Recommandation
no 1
Que le Compte d'assurance-emploi soit utilisé seulement aux fins pour
lesquelles il a été créé et non à d'autres fins.
Selon les vérifications annuelles réalisées par le gouvernement et le Bureau
du vérificateur général, le Compte d'assurance‑emploi n'a été utilisé
qu'aux fins pour lesquelles il a été créé, à savoir assumer les prestations
et les coûts admissibles du programme selon la Loi sur l'assurance‑emploi.
Toutefois, étant donné que les cotisations et les coûts admissibles du
programme sont consolidés dans les états financiers globaux du gouvernement
fédéral, les différences annuelles entre les revenus tirés des cotisations et
les coûts admissibles du programme influent directement sur le solde budgétaire
de l'exercice. Pour assurer que ces répercussions seront relativement neutres à
l'avenir, le gouvernement proposait dans le budget de 2005 un nouveau mécanisme
d'établissement annuel des taux de cotisation, en vertu duquel les taux de
cotisation seraient établis de manière à faire correspondre les revenus annuels
prévus des cotisations et les coûts admissibles annuels prévus du programme.
Recommandation no 2
Que le gouvernement du Canada produise, sans retard, un rapport expliquant
les différents mécanismes qui sont actuellement examinés pour l'établissement
des taux de cotisation du programme d'assurance-emploi. Le gouvernement devrait
également indiquer dans ce rapport quel mécanisme il préfère. Dès qu'il aura
été rédigé, un exemplaire de ce rapport devrait immédiatement être remis au
Parlement et en particulier au Comité des comptes publics.
Dans le budget de 2003, le gouvernement lançait des consultations publiques au
sujet d'un nouveau régime permanent d'établissement des taux qui reposerait sur
les cinq principes suivants :
-
Les taux de cotisation devraient être fixés en toute transparence;
-
Les taux de cotisation devraient être fixés en fonction d'avis d'experts
indépendants;
-
Le revenu tiré des cotisations devrait correspondre aux coûts prévus du
programme;
-
L'établissement des taux de cotisation devrait atténuer l'incidence sur le cycle
conjoncturel;
-
Les taux de cotisation devrait être relativement stables au fil des ans.
Lors des consultations qui se sont déroulées au cours de l'année 2003, le
gouvernement a pris connaissance des points de vue de divers intervenants, des
milieux d'affaires et des syndicats, des économistes et des experts techniques,
des commissaires de l'assurance‑emploi représentant les travailleurs et les
employeurs et de particuliers. Les résumés des résultats des consultations ont
été affichés sur le site Web du ministère fédéral des Finances en
décembre 2003.
Un nouveau mécanisme permanent d'établissement des taux a été annoncé dans
le budget de 2005; il respecte les cinq principes et tient compte du point de vue
des intervenants et de ceux du Comité permanent. Comme il est proposé dans le
budget de 2005, l'actuaire en chef de l'assurance‑emploi calculera
prospectivement, chaque année, le taux estimatif couvrant les coûts de l'année
suivante en se fondant sur les plus récentes prévisions des variables
économiques pertinentes, qui lui seront fournies par le ministre des Finances.
Pour ce qui est de l'établissement des taux, l'actuaire en chef aurait un lien
hiérarchique fonctionnel avec la Commission, ce qui renforcerait l'indépendance
du processus. L'actuaire en chef remettrait un rapport à la Commission, qui le
rendrait public et qui l'utiliserait pour consulter ses membres.
La Loi d'exécution du budget 2005 (projet de loi C‑43) propose que,
à compter de 2006, la Commission de l'assurance‑emploi ait le pouvoir
législatif de fixer les taux de cotisation à l'assurance-emploi. Dans
l'établissement des taux, la Commission de l'assurance‑emploi tiendrait
compte du principe du rattachement entre les revenus tirés des cotisations et les
coûts prévus du programme, du rapport de l'actuaire en chef et des commentaires
de la population, ce qui accroîtrait la transparence du processus. Le
gouvernement du Canada ne serait plus obligé d'approuver ce taux. Toutefois, il
serait habilité à le modifier, s'il en allait de l'intérêt public. La
Commission pourrait aussi obtenir, selon les besoins, les services de personnes
ayant des connaissances spécialisées dans l'établissement des taux, ce qui
respecte le principe relatif aux avis d'experts indépendants.
Le gouvernement propose aussi de limiter les variations des taux de cotisation
d'une année à l'autre afin d'atténuer les répercussions sur le cycle
économique et de contribuer à la stabilité des taux. À cet égard, la
variation d'une année à l'autre serait limitée à 15 cents. Cette mesure
offre une protection contre les hausses importantes et soudaines des taux de
cotisation en période de ralentissement économique. Pour assurer la stabilité
des taux pendant la période de transition au nouveau mécanisme d'établissement
des taux, le gouvernement a garanti que, en 2006 et 2007, les taux de cotisation
ne dépasseraient pas 1,95 $ par tranche de 100 $ de gains.
Ces nouvelles mesures accroissent l'indépendance de la Commission de
l'assurance‑emploi pour établir les taux et renforcent la transparence du
processus.
Recommandation no 3
Que le gouvernement du Canada explique à l'avenir dans toutes ses
discussions et dans toutes ses déclarations publiques que le compte
d'assurance-emploi est de nature théorique.
Toutes les sommes payées au gouvernement du Canada ou reçues ou perçues par
lui passent par le Trésor conformément à la Loi sur la gestion des finances
publiques ou d'autres lois et les dépenses y sont imputées. De même, en
vertu de la Loi sur l'assurance‑emploi, les revenus tirés des
cotisations sont versées au Compte d'assurance‑emploi et au Trésor et les
coûts du programme sont prélevés sur le Compte d'assurance‑emploi et le
Trésor. Le Compte d'assurance‑emploi est consolidé avec les Comptes du
Canada et sa nature demeure inchangée – il s'agit tout simplement d'un
mécanisme comptable législatif qui suit chaque année les revenus et les
dépenses et il ne contient pas d'espèces. Ainsi, le Compte d'assurance‑emploi
est un compte théorique. Le gouvernement du Canada a eu pour pratique et
continuera d'avoir pour pratique d'expliquer le Compte d'assurance‑emploi de
cette façon.
Recommandation no 4
Que, afin que le débat demeure ouvert et transparent, le gouvernement du
Canada s'abstienne d'utiliser des mots ou des phrases qui puissent laisser croire
que les surplus théoriques accumulés dans la caisse d'assurance‑emploi
peuvent être utilisés pour stabiliser les taux de cotisation.
Le nouveau mécanisme d'établissement des taux de cotisation proposé par le
gouvernement respecte les cinq principes énoncés lors du lancement des
consultations publiques dans le budget de 2003. La Commission de l'assurance‑emploi
établira, chaque année, un taux prospectif couvrant les coûts, en tenant compte
de la correspondance entre les revenus prévus des cotisations et les coûts du
programme, du rapport de l'actuaire en chef et des commentaires de la population.
Des limites concernant les variations de taux d'une année à l'autre atténueront
les répercussions sur le cycle économique et assureront la stabilité des taux.
Cette transparence et cette indépendance accrues dans le cadre du processus
d'établissement des taux signifieront que les taux annuels de cotisation seront
établis indépendamment du Compte d'assurance‑emploi.
Recommandation no 5
Que le Bureau du vérificateur général et le Bureau du contrôleur
général préparent immédiatement un rapport détaillé sur les progrès
réalisés quant à la clarification des directives du Conseil sur la
comptabilité dans le secteur public qui s'appliquent au traitement comptable des
entités comptables et des transferts faits à ces entités, en particulier en ce
qui a trait au traitement comptable des fondations.
Le gouvernement discutera de son évaluation des normes comptables évolutives
du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public avec le Bureau du
vérificateur général et soumettra un rapport d'étape au Comité. Il convient
de souligner que même si la norme comptable concernant le périmètre comptable
du gouvernement (les organisations contrôlées par le gouvernement incluses dans
les états financiers du gouvernement) a été émise, la norme révisée relative
aux transferts du gouvernement ne l'a pas été. Selon les premières discussions,
les points de vue des comptables et des vérificateurs divergent beaucoup. Donc,
il faut agir avec prudence pour apporter des changements aux politiques comptables
du gouvernement.
En vertu des lois du Parlement et de leurs ententes de financement, il était
prévu que les fondations seraient indépendantes du gouvernement et qu'elles ne
seraient pas contrôlées par lui. Le gouvernement ne contrôle pas les
opérations financières et les budgets des fondations. Ces budgets et ces
opérations ne sont actuellement pas inclus dans le solde budgétaire du
gouvernement. Si, à des fins comptables, les fondations sont considérées comme
étant contrôlées par le gouvernement, les budgets et les opérations des
fondations, que le gouvernement ne contrôle pas, seraient inclus dans le solde
budgétaire du gouvernement, compromettant ainsi le solde budgétaire du
gouvernement actuel et des prochains gouvernements.
Recommandation no 6
Que le gouvernement fédéral, dans le cadre des efforts qu'il doit
déployer pour améliorer la reddition des comptes des fondations, dépose les
amendements requis aux mesures législatives pertinentes afin de permettre au
vérificateur général du Canada d'effectuer des vérifications de l'optimisation
des ressources des fondations dont l'actif est de 100 millions $ ou plus.
Le gouvernement est d'accord avec l'élaboration d'un régime de vérification
du rendement (optimisation des ressources) afin de compléter les régimes de
vérification et d'évaluation déjà en place. Des modifications ont déjà été
apportées un certain nombre d'ententes de financement afin de donner, aux
ministres et à la vérificatrice générale, le droit d'effectuer de telles
vérifications. Le gouvernement s'engage à modifier d'autres ententes conclues et
de faire de ce régime une exigence normale des prochaines ententes. À cet
égard, il collaborera étroitement avec la vérificatrice générale.
De plus, le ministre des Finances a déposé des modifications à la Loi sur
le vérificateur général, dans la Loi d'exécution du budget 2005,
afin de consentir à la vérificatrice générale le pouvoir législatif
nécessaire de vérifier l'utilisation des fonds fédéraux. Toutefois, les
propositions du gouvernement vont plus loin que les recommandations du Comité des
comptes publics. Ce pouvoir législatif s'appliquerait à un plus grand nombre
d'organisations que celles identifiées comme fondations par la vérificatrice
générale. Il engloberait les vérifications de conformité, de rendement
(optimisation des ressources) et les répercussions environnementales des
dépenses. Règle générale, il s'appliquerait à la plupart des organisations
sans but lucratif et semblables qui ont reçu au moins 100 millions de
dollars au cours d'une période de cinq exercices consécutifs. Le projet de loi a
été élaboré de concert avec la vérificatrice générale pour assurer qu'il
répond à ses objectifs.
Recommandation no 7
Que le gouvernement du Canada fournisse au Parlement un tableau de bord ou
une autre forme d'évaluation des progrès qu'il a accomplis en vue de la mise en
œuvre complète d'une comptabilité d'exercice intégrale. Le tableau de bord
devrait être établi en fonction d'un système de référence complet de
comptabilité d'exercice intégrale ou en fonction des meilleures pratiques
comptables utilisées dans d'autres pays qui ont maintenant adopté la
comptabilité d'exercice intégrale.
La comptabilité d'exercice a été mise en œuvre dans tous les ministères le
1er avril 2001 dans le cadre de la Stratégie d'information
financière. Au cours de la période qui a précédé cette mise en œuvre, des
tableaux de bord indiquant les progrès accomplis par chaque ministère et
organisme ont été affichés sur le site Web du Secrétariat du Conseil du
Trésor.
Le gouvernement estime qu'il n'est pas nécessaire d'avoir recours à des
tableaux de bord et à des systèmes de référence, car la comptabilité
d'exercice intégrale a été mise en œuvre et les états financiers du
gouvernement du Canada ont été préparés et présentés selon la comptabilité
d'exercice intégrale dans les Comptes publics du Canada de 2002‑2003.
Comme la vérificatrice générale l'a souligné, le Canada est un chef de file
mondial reconnu dans la préparation des rapports financiers. Ce leadership a
récemment été reconnu par la remise d'un prix d'excellence en matière de
communication de l'information de l'Institut Canadien des Comptables Agréés.
La mise en œuvre de la comptabilité d'exercice intégrale a été un grand
défi et il a fallu faire des efforts importants pour le relever. Malgré la
réussite d'ensemble, quelques problèmes demeurent dans deux des domaines les
plus complexes de la comptabilité d'exercice : les systèmes et les
pratiques comptables pour les stocks du ministère de la Défense nationale et les
revenus fiscaux et les comptes débiteurs de l'Agence du revenu du Canada. La
vérificatrice générale fait remarquer, dans ses observations accompagnant les Comptes
publics du Canada de 2003‑2004, que les problèmes au ministère de la
Défense nationale et à l'Agence du revenu du Canada ne sont pas importants au
point de conclure que les états financiers du gouvernement ne sont pas
fidèlement présentés.
Au ministère de la Défense nationale et à l'Agence du revenu du Canada, des
groupes de travail interministériels, comptant des représentants du Bureau du
contrôleur général et du Bureau du vérificateur général, se rencontrent
régulièrement pour discuter des problèmes associés à la mise en œuvre de la
comptabilité d'exercice et surveiller les progrès accomplis.
Recommandation no 8
Que le gouvernement du Canada précise, comptabilise et chiffre ses
éléments de passif éventuels, notamment son passif environnemental.
L'article 64 de la Loi sur la gestion des finances publiques exige
que les éléments de passif éventuels soient inclus dans les Comptes publics. Un
processus est en place et des lignes directrices sont disponibles pour préciser,
chiffrer et présenter les éléments de passif éventuels. Les prévisions de ces
éléments de passif par les gestionnaires sont revues par le Bureau du
vérificateur général pendant l'année.
Les éléments de passif éventuels sont classés en cinq catégories, y
compris une catégorie des éléments de passif se rapportant aux sites
contaminés. Des renseignements au sujet de ces catégories ont été présentés
dans la Note no 13 des États financiers du gouvernement du
Canada, et de plus amples détails ont été fournis à la section 11 du
volume 1 des Comptes publics du Canada de 2003‑2004.
Recommandation no 9
Que le gouvernement adopte la comptabilité d'exercice intégrale pour la
budgétisation et l'établissement des crédits et qu'il établisse un calendrier
ferme en fonction duquel les travaux devront être exécutés. Le Comité
recommande en outre que le gouvernement fasse rapport au Parlement chaque année
sur l'avancement des travaux connexes.
Étant donné que les répercussions de l'adoption de la comptabilité
d'exercice pour la budgétisation et l'établissement des crédits sont
importantes et profondes, le Secrétariat du Conseil du Trésor continue de penser
que la solution la plus appropriée est d'agir avec prudence et rigueur lorsqu'il
s'agit d'apporter des changements à la budgétisation ou à l'établissement des
crédits. Même si les changements se concrétisent moins rapidement que le
souhaiteraient le Comité permanent des comptes publics et la vérificatrice
générale, des progrès sont accomplis dans l'adoption de la comptabilité
d'exercice pour la budgétisation.
Comme il l'annonçait dans le budget de 2005, le gouvernement mettra en œuvre
une approche plus rigoureuse de la planification des immobilisations en commençant
par certains ministères pilotes cet automne. Le Parlement devra envisager
la possibilité d'octroyer sur plusieurs années des fonds d'immobilisations à
ces ministères pilotes. Les ministères admissibles doivent avoir un plan
d'immobilisations à long terme se conformant à une nouvelle politique de gestion
à long terme des immobilisations, et ils doivent présenter les ressources selon
la comptabilité d'exercice et la comptabilité de caisse.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor examine aussi la possibilité de
réaliser la Mise à jour annuelle des niveaux de référence selon la
comptabilité d'exercice, ainsi que selon la comptabilité de caisse sur laquelle
elle se fonde actuellement. L'atteinte de cet objectif constituerait l'étape la
plus importante sur la voie de l'adoption générale de la comptabilité
d'exercice pour la budgétisation. Un objectif précis serait que le Conseil du
Trésor approuve les niveaux de référence de tous les ministères et organismes
selon la comptabilité d'exercice ainsi que la comptabilité de caisse. Cette
façon de procéder répondrait dans une large mesure à la préoccupation
exprimée par le Comité permanent des comptes publics, à savoir que les pouvoirs
de dépenser consentis uniquement selon la comptabilité de caisse constituent des
obstacles à la pleine inclusion par les ministères de renseignements selon la
comptabilité d'exercice dans leur planification et leur gestion financières.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor considère cette question prioritaire et
il fera rapport au Parlement chaque année, dans son Rapport ministériel sur le
rendement, des progrès accomplis.
Recommandation no 10
Que le gouvernement dise clairement aux Canadiens, à la fin de chaque
année financière, combien d'argent a été remboursé sur la dette portant
intérêt, et que cela soit une prioritédans toutes ses interventions et
publications lorsqu'il est question de réduction de la dette. Le gouvernement
devrait en outre s'abstenir de dire que la « dette fédérale » a été «
remboursée » en utilisant le montant du surplus budgétaire. Le gouvernement
devrait plutôt dire que le déficit accumulé a été réduit du montant du
surplus budgétaire.
Le gouvernement a pris note des préoccupations exprimées par la
vérificatrice générale au sujet du « remboursement de la dette
fédérale ». Depuis que ces préoccupations ont été soulevées pour la
première fois, le gouvernement a pris soin de souligner que le remboursement de
la dette ne fait référence qu'à la dette portant intérêt et non au déficit
accumulé ou à la dette fédérale.
Le Rapport financier annuel présente une ventilation du déficit
accumulé : dette portant intérêt, autres éléments de passif, avoirs
financiers et avoirs non financiers. Dans les derniers volumes, des explications
au sujet des variations des principales composantes ont été fournies.
La Mise à jour économique et financière du 16 novembre 2004
incluait le tableau 1.1, qui signalait la baisse des principales composantes
de la dette fédérale (déficit accumulé) depuis 1993‑1994. De plus, le
gouvernement dépose chaque année au Parlement deux rapports présentant des
détails au sujet de ses opérations et de ses stratégies de gestion de la dette
(la Stratégie de gestion de la dette et le Rapport sur la gestion de la dette).
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