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Ottawa, 28 avril, 1995
1995-040

«L'évolution du secteur des services financiers : questions et idées»

Notes pour une allocution de l'honorable Douglas Peters, Secrétaire d'État chargé des Institutions financières internationales, à l'Institut des services financiers

Toronto (Ontario)
Le 28 avril 1995

Le texte prononcé fait foi

Mesdames et Messieurs, je me réjouis de participer à ce petit déjeuner de l'Institut des services financiers. Cette occasion tombe à point nommé et j'en profiterai pour vous mettre au courant -- vous, qui jouez un rôle important au sein du secteur financier du Canada -- de certaines questions abordées dans le Livre blanc que j'ai publié en février, et qui s'intitule Renforcer et assainir le secteur des services financiers canadiens. J'en profiterai également pour dire quelques mots de la revue des lois fédérales qui régissent les institutions financières, prévue pour 1997.

Mais je commencerai par remercier publiquement les nombreux intervenants qui ont fait part de leurs commentaires sur les propositions contenues dans le Livre blanc. Votre participation et votre collaboration m'ont été fort utiles. Il est vrai que certaines propositions ne sont pas encore au point, mais je peux vous assurer que les commentaires que vous avez formulés ont été précieux.

Si nous avons publié le Livre blanc cet hiver, ce n'est pas parce que le système est en panne -- il ne l'est pas -- mais bien parce que le système doit s'adapter aux tendances du marché et tenir compte des expériences récentes. L'objectif des propositions contenues dans le Livre blanc est clair : il s'agit «de renforcer et d'assainir». Et ces améliorations se fondent sur l'expérience des institutions financières qui ont fait faillite.

C'est faire preuve de prudence que d'apporter ces changements maintenant, alors qu'ils ont été définis, plutôt que d'attendre 1997, l'année de la revue, à l'occasion de laquelle un éventail de questions plus vaste sera abordé.

Le Canada possède un système financier de calibre mondial, et je pense que les propositions mises de l'avant feront en sorte qu'il demeure ainsi. Elles établissent un équilibre primordial entre la nécessité de protéger les investisseurs canadiens et la nécessité de faciliter l'activité économique.

Je crois qu'il soit approprié de dire, à en juger par les présentations et les commentaires qui nous ont été adressés, que les principes et les objectifs clés exposés dans le Livre blanc jouissent d'un appui vaste et ferme.

De plus, je peux confirmer qu'un grand nombre d'intervenants ont confirmé qu'ils appuient des projets comme le renforcement du mandat du Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF), la divulgation accrue de données financières, une plus grande transparence des systèmes de surveillance et de réglementation, et la résolution précoce des problèmes qui touchent les institutions financières.

Ce matin, j'aimerais aborder certaines propositions qui touchent tout particulièrement le consommateur : les propositions qui concernent la protection des souscripteurs des sociétés d'assurance de personnes, et l'assurance-dépôts. Je dirai également quelques mots en ce qui concerne la régie des sociétés, et j'effleurerai la question du chevauchement et du double emploi entre le BSIF et la Société d'assurance-dépôts du Canada (SADC).

En premier lieu, il faut bien saisir que les propositions contenues dans le Livre blanc reflètent un certain nombre de principes fondamentaux -- dont deux m'apparaissent particulièrement importants, car ils traduisent parfaitement l'idée que nous nous faisons du fonctionnement du système.

Le premier principe, c'est que la propriété d'une institution est un privilège, et non un droit.

Vous serez nombreux à dire que ce principe a toujours existé, et j'en conviens. Je pense aussi qu'il vaut la peine de rappeler les bons principes de temps en temps, et celui-ci nous montre bien que la protection des déposants, des souscripteurs et des créanciers l'emporte sur l'intérêt des actionnaires.

Il s'accompagne d'un corollaire très important: la nécessité impérieuse d'intervenir rapidement pour résoudre les problèmes d'une institution financière en difficulté -- même si, dans certains cas, l'institution devra être fermée. C'est la meilleure façon d'éviter aux déposants, aux souscripteurs ou aux créanciers de subir des pertes importantes.

Je tiens à souligner un point étroitement lié. Nous devons admettre que la faillite d'une institution financière ne veut pas dire l'échec du régime réglementaire. Dans un marché actif et concurrentiel, les entreprises peuvent faire faillite et certaines font faillite.

Je vais maintenant m'arrêter à quelques sujets précis.

Premièrement, il est un défi qui consiste à assurer la protection convenable des souscripteurs des sociétés d'assurance de personnes, en cas de faillite.

Il n'y a aucun doute que la Société canadienne d'indemnisation pour les assurances de personnes (SIAP) a fait du bon travail lorsque deux sociétés d'assurance de personnes sous régie fédérale ont fait faillite. Mais il ressort clairement que des améliorations s'imposent pour doter cette société, dont la fonction est «d'assurer des assurances», de tous les outils et de toutes les ressources dont elle a besoin pour faire face aux nouvelles pressions qui peuvent surgir dans l'avenir.

L'industrie des assurances de personnes a récemment indiqué qu'elle travaille pour renforcer la SIAP. Si l'industrie peut réorganiser la SIAP d'une façon lui permettant de répondre à un certain nombre de préoccupations, nous serions certainement prêts à envisager de ne pas poursuivre notre proposition concernant l'Office de protection des souscripteurs (OPS). Les améliorations apportées devraient inclure celles-ci :

• une structure de régie révisée de la SIAP, y compris un conseil sans lien de dépendance avec l'industrie;
• un accès amélioré aux ressources financées par le secteur privé;
• la capacité de percevoir promptement des cotisations plus élevées, au besoin, pour être à la hauteur des engagements pris envers les souscripteurs et faire le nécessaire dans des cas de faillite d'une société membre;
• l'aptitude à agencer des solutions «sur une base de permanence» (qui maintiennent les sociétés en difficulté actives lorsqu'il est possible de le faire et rentables) ou de faciliter des «atterrissages en douceur» qui minimisent les perturbations pour l'industrie et le consommateur.

Ce sont, d'après nous, des critères essentiels au renouveau de la SIAP. Étant donné que ces questions et d'autres questions abordées dans le Livre blanc ne sont pas encore réglées, nous poursuivons les travaux en vue d'élaborer la loi qui permettra à l'Office de protection des souscripteurs de voir le jour. Notre objectif est de rendre public le texte de loi dès le mois de juin.

Permettez-moi maintenant de dire quelques mots sur l'assurance-dépôts. De façon générale, le Livre blanc ne prévoit pas de changements radicaux au cadre de l'assurance-dépôts qui, pensons-nous, repose sur des assises solides.

Ce qu'on y propose par contre, c'est de calculer les primes d'assurance-dépôts en fonction des risques. Et nous voulons réduire la possibilité de «cumul» -- soit la possibilité de multiplier l'assurance-dépôts en recourant à des institutions affiliées bénéficiant de la protection de la SADC.

Comme vous le savez, d'après divers intéressés, nous ayant transmis leurs suggestions, la coassurance -- le consommateur assumant une partie du risque -- devrait aussi faire partie du train de mesures législatives.

Nous admettons certes que la coassurance pourrait apporter un élément utile de discipline financière au secteur des institutions de dépôt. Mais il existe des forces contraires qu'il ne faut pas négliger.

Par exemple, une caractéristique importante de tout système de coassurance équitable est que les déposants puissent effectuer des analyses éclairées. Mais il faut également admettre que, pour les consommateurs, des facteurs concrets limitent la possibilité d'évaluer la situation des institutions financières -- et ce même s'ils peuvent avoir accès à beaucoup plus de renseignements.

Par ailleurs, il y a la crainte que, pour de nombreux consommateurs, plus gros peut, de façon quasi axiomatique, vouloir dire meilleur -- et donc «plus sûr» -- même si cette perception peut être imparfaite. Il pourrait en résultat un préjugé contre les institutions plus petites sur le plan structurel.

Comme vous pouvez le constater, des arguments convaincants peuvent être avancés aussi bien pour que contre la coassurance. Après avoir procédé à son propre examen et avoir consulté de nombreux experts, le gouvernement estime qu'il ne conviendrait pas pour l'instant d'offrir de la coassurance.

Permettez-moi maintenant de traiter des propositions du Livre blanc concernant la régie des sociétés. Trois éléments essentiels y sont présentés :

• Premièrement, nous proposons que le surintendant puisse déterminer que certains administrateurs sont «affiliés» aux fins de la règle actuelle (qui exige que le tiers des membres du conseil d'administration d'une institution fédérale soient indépendants).
• Deuxièmement, nous proposons que les administrateurs indépendants ne siègent pas au conseil d'administration d'une société mère non réglementée.
• Enfin, nous proposons que le surintendant joue un rôle -- qui n'a pas encore été précisé -- dans le choix des administrateurs et des cadres supérieurs des institutions fédérales.

À mon avis -- et je suis sûr que vous êtes d'accord aussi -- le rôle du BSIF n'est pas de microgérer les institutions financières. C'est pourquoi nous estimons qu'il faut compter dans une large mesure sur le fonctionnement efficace et responsable du système de régie.

Les organismes de réglementation et les décideurs sont conscients depuis longtemps qu'il faut que la régie soit efficace. Aussi bien la Commission royale d'enquête Porter sur le système bancaire et financier que la Commission royale d'enquête Bryce sur les groupements de sociétés ont préconisé le renforcement du rôle des conseils d'administration dans la surveillance des activités de gestion.

Mais il est aussi devenu évident au fil des ans que toute décision de modifier la régie peut entraîner une farouche opposition. Et tout de même, des questions comme «Où étaient les administrateurs?» ont été inévitablement posées lorsque des institutions financières ont fait faillite.

Il ne faut donc pas se surprendre que les réactions aux propositions du Livre blanc concernant la régie aient été partagées. J'examine minutieusement toutes les observations reçues, mais qu'il soit bien clair que je ne souhaite pas apporter des changements importants aux propositions faites dans le Livre blanc - sauf pour renforcer davantage la régie des sociétés. Une bonne régie est tout simplement trop importante.

La dernière question dont j'aimerais traiter est celle des chevauchements et des dédoublements entre le BSIF et la SADC.

C'est une question au sujet de laquelle bon nombre de personnes ont fait des commentaires et je sais que l'industrie s'en préoccupe toujours. Cependant, j'estime que le BSIF et la SADC ont déployé d'importants efforts pour essayer de régler le problème comme en témoigne Le guide d'intervention pour les institutions financières fédérales, présenté en annexe du Livre blanc, et qui expose les diverses mesures que peuvent prendre le BSIF ou la SADC lorsqu'ils s'occupent d'une société en difficulté. L'«alliance stratégique» que le BSIF et la SADC ont élaborée en témoigne aussi.

Je sais que des efforts continuent d'être déployés pour réduire les chevauchements et les dédoublements, et j'ai l'intention de demander au BSIF et à la SADC s'ils peuvent les réduire encore davantage. Parallèlement, je ne crois pas que nous devrions nous efforcer d'éliminer tous les chevauchements, parce qu'il en résulte des mécanismes utiles d'équilibre des pouvoirs.

Comme vous pouvez le constater, le Livre blanc et le projet de loi qui sera déposé cette année sont des éléments qui contribuent sensiblement à la réforme. Ils ne sont que des signes avant-coureurs de l'examen plus vaste et plus fondamental de la législation actuelle qui doit être effectué en 1997 -- un examen prévu dans le cadre de la réforme de 1992.

En fait, nos consultations en vue du prochain examen sont assez avancées. À la mi-mars, j'ai publié un communiqué afin de demander aux parties intéressées de nous faire connaître leurs points de vue au sujet de toute question relative aux quatre lois régissant les institutions financières fédérales.

Nous cherchons à obtenir des conseils au sujet de vastes questions -- ainsi que de questions de moindre envergure et plus techniques -- qui intéressent et préoccupent tous les intervenants : les institutions, les intermédiaires et le grand public.

Lorsque nous aurons reçu les présentations à la fin de juin, nous les examinerons afin d'y trouver des approches et des thèmes communs. Des discussions auront lieu au besoin à l'automne afin de permettre d'échanger encore des points de vue.

Ces discussions serviront à préparer un document d'orientation que nous avons l'intention de publier plus tard cette année ou au début de 1996. Et ce document d'orientation serait bien entendu suivi d'autres consultations avant que nous présentions un projet de loi.

Étant donné que l'élaboration de la politique officielle n'a pas encore débuté, je ne peux vous dire catégoriquement sur quels sujets portera notre examen.

Je peux cependant dire que nous ne nous attendons pas à ce que l'examen ait une aussi grande portée que les réformes de 1992. Et je peux aussi spéculer assez précisément sur quelques questions qui seront traitées.

Je vous ai déjà parlé de la régie des sociétés.

Le Comité sénatorial des banques a reçu de nombreuses propositions de changements pendant les audiences qu'il a tenues au sujet de la faillite de La Confédération, compagnie d'assurance-vie. Nous avons tenu compte de ces propositions dans le cadre de l'élaboration de certaines révisions proposées aux règles relatives aux conseils d'administration qui figurent dans le Livre blanc. Mais, pour l'examen qui sera effectué en 1997, il se peut que nous voulions examiner les questions touchant la régie des sociétés de manière plus exhaustive.

Par exemple, le rapport publié récemment par le comité de la Bourse de Toronto au sujet de la régie des sociétés a intensifié dans une large mesure le débat public.

Aussi, dans le cadre de ses travaux, Industrie Canada examine la Loi sur les sociétés par actions, qui a servi à établir la majorité des dispositions concernant la régie des institutions financières.

Permettez-moi encore une fois de préciser que nous estimons que le régime de régie des institutions financières fédérales est fondamentalement solide. Mais nous sommes aussi convaincus qu'il doit suivre l'évolution de la collectivité dans son ensemble. En conséquence, la question devra être examinée.

Un autre point que nous avons l'intention d'examiner, c'est l'orientation de la législation régissant le secteur financier vers les consommateurs.

Dans le cadre de ses audiences, le comité parlementaire sur les petites entreprises s'est beaucoup intéressé à la question de savoir si nous devrions en faire davantage au sujet des rapports qui existent entre les institutions financières et leur clientèle en général.

Cependant, beaucoup de discussions ont eu lieu récemment au sujet de la protection des renseignements personnels et du traitement des renseignements confidentiels par les institutions financières. Comme vous le savez, cette question n'est pas nouvelle, étant donné qu'elle a aussi été discutée dans le cadre des préparatifs de la réforme de 1992.

À ce moment-là, le gouvernement s'est tourné vers l'industrie des services financiers pour assurer l'autoréglementation -- et l'industrie a répondu. Toutes les grandes associations du secteur ont élaboré à l'intention de leurs membres des codes modèles concernant la protection des renseignements personnels.

Nous sommes aussi encouragés par l'initiative de l'Association canadienne de normalisation d'élaborer une norme modèle pour la protection des renseignements personnels.

Nous pensons que les codes établis par l'industrie ont très bien fonctionné. Cependant, nous sommes toujours conscients des besoins et des préoccupations des consommateurs concernant le traitement des renseignements personnels, et nous examinerons ces questions très attentivement.

Comme dans tout réexamen des lois régissant les institutions financières, le pouvoir des entreprises fera vraisemblablement l'objet d'une ample discussion. La mise en réseau de l'assurance par les institutions de dépôts s'est avérée une question importante au cours de la réforme de 1992, et je suppose que ce sera le cas pour celle de 1997.

Les institutions financières expriment déjà un intérêt pour la fourniture de nouveaux services aux consommateurs. Par exemple, les sociétés d'assurance-vie voudraient pouvoir accepter des dépôts, tandis que les banques aimeraient se lancer dans la location à bail de voitures.

Il va sans dire que les prochaines années seront excitantes. J'aimerais en terminant vous faire ce message essentiel.

Les institutions financières canadiennes ont joué un rôle essentiel et important dans l'établissement d'une économie nationale qui se classe parmi les sept plus importantes du monde -- et d'un niveau de vie qui fait que nous sommes l'un des pays les plus enviés du monde. Il est donc essentiel que tous les intervenants de ce secteur vital -- publics et privés -- continuent de collaborer étroitement pour doter nos institutions des outils dont elles ont besoin pour continuer à concurrencer, à innover et à prospérer. Grâce à cette coopération dans le cadre des consultations et de l'échange de points de vue, nous pouvons garantir que les institutions financières canadiennes continuent de soutenir les fondements de la réussite de notre pays -- et de leur croissance -- au 21e siècle.