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Ottawa, le 30 septembre 1996
1996-065

Notes pour une allocution du ministre des Finances du Canada, Paul Martin, devant le Comité de développement

Washington, D.C.
le 30 septembre 1996

Le texte prononcé fait foi

Au nom du Canada, et des pays du groupe qu'il représente, j'aimerais d'abord souhaiter la bienvenue au directeur général de l'Organisation mondiale du commerce, M. Ruggiero, qui assiste aujourd'hui aux discussions du Comité du développement. Une meilleure coordination entre les organisations économiques internationales est au centre de l'initiative de réforme du système multilatéral, depuis le Sommet d'Halifax. Je suis impatient d'entendre M. Ruggiero nous parler de l'orientation future de l'Organisation ainsi que de la façon dont celle-ci et les institutions issues des accords de Bretton Woods pourront collaborer, en vue de faciliter la réalisation de nos objectifs mutuels dans le domaine du développement.

Réforme des institutions financières internationales

À la réunion du printemps dernier du Comité du développement, je vous ai parlé du suivi du Sommet d'Halifax, et du rôle en constante évolution des institutions financières internationales, à l'aube du XXIe siècle. À Lyon, en juin, les institutions de Bretton Woods ont fait le point sur les mesures de réforme récemment adoptées; je suis heureux de constater que de profonds changements s'opèrent au sein des deux organisations. J'ai parlé hier des progrès accomplis par le Fonds monétaire international (FMI) dans le but d'améliorer la surveillance et de réagir aux situations de crise. J'aimerais aujourd'hui m'attarder sur quelques-uns des principaux changements qui ont lieu à la Banque mondiale.

Le président Wolfensohn a déjà accompli beaucoup dans les tous premiers efforts qu'il a fournis pour amorcer une réforme de la Banque. Modifier la culture d'une grande bureaucratie n'est pas cependant chose facile. Nous lui offrons donc tout notre appui dans le travail constant qu'il fait pour que ce changement important aboutisse.

Je tiens tout particulièrement à féliciter le président Wolfensohn des efforts qu'il a fournis depuis le Sommet d'Halifax afin d'accroître la coopération entre la Banque mondiale et le monde extérieur - du niveau multilatéral le plus large jusqu'aux populations locales touchées par les opérations de la Banque. Au niveau multilatéral, la Banque mondiale et les banques de développement régional coordonnent de plus en plus leurs politiques sur des sujets d'intérêt commun, y compris la dette multilatérale, le développement viable de l'environnement et la réduction de la pauvreté. La Banque mondiale collabore aussi avec les Nations Unies sur des questions comme la collecte et l'analyse des données.

Le Canada appuie fermement ces mesures qui contribuent à accroître l'efficacité et l'efficience du système multilatéral. En cette période de rareté des ressources, l'accroissement de la collaboration et la réduction des chevauchements et du double emploi parmi les institutions internationales sont primordiales. Ceci s'applique particulièrement au double emploi inutile qui existe entre les institutions de Bretton Woods et le système des Nations Unis. L'aide au développement est plus qu'une question de ressources financières. Quand chaque institution travaille à son avantage comparatif, nos partenaires des pays en développement en sont les ultimes bénéficiaires. Et cela profite également à l'image publique de notre action dans les pays donateurs, ce qui est un facteur clé pour le soutien des flux financiers.

La Banque mondiale rejoint aussi davantage ses clients, et elle trouve de nouvelles façons de le faire. Dans la dernière année, la Banque a accru les contacts avec les populations locales, les ONG et les gouvernements des pays débiteurs. La décentralisation de certaines opérations de la Banque a permis aux pays débiteurs de rencontrer plus fréquemment le personnel sur le terrain et les a aidés à être davantage partie prenante aux opérations de la Banque.

Un exemple, qui intéresse particulièrement nos collègues des Caraïbes, est la réponse positive que la Banque a adressée à leur demande d'aide, sous forme de mesures visant à atténuer les effets désastreux causés par les ouragans qui sévissent dans la région chaque année, qui menacent les vies et détruisent souvent les assises de production de leur économie.

Les efforts visant à former des alliances plus efficaces ne s'arrêtent pas là. Des liens nouveaux et importants sont établis auprès du monde des affaires, de fondations privées, d'universitaires, et d'autres. Les échanges de personnel et d'idées avec ces groupes contribuent à créer le genre de gestion novatrice et flexible qui aidera la Banque à entrer de plein pied dans le prochain siècle.

Pour accroître l'incidence sur le développement

De façon prospective, l'un des secteurs clés où la coopération entre la Banque mondiale et les autres banques multilatérales sera essentielle est l'accroissement de l'incidence de leurs opérations sur le développement. Cet aspect était un élément clé du rapport récemment publié par le Groupe de travail des banques multilatérales de développement et un objectif que le Canada s'est fermement engagé à réaliser. De nombreux progrès ont été accomplis à cet égard; il reste cependant beaucoup à faire pour réaliser les objectifs obligatoires de réduction de la pauvreté et de développement durable.

Je considère que quatre objectifs sont particulièrement prioritaires en vue d'accroître l'incidence sur le développement :

1. Il faut accorder une plus grande importance aux résultats obtenus sur le terrain. On ne peut définir le succès d'après les prêts approuvés et les dépenses. La qualité des projets doit avoir préséance sur la quantité de demandes de prêts traitées. Pour accroître la qualité, il faut favoriser une plus grande participation des personnes touchées par les opérations des banques à toutes les étapes de la préparation et de la mise en œuvre des projets, de même que dans le cadre des discussions plus générales sur les stratégies de prêt des pays. Comme je l'ai déjà indiqué, la décentralisation des opérations des banques constitue un pas dans la bonne direction, mais il reste beaucoup à faire pour instaurer un vrai dialogue avec nos partenaires des pays en développement.
2. Les banques multilatérales doivent collaborer de plus en plus pour fixer des indicateurs d'incidence fiables et cohérents. Les organismes de développement de partout dans le monde doivent trouver des méthodes efficaces de détermination de l'efficacité du développement. Ce travail ne peut être accompli dans un vase clos : l'échange de l'information et de l'expérience vécue est essentiel. La comparabilité des résultats entre les banques multilatérales est aussi primordiale pour convaincre les actionnaires et leurs publics des avantages de l'aide au développement. Je suis heureux de voir la Banque mondiale collaborer avec l'ONU, avec les autres banques multilatérales ainsi qu'avec les donateurs dans ces domaines et je suis impatient de savoir comment accroître davantage la collaboration.
3. En ce qui concerne les résultats, il faut augmenter l'imputabilité. Nos publics exigent de plus en plus de vraies réponses, non seulement sur la façon dont leurs impôts affectés à l'aide internationale sont dépensés, mais aussi pour savoir si ces ressources ont un effet positif sur les pauvres. La mise sur pied du groupe de l'assurance de la qualité à la Banque mondiale, pour régler les problèmes critiques de portefeuille, constitue un pas dans la bonne direction. Cependant, tout le personnel doit assumer la responsabilité de la préparation de projets de qualité. Pour inculquer cette responsabilité, la Banque doit réorienter sa stratégie d'encouragement et souligner les résultats positifs obtenus sur le terrain, plutôt que de récompenser l'approbation d'un grand nombre de prêts.

   La responsabilité ne s'arrête pas là. Nos partenaires débiteurs doivent aussi faire en sorte que les ressources consacrées au développement ne soient pas dépensées de façon improductive. Dans cette optique, je suis heureux de constater que les banques multilatérales sont prêtes à se pencher de plus en plus sur la question des dépenses improductives, surtout les dépenses militaires excessives, dans le cadre des décisions de prêt, comme indiqué au Sommet d'Halifax. Le Canada a récemment été à l'origine d'un regroupement de pays et d'institutions internationales aux intérêts communs, y compris les institutions de Bretton Woods, visant à discuter de dépenses militaires excessives et à commander des études de cas en la matière. Nous envisageons une collaboration accrue dans ce domaine clé au cours des mois à venir, en vue d'un symposium international qui se tiendra au Canada en mars 1997.

4. Les programmes de prêt doivent davantage faire état du rôle du secteur privé, en ce qui a trait à l'accroissement de l'efficacité du développement. À ce titre, il est essentiel de pouvoir compter sur un gouvernement responsable et efficace. Il y a des choses qui pourraient indéniablement être mieux faites par le secteur privé, dans les secteurs comme les finances, l'énergie, les technologies de l'information et des télécommunications, l'industrie et les mines. Ceci est encore plus important en période de raréfaction des ressources consacrées au développement. Nous avons déjà constaté les avantages, chez certains de nos partenaires des pays en développement, de la hausse marquée du flux des capitaux internationaux, surtout à l'appui du développement de l'infrastructure.

Je sais toutefois pertinemment que bon nombre de nos membres débiteurs ne sont pas encore en mesure de susciter des investissements importants du secteur privé. Pour ces pays, l'appui continu en faveur du développement du capital humain et de l'aide ciblée aux pauvres demeure essentiel. Cela ne veut toutefois pas dire que nous ne devons pas tenir compte de la possibilité de croissance du secteur privé. J'estime qu'il est possible de trouver des façons d'améliorer le milieu du secteur privé également dans ces pays. En Afrique, qui est l'un des principaux défis qu'il nous reste à relever sur le plan du développement, nous voyons déjà de bons exemples de croissance du secteur privé là où les politiques adéquates ont été adoptées.

Un bon exemple de cette aide est l'initiative pilote récemment mise en œuvre par la Société financière internationale (SFI). Celle-ci consacre des ressources humaines et financières à l'aide aux pays les plus pauvres, afin d'accroître la capacité de leur secteur privé. Des membres du personnel seront délégués sur le terrain, dans des pays clients non traditionnels, afin de fournir une aide technique et financière à l'appui de petites initiatives du secteur privé. Les résultats issus de cette initiative pilote orienteront les entrepreneurs éventuels et les mettront en confiance. Cette initiative est très attrayante; d'autres exemples de pensée novatrice du genre seraient les bienvenus.

La nomination d'un directeur général pour coordonner les activités du secteur privé avec la SFI, l'Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), ainsi que pour diriger un groupe de travail sur le secteur privé, appuiera sans nul doute ces efforts. La SFI et l'AMGI sont en train de jouer un rôle de plus en plus important quand il s'agit de faciliter les investissements du secteur privé ou de donner une aide technique ou des conseils de stratégie. L'année dernière, par exemple, la SFI a publié une nouvelle série de documents qui font état de l'expérience acquise dans les domaines de l'infrastructure, de la privatisation, des placements de fonds, des marchés de capital et du crédit-bail. Étant donné le potentiel de développement énorme accessible par l'apport de capitaux privés, ainsi que la conscience largement répandue dans les pays en développement de l'importance que ceux-ci doivent accorder à l'encouragement de leur propre secteur privé, la SFI et l'AMGI sont la voie de l'avenir pour le Groupe de la Banque mondiale.

Dette multilatérale

Aucune étude de l'efficacité du développement ne serait complète sans la reconnaissance des graves contraintes imposées par l'endettement excessif sur la réforme économique et sur les possibilités plus générales de développement. Pour certains pays aux revenus plus faibles, ce problème est particulièrement aigu. Ces pays, pour la plupart situés en Afrique, sont souvent contraints de sacrifier des dépenses productives au profit des programmes de santé et d'éducation ainsi que d'infrastructure, afin de satisfaire à leurs obligations externes. Manifestement, dans ce contexte, l'incidence sur le développement, provenant même de la meilleure réforme, sera atténuée, ou encore pire, sans que la dette n'ait été le moindrement allégée.

Compte tenu de cette situation, nous avons travaillé très fort, autour de cette table, à l'élaboration d'un plan détaillé visant à procurer un allégement essentiel de la dette des pays les plus pauvres et les plus lourdement endettés. La portée et l'ampleur de la proposition à l'étude sont sans précédent. Au nom du Canada, de l'Irlande et des Caraïbes, nous sommes fiers de mener cette initiative à terme. Pour la première fois, nous avons réuni les principaux créditeurs - y compris les principales institutions financières internationales - dans un effort concerté et important, au moyen d'une action coordonnée et de la mobilisation d'une grande quantité de ressources.

L'allégement de la dette des pays les plus pauvres et réellement engagés envers leur propre développement n'est ni nouveau ni controversé au Canada. En notre qualité de membre du Club de Paris, nous avons contribué, depuis 1989, à réduire de plus de 8 milliards de dollars la dette, contractée en majeure partie par les pays les plus pauvres. Le Canada a de plus la distinction d'être l'un des trop peu nombreux pays créditeurs à avoir radié la quasi totalité de sa créance d'aide publique au développement (APD) auprès des pays les plus pauvres.

Le Canada a aussi constamment pris l'initiative des pourparlers, au sein de la Banque mondiale, du FMI et du Club de Paris, en faveur de la générosité et de la souplesse envers ces pays dont la dette est insoutenable, mais qui ont pris un engagement ferme de réforme économique. Le Canada a été à l'avant-scène des initiatives d'allégement de la dette, adoptées par le Club de Paris depuis l'entrée en vigueur des termes de Toronto en 1988, lorsque le rééchelonnement à des conditions favorables, à partir d'un éventail d'options, a été instauré pour la première fois. De même, en pressant les principales institutions financières internationales d'apporter à cette initiative une contribution importante correspondant à leur créance, nous avons cherché à obtenir des ressources nouvelles et additionnelles dans la mesure du possible.

Cette affirmation est particulièrement vraie dans le cas de l'appui que nous apportons, au sein du FMI, à la vente d'une petite partie des réserves d'or du Fonds. Celles-ci représentent une ressource sous-utilisée. Un usage plus efficace des réserves détenues en or, sous forme de ventes et d'investissement des profits, nous permettra de générer de nouvelles ressources additionnelles qui autrement auraient été détournées de budgets d'aide déjà chargés. En même temps, l'importance des ventes proposées représente une très petite portion de la demande d'or dans le monde et n'aura pas de répercussions à long terme sur le prix mondial de l'or.

Nous devons maintenant mettre la dernière main aux principaux dossiers laissés en suspens à notre réunion d'avril 1996. À ce moment-là, je n'avais réussi qu'à approuver le cadre de base à l'étude. Aujourd'hui, je crois que nous sommes prêts à résoudre les questions en suspens. Les progrès sont manifestes dans certains domaines clés.

1. Une démarche plus coordonnée commence à voir le jour. Dans mon esprit, il est de plus en plus clair que, dans le cadre d'une stratégie exhaustive, aucun créditeur ne prendra les devants. Il faut plutôt coordonner l'action entre les créditeurs, et cette coordination doit être menée en parallèle. Il faudra dès le départ une collaboration étroite entre le FMI, la Banque mondiale et le Club de Paris afin d'élaborer une analyse caractérisant la viabilité de la dette d'un pays et d'établir les jalons du rendement et les réformes qui détermineront leur admissibilité à l'initiative.
2. Des critères relatifs au secteur social ont été établis. De toute évidence, le soutien externe apporte peu au développement s'il n'est pas accompagné d'un engagement ferme de réforme de la part des gouvernements des pays bénéficiaires. Même si l'adoption de saines politiques macroéconomiques et structurelles constitue une partie essentielle de toute réforme durable, je suis heureux de constater l'inclusion de critères relatifs à la prestation de services sociaux et à la qualité des dépenses publiques, dans la stratégie proposée concernant la dette. Le fait que l'accent soit mis sur les droits humains fondamentaux - y compris l'éducation et les soins de santé primaires - est un élément sur lequel nous avons fortement insisté, et qui réjouit particulièrement notre groupe.
3. Un bon bout de chemin est déjà accompli du fait que la stratégie reconnaît la situation unique de chaque bénéficiaire éventuel ainsi que le besoin conséquent de flexibilité pour déterminer l'éligibilité et l'importance de l'allégement de dette requis. Non seulement les indicateurs de la dette et le service de la dette concernant les exportations seront examinés, mais on prendra également en considération les indicateurs de vulnérabilité qui tiennent compte du niveau de la dette par habitant et les répercussions du service de la dette sur les dépenses publiques. De plus, la démarche ponctuelle, cas par cas, que nous adopterons en déterminant l'éligibilité, contribuera à assurer une administration flexible dans l'aide aux pays lourdement endettés.
4. Les principes du partage équitable du fardeau sont admis. Au moment de combler les écarts, nous devons reconnaître l'effort de taille déjà entrepris par des créditeurs bilatéraux. J'ai souligné l'ampleur de la contribution des créditeurs membres du Club de Paris et de certains pays qui ont radié la quasi totalité de leur créance d'APD auprès des pays les plus pauvres. Il s'agit là de chiffres impressionnants dont il faut tenir compte pour en arriver à un partage équitable du fardeau.

Le Canada se prépare à aller encore plus loin en appuyant une augmentation de la réduction de la dette par le Club de Paris - il serait ainsi possible de réduire les dettes admissibles dans une proportion pouvant aller jusqu'à 80 p. 100 pour les pays les plus lourdement endettés qui auront droit à un traitement d'exception. Cette mesure, si elle est jumelée aux mesures antérieures et si elle est exercée en contrepartie par des créditeurs bilatéraux non membres du Club de Paris, représente une contribution juste et généreuse de la part des créditeurs bilatéraux. Les autres fonds liés à cette initiative doivent provenir en grande partie de sources multilatérales.

Dans cette optique, je suis heureux de constater que la Banque mondiale a l'intention de fournir des crédits limités de l'Association internationale de développement en subventions aux pays admissibles qui veulent satisfaire aux exigences des créanciers pleinement garantis. Je me réjouis aussi de la décision d'attribuer 500 millions de dollars du revenu net et de l'excédent à la mise sur pied d'un fonds de fiducie de la dette multilatérale. Dans les années à venir, j'invite tous les pays membres à appuyer l'attribution d'autres fonds du revenu net annuel de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, afin d'amener le total de la contribution tirée des ressources de la Banque mondiale à au moins 2 milliards de dollars. Je m'attends également à une contribution de la part d'autres banques multilatérales, correspondant à leur présence dans les pays éligibles.

Ce qui compte en bout de ligne, c'est d'établir l'assise de cette initiative d'allégement de la dette de façon qu'il ne reste qu'à en régler les détails. J'estime qu'il est temps d'en arriver à une entente définitive au sujet de l'Initiative d'aide aux pays pauvres lourdement endettés.

Coordination entre l'OMC et les institutions de Bretton Woods

Avant de conclure, j'aimerais reparler de la collaboration entre l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et les institutions de Bretton Woods. Il me fait plaisir de constater que nous avons passé l'étape des débats théoriques et que nous commençons à nous attarder aux détails de la mise en œuvre. Des travaux importants sont déjà en cours en vue d'accroître la cohérence des politiques commerciales et financières. Il y a partage de l'information au sujet des consultations relatives à l'article IV et des fonctions de surveillance des politiques commerciales et macroéconomiques.

Cependant, certains pays semblent vouloir s'opposer à l'accroissement de la collaboration entre les deux institutions. Cette réticence est difficile à comprendre. Je ne peux voir que des avantages à l'accroissement de la collaboration et ce, pour tous les membres. Nous visons tous le même objectif, soit d'améliorer les conditions de vie de nos populations et de faire en sorte que le développement mondial soit durable.

Pour réaliser cet objectif, il faut s'efforcer de travailler conjointement de façon à intégrer les pays les plus pauvres à l'économie mondiale. À cet égard, il est encore possible d'accroître la coordination entre les trois institutions, dans les domaines où il y a chevauchement de juridiction et de compétence. Par exemple, il est possible de collaborer dans les secteurs de la libéralisation du commerce et de l'élaboration des règlements, comme les échanges de services, la propriété intellectuelle et l'investissement. Les trois institutions peuvent aussi se concerter pour fournir une aide technique aux pays les moins développés afin de les aider à tirer davantage profit des réalisations issues de l'Uruguay Round, au moyen du renforcement de leurs institutions nationales et de l'accroissement de leur capacité d'exportation.

Conclusion

L'effort que nous avons fourni afin de susciter une réforme importante du système multilatéral depuis le Sommet d'Halifax a donné de bons résultats jusqu'ici. La coordination entre les institutions internationales est accrue à tous les niveaux. Les banques multilatérales réussissent à accroître l'incidence de leurs opérations sur le développement, et un certain nombre de modifications importantes sont apportées. La grande initiative d'allégement de la dette multilatérale qui voit le jour promet d'aider les pays pauvres les plus lourdement endettés à accéder à la voie du développement durable. Une fondation solide a été établie afin de raffermir la collaboration avec nos partenaires en développement et d'en arriver à un système multilatéral plus cohérent et plus efficace.