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Ottawa, le 23 mai, 1995
1995-043

«Une politique de renforcement de l'économie»

Notes pour une allocation de l'hon. Douglas Peters, Secrétaire d'État (Institutions financières internationales), devant le Council on Foreign Relations

Chicago, Illinois
23 mai 1995

Le texte prononcé fait foi

Mesdames et messieurs, c'est pour moi un honneur que d'être invité à une tribune aussi prestigieuse. Il est cependant étrange d'avoir à parler du Canada dans le contexte des relations des États-Unis avec «l'étranger». Il n'existe pas deux pays, sur la planète, qui soient moins étrangers l'un à l'autre - grâce aux liens étroits qu'ont tissés entre nous la géographie, l'histoire, l'économie et la culture.

Je dois soulignerai, cependant que les relations entre cette grande ville qu'est Chicago et la mienne, Toronto, ont été quelque peu tendues récemment. Comme vous le savez, vos Blackhawks l'ont remporté sur les Maple Leafs. Mais, peut-être pourrons-nous rétablir notre amitié traditionnelle en convenant que le vainqueur mérite de toute évidence de se rendre jusqu'à la Coupe Stanley!

Permettez-moi maintenant de passer du monde du sport à un domaine de compétition plus fondamental, le domaine où je me sens le plus à l'aise : la performance de l'économie canadienne. C'est là un des trois sujets, intimement liés que j'aimerais aborder aujourd'hui.

Du point de vue des décideurs publics, 1994 a été une bonne année pour le Canada.

Notre PIB réel a progressé de 4.5 pour cent - la plus forte croissance depuis 1988, et la meilleure dans le G7.

L'expansion de l'emploi a été de 2.1 pour cent en moyenne, soit 466,000 emplois à temps plein ayant été créés pendant l'année.

Le taux d'inflation du PIB n'a été que de 0.6 pour cent, le plus faible niveau enregistré depuis 1961.

Il est vrai, par contre, que l'inflation mesurée par l'IPC est actuellement de 2.2 pour cent. Cela est dû à divers facteurs tels que la fin de l'incidence des fortes réductions de taxes fédérales et provinciales sur le tabac en 1994, une hausse appréciable des prix mondiaux des produits de base et, bien entendu, l'effet persistant d'un dollar canadien relativement faible sur le prix des importations.

Ce qui compte, cependant, c'est que l'inflation reste très voisine, au Canada, du point médian de la fourchette de 1 à 3 pour cent que nous avons établie avec la Banque du Canada. Et nous nous attendons à ce que l'inflation demeure faible, puisque les règlements salariaux continuent de se maintenir aux environs de 1 pour cent.

Le moteur de la croissance économique du Canada a été, bien entendu, la hausse spectaculaire des exportations. Cela a permis de diminuer de près de moitié, sur 12 mois, le déficit de notre balance courante.

Ce succès, nous le devons non seulement à la forte expansion de l'économie américaine, mais aussi à l'amélioration considérable de la compétitivité et de la productivité au Canada.

Le fait est que les coûts unitaires de main-d'oeuvre ont baissé de 1.3 pour cent au Canada en 1994 - diminuant pour la première fois en près de 30 ans. Et si on les compare aux coûts enregistrés aux États-Unis, nos coûts unitaires de main-d'oeuvre sont à leur plus faible niveau en 40 ans.

Même si les exportations ont joué un rôle prédominant dans la croissance économique, les investissements des entreprises se sont révélés vigoureux, sous l'effet tant de la hausse des taux d'utilisation des capacités que de l'amélioration des bénéfices des sociétés.

La croissance n'a cependant pas été générale dans l'économie canadienne. Les dépenses des ménages sont à la traîne, et les revenus n'ont guère progressé.

Le point faible de l'économie canadienne reste, bien entendu, les taux d'intérêt. Ces derniers ont marqué une hausse notable au cours des 12 derniers mois - en partie à cause de leur évolution aux États-Unis, mais aussi par suite de facteurs proprement canadiens : tels l'incertitude constitutionnelle et le niveau élevé de la dette publique.

Cela m'amène au deuxième thème que je voudrais aborder aujourd'hui : notre budget fédéral de 1995.

Lorsque nous sommes arrivés au pouvoir, c'était avec l'engagement de remettre de l'ordre dans les finances du Canada. Nous savions qu'il s'agissait là d'une condition essentielle, à long terme, à la baisse des taux d'intérêt, au rétablissement de la confiance du public et à une reprise soutenue de l'économie.

Nous savions aussi que les Canadiens et les marchés ne se contenteraient plus d'une simple probabilité de réduction du déficit. C'est la raison pour laquelle nous avons fixé un objectif clair et un calendrier précis : ramener le déficit de 6 a 3 pour cent du PIB d'ici trois ans. Nous avons également précisé qu'il ne s'agissait que d'une première étape à franchir vers notre objectif ultime, un budget équilibré.

Lorsque nous avons élaboré le budget de 1995, nous avons lancé le processus de consultation publique le plus intensif de tous les gouvernements précédents. Il en est résulté une stratégie dynamique qui a bénéficié d'un accueil exceptionnel, parce qu'elle répondait à un contexte national de défi et d'occasions de changement.

C'est maintenant que l'occasion se présente. Ainsi que l'a déclaré notre Premier ministre, c'est quand l'économie est en croissance qu'il faut réduire le déficit. De toute évidence, le temps est venu de le faire.

Le défi est tout aussi réel, si l'on songe aux pressions exercées par des taux d'intérêt plus élevés que prévu.

Dans la préparation de notre budget, nous avons adopté des hypothèses prudentes qui étaient plus pessimistes que la moyenne des prévisions du secteur privé. Cette prudence se manifestait notamment par la prévision de frais de la dette sensiblement plus élevés. Cette prévision était lourde de répercussions pour nos objectifs de réduction du déficit.

D'après ces hypothèses - si nous ne prenions aucune mesure budgétaire - le déficit aurait dépassé de $5 milliards le niveau prévu au cours du présent exercice et de $10.6 milliards l'an prochain.

Le Canada ne pouvait se permettre un pareil échec. C'est pourquoi nous avons pris, dans notre budget, les mesures énergiques nécessaires pour tenir notre engagement.

Sur les trois prochaines années, notre budget assure des économies cumulatives de $29 milliards - dont $23.5 milliards sous la forme de réductions de dépenses. Il s'agit des mesures les plus importantes jamais prises dans un budget canadien en près d'un demi-siècle. Et elles se caractérisent par $7 de réductions des dépenses pour chaque dollar de nouvelles recettes fiscales.

Les mesures présentées dans le budget visent à modifier la taille et la structure de l'État en déterminant nos priorités au prix de choix difficiles. En 1996-97, les dépenses de programmes (l'ensemble des dépenses moins les frais de la dette) passeront à moins de $108 milliards, contre $120 milliards l'an dernier.

Pour donner une idée de ce que ces réductions représentent dans le contexte américain, au cours de l'exercice 1992-93 (sur une base comparable), les dépenses de programmes de nos deux gouvernements nationaux représentaient à peu près la même proportion de l'économie, soit environ 17 pour cent du PIB.

Maintenant, d'après nos dernières projections budgétaires, les dépenses de programmes du gouvernement fédéral canadien auront été réduites dans une mesure beaucoup plus importante en 199697 - en étant ramenées à 13.1 pour cent du PIB. Ce niveau sera inférieur d'environ 3.7 points à la proportion enregistrée par Washington.

Voilà qui m'amène au résultat qui compte le plus. D'ici 199697, les besoins financiers du gouvernement fédéral canadien - l'équivalent du déficit budgétaire unifié aux États-Unis - seront ramenés à $13.7 milliards, c'est-à-dire 1.7 pour cent du PIB. Cela est nettement inférieur au déficit fédéral projeté aux États-Unis, qui devrait être de 2.7 pour cent du PIB cette année-là. En fait, nos besoins financiers (pour le gouvernement national) seront inférieurs au niveau prévu pour tous les autres pays du G7.

Permettez-moi de souligner le point qui est peut-être le plus important de tous. En 199697, la dette publique cessera d'augmenter plus vite que l'économie. Le ratio de la dette au PIB aura commencé à diminuer. Nous sommes absolument déterminés à maintenir ce ratio, en permanence, sur une trajectoire descendante.

Je voudrais également souligner que nos hypothèses économiques prudentes incorporent des réserves pour éventualité. Par conséquent, même si les taux d'intérêt étaient supérieurs d'un point (et la croissance inférieure d'un demi-point) à nos hypothèses prudentes, nous atteindrions quand même nos objectifs.

Pour ce qui est de l'avenir, notre réserve pour éventualité peut faire plus que préserver l'atteinte de nos objectifs. Si elle ne se révèle pas nécessaire, elle ne sera tout simplement pas dépensée. Cela permettra de réduire encore davantage le déficit.

Je voudrais souligner de nouveau que notre objectif de 3 pour cent n'est qu'une étape, non le but final. Notre but, c'est l'équilibre budgétaire. Et c'est la raison pour laquelle notre plan budgétaire comportait une restructuration complète des dépenses gouvernementales.

Nous ne prévoyons pas seulement une administration plus petite. Il s'agit également de gouverner plus intelligemment, en réformant les activités mêmes du gouvernement, pour que nos initiatives continuent de rapporter des dividendes au-delà de la période visée.

Notre réforme de l'État et les économies qu'elle procure doivent beaucoup à l'Examen des programmes que nous avons lancé l'an dernier. Aucune activité du gouvernement n'a échappé à cet examen.

Les subventions aux transports sont en voie d'élimination. Les programmes d'aide directe à l'agriculture font l'objet d'une réforme importante, et les dépenses sont sensiblement réduites.

Dans toute l'administration fédérale, les dépenses totales consacrées aux subventions à l'entreprise diminueront de 60 pour cent au cours des trois prochains exercices. Nous sommes en voie de privatiser et de commercialiser un grand nombre d'activités de l'État, comme les Chemins de fer du Canadien national.

Enfin, les transferts financiers du gouvernement fédéral aux provinces canadiennes sont modifiés de manière à être plus durables - tout en devenant plus souples, pour que les autorités provinciales soient davantage en mesure de faire face à leurs besoins particuliers.

Il y a un autre point que je me dois de souligner. Nous avons fait plus que modifier la philosophie des dépenses publiques. Nous avons aussi modifié la philosophie de planification budgétaire.

Comme je l'ai déjà indiqué, les Canadiens (et sûrement les investisseurs étrangers) ont entendu le gouvernement précédent répéter pendant des années qu'il réduirait le déficit - en se basant sur des plans à long terme de cinq ans. Chaque année, la réalisation de ces objectifs était remise à plus tard. En effet, à l'exception des prédictions faites dans deux budgets, le gouvernement a non seulement raté ses prévisions, mais a aussi fait augmenter le déficit.

C'est la raison pour laquelle, en novembre 1993, lorsque le ministre des Finances, Paul Martin, et moi-même avons commencé à préparer nos premières consultations budgétaires, la première chose dont nous avons convenu était de nous assurer d'atteindre nos objectifs.

C'est pourquoi notre méthode a consisté à établir des objectifs fermes de réduction du déficit à court terme - des objectifs mobiles à deux ans - jusqu'à ce que le déficit soit éliminé.

De tels objectifs constituent le plus sûr moyen de ramener le déficit à zéro. Ils constituent l'outil le plus efficace de contrôle des dépenses que l'on puisse imposer à un gouvernement - parce qu'ils empêchent celui-ci de remettre à plus tard les décisions nécessaires. Ils empêchent de fixer des objectifs lointains et fantaisistes parce que le gouvernement est obligé de rendre des comptes maintenant. C'est la trajectoire que nous suivons.

Telles est, donc, la voie que nous avons choisie. Nous avons réduit nos dépenses dans une mesure sans précédent. Nous avons fait le nécessaire pour que nos objectifs de réduction du déficit soient atteints. Mais nous ne sommes pas au bout de nos efforts. La réforme se poursuivra parce que, dans un espace économique mondial en évolution rapide, celui qui reste sur place prend du retard.

Et voilà qui m'amène au troisième thème que j'aimerais traiter aujourd'hui - un secteur qui relève de ma responsabilité. Je veux parler de l'industrie financière canadienne et, plus particulièrement, du régime de supervision et de réglementation de nos institutions financières.

Un secteur financier fort et sûr est un élément fondamental dans une économie saine. Et cela est encore plus vrai dans un monde où les mouvements de capitaux s'accélèrent, où de nouveaux instruments financiers apparaissent et où les marchés sont de plus en plus interdépendants.

L'industrie financière canadienne est, à mon avis, une grande réussite. Nous disposons d'un système financier de calibre international, et j'estime que les changements que nous sommes en train d'instituer l'aideront à le demeurer.

En 1992, le gouvernement du Canada a entrepris de réformer en profondeur la législation applicable aux institutions financières fédérales. L'un des principaux objectifs de la réforme était d'accroître la concurrence dans les services financiers, au profit des consommateurs. Avant la réforme, les activités bancaires, de fiducie et d'assurance étaient dans une large mesure séparées. Et ce n'est que quelques années plus tôt que les institutions financières ont eu le droit de posséder et d'exploiter des services de placement, de courtage et de ventes d'actions.

Il n'y a cependant pas eu en 1992 d'ouverture complète de manière à permettre à un type d'institution de se livrer aux activités fondamentales d'une autre catégorie d'établissement. La réforme a toutefois éliminé la plupart des barrières importantes qui séparaient les «quatre piliers» constituant ce secteur - les banques, les compagnies d'assurance, les sociétés de fiducie et les caisses de crédit.

La nouvelle législation a également contribué à atténuer les effets éventuels d'un important mouvement de regroupement dans le secteur des dépôts.

Près de trois ans plus tard, nous estimons que le nouveau régime fonctionne généralement bien, en particulier si l'on tient compte de l'ampleur des changements apportés.

Nous sommes en ce moment en train de faire le «bilan» de la législation, en prévision de l'examen quinquennal qui doit avoir lieu en 1997. Même si le processus vient tout juste de se mettre en branle, je peux dire que les révisions ne devraient pas avoir la même ampleur qu'en 1992.

Dans l'intervalle, nous avons étudié certains des changements susceptibles d'être apportés à plus court terme au régime réglementaire et, plus particulièrement, au système de surveillance.

En février dernier, j'ai publié un Livre blanc intitulé Renforcer et assainir le secteur des services financiers canadien. Si j'ai publié ce Livre blanc, ce n'est pas parce que le système de surveillance est un échec. Bien au contraire. Mais si nous voulons qu'il reste efficace, il doit évoluer au même rythme que le marché et tenir compte des événements récents.

Parmi ces événements figurent la faillite de quelques sociétés de fiducie et, plus récemment, de la Confédération Vie - qui, comme vous le savez, était un important assureur nord-américain. Sa faillite était la plus importante dans l'histoire de l'Amérique du Nord et une ternissure sur le blason des institutions financières canadiennes, tant à l'étranger qu'au Canada même.

Cela a braqué les projecteurs sur le système de réglementation et de surveillance fédéral de même que sur les mécanismes de protection des assurés et des déposants.

Je tiens à souligner que la faillite d'un certain nombre d'institutions particulières n'est pas synonyme d'échec du système de surveillance. Dans n'importe quel marché, il est inévitable que des entreprises fassent faillite de temps à autre. En fait, il serait contre-productif de chercher à éviter à tout prix les faillites.

Le défi fondamental consiste, bien entendu, à équilibrer la nécessité de protéger les fonds que le public confie aux institutions financières, d'une part, et le besoin de faciliter l'activité économique, d'autre part. J'estime que cet équilibre est bien servi par les propositions présentées dans le Livre blanc.

Je voudrais dire quelques mots des principaux changements proposés.

Nous voulons d'abord rendre plus transparente la communication d'informations financières par les institutions et les autorités de surveillance.

Un grand nombre de critiques ont fait valoir que les analystes, les consommateurs et les autres utilisateurs d'information financière devraient avoir accès plus rapidement à une information plus utile sur les activités et les résultats financiers des institutions.

Je suis d'accord, et j'estime que les institutions financières et, dans une certaine mesure, les autorités de surveillance ont la responsabilité de voir à ce que le public dispose d'une information adéquate.

À cet égard, le Livre blanc préconise que l'industrie et les autorités de surveillance prennent l'initiative de répondre aux besoins et aux intérêts des utilisateurs d'information financière.

Par ailleurs, en ce qui concerne la surveillance des institutions financières, il est encore possible d'y apporter certaines améliorations, je crois. Le gouvernement a proposé dans ce domaine de conférer un mandat clair au surintendant des institutions financières, qui est chargé de superviser les institutions fédérales.

Dans le cadre de ce nouveau mandat, le surintendant devra agir sans retard pour corriger les problèmes dès qu'ils apparaissent dans une institution financière.

Le nouveau mandat précisera également que les dirigeants et les administrateurs des institutions financières auront plus de responsabilités dans l'adoption de politiques et de méthodes visant à contrôler et à gérer les risques.

Cela m'amène à la question de la régie d'entreprise. Le Livre blanc renferme des propositions qui visent à renforcer l'indépendance des administrateurs.

Nous proposons par exemple que le surintendant puisse déterminer que certains administrateurs ne sont pas indépendants, pour l'application d'une règle qui exige actuellement qu'un tiers des administrateurs soient indépendants de l'institution.

Nous proposons également que les administrateurs qui ne sont pas indépendants ne siègent pas au conseil d'administration d'une société mère non réglementée.

Nous proposons enfin que le surintendant ait un rôle - encore à définir - dans le choix des administrateurs et des hauts dirigeants.

Nous ne pensons pas que le travail du surintendant soit de gérer dans le détail les institutions financières. C'est précisément la raison pour laquelle nous attachons une grande importance à un fonctionnement efficace et responsable du système de régie des sociétés. Cela fait longtemps que les responsables de la réglementation et de la politique publique recommandent un renforcement du rôle des administrateurs dans la surveillance des activités de gestion. Cependant, toute tentative de modifier la régie des sociétés peut susciter une levée de boucliers. Comme on pouvait s'y attendre, les propositions du Livre blanc à cet égard ont suscité des réactions mitigées.

Je suis en train d'examiner avec soin tous les commentaires reçus. Cependant, je ne m'attends pas à ce que les propositions faites dans ce domaine subissent des changements majeurs, à l'exception de ceux qui renforceront encore la régie des sociétés.

J'en arrive maintenant à deux des propositions du Livre blanc qui intéressent largement les «consommateurs». Je veux parler des propositions touchant la protection des détenteurs d'assurances de personnes et l'assurance-dépôts.

Il y a plusieurs années, l'industrie de l'assurance a établi elle-même une entité, appelée SIAP, pour protéger les assurés en cas de faillite d'une société. La SIAP s'est bien acquittée de son mandat jusqu'ici, mais il est clair que certaines améliorations sont nécessaires.

Le Livre blanc proposait de créer un Office de protection des souscripteurs. Cet Office accroîtrait la protection des assurés en complétant ainsi les mesures déjà offertes par le mécanisme institué par le secteur privé.

Premièrement, il réviserait son mode de régie par rapport à la SIAP en se dotant d'un conseil d'administration indépendant de l'industrie;

deuxièmement, il aurait un accès plus large aux ressources financières;

troisièmement, il aurait le pouvoir d'imposer des cotisations supérieures, au besoin, pour tenir les engagements pris envers les souscripteurs et faire face aux conséquences de la faillite d'un membre;

quatrièmement, il aurait la possibilité de maintenir une entreprise en exploitation ou de faciliter un «atterrissage en douceur» de manière à limiter le plus possible les perturbations pour l'industrie et les consommateurs.

Le secteur de l'assurance des personnes a cependant indiqué récemment qu'il s'efforçait d'améliorer la SIAP. Nous serions certainement prêts à étudier les propositions de l'industrie si elles étaient entièrement conformes aux quatre critères exposés précédemment.

La dernière proposition dont je voudrais vous entretenir aujourd'hui porte sur la protection des déposants, plus précisément la coassurance.

Un certain nombre d'intervenants nous ont déclaré que la coassurance - qui consiste à faire supporter une partie du risque aux déposants - pourrait introduire une dose utile de discipline dans le marché des dépôts. Nous avons également entendu ceux qui s'opposent à la coassurance. Nous devons tenir compte des limites qui, concrètement, restreignent la capacité des consommateurs d'évaluer la solidité des institutions financières.

Je serais en deçà de la réalité en affirmant que, dans ce domaine, les réponses sont difficiles à trouver.

Cependant, après un examen attentif, le gouvernement a conclu qu'il ne serait pas approprié, pour le moment, d'instaurer un mécanisme quelconque de coassurance.

Nous avons plutôt proposé une politique de primes d'assurance-dépôts fondées sur le risque. Selon moi, un tel système lancera un message clair aux gestionnaires et dirigeants pour s'assurer qu'ils exploitent leurs entreprises de manière prudente. C'est aux gestionnaires et dirigeants que doit s'adresser le message parce que c'est à eux que revient la responsabilité de gérer le risque et d'adhérer à une saine gouvernance.

Maintenant que les consultations exhaustives ont été tenues avec les parties intéressées et les intervenants, je crois que nous puissions aller de l'avant avec la législation dès le mois prochain.

Mesdames et messieurs, j'ai abordé beaucoup de domaines. Permettez-moi, donc, de conclure mes commentaires par quelques observations rapides sur l'avenir de l'économie canadienne.

Les perspectives de notre économie dépendront dans une large mesure de deux facteurs : l'évolution de l'économie américaine et les variations des taux d'intérêt au Canada.

Les perspectives de votre économe semblent, bien entendu, relativement positives.

L'inflation demeure modérée et, selon des indicateurs récents - comme l'emploi -, la croissance est en train de ralentir. Cela instaurerait les conditions nécessaires à une détente des taux d'intérêt, ce qui permettrait à l'économie américaine de réaliser cet «atterrissage en douceur» dont on parle beaucoup, mais qu'on observe rarement.

Ce serait là un facteur positif pour les taux d'intérêt au Canada et, à plus long terme, pour les exportations canadiennes.

Par ailleurs, les taux d'intérêt demeurent élevés au Canada - beaucoup plus élevés que notre inflation le justifie. Cela freine les dépenses intérieures. Nous avons également constaté un plafonnement de la croissance de l'emploi et, au premier trimestre, un ralentissement apparent du PIB.

Dans l'ensemble, cependant, notre économie devrait poursuivre son expansion en 1995. Nous nous attendons à ce que la croissance soit de l'ordre de 3½ à 4 pour cent. Cela est conforme aux prévisions faites récemment par le secteur privé et par le FMI.

Il y a enfin un facteur positif qui, je pense, relève tout de même du certain. Il s'agit de la volonté de notre gouvernement de faire tout ce qui est nécessaire pour atteindre nos objectifs de réduction du déficit et pour remettre de l'ordre dans les finances du Canada.

Nous avons agi avec détermination et continuerons de le faire s'il le faut. En effet, un gouvernement crédible et responsable est un ingrédient essentiel à la création d'emplois et à la croissance économique que les Canadiennes et Canadiens méritent.