Introduction
Le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions
budgétaires a formulé des recommandations intéressantes visant à améliorer
l'examen des dépenses gouvernementales par les comités de la Chambre. La
responsabilisation constitue l'un des trois piliers du plan d'action du
gouvernement pour la réforme démocratique soumis à la Chambre des communes le
4 février 2004. L'un des principes clés de ce plan est la possession par le
Parlement des outils requis pour que le gouvernement rende compte de la saine
gestion des ressources publiques.
Le plan d'action pour la réforme démocratique comprend des initiatives dont
le but est d'améliorer l'efficacité de l'examen des dépenses gouvernementales
par les députés et la reddition de comptes au Parlement :
- Le gouvernement demandera au Comité permanent de la procédure et des
affaires de la Chambre de revoir les règlements pour inciter davantage les
comités à examiner les budgets, tel que le recommande le Comité permanent
des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires dans son
sixième rapport.
- Le gouvernement travaillera avec les comités pour assurer un examen plus
attentif des budgets, rapports sur les plans et les priorités et rapports
sur le rendement des ministères.
- Le président du Conseil du Trésor travaillera avec le Comité des
opérations gouvernementales quant à la façon d'améliorer les rapports au
Parlement.
Le 13 décembre 2003, le Premier ministre a distribué au Cabinet un nouveau
guide pour les ministres et les ministres d'État, qui contient les orientations
personnelles du Premier ministre à l'intention des ministres concernant la
gouvernance et la réforme démocratique. Ce guide requiert que les ministres,
avec l'appui de leurs secrétaires parlementaires, de leurs employés politiques
et de leurs fonctionnaires, mobilisent les comités parlementaires pour
poursuivre un dialogue permanent sur les priorités stratégiques et questions
ministérielles en matière de lois et de dépenses. Ce guide précise
que :
« Les comparutions des ministres et de leurs fonctionnaires devant les
comités sont essentielles pour informer le Parlement; elles permettent aux
députés d'exprimer les vues de leurs commettants (par exemple sur les projets
de politique et de loi) et de demander au gouvernement de rendre comptes (par
exemple sur sa gestion et ses politiques). Les ministres doivent favoriser un
dialogue continu avec les comités concernant les priorités, projets de loi et
dépenses et questions de gestion de leur ministère. Aidés de leurs
fonctionnaires, les ministres doivent comparaître régulièrement devant leur
comité respectif pour connaître ses vues sur diverses priorités (orientations
et dépenses) et discuter du rendement et des résultats de leur ministère. On
s'attend à ce que, conformément aux directives du Conseil du Trésor, les
ministres déposent au Parlement des rapports informatifs et équilibrés (entre
autres choses, le Budget des dépenses, le Rapport sur les plans et les
priorités, et le Rapport sur le rendement). Les ministres et leurs
fonctionnaires doivent collaborer avec les comités et demander les vues de
leurs membres et des autres parlementaires sur les plans et les priorités
futurs. »
Le gouvernement envisage avec plaisir de travailler à ces importantes
questions avec les députés et comités parlementaires.
Recommandation 1 :
Que le document intitulé L'examen des documents du Budget de
dépenses par les comités parlementaires soit remis par le Bureau de la
vérificatrice générale à tous les parlementaires, après chaque élection,
à titre d'outil de travail de référence.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 2 :
Que la Chambre des communes et la Bibliothèque du Parlement organisent,
en collaboration avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), un atelier
sur le processus budgétaire qui sera offert dans le cadre de la séance
d'orientation à l'intention des nouveaux députés, et que des ateliers de
formation axés sur les moyens à prendre pour maximiser l'efficacité du
Parlement à tenir les gouvernements responsables par le biais du processus
budgétaire soient offerts à intervalle régulier chaque année, grâce à une
réaffectation du budget du Centre canadien de gestion (ou de son successeur).
Cette recommandation est conforme au plan d'action du gouvernement pour la
réforme démocratique qui appuie une formation accrue des députés
relativement aux budgets et à d'autres questions connexes.
Le SCT est heureux de collaborer avec la Chambre des communes et la
Bibliothèque du Parlement pour organiser des séances d'information adaptées
aux besoins des recherchistes et des adjoints parlementaires en ce qui concerne
le processus budgétaire, et il continuera de le faire. Par le passé, le SCT
n'offrait pas de telles séances d'information aux nouveaux députés, mais nous
serions tout à fait disposés à appuyer des efforts en ce sens et à
travailler de concert avec la Chambre des communes et la Bibliothèque du
Parlement pour produire une trousse d'information consacrée au processus
budgétaire.
Le SCT est toutefois d'avis que toute formation de perfectionnement mettant
l'accent sur des approches concrètes qui permettraient d'optimiser
l'efficacité du Parlement en matière de reddition de comptes risque d'emmêler
les rôles du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif qui reviennent au
gouvernement et aux députés respectivement. Il croit qu'une organisation
jouissant de plus d'indépendance, par exemple la Bibliothèque du Parlement,
est plus à même de fournir cette formation.
Quant à la participation du Centre canadien de gestion (CCG) à ce projet,
mentionnons que le Centre a déjà commencé à dresser des plans en vue
d'établir un vaste programme d'apprentissage destiné aux ministres, aux
députés et au personnel exonéré des cabinets de ministre. Le CCG projette de
collaborer avec la Chambre des communes, les organismes centraux et d'autres
organisations, selon les besoins, pour définir et exécuter ce programme. Les
dispositions de financement restent à préciser.
Recommandation 3 :
Que les comités parlementaires qui entreprennent l'examen du Budget
de dépenses des grands ministères envisagent de restreindre leur étude
à un programme ou à un organisme en particulier (la sélection suivant les
principes de l'alternance et de l'échantillonnage), compte tenu des contraintes
de ressources et de temps.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 4 :
Que les comités parlementaires qui examinent le Budget de dépenses
de programmes ou d'organismes ayant fait l'objet d'une étude de la
vérificatrice générale envisagent d'utiliser les rapports et de solliciter
les conseils du Bureau de la vérificatrice générale dès qu'ils entreprennent
leurs travaux.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 5 :
Que les comités parlementaires envisagent la tenue de réunion(s) de
planification avant l'audition des fonctionnaires, afin qu'ils puissent
approfondir leur connaissance du programme ou de l'organisme étudié. Ces
réunions de planification pourraient mettre à contribution des documents
préalablement obtenus des fonctionnaires et répondant à des questions
précises.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 6 :
Que les membres des comités parlementaires envisagent la possibilité de
se répartir les tâches dans l'examen des documents budgétaires et qu'ils
fassent de même avec les documents supplémentaires fournis par les ministères
ou organismes.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 7 :
Que les comités parlementaires envisagent la possibilité d'inviter les
clients ou les groupes intéressés par les activités du programme ou de
l'organisme étudié afin de recueillir un point de vue critique sur le
rendement, les activités et les orientations de celui-ci.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 8 :
Que les comités parlementaires envisagent la possibilité de demander aux
recherchistes de recueillir de l'information sur le programme ou l'organisme
étudié et de préparer des questions techniques et administratives qui seront
transmises par la présidence du comité aux représentants des ministères
avant qu'ils ne comparaissent devant le comité.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 9 :
Que les comités parlementaires considèrent la préparation d'un
calendrier précis pour l'examen du Budget de dépenses dans leur plan
de travail et que les fonctionnaires et les experts appelés à comparaître
soient avertis le plus longtemps possible à l'avance.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 10 :
Que les comités parlementaires envisagent de déposer régulièrement de
courts rapports sur les plans et les priorités ministériels et sur les
rapports sur le rendement dans le but de fournir une rétroaction aux
ministères sur leurs principaux documents de responsabilisation.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 11 :
Que les comités parlementaires envisagent la possibilité de prévoir une
rencontre avec le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) dans leur calendrier
d'examen du Budget de dépenses. Cette rencontre, suivant celle avec
les fonctionnaires, permettrait au SCT de recueillir la rétroaction du comité
parlementaire concernant la qualité des rapports du programme ou de l'organisme
étudié et de faire le suivi en vue de les améliorer.
Accepté. Le SCT aimerait savoir ce que pensent les divers comités
parlementaires de la qualité des documents budgétaires.
Sous réserve de considérations de temps et de ressources, le SCT procédera
à des activités de suivi afin d'améliorer ces documents. La rétroaction
fournie par le comité parlementaire entrera en compte pour fournir aux
ministères des commentaires concernant leurs Rapports sur les plans et
priorités (RPP) et leurs rapports ministériels sur le rendement (RMR). Cette
information servira également à déterminer les changements à apporter aux
directives que le SCT fournit annuellement aux ministères et organismes.
Recommandation 12 :
Que la Bibliothèque du Parlement élabore, aux fins d'examen par le
Bureau de régie interne, une proposition faisant état des principales
améliorations à apporter au soutien des travaux budgétaires des comités de
la Chambre des communes et des délais de mise en œuvre, et se voie accorder
les ressources supplémentaires nécessaires pour fournir le soutien accru que
nécessiteront les exigences définies dans le présent rapport.
Cette recommandation s'harmonise avec les pouvoirs de mise en oeuvre de la
Chambre des communes, et elle est cohérente avec l'engagement du plan d'action
pour la réforme démocratique qui indique que le gouvernement travaillera, avec
les parlementaires, à appuyer des demandes de ressources accrues en matière de
recherche pour les comités parlementaires et les parlementaires.
Recommandation 13 :
Que le SCT procède à une revue systématique annuelle de tous les
Rapports sur les plans et priorités après leur dépôt à la Chambre des
communes et que les moyens nécessaires lui soient accordés, soit par le biais
d'une réaffectation des ressources internes, soit, au besoin, sous la forme de
nouvelles ressources.
Le gouvernement reconnaît que les RPP devraient être révisés de façon
régulière, tout comme les RMR. Il propose donc que ces examens soient menés
de façon intégrée, en tenant compte tant des RPP que des RMR des ministères
et organismes.
On compte toutefois quelque 87 ministères et organismes qui produisent
actuellement des RPP et des RMR, et la majorité de ces documents sont
caractérisés par la constance car les opérations se poursuivent d'une année
à l'autre sans beaucoup de changements fondamentaux dans les plans et
priorités essentiels. Un examen annuel complet de tous ces documents serait
très onéreux sur le plan des ressources et, en outre, il ne permettrait pas de
cerner de façon économique les possibilités intéressantes de changement ou
d'amélioration.
Le SCT propose plutôt une approche plus stratégique, qui consisterait à
cibler chaque année un échantillon représentatif de ministères pour examiner
tant leurs RMR que leurs RPP, ce qui permettrait de procéder à un examen
intégré de l'ensemble du cycle budgétaire. Cet exercice serait mené en
fonction du risque sur une période de quatre ans, pour assurer une
couverture complète. Le SCT travaillerait en étroite collaboration avec les
ministères et organismes retenus, pour veiller à ce que leurs rapports soient
améliorés, à ce que la rétroaction qui leur est fournie soit plus
éclairée, et à ce que les rapports de rendement qui influent sur la
planification soient améliorés. Une telle approche intégrée pourrait
s'appliquer sans modification des niveaux actuels de ressources et de capacités
du SCT.
Recommandation 14 :
Que le SCT, suite aux résultats de la revue annuelle de tous les Rapports
sur les plans et priorités, sélectionne un échantillon de ministères et
d'organismes avec lesquels il travaillera en étroite collaboration durant la
phase de préparation du RPP pour l'année suivante et que les moyens
nécessaires lui soient accordés, soit par le biais d'une réaffectation des
ressources internes, soit, au besoin, sous la forme de nouvelles ressources.
Le SCT accepte de travailler en étroite collaboration avec un éventail de
ministères et d'organismes à l'étape de la préparation des RPP et des RMR.
Recommandation 15 :
Que le SCT s'engage dans une refonte de la forme et du contenu des
rapports présentés au Parlement, l'objectif étant d'évoluer vers des
documents plus concis, plus synthétiques, qui présentent un meilleur aperçu
du rendement et des orientations à l'aide de tableaux et de graphiques
présentant les tendances et les écarts clés et de repères et d'indicateurs
chiffrés du rendement.
Le gouvernement reconnaît qu'il est possible d'améliorer la forme et le
contenu des documents budgétaires et il accepte de revoir ces documents dans
cet esprit. Il faut toutefois signaler que le SCT améliore constamment les RMR
et les RPP, d'après son expérience, l'apparition de nouveaux besoins de
rapport et la rétroaction obtenue de divers utilisateurs, dont les députés et
sénateurs. Ainsi, cette année, la directive demandait aux ministères et
organismes de fournir au SCT de l'information sur les initiatives horizontales
ainsi que des liens électroniques menant à une information plus détaillée.
Le gouvernement reconnaît que l'utilisation judicieuse d'information
présentée sous forme de tableaux et de graphiques peut permettre d'exposer
l'information de façon plus concise, et le SCT recommande ces méthodes dans
les lignes directrices qu'il adresse aux ministères et organismes au sujet des
RPP et des RMR.
Le rapport annuel que le président soumet au Parlement, intitulé Le
Rendement du Canada, illustre bien les efforts récemment déployés en vue
d'améliorer les rapports présentés au Parlement. Il utilise des indicateurs
sociétaux pour brosser un tableau du rendement du pays et le comparer à celui
d'autres pays et il a dans une large mesure recours aux tableaux et aux
graphiques pour présenter les grandes tendances et les écarts clés. Sa
version électronique contient plusieurs liens menant à de l'information sur la
planification et le rendement ministériels ainsi qu'à des vérifications et à
des évaluations pertinentes.
Le SCT encourage les ministères à utiliser les liens électroniques pour
faciliter la production de documents plus concis tout en proposant de
l'information supplémentaire au lecteur. En outre, le SCT explore la
possibilité de distribuer sous forme électronique aux députés et sénateurs
des rapports contenant une information plus opportune et plus récente.
Par ailleurs, le SCT envisage actuellement d'apporter d'autres changements à
la forme et au contenu du Budget principal et du Budget supplémentaire des
dépenses. La présentation de ces documents n'a pas changé depuis au moins une
décennie, et il faut reconnaître que des améliorations s'imposent pour
préserver leur pertinence et leur utilité à l'appui du processus
d'approvisionnement. Nous constatons aussi la nécessité d'une présentation
cohérente, afin que l'information puisse être facilement transférée d'un
document à l'autre, y compris de façon électronique.
Recommandation 16 :
Que le gouvernement du Canada confie au SCT le mandat de développer, en
collaboration avec chaque ministère ou organisme, des indicateurs de rendement
précis et quantifiables reflétant leurs activités.
Les ministères ont la responsabilité primordiale d'élaborer et de mettre
en oeuvre des stratégies de mesure du rendement, y compris des indicateurs
appropriés, pour garantir l'efficacité de la gestion. Le SCT collabore avec
les ministères dans un large éventail d'initiatives visant à améliorer les
outils qu'utilise la direction ministérielle pour planifier, contrôler,
mesurer et exécuter ses programmes de façon efficace et économique. Ces
outils comprennent les indicateurs du rendement.
Le Cadre de gestion et de responsabilisation, récemment rendu public par le
SCT, souligne l'importance que présente la qualité dans les rapports déposés
au Parlement et dans la mesure du rendement. Ce cadre fait partie intégrante
des responsabilités de la fonction moderne de contrôleur et confirme les
responsabilités des administrateurs généraux relativement au caractère
équilibré, transparent et facile à comprendre des rapports publics.
Dans ses consignes sur la préparation des RPP et des RMR, le SCT insiste sur
l'utilité et la valeur des indicateurs de rendement. Les consignes seront
modifiées pour encourager les ministères, lorsqu'ils comparaissent devant les
comités parlementaires, à discuter leurs rapports et à demander les opinions
des députés sur le choix des indicateurs.
Le SCT assure en outre maintenant plus de leadership relativement à la
définition des indicateurs du rendement applicables aux initiatives
horizontales.
Le SCT collabore actuellement avec les ministères et organismes pour les
aider à mieux définir leurs résultats stratégiques, à déterminer comment
leurs programmes contribuent à l'atteinte de ces résultats stratégiques, et
pour leur fournir des conseils sur l'élaboration de stratégies correspondantes
de mesures du rendement.
Recommandation 17 :
Que tous les ministères et organismes fédéraux incluent dans les
documents du Budget de dépenses des liens électroniques vers des
sites Internet et des annexes afin que les lecteurs aient accès à des
informations détaillées sur les programmes.
Dans ses consignes sur la préparation des RPP et des RMR, le SCT encourage
les ministères et organismes à proposer des hyperliens menant à des sites
Internet qui donnent plus d'information sur les programmes ainsi que des liens
menant à des rapports de vérification et d'évaluation connexes. À l'avenir,
le SCT donnera plus de détails dans les lignes directrices qu'il adresse aux
ministères et organismes au sujet de la fourniture de liens menant à de
l'information supplémentaire, notamment les rapports de la vérificatrice
générale et les enquêtes auprès des clients.
Recommandation 18 :
Que, dans le cadre de ses travaux d'amélioration continue du mode de
présentation et du contenu des rapports sur les plans et les priorités, le SCT
envisage d'ajouter (idéalement au début de ces rapports) un bref chapitre qui
donnerait une idée de la réaction du ministère aux recommandations
antérieures des comités et aux motifs invoqués et définirait la manière
dont les changements récents aux programmes, les affectations de ressources
existantes et les futurs plans de dépenses donnent suite à ces
recommandations.
Actuellement, une section des lignes directrices régissant la forme et le
contenu des RPP exige des ministères qu'ils désignent les facteurs et les
pressions ayant façonné ou orienté leurs décisions de planification. Il peut
en particulier s'agir d'aspects comme les questions essentielles, les grandes
tendances, l'évolution récente, les risques et les défis, les rapports avec
les intervenants et les relations stratégiques. Le SCT modifiera les futures
lignes directrices sur les RPP et les RMR pour intégrer cette recommandation.
Recommandation 19 :
Que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre
envisage d'examiner le paragraphe 81(4) du Règlement en vue d'y apporter des
modifications, initialement pour une période d'essai de deux ans. Le
nouveau paragraphe pourrait exiger que le président d'un comité réputé avoir
fait rapport à la Chambre d'un budget lui ayant été renvoyé soit tenu de
déposer devant la Chambre une lettre expliquant les raisons pour lesquelles le
comité n'a pas choisi un ou plusieurs des programmes financés à l'aide du
budget qui lui a été renvoyé, étudié à fond le ou les programmes choisis
et fait rapport de ce budget à la Chambre.
Le plan d'action pour la réforme démocratique comprend un engagement à
appuyer un examen de cette recommandation par le Comité permanent de la
procédure et des affaires de la Chambre des communes.
Recommandation 20 :
Que le Comité permanent de la procédure et des affaires de la
Chambre envisage d'apporter des modifications au Règlement, initialement pour
une période d'essai de deux ans, afin d'établir une procédure qui régirait
les rapports des comités sur les rapports sur les plans et les priorités et
les rapports ministériels sur le rendement. Une telle procédure offrirait aux
comités le choix entre les deux options suivantes :
(a) un débat d'une heure à la Chambre ou une motion réputée
adoptée, selon le modèle de la procédure actuellement applicable aux
rapports du Comité mixte permanent d'examen de la réglementation, ou
(b) une réponse écrite obligatoire dans un délai de 90 jours selon le
modèle actuellement prévu par l'article 109 du Règlement.
Concernant la recommandation 20 (a), le gouvernement note les commentaires
prudents du Comité au sujet des répercussions négatives potentielles de
cette option. Vu l'importance et la sensibilité du processus budgétaire, le
gouvernement croit que l'option présentée à la recommandation 20 (b) serait
un moyen plus efficace de mettre en œuvre les objectifs du Comité sur
l'amélioration du travail du gouvernement avec le Parlement, relativement à
des questions budgétaires.
Dans ce contexte, le plan d'action pour la réforme démocratique comprend un
engagement à appuyer un examen de cette recommandation par le Comité permanent
de la procédure et des affaires de la Chambre des communes.
Recommandation 21 :
Que les comités permanents prévoient de tenir des audiences
(prolongées, s'il le faut) deux fois l'an pour examiner les budgets
supplémentaires des organismes visés par leur ordre de renvoi et fasse rapport
à la Chambre des budgets supplémentaires des dépenses (avec ou sans
modification) pour montrer que cet examen a eu lieu.
L'application de cette recommandation est du ressort de la Chambre des
communes et, de toute façon, le gouvernement ne s'y oppose pas.
Recommandation 22 :
Que le SCT examine la présentation et le contenu des budgets
supplémentaires des dépenses afin d'y ajouter une brève justification des
besoins en dépenses supplémentaires (qui pourrait consister en un énoncé
d'une ligne sous la rubrique « Justification », où il serait fait
état, par exemple, des coûts imprévus en matière de sécurité au lendemain
du 11 septembre ou du motif des transferts de crédit).
Le SCT reconnaît la nécessité d'améliorer la présentation et le contenu
des budgets supplémentaires. Tel qu'indiqué dans la réponse à la
recommandation 15, le SCT envisage actuellement d'apporter des changements
supplémentaires à la forme et au contenu des budgets supplémentaires et il
intégrera cette recommandation dans son plan de travail. Parmi les changements
qui pourraient être adoptés, mentionnons l'établissement d'un lien plus
étroit avec le Budget principal, des explications plus détaillées du
besoin et des résumés supplémentaires sous forme de tableaux.
Recommandation 23 :
Que le Président du Conseil du Trésor revoie la présentation des
comptes rendus des décisions du Conseil et envisage la possibilité d'inclure
une disposition qui (sauf dans des circonstances exceptionnelles et sur la
décision du Conseil) autoriserait les fonctionnaires à divulguer à des
comités parlementaires le contenu des décisions qui se reflètent dans les
budgets principal et supplémentaire, une fois que ces documents ont été
déposés à la Chambre des communes.
Les dispositions juridiques actuelles de la Loi sur la preuve au Canada
et de la Loi sur l'accès à l'information fournissent un niveau non
négligeable de protection aux décisions du Conseil du Trésor et interdisent
aux fonctionnaires de divulguer ou de discuter ces décisions devant les
comités parlementaires. Cependant, mentionnons qu'en vertu des règles
actuelles, les fonctionnaires peuvent expliquer aux comités parlementaires le
but des propositions de dépenses exposées dans les prévisions budgétaires.
Le comité ne demande pas au gouvernement de le faire, mais il faut rappeler que
le gouvernement n'est pas autorisé à divulguer le procès-verbal ni les
comptes rendus de décision du Conseil du Trésor.
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