La réforme du secteur des services financiers canadien

J'aimerais d'abord remercier les membres du Groupe de travail sur l'avenir du secteur des services financiers canadien pour leur travail d'une grande valeur.

Je veux aussi remercier les membres des deux comités parlementaires qui ont étudié et débattu le rapport du Groupe de travail, de même que les nombreux participants qui ont collaboré activement au projet mis sur pied en décembre 1996.

Enfin, je veux remercier le personnel du ministère des Finances, de la Banque du Canada, du Bureau du surintendant des institutions financières et de la Société d'assurance-dépôts du Canada, qui se sont dépensés sans compter pour mener à bien l'élaboration de ce cadre.

C'est grâce au travail de tous ces gens que nous pouvons aujourd'hui présenter, au nom du gouvernement, un document qui renferme un ensemble de réformes complet, équitable et équilibré, dans l'intérêt des Canadiens et des Canadiennes et du secteur financier lui-même.

Nous tous, ici, prenons part à la révolution de l'information. La puissance de la mondialisation ainsi que la rapidité et la force de l'impact de la technologie ont vraiment réduit la taille de notre planète.

Ce phénomène a créé des possibilités nombreuses et intéressantes, mais également de nouveaux défis.

Comme société, nous devons relever ces défis sans détours pour être en mesure d'exploiter ces formidables possibilités.

Cette réalité est la plus évidente nulle part ailleurs que dans le secteur des services financiers.

La puissance accrue des ordinateurs et la diminution des coûts signifient qu'il est maintenant possible d'offrir des produits et des services à moindres frais – qu'il s'agisse de guichets automatiques ou de services bancaires sur Internet – et cela, dans les régions les plus éloignées du pays et du globe.

Nos institutions financières sont parmi les plus novatrices et dynamiques au monde, mais l'évolution du contexte international les contraint de plus en plus à évoluer et à s'adapter.

Dans ces conditions, le gouvernement doit veiller à ce que le Canada dispose d'un cadre stratégique adéquat pour faciliter le changement et mettre en place des règles de base afin qu'il s'effectue de façon à tenir compte des besoins de tous les Canadiens et de toutes les Canadiennes.

C'est pourquoi, au cours des deux dernières années, nous avons écouté attentivement les consommateurs, les entreprises de toutes tailles et nos institutions financières.

Il est temps maintenant d'agir.

Notre nouveau cadre stratégique repose sur quatre principes fondamentaux.

Premièrement, les banques, les sociétés de fiducie, les coopératives de crédit, les sociétés d'assurance et les autres institutions financières doivent disposer de la marge de manœuvre nécessaire pour s'adapter à un marché en pleine évolution, et soutenir la concurrence et prospérer au pays comme à l'étranger.

Deuxièmement, il faut une concurrence vigoureuse dans le secteur des services financiers pour que les consommateurs et les entreprises aient accès à un vaste choix au meilleur prix possible.

Troisièmement, les consommateurs, quel que soit leur revenu ou leur lieu de résidence, et les entreprises, grandes et petites, ont droit à des services de la meilleure qualité.

Quatrièmement, il convient d'alléger le fardeau réglementaire dans toute la mesure du possible, en accord avec les objectifs de prudence et d'intérêt public.

Le bien-être économique du Canada dépend d'un secteur des services financiers à la fois solide, efficient et rentable. Le secteur représente une importante source d'emplois, de croissance des exportations et de recettes fiscales.

L'historique de nos institutions financières est impressionnant. Elles sont bien gérées. Il importe qu'elles puissent se développer et prospérer.

Outre leur contribution directe, les institutions financières participent à presque toutes les opérations économiques, qu'il s'agisse du traitement des paiements, de la mise en commun de l'épargne, du financement des investissements ou de la gestion du risque.

C'est vers les hommes et les femmes qui travaillent au sein des institutions financières du pays que les Canadiens se tournent pour obtenir des services et des conseils financiers, et c'est d'eux que dépend le succès de chaque institution financière.

Chaque jour, par exemple, les banques et leurs employés sont confrontés à des concurrents nouveaux et ambitieux, qui offrent de nouveaux produits et services, et bon nombre de ces concurrents ne sont pas réglementés ou le sont de façon moins rigoureuse que les banques, les sociétés de fiducie ou les sociétés d'assurance.

Cela constitue, pour les institutions financières canadiennes, un défi énorme avec lequel il leur serait encore plus difficile de composer à l'intérieur d'un cadre structurel rigide.

C'est pourquoi nous devons veiller à ce qu'elles disposent de la souplesse d'organisation nécessaire pour s'adapter à un marché en évolution, et pour offrir une gamme plus large de produits et de services à des prix concurrentiels.

Voilà le fondement des mesures que nous annonçons aujourd'hui.

Nous ajouterons à la souplesse d'organisation de nos institutions financières en proposant une nouvelle option, celle des sociétés de portefeuille.

Une société de portefeuille permettra aux banques, par exemple, de confier certaines activités, comme les opérations sur carte de crédit, à d'autres membres de son groupe. La réglementation de ces filiales sera généralement moins rigoureuse que celle d'une banque entièrement réglementée.

Nous ajouterons également à la marge de manœuvre de nos institutions financières pour qu'elles puissent concurrencer les institutions non réglementées et celles qui sont à vocation unique.

À l'heure actuelle, il est interdit à une banque de conclure des coentreprises ou des alliances stratégiques qui feraient en sorte que l'un des actionnaires détienne plus de 10 % de ses actions.

Cette restriction était en place afin que nos grandes banques soient des institutions à participation multiple.

Trente ans plus tard, nous croyons qu'il est maintenant possible de faire place aux coentreprises et aux alliances de ce genre.

Pour ce faire, et pour appuyer la structure des sociétés de portefeuille, la limite, en ce qui concerne la large répartition du capital, sera portée de 10 à 20 %. De plus, elle passera à 30 % dans le cas des actions sans droit de vote.

Nous demeurons toutefois convaincus que le fait de permettre à une seule personne ou à un groupe d'investisseurs de contrôler une grande banque est contraire aux pratiques prudentielles saines.

Par conséquent, le gouvernement passera en revue les dispositions existantes de la Loi sur les banques qui interdisent à un seul actionnaire de détenir, directement ou indirectement, le contrôle d'une banque, pour s'assurer qu'elles permettront effectivement d'empêcher un actionnaire ou groupe d'actionnaires de prendre le contrôle d'une banque sous le nouveau régime de propriété.

Le gouvernement reconnaît que l'impôt sur le capital est déterminant quant à la compétitivité de nos banques.

Nous reconnaissons également que le gouvernement fédéral partage cet important champ de compétence avec les gouvernements provinciaux.

C'est pourquoi le gouvernement discutera avec les provinces des effets de l'impôt sur le capital sur le secteur des services financiers.

Dans le cadre de ces discussions, nous nous engageons aujourd'hui à revoir notre propre régime d'impôt sur le capital.

Il s'agit de préciser le régime applicable et de tenir compte des considérations d'intérêt public.

Désormais, les candidats à une fusion devront soumettre des études d'impact sur l'intérêt public à l'examen du Comité permanent des finances de la Chambre des communes.

Parallèlement, le Bureau du surintendant des institutions financières et le Bureau de la concurrence procéderont à leur propre examen des préoccupations possibles sur le plan prudentiel et sur celui de la concurrence.

Leurs rapports seront remis au ministre des Finances, qui les rendra publics. En outre, le Comité permanent des finances aura l'occasion de tenir compte de ces deux documents.

Ayant pris connaissance de l'avis de ces trois parties, le ministre déterminera si le projet de fusion soulève des préoccupations.

S'il est impossible de donner suite de manière satisfaisante à ces préoccupations, le projet sera écarté. Si, à la suite de négociations, les candidats sont disposés à accepter les modalités fixées par le gouvernement, la fusion pourrait être approuvée.

Les consommateurs sont les principaux bénéficiaires d'une concurrence vigoureuse parce qu'elle est déterminante pour la qualité, le prix et la diversité des services financiers offerts aux Canadiens.

Le secteur des services financiers canadien est déjà fort concurrentiel, les entreprises et les consommateurs ayant accès à une large gamme de services et de fournisseurs.

Le Groupe de travail a toutefois constaté qu'en raison des obstacles d'accès et de la consolidation de l'industrie, il est encore possible d'accroître la concurrence dans le secteur.

Une façon d'instaurer un climat concurrentiel est d'encourager le développement d'un deuxième groupe solide d'institutions de dépôt, c'est-à-dire des institutions financières plus modestes qui feraient concurrence aux grandes banques sur les marchés régionaux ou locaux.

Comme je le disais, les règles de propriété qui sont en vigueur étaient conçues pour préserver la sûreté et la solidité du système.

Toutefois, avec le temps, cette politique a limité le nombre de nouveaux venus dans le secteur bancaire, ce qui s'est répercuté sur la concurrence.

De nouvelles règles de propriété s'imposent pour accorder une plus grande marge de manœuvre aux banques et pour favoriser une concurrence plus vive dans le secteur bancaire.

C'est pourquoi nous allons maintenant permettre à un particulier ou à une société de détenir toutes les actions d'une banque dont les capitaux propres sont inférieurs à 1 milliard de dollars.

Autrement dit, les petites banques pourront avoir un actionnaire unique.

Nous permettrons également aux banques dont les capitaux propres se situent entre 1 et 5 milliards de dollars d'être à participation restreinte, pourvu qu'au moins 35 % de leurs actions soient offertes au public.

Ce changement de politique permettra à une entreprise qui exploite, par exemple, un réseau de magasins ou de comptoirs d'être propriétaire d'une banque.

Le statut d'institution à participation multiple des banques actuelles de l'annexe I, dont les capitaux propres sont inférieurs à 5 milliards de dollars, sera maintenu.

Nous reconnaissons cependant que, dans certaines circonstances, il pourrait être avantageux pour une ou plusieurs de ces banques de considérer une structure à participation restreinte.

Par conséquent, le ministre des Finances pourra, sur demande et à sa discrétion, permettre à ces banques de changer leur statut actuel à celui du nouveau régime.

Pour attirer de nouveaux venus, le montant minimal de capitaux propres sera ramené de 10 à 5 millions de dollars, ce qui facilitera l'entrée de particuliers et de petites entreprises dans le secteur bancaire.

Ces changements de politique faciliteront l'établissement de « banques communautaires », c'est-à-dire de petites institutions locales dont les services seront adaptés pour répondre aux besoins d'une collectivité donnée.

Nous reconnaissons évidemment qu'une concurrence plus vive peut parfois se traduire par des risques accrus.

C'est pourquoi nous renforcerons également le régime de 1995 couvrant l'intervention précoce, les fermetures et les transactions d'initiés, en améliorant la réglementation à caractère prudentiel pour minimiser l'accroissement éventuel de risque.

Les mesures que nous proposons afin de faciliter l'entrée dans le secteur bancaire s'inspirent de l'important projet de loi sur l'établissement de succursales de banques étrangères, qui a reçu la sanction royale la semaine dernière.

Plus tôt cette année, le Parlement a également adopté une loi permet-tant aux sociétés mutuelles d'assurance-vie sous réglementation fédérale de se transformer en sociétés par actions.

Ce régime vise à assouplir la structure de ces institutions.

Par suite de la démutualisation, une société demeurera à participation multiple pendant une période de transition de deux ans et ne pourra ni fusionner, ni faire l'objet d'une acquisition.

À la fin de cette période de deux ans, les grandes sociétés dému-tualisées, c'est-à-dire celles dont les capitaux propres dépasseront 5 milliards de dollars, devront être à participation multiple suivant les mêmes contraintes de propriété que les grandes banques.

Toutefois, les sociétés démutualisées dont les capitaux propres se situent entre 1 et 5 milliards de dollars pourront être à participation restreinte, sous réserve de l'offre de 35 % de leurs actions au public.

Les sociétés dont les capitaux propres sont inférieurs à 1 milliard de dollars ne seront assujetties à aucune restriction de propriété.

Nous prendrons également des mesures pour renforcer les mouvements des caisses populaires et des coopératives de crédit, qui forment un très important segment du secteur des services financiers canadien.

En effet, selon une étude, dans près de 1 000 collectivités au Canada, les caisses de crédit et les caisses populaires sont les seules institutions financières.

Dans l'immédiat, le morcellement du réseau des coopératives de crédit à l'extérieur du Québec complique la mobilisation des capitaux et l'utilisation coordonnée des ressources disponibles à l'intérieur du système.

À notre avis, un mouvement coopératif renforcé pourrait jouer un rôle de premier plan pour consolider les institutions de deuxième rang au Canada et, ce faisant, favoriser une plus grande concurrence dans notre secteur des services financiers.

C'est la raison pour laquelle nous avons réagi favorablement aux propositions formulées récemment par le mouvement des coopératives de crédit.

La plus importante est une initiative dirigée par la Centrale des caisses de crédit du Canada devant permettre aux coopératives de réduire les coûts, d'éliminer le double emploi, de promouvoir une coordination plus étroite et de créer des marques nationales, tout cela dans le but d'être plus présentes à l'échelle nationale.

Pour appuyer cette démarche, nous entendons déposer les modifications législatives nécessaires afin de fournir aux coopératives de crédit de nouvelles façons d'exercer leur activité de manière cohérente et à une échelle véritablement nationale.

C'est ainsi que les coopératives de crédit pourront mieux soutenir la concurrence des institutions plus importantes, au pays comme à l'étranger.

En outre, plusieurs des principales coopératives de crédit au pays souhaiteraient également mettre sur pied une banque coopérative nationale.

Même si les promoteurs de cette initiative n'ont pas encore déterminé la structure qui leur permettrait le mieux de réaliser leur projet, le gouvernement collaborera avec eux et avec tout autre intervenant intéressé au cours des prochains mois, afin de trouver des façons de les aider à réaliser leur projet.

La concurrence dépend aussi de l'accès au système de paiements, parce que c'est lui qui rend possible l'échange de divers instruments financiers contre des biens et des services.

Grâce à ce système, les chèques et autres méthodes de paiement peuvent servir à régler les opérations dans tous les secteurs de l'économie.

En améliorant l'accès au système de paiements des institutions financières réglementées, notamment les sociétés d'assurance-vie, les fonds communs de placement du marché monétaire et les courtiers en valeurs mobilières, nous pouvons nous attendre à une augmentation du nombre de services financiers ayant les mêmes attributs de base que les comptes de chèque.

C'est ainsi que les consommateurs pourront choisir entre un plus grand nombre d'institutions à qui confier leurs fonds, et bénéficier toujours d'une facilité d'accès à leur argent.

Même si la concurrence est une force importante à l'œuvre au profit des consommateurs, elle n'est pas, à elle seule, une garantie de représentation ni de protection adéquate.

La mondialisation et les progrès technologiques offrent à la fois plus de commodité et de choix aux consommateurs en leur permettant d'avoir accès, sur support électronique, à l'information dont ils ont besoin pour comparer les services n'importe où dans le monde.

Cependant, le marché peut devenir du même coup plus complexe, à mesure que la gamme de produits et de services s'élargit.

Cette situation peut déséquilibrer la relation entre les consommateurs et leurs institutions financières.

Nous devons aider à prévenir ce déséquilibre en définissant clairement les domaines de responsabilités pour la protection des consommateurs et en établissant le cadre nécessaire pour garantir cette protection.

Afin d'être efficace, tout régime de protection des consommateurs doit englober au moins trois composantes d'égale importance : l'assurance que tous les Canadiens et toutes les Canadiennes bénéficient d'un accès équitable aux services bancaires; des mécanismes de surveillance et de dédommagement crédibles et accessibles; et de solides balises pour les consommateurs, y compris un cadre de responsabilisation.

Cependant, il nous incombe également de réaliser ces objectifs sans imposer un fardeau indu à nos institutions financières.

Lorsqu'il s'agit de traiter avec des institutions financières, l'accès, que ce soit à des services de base, à des comptes ou à des succursales, est une préoccupation clé.

La question de l'accès préoccupe plus particulièrement les personnes âgées, les personnes handicapées et les Canadiens et Canadiennes à faible revenu.

Nous déposerons un projet de loi pour permettre à tous les Canadiens et à toutes les Canadiennes d'avoir accès à des services de base en précisant par règlement les renseignements à fournir qui sont suffisants pour ouvrir un compte bancaire, et pour faire que l'emploi ne soit pas au nombre des conditions.

La loi fera également en sorte que les banques offrent un compte type à coût modique assorti de frais maximum pour un nombre raisonnable de services, y compris l'accès aux services bancaires dans une succursale.

Cela revêt une importance particulière pour les personnes âgées.

Il convient de féliciter nos banques pour les progrès réalisés dans l'aménagement de leurs succursales de manière à faciliter l'accès aux personnes handicapées. Nous collaborerons avec les banques et d'autres institutions financières afin de voir comment nous pouvons faire davantage dans ce domaine.

En ce qui touche la fermeture des succursales d'institutions de dépôt nous instaurerons un régime à deux niveaux pour donner aux collectivités le temps de réagir et de s'adapter.

De façon générale, une institution de dépôt devra donner un préavis de quatre mois quand elle a l'intention de fermer une succursale.

Toutefois, s'il s'agit de la seule institution de dépôt dans la collectivité, le préavis devra être de six mois.

Cette mesure tient compte du besoin de consulter les collectivités et de les faire participer à l'examen de solutions de rechange lorsqu'une succursale ferme ses portes. Elle souligne également la responsabilité de faciliter l'adaptation au changement, qui incombe aux institutions.

De plus, le gouvernement exigera que les institutions financières sous réglementation fédérale dont les capitaux propres dépassent 1 milliard de dollars publient chaque année un Rapport sur les responsabilités envers le grand public décrivant leur contribution à la société.

Le Rapport tiendra compte également des progrès réalisés par les institutions en vue de répondre aux besoins de certains groupes, ce qui comprend les initiatives pour améliorer l'accès des personnes à faible revenu, des personnes âgées et des personnes handicapées aux services bancaires.

Nous intervenons également aujourd'hui pour mettre en place un régime de surveillance afin que les institutions financières rendent des comptes au moyen de mesures réglementaires et d'autoréglementation.

Nous mettrons sur pied une nouvelle Agence des consommateurs de produits et services financiers pour consolider et renforcer les activités de surveillance qu'exercent déjà diverses entités fédérales.

L'Agence sera chargée d'administrer la législation fédérale en matière de protection des consommateurs dans le domaine des services financiers.

L'Agence supervisera également les institutions financières en ce qui concerne la conformité aux exigences législatives et aux initiatives d'autoréglementation et en fera rapport, en plus de promouvoir les pratiques exemplaires de l'industrie et de fournir des services d'éducation et d'information aux consommateurs.

La création de l'Agence montre que, de l'avis du gouvernement, la protection des consommateurs et les activités de réglementation prudentielle lancées par le Bureau du surintendant des institutions financières font partie intégrante de l'obligation pour le gouvernement d'assurer la surveillance du secteur financier.

Un ombudsman du secteur financier indépendant sera nommé pour traiter les plaintes de ceux et celles qui estiment n'avoir pas reçu un traitement équitable de la part de leur institution financière.

Cela garantira l'établissement d'un mécanisme de compensation approprié et accessible, permettant aux consommateurs et aux petites entreprises du Canada de donner leur avis à un tiers indépendant et objectif.

À la demande de certains groupes de consommateurs et de gens d'affaires, nous optons pour un modèle où l'ombudsman continue d'être indépendant du gouvernement, dans le but de favoriser la composition la plus large possible de son bureau.

Ce bureau relèvera d'un conseil d'administration dont les deux tiers des membres seront indépendants de l'industrie.

Les banques seront membres du nouveau système d'ombudsman.

Pour ce qui est des sociétés d'assurance et des sociétés de fiducie sous réglementation fédérale, réglementation partagée avec les provinces, la loi exigera qu'elles adhèrent à un système de règlement des griefs par un tiers.

Nous les encourageons vivement à rallier le nouvel ombudsman des services financiers pour répondre à cette exigence.

Quant aux institutions financières provinciales, leur adhésion sera facultative.

Les réformes annoncées aujourd'hui comprennent également des initiatives touchant les ventes liées et la reddition de comptes au public.

Nous étendrons notamment la portée des dispositions de la Loi sur les banques pour que l'interdiction touchant les ventes liées avec coercition s'applique non seulement aux prêts mais à la vente liée de deux produits ou plus.

Le gouvernement prendra également l'initiative en ce qui concerne le recensement des pratiques exemplaires en matière de divulgation, en travaillant, par exemple, avec les provinces et les intervenants pour élaborer des documents rédigés dans un langage simple et en soumettant les pratiques de l'industrie à des analyses de comparaison.

Le gouvernement estime, tout comme le Comité permanent des finances de la Chambre des communes, qu'il ne convient pas, pour le moment, d'étendre les pouvoirs des banques à la vente d'assurance au détail et au crédit-bail automobile.

Les Canadiens bénéficient d'un secteur des services financiers sûr et solide qui fait l'envie du monde entier.

L'un des éléments clés est un cadre de réglementation à la fois solide et ouvert au changement.

À cela s'ajoute un certain équilibre entre le besoin d'alléger le fardeau de réglementation et les objectifs de nature prudentielle et d'intérêt public.

Nous instaurerons des mesures pour accroître l'efficacité du système réglementaire, notamment en resserrant de façon marquée la régie et la surveillance de l'Association canadienne des paiements.

En bref, nous croyons que ce nouveau cadre stratégique est à la fois équitable et équilibré.

Nous croyons qu'il sera bénéfique pour le Canada et pour les Canadiens et Canadiennes, de même que pour le secteur des services financiers lui-même.

Ce cadre ajoutera à la marge de manœuvre des banques canadiennes pour les aider à s'adapter à l'évolution du contexte dans lequel elles exercent leur activité, notamment en leur permettant de conclure plus facilement des alliances stratégiques et d'opter pour une structure de société de portefeuille assortie d'une réglementation allégée. À cela s'ajoutera un nouveau mécanisme d'examen des fusions, l'intention d'examiner le régime d'impôt sur le capital avec les provinces et un processus de réglementation simplifié.

Nos sociétés d'assurance-vie vont bénéficier d'une nouvelle option de société de portefeuille et d'un processus de réglementation simplifié, en plus d'avoir accès au système de paiements, tout comme les courtiers en valeurs mobilières et les fonds communs de placement du marché monétaire.

Les coopératives de crédit du Canada pourront former une entité de services nationale, et peut-être une banque coopérative nationale. Elles pourront alors mieux soutenir la concurrence des grandes institutions de dépôt.

Le cadre garantit aux consommateurs un accès à un compte type à coût modique, un processus raisonnable d'adaptation à la fermeture de succursales, une concurrence plus vive entre les institutions pour répondre à leurs besoins, l'assurance que les institutions financières respecteront les politiques de protection des consommateurs et l'accès à un ombudsman indépendant pour les assurer d'un traitement équitable.

Les petites et moyennes entreprises profiteront d'un plus vaste choix de fournisseurs des services financiers et de la présence d'un ombudsman indépendant. On pourra compter en outre sur des données plus complètes sur les prêts aux petites entreprises et sur la création d'un nouveau groupe d'analyse à Industrie Canada pour mieux comprendre leurs besoins de financement.

Notre objectif est d'offrir aux institutions financières canadiennes un climat leur permettant de stimuler la croissance économique et l'innovation dans l'intérêt de tous les Canadiens et de toutes les Canadiennes.