divulgation des renseignements financiers.

Deuxièmement, un cadre d'intervention précoce.

Troisièmement, aucune coassurance, mais certains changements de l'assurancedépôts

Quatrièmement, le renforcement du cadre de protection des souscripteurs de sociétés d'assurances de personnes.

Cinquièmement, le renforcement du cadre de prudence des institutions financières fédérales.

Sixièmement, le contrôle du risque inhérent aux systèmes de compensation et de règlement.

Les propositions que nous avons élaborées relativement à chacun de ces six aspects témoignent de notre responsabilité financière, au sens où elles n'entraînent aucun nouveau coût pour le gouvernement.

En outre, nous respectons le rôle des provinces en matière de réglementation. Les propositions visent en effet les institutions sous régie fédérale, mais un certain nombre d'entre elles peuvent être étendues aux institutions financières provinciales, si les provinces responsables le désirent.

Pour ce qui est du premier aspect, nous proposons que les institutions financières, et le BSIF, divulguent davantage de données -- et des données plus cohérentes -- au sujet de la situation financière des institutions. C'est quelque chose que les analystes de l'industrie et d'autres professionnels au service des clients et des créanciers des institutions financières ont demandé. Les consommateurs nous ont également dit qu'ils souhaitaient avoir davantage de renseignements pour prendre de bonnes décisions en matière d'investissement. L'accroissement de la divulgation est conforme à l'évolution du secteur des services financiers dans le monde.

Selon les règles proposées, des données seraient divulguées sur le capital réglementaire. En outre, davantage de renseignements seront rendus publics sur les résultats d'évaluation des actuaires des sociétés d'assurances, ainsi que des renseignements sur la rémunération des cadres comme le font les sociétés ouvertes.

Ce genre d'information est important lorsqu'il s'agit d'évaluer une institution. Mais dès que nous savons qu'une institution est en difficulté, comment devrions-nous procéder? Le Comité sénatorial des banques a entendu de nombreux témoignages sur les questions de l'intervention précoce et de la résolution des difficultés. Je pense qu'il est juste de dire que presque tout le monde appuie le principe de la résolution des problèmes financiers des institutions plus tôt que trop tard. C'est tout simplement un principe qui fait appel à la logique -- car plus tôt se fait l'intervention, plus grandes sont les chances d'éviter des pertes importantes en cours de route.

Le mécanisme d'intervention précoce proposé présente trois grands éléments. Réunis, ces éléments donnent un système d'intervention précoce qui est efficace sans être trop mécaniste. Nous avons pris soin de faire place au jugement et à la discrétion compte tenu de circonstances particulières.

Le premier élément est un mandat légiféré pour le BSIF. Il constituera le fondement des responsabilités qui incomberont au BSIF et témoignera de l'importance d'agir promptement envers les institutions en difficulté.

Deuxièmement, nous avons accru la transparence du système, en indiquant les mesures que les autorités -- BSIF et SADC -- peuvent être appelées à prendre si la situation financière d'une institution se détériore. Ainsi, les gestionnaires et les administrateurs des institutions sauront à quoi s'attendre dans des circonstances données, et ils réagiront en conséquence afin de trouver des solutions aux problèmes de l'institution.

Troisièmement, nous proposons des changements aux lois qui régissent les institutions financières et à la Loi sur les liquidations afin que le surintendant puisse intervenir plus facilement pour fermer une institution en difficulté alors qu'elle n'a pas encore épuisé son capital. Cette façon de procéder permettra de limiter les pertes que pourraient subir les déposants, les souscripteurs et les fonds de compensation.

Cela m'amène à parler de la protection des déposants et des souscripteurs. C'est une question complexe, mais là encore il s'agit de trouver un juste milieu entre la protection des consommateurs et la discipline financière.

Pour ce qui est de l'assurance-dépôts, l'important est peut-être ce à quoi nous n'avons pas touché. La limite actuelle de $60,000 sera maintenue. Et, après avoir prêté une oreille attentive aux arguments présentés pour et contre la coassurance, nous avons décidé d'écarter une telle mesure. Nous reconnaissons que la coassurance pourrait s'avérer bénéfique pour ce qui est de la discipline financière du secteur des institutions de dépôt, mais nous ne devons pas perdre de vue les limites, sur le plan pratique, de la capacité des consommateurs à évaluer la situation des institutions financières, ainsi que la possibilité que plus gros soit nécessairement interprété comme plus sûr.

Toutefois, le gouvernement propose deux changements au cadre de l'assurance-dépôts.

Le premier consiste à réduire le cumul des comptes de dépôt assurés au sein d'un groupe d'institutions affiliées. Dans le cas qui nous occupe, le «cumul» consiste à avoir plusieurs comptes de dépôt assurés dans des institutions de dépôt apparentées. L'assurance-dépôts a pour objectif de protéger le déposant moyen. Il ne sert pas à grand-chose d'avoir une limite de $60,000 s'il est aisément possible de la multiplier plusieurs fois au sein d'une même institution et de ses filiales.

Je peux comprendre que ce changement pourrait semer la confusion chez les consommateurs quant à savoir ce qui est couvert et ce qui ne l'est pas. Aussi, prendrons-nous des mesures de transition raisonnables, de façon à ce que la nouvelle règle s'applique lorsque les dépôts à terme viennent à expiration ou que de nouveaux capitaux sont investis. D'autres mesures seront prises pour sensibiliser les consommateurs aux nouvelles règles. Mais je tiens à préciser que la grande majorité des Canadiens ne seront pas touchés par ce changement.

Par ailleurs, nous proposons que les primes d'assurance-dépôts soient calculées en fonction du risque. La forme précise que prendront ces primes ne sera établie qu'après la tenue de consultations, mais l'idée maîtresse est que la SADC pourrait établir des primes dont le montant varierait en fonction de caractéristiques des institutions membres comme la structure du capital et la cote que leur attribue l'organe de surveillance.

Une telle mesure sera en quelque sorte un signal -- assorti de conséquences financières -- adressé aux cadres et aux administrateurs des institutions financières sur l'évaluation de leurs institutions en matière de risque. C'est une mesure capitale pour inciter encore plus les institutions à agir pour résoudre leurs propres problèmes avant qu'ils ne deviennent trop graves.

La protection des souscripteurs est étroitement liée à la protection des déposants. À cet égard, le gouvernement se propose de créer une nouvelle entité -- l'Office canadien de protection des souscripteurs d'assurances de personnes (l'Office) -- en vue d'offrir une protection aux souscripteurs et aux rentiers de sociétés d'assurances de personnes. La structure de l'Office s'apparente à celle des mécanismes de protection des souscripteurs en place aux États-Unis et au Royaume-Uni. Elle est également conforme aux recommandations du Comité sénatorial des banques.

L'Office vient étayer de plusieurs façons le fondement législatif sur lequel repose la protection des souscripteurs. Par exemple, l'établissement par voie législative des cotisations des sociétés membres facilitera les emprunts de l'Office sur les marchés publics. En outre, la structure de régie de l'Office favorisera l'échange, entre celui-ci et le BSIF, de renseignements sur la situation financière des sociétés. Par suite de ces changements, l'Office sera également en mesure d'appuyer des solutions fondées sur la continuité d'exploitation, et pas seulement de faciliter les liquidations.

Dans le cadre de la nouvelle structure que nous proposons, c'est le secteur des assurances qui continuera d'assumer le financement intégral de la protection des souscripteurs; il ne bénéficiera pas de garanties de la part du gouvernement et ne sera pas autorisé à puiser des fonds dans le Trésor.

Le gouvernement avait envisagé la possibilité de créer une société d'État à part entière, mais, tout bien pesé, il a décidé qu'une telle option ne convenait pas. De par les différences qui les distinguent, les institutions de dépôt et les sociétés d'assurances ont leurs propres mécanismes de compensation. Des décisions difficiles ont dû être prises à l'heure où le gouvernement doit redéfinir son rôle -- et préciser ses engagements financiers -- dans un certain nombre de secteurs d'activité.

Permettez-moi d'aborder un autre volet important du Livre blanc -- le cadre de prudence des institutions financières. Encore une fois, je tiens à souligner que le cadre de réglementation et de surveillance est fondamentalement sain. Selon nous, il n'y a pas lieu d'investir le BSIF de nouveaux pouvoirs élargis. Nous estimons cependant que l'établissement de mécanismes de surveillance supplémentaires et qu'une amélioration des normes de surveillance en vigueur permettraient de renforcer le cadre de prudence.

Le gouvernement a proposé plusieurs options visant à permettre au BSIF d'avoir son mot à dire en ce qui concerne la nomination des administrateurs des institutions financières. Par exemple, le surintendant pourrait être habilité à mettre son veto à la nomination d'administrateurs et de dirigeants. Ou encore, il pourrait, comme l'a suggéré le Comité sénatorial des banques, s'opposer à la nomination d'administrateurs ou démettre des administrateurs en poste, mais seulement dans le cas d'institutions en difficulté.

Je suis conscient du fait qu'il faut intervenir avec prudence dans la régie des sociétés; il y a lieu de bien évaluer l'incidence de tout changement proposé. C'est pourquoi le gouvernement n'a pas encore pris de position définitive à cet égard.

Certains des changements qui pourraient être apportés au cadre de prudence sont de nature plutôt technique; je ne vais donc pas m'y attarder outre mesure. Mais certains d'entre eux méritent d'être soulignés.

Les propositions prévoient que le surintendant des institutions financières soit autorisé à faire exécuter un examen actuariel indépendant d'une société d'assurances fédérale.

D'autres mesures permettraient au surintendant de mieux assurer l'indépendance des administrateurs. Par exemple, le surintendant serait habilité à désigner certains administrateurs à titre d'«affiliés» aux fins de l'exigence en vigueur, selon laquelle un tiers des membres du conseil d'administration d'une institution fédérale ne doivent pas être affiliés à celle-ci. Les administrateurs indépendants ne pourraient pas siéger aussi au conseil d'administration de la société mère non réglementée de l'institution en question.

Le dernier secteur d'activité traité par le Livre blanc que j'aborderai aujourd'hui concerne les systèmes de compensation et de règlement. Nous visons par là deux choses. Tout d'abord, nous voulons veiller à ce que ces systèmes, de par leur conception et leur application, puissent contrôler les risques de façon efficace. Nous voulons également faire en sorte qu'ils favorisent la compétitivité du secteur financier du Canada sur la scène mondiale.

Plusieurs initiatives visant à accroître l'efficience de ces systèmes et à réduire les risques qu'ils peuvent poser sont déjà en cours. Par exemple, des institutions financières travaillent en collaboration avec l'Association canadienne des paiements en vue d'élaborer un Système de transferts de paiements de grande valeur, ou STPGV, qui assurera aux utilisateurs la bonne fin de leurs paiements le même jour. Parmi les autres initiatives novatrices récentes ou qui verront le jour sous peu, figure l'instauration de nouveaux systèmes de compensation pour les opérations sur titres du gouvernement et pour les opérations de change.

Les changements que propose le gouvernement dans le Livre blanc sont nécessaires à la mise en oeuvre du STPGV. Nous proposons également de mieux préciser le rôle de la Banque du Canada pour ce qui est de la surveillance des systèmes de compensation et de règlement pouvant constituer une source de risque systémique.

Dans tous les autres pays industrialisés, ce rôle de surveillance revient aux banques centrales. Les banques centrales ont discuté de l'élaboration de mesures visant à régler les problèmes liés aux risques systémiques dans le cadre de divers forums, notamment la Banque des règlements internationaux.

Je n'ai pas fait le tour du Livre blanc, mais je me suis attardé aux questions d'orientation. J'aimerais profiter du peu de temps qui reste pour dire quelques mots au sujet du processus -- plus particulièrement du processus de consultation.

La plupart des volets du Livre ont déjà fait l'objet de consultations approfondies. Je ne fais pas seulement référence aux travaux des représentants des Finances, mais aussi aux réalisations du Comité consultatif de l'assurance-dépôts et à la précieuse contribution du Comité sénatorial des banques.

Je tiens à souligner que la vaste majorité des recommandations du Sénat sont reprises dans le Livre blanc. La divulgation accrue, l'intervention précoce et l'Office de protection des souscripteurs tiennent une place importante dans le rapport du Sénat et dans nos propositions.

Le gouvernement entend faire adopter les mesures législatives dès que possible. Le ministère des Finances invite les intéressés à lui faire des commentaires par écrit sur le document d'orientation jusqu'à la mi-avril. Dans certains cas, cependant, les détails des propositions n'ont pas encore été tout à fait réglés. Des consultations à ce sujet s'amorceront dès aujourd'hui.

Finalement, j'aimerais vous glisser un mot sur une autre proposition qui a été annoncée hier. Cette proposition consisterait à autoriser la SADC à emprunter directement sur les marchés des capitaux, ce qui permettrait au gouvernement de réduire ses besoins d'emprunt. En ce qui concerne les emprunts qu'elle pourrait contracter à l'avenir, la SADC rétribuerait le gouvernement pour les conditions plus avantageuses de crédit dont elle bénéficie grâce à la garantie d'emprunt que l'État offre sur la dette de la SADC.

Mesdames et Messieurs, j'ai fait un tour d'horizon de la matière. J'espère que, tout comme moi, vous estimez que les changements proposés contribueront à tenir à jour les mécanismes de surveillance et de réglementation en place -- afin que le secteur financier continue de jouer son rôle primordial, c'est-à-dire de soutenir la croissance économique et de faire du Canada un pays plus fort.

Je vous remercie.