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Ottawa, le 30 mai 1996
1996-041

Notes pour une allocution de l'honorable Doug Peters, secrétaire d'État aux institutions financières internationales, à l'assemblée générale annuelle de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes

Ottawa, Ontario Hôtel
Château Laurier
30 mai 1996

Le texte prononcé fait foi

Mesdames et messieurs, je suis très heureux que vous m'ayez invité à prendre la parole ici cet après-midi. C'est toujours un plaisir que de rencontrer des gens qui travaillent dans le monde des institutions financières que nous, au gouvernement, réglementons, mais ne gérons pas.

Je pourrais vous parler de la mondialisation, mais vous, vous la faites.

Cette semaine, le Conference Board du Canada a publié une étude selon laquelle votre industrie (l'assurance de personnes) tirait 47 pour cent de ses revenus de primes des activités menées à l'étranger. Ce chiffre est particulièrement impressionnant lorsqu'on le rapproche de la proportion comparable aux États-Unis, où le chiffre est de cinq p. cent, ou en France, où il est d'environ 20 pour cent.

Voila le genre d'exportation de services dont dépendra la croissance du Canada à long terme.

En tant qu'autorités réglementaires, nous voulons favoriser un environnement qui non seulement permette d'obtenir ce genre de résultat, mais qui le facilite.

C'est la raison pour laquelle j'ai adopté, face au processus de révision de la réglementation, ce que j'appellerais une démarche hippocratique.

Comme vous le savez, les médecins font un serment formulé il y a bien longtemps par Hippocrate, l'un des premiers professionnels dans l'art de guérir. Ce que l'on ne sait pas toujours, cependant, c'est que le fameux serment d'Hippocrate commence par ces mots : je m'abstiendrai de tout mal.

J'ai toujours trouvé cette formule rassurante lorsque je me confiais aux mains d'un médecin, et il vous paraîtra peut-être rassurant que la même formule fasse partie du vocabulaire d'un responsable de la politique publique.

C'est en partie dans cet état d'esprit que j'aborde l'examen de 1997 de la législation financière.

J'aimerais vous parler aujourd'hui de cet examen et de ce que vous pouvez en attendre. Ensuite, nous pourrons discuter des orientations à prendre après que l'examen aura lieu.

Comme vous le savez, les changements apportés en 1992 à la législation des institutions fédérales de régime fédéral étaient extrêmement profonds. C'est la raison pour laquelle il a été décidé que les lois seraient réexaminées dans les cinq ans.

Deux buts principaux ont été fixés à l'amorce de l'examen législatif de 1997. Le premier était de déterminer si les changements apportés à la législation en 1992 donnaient les résultats souhaités. Le second était d'établir si ce cadre législatif demeurait approprié, étant donné l'importante évolution qui se déroule dans le secteur financier, aussi bien au Canada qu'à l'étranger.

D'entrée de jeu, j'ai pensé que cet examen serait un peu semblable à une correction à mi-parcours. Il me paraissait que, si la révision de 1992 avait été une réforme en profondeur, il serait trop tôt, en 1997, pour apporter des changements d'une ampleur comparable.

En vue de cet examen, le ministère des Finances a mené des consultations intensives auprès d'un large éventail d'intervenants au sujet de la mise à jour de la législation de 1992.

Le Comité sénatorial permanent des banques et des commerces a également reçu des mémoires et tenu des audiences à ce sujet.

L'avis général, selon moi, est que le cadre législatif fonctionne généralement bien et qu'il devrait rester en grande partie inchangé.

Cela ne veut pas dire que la réforme de 1992 n'a pas eu d'effets. Bien au contraire. Elle a permis et, en fait, nécessité d'importants ajustements dans le secteur financier.

Votre industrie en est un bon exemple. D'importantes restructurations y sont en cours.

Tout récemment, la London Life a acquis une partie des activités canadiennes de la Prudentielle d'Amérique. Avant cela, la Mutuelle avait acquis les activités canadiennes de la Prudentielle d'Angleterre et la Manufacturers avait fusionné avec la Nord-américaine.

Ce n'est pas au moment où l'industrie traverse des bouleversements dus à la réforme des politiques et aux influences globales qu'il faut instituer de nouveaux changements importants. C'est ainsi que je vois la situation actuelle.

Et c'est pour cette raison, entre autres, que certains changements dont on a beaucoup débattu ne seront pas effectués lors de l'examen de 1997.

Comme vous le savez tous, le discours de budget de 1996 annonçait que la politique interdisant aux institutions de dépôt de vendre la plupart des produits d'assurance dans leurs succursales ne serait pas modifiée à l'occasion de l'examen de 1997.

Je suis certain, pourtant, que certains intervenants ramèneront la question sur le tapis au cours du processus qui mènera à la prochaine révision des lois régissant les institutions financières.

Mais pour nous en tenir pour le moment à l'examen en cours, je dois dire que j'ai été déçu par certains aspects de la consultation.

Certains intervenants ont fait montre d'une vision que je trouve extrêmement étroite.

Lors des futurs examens, j'aimerais trouver le moyen que le processus permette aux participants d'envisager le bien commun en même temps et dans la même mesure que leurs intérêts particuliers. Nous avons tous des points de vue généreux et altruistes, et j'aimerais qu'il soit plus facile de les exprimer.

J'estime en particulier que les examens futurs devraient se focaliser sur les préoccupations des consommateurs canadiens. Je m'intéresse beaucoup moins à la répartition du gâteau entre les institutions financières qu'aux effets de ces décisions sur les gens, sur les consommateurs, sur la clientèle.

Malheureusement, à mon avis, les intérêts des consommateurs ont été à toutes fins pratiques perdus de vue dans les consultations.

En fait, nous avons assisté à un lobbying mené en coulisses, pour une bonne part, par des représentants des industries dont l'unique souci semble être de protéger et d'élargir leur territoire.

À franchement parler, je suis un peu surpris par l'intensité et le ton de la campagne de lobbying à laquelle certains intervenants se sont livrés. Je m'attendais certes à ce que les questions en jeu suscitent beaucoup d'intérêt et de discussion, mais je ne m'attendais vraiment pas à l'intensité dont ont fait preuve certains dans la campagne de lobbying qui se déroule depuis que j'ai lancé le processus d'examen, en mars de l'an dernier.

Il s'est avéré difficile, dans ce climat, de dégager un consensus sur les politiques qui serviraient au mieux les intérêts des Canadiens, à l'aube du 21e siècle. Très franchement, c'est en grande partie pour cette raison que le document d'orientation promis a dû être retardé.

J'estime que nous devons définir dès maintenant un cadre qui permettra d'ouvrir les examens futurs à tous les intéressés, en particulier les Canadiens ordinaires, et qui permettra à tous de faire entendre leur voix. Nous avons besoin d'un cadre grâce auquel le débat restera concentré sur la question essentielle - c'est-à-dire le genre de secteur financier qui servira le mieux les Canadiens.

Le processus à venir

Il importe que l'on poursuive le processus. Les institutions financières sont essentielles à notre succès économique en tant que nation. Elles financent les hypothèques des Canadiens et Canadiennes, assurent nos logis et nos voitures, attirent et investissent notre épargne, et elles consentent des prêts aux consommateurs et aux entreprises dans toutes les régions du pays.

Les institutions financières emploient plus d'un demi million de Canadiens et Canadiennes. La vigueur de nos institutions porte le système financier canadien à un niveau de classe mondiale.

Les grandes questions, selon moi , sont les suivantes : Devons-nous faire quoique ce soit pour maintenir les bienfaits de notre système enviable, et si oui, quoi?

Il s'agit en fait de questions de structure. Quelle devrait être la structure du secteur financier au 21e siècle? Quelles politiques devrait-on adopter à cet effet?

Par exemple, je me demande quelle serait la taille optimale d'une institution, ou quel en serait le nombre optimal.

Certains soutiennent que nous devrions avoir un nombre plus restreint d'institutions, mais plus grandes, sur la scène internationale et qu'elles devraient être secondées par des plus petites.

D'autres encore soutiennent que pour encourager la concurrence et l'innovation dans ce secteur, il serait préférable de pouvoir compter sur un nombre de joueurs plus important et plus varié.

Le choix comporte d'importantes ramifications.

Je suis d'avis qu'en principe, les Canadiens et Canadiennes seraient fiers de voir des institutions canadiennes réussir à l'étranger. Mais, le seraient-ils au prix d'une concurrence amoindrie sur le marché canadien? J'en doute fort. Nous avons donc à déterminer si l'un l'emporte sur l'autre.

La question de participation est une autre problématique structurelle. Le gouvernement favorise depuis longtemps le concept de la participation ouverte, par exemple, dans le cas des banques de l'annexe 1 et des mutuelles d'assurance-vie.

Certains s'inquiètent maintenant de ce que la politique versant pour les participations ouvertes nuit à l'accumulation de capitaux ainsi qu'à l'entrée de nouveaux participants sur la marché. Ces revendications sont-elles valides, et la politique de participation ouverte devrait-elle être réexaminée?

De même, la technologie modifiera la structure du secteur financier. Jusqu'où les autoroutes de l'information tels l'Internet, et les services bancaires électroniques pousseront-ils l'enveloppe du changement? Un investissement en briques et mortier ou en institution élargie continueront-ils de constituer un avantage?

Quel sera l'effet de la technologie sur la manière dont les régulateurs travaillent? La réglementation continuera-t-elle de conférer une valeur de «franchise» aux réglementés?

Ces questions nécessiteront un examen et une mûre réflexion.

Il faudra certes prendre des décisions, mais pas avant d'avoir procédé à une analyse en profondeur et à des consultations publiques en bonne et due forme. Ce processus devrait se dérouler selon un cadre mutuellement acceptable.

Cinq paramètres fondamentaux devraient, à mon avis, encadrer tout le débat sur l'avenir des institutions financières. Ces paramètres ne vous surprendront pas pour la plupart, puisque ce sont essentiellement les principes que j'ai exposés au séminaire des PDG de l'ACCAP en novembre.

La sécurité avant tout

Le mot clé, quand j'envisage la situation dans son ensemble, est «sécurité».

Le système financier du 21e siècle doit être sûr, en ce sens que les consommateurs, les déposants et les assurés canadiens doivent avoir toute confiance dans la sécurité de leurs actifs.

Mais la sécurité n'est pas synonyme de statisme. Nous ne voulons pas d'un système financier qui, au nom de la fiabilité, renonce entièrement au risque - et donc, renonce à tout dynamisme. Il faut trouver un juste équilibre.

Étant donné qu'un système financier sûr est essentiel au bien-être de tout État souverain, je place ce paramètre au tout premier rang.

L'efficience et la compétitivité

Viennent ensuite, dans ma liste des paramètres qui doivent caractériser le système financier canadien au 21e siècle, l'efficience et la compétitivité - aussi bien ici qu'à l'étranger.

Nous vivons dans un monde où les frontières, les limites et la notion du temps s'estompent de plus en plus. Les mouvements internationaux de devises dépassent les 1,200 milliards de dollars américains chaque jour. Grâce aux télécommunications, les gestionnaires financiers, les cambistes et les négociateurs transigent non seulement à l'échelle mondiale, mais 24 heures sur 24.

La tendance à la mondialisation et à la libéralisation du commerce des services financiers signifie que les entreprises canadiennes sont confrontées à une concurrence de plus en plus féroce, ici même et à l'étranger. L'efficience - avec sa proche parente, l'innovation - sera le moteur qui vous permettra de résister à la concurrence étrangère sur le marché canadien ainsi que d'exploiter les possibilités nouvelles hors de nos frontières.

Aussi bien au Canada qu'à l'étranger, nous avons besoin d'institutions d'une taille suffisante pour affronter la concurrence et résister aux ralentissements économiques. Les institutions doivent être capables de mobiliser des capitaux pour entreprendre les initiatives nécessaires, souvent de grande envergure, et pour couvrir des risques importants.

J'aimerais toutefois préciser qu'il ne faut pas, pour atteindre une taille suffisante à l'échelle internationale, reléguer au second rang l'attribut principal - la sécurité - ni celui que je vais maintenant aborder, le choix des consommateurs.

Offrir un choix réel

Dans mon esprit, la concurrence, que ce soit aujourd'hui ou demain, est synonyme de choix réel pour les consommateurs, qui ne doivent pas être pris en otage par une industrie hégémonique. Il faut aussi que l'industrie offre des services financiers et joue un rôle d'intermédiation entre les épargnants et les investisseurs de manière efficace et efficiente.

Le mot clé, ici, c'est «réel» - il faut que la concurrence soit raisonnable et réaliste.

Les consommateurs doivent être en mesure d'obtenir les services dont ils ont besoin et qu'ils méritent dans un rayon raisonnable et à un prix raisonnable.

Laisser le marché faire son travail

Le quatrième paramètre du futur, à mes yeux, est un système qui établisse clairement des règles du jeu équitables, et laisse ensuite les intervenants faire leur travail.

Autrement dit, le régime réglementaire n'a pas pour rôle de gérer dans les moindres détails les sociétés ou les secteurs visés. Il n'est pas là non plus pour éviter les faillites d'entreprises qui peuvent se produire à l'occasion, sous l'effet normal de la concurrence. Et les gouvernements doivent bien se garder d'intervenir dans des questions strictement commerciales. Nous ne sommes pas ici pour privilégier tel ou tel secteur du marché par la législation ou la réglementation.

Coopération entre juridictions

Il y a un cinquième et dernier attribut qui devrait caractériser le secteur financier. Celui-ci devrait être régi par une réglementation marquée au coin de la coopération entre les autorités fédérales et provinciales.

Le Canada est une fédération. Nos provinces jouissent d'une autonomie bien supérieure à celle de leurs équivalents dans à peu près n'importe quel autre pays industrialisé. À nous d'en faire une source dynamique de créativité, de diversité et de choix.

Mais sans reconnaissance mutuelle et sans coopération, ce système peut faire obstacle à l'efficience et, donc, à la compétitivité de l'économie canadienne. On risque d'assister à une multiplication des approches réglementaires ainsi qu'à une augmentation des coûts, tant pour le secteur public que pour le secteur privé, à cause de dédoublements et de chevauchements inutiles.

Nous comprenons toute l'importance de ce facteur pour votre industrie. Vous devez y faire face tous les jours dans vos activités, et vous en supportez en fin de compte le coût et les frustrations.

L'examen de 1997

Comment l'examen actuel s'inscrit-il dans ce contexte? Eh bien, le fait est que nous avons des échéances bien concrètes. L'approbation du Parlement et la sanction royale des changements législatifs doivent être obtenues au plus tard le 31 mars 1997, date d'expiration des lois actuelles. Et si le débat public a porté principalement, jusqu'ici, sur un petit nombre de questions très visibles, il y en a d'autres à étudier, qui sont quelque peu négligées mais aussi importantes.

Les questions intéressant les consommateurs

Nous envisageons d'améliorer la prise en compte des consommateurs dans la législation et ce, de diverses manières. Les groupes de consommateurs nous ont fait savoir que la protection des renseignements personnels, surtout en cette ère de changement technologique rapide, était importante.

La déclaration des frais, sous une forme qui soit compréhensible, est également importante. Les consommateurs tiennent à savoir qu'ils obtiennent leurs services financiers au meilleur prix possible. Ils doivent pour cela être au courant des nombreuses options qui existent et de tous les prix qui leur sont offerts.

Les groupes de consommateurs nous ont déclaré que les Canadiens à faible revenu devaient obtenir un meilleur accès aux services financiers, et nous devrions travailler de concert avec ces groupes et avec l'industrie pour leur fournir cet accès.

L'allégement de la réglementation des institutions financières

J'estime que nous devrions alléger le fardeau que la réglementation impose aux institutions financières. Les règlements jouent un rôle important dans le secteur financier. Ils protègent les consommateurs et énoncent les règles du jeu de manière que le secteur puisse fonctionner de manière harmonieuse.

Dans le discours du Trône de février dernier, le gouvernement s'est engagé à prendre des mesures pour promouvoir un climat propice à la croissance économique et la création d'emplois.

Le gouvernement tient à s'assurer que les exigences réglementaires sont clairement définies et que, lorsque l'agrément des autorités est nécessaire, il puisse être obtenu le plus vite possible.

Par exemple, l'industrie réclame une réduction des chevauchements et des dédoublements entre les réglementations fédérales et provinciales. Un autre dossier est la rationalisation du régime applicable aux transactions entre apparentés.

De plus, nous étudions le nombre d'agréments nécessaires et les autorités qui doivent les délivrer.

L'affinement de la législation

En ce qui concerne la législation elle-même, nous examinons les modifications qui pourraient influer sur les accords de coentreprise et l'accès des mutuelles d'assurance au marché des capitaux.

L'examen du système de paiements

Pendant les consultations, un certain nombre d'intervenants, dont l'ACCAP, ont soulevé la question de l'accès au système de paiements. Ce n'est plus une question purement administrative. Les enjeux sont maintenant beaucoup plus importants. Les paiements relèvent du dossier des pouvoirs commerciaux, de l'accès, mais ils touchent de manière tout aussi importante les questions de sécurité.

J'estime que ce dossier nécessite une étude et des réflexions approfondies.

Le Comité sénatorial des banques et du commerce s'est déjà déclaré intéressé à tenir des audiences sur le document que je publierai le mois prochain. Je m'attends à ce que les audiences parlementaires commencent à l'automne. Cela donnera aux parties intéressées tout le temps voulu pour étudier le document et présenter des mémoires mûrement réfléchis.

À la lumière de ces audiences et des autres avis que nous aurons reçus, nous pourrons procéder au dépôt d'un projet de loi en bonne et due forme d'ici la fin de l'année.

Comme vous le voyez, nos échéances ne nous laissent pas une grande marge de manoeuvre. Mais si le calendrier est serré, je compte bien que nous serons capables d'élaborer un ensemble de mesures qui, parallèlement aux dispositions du projet de loi C-15, qui a été approuvé par le Parlement, permettront au système financier canadien et à la réglementation fédérale de poursuivre leur évolution positive.