Le présent document contient la politique, dans
sa version révisée, en date du 1er juillet 2001. Elle
remplace la version datée du 15 novembre 1993.
Tirer des recettes ou d'autres gains financiers
de la vente de biens immobiliers ou de leur aliénation,
conformément aux usages en vigueur sur le marché.
Remarque : Pour
l'interprétation de la présente politique au Québec, les biens
immobiliers désignent les « immeubles » au sens du droit civil de
la province de Québec et, par assimilation, tout droit du
locataire relativement à l'immeuble.
Selon la politique du gouvernement :
- les ministères ayant la garde de biens immobiliers doivent
chercher à tirer des recettes des biens immobiliers qu'ils administrent;
- les recettes tirées de la vente, de la cession ou de la
cession à bail ou à permis de biens immobiliers fédéraux doivent
refléter la valeur marchande.
La politique s'applique aux ministères au sens où
l'entend l'article 2 de la
Loi sur la gestion des finances publiques,
à moins que certaines lois ou certains règlements aient préséance.
Les ministères ayant la garde de biens
immobiliers doivent chercher à produire des recettes par une
utilisation plus vaste des biens immobiliers qu'ils administrent
aux fins de leurs programmes. Ce faisant, ils ne doivent pas
nuire aux exigences de leurs programmes et doivent faire en sorte
que l'utilisation plus vaste de leurs biens immobiliers soit
compatible avec les mécanismes de contrôle de l'utilisation des
terres qui s'appliquent.
Toute aliénation de biens immobiliers fédéraux
doit être effectuée à la valeur marchande. Ce principe s'applique :
- à la vente, à la cession à bail et à la cession à permis des
biens immobiliers;
- à tout transfert de la gestion de biens immobiliers entre
deux ministères qui n'est pas un transfert de la garde de biens
immobiliers, tel qu'on l'entend au Lexique;
- au transfert de tout intérêt dans des biens immobiliers entre
le gouvernement fédéral et ses sociétés d'État;
- au transfert de la gestion et de la maîtrise de tout intérêt
dans des biens immobiliers du gouvernement fédéral.
Les ministères doivent
tenir compte des conditions imposées à l'acheteur d'un édifice à
valeur patrimoniale désigné lors de la détermination de la valeur marchande.
Les ministères doivent
élaborer et envisager une gamme d'options, allant de la
protection intégrale à l'élimination de la protection, lors de la
cession d'édifices à valeur patrimoniale reconnus. Ils doivent
aussi déterminer la valeur marchande en fonction de l'option choisie.
Remarque :
La détermination de la valeur marchande de divers
intérêts dans des biens immobiliers est abordée à l'appendice de
la politique.
5.1 Vente ou transfert de biens immobiliers
Les recettes tirées de la vente ou de la cession
de biens immobiliers doivent être versées au Trésor. Le Conseil
du Trésor a autorisé le partage de la totalité du produit net
découlant de la vente ou du transfert avec les ministères ayant
la garde des biens immobiliers, à la condition que :
- les ministères disposent d'un cadre d'investissement
stratégique (c'est-à-dire d'un Plan d'investissement à long
terme) approuvé par le Conseil du Trésor;
- les recettes soient réinvesties dans des biens immobiliers,
en conformité avec le Plan d'investissement à long terme;
- les ministères respectent les exigences de rapport au
Répertoire des biens immobiliers fédéraux (RBIF).
5.2 Octroi de bail, de permis et de
servitude
Un bail doit :
- être d'une durée précise, habituellement la plus courte
possible compte tenu des objectifs du programme. Les ministères
devraient envisager comme durée maximale d'un bail la période
jugée normale, d'après les principes comptables généralement
reconnus, pour amortir ces fonds investis, ou la durée
normalement autorisée par les banques à charte au Canada pour
amortir ces emprunts et ces hypothèques contractés par un
locataire pour améliorer les biens immobiliers;
- prévoir l'examen ou le rajustement à intervalles réguliers du
loyer versé, et ce, au moins tous les cinq ans, sauf lorsque le
ministère juge un tel rajustement non fondé, compte tenu des
clauses du bail;
- renfermer une clause portant sur l'entretien des biens
immobiliers et la responsabilité à leur égard ainsi que sur la
dévolution à l'État des améliorations effectuées par le locataire
pendant la durée du bail. S'il y a lieu, le bail peut renfermer
aussi une disposition obligeant le locataire selon le choix
exprimé par la Couronne à remettre les biens immobiliers, à
l'expiration du bail, dans l'état où ils étaient à l'origine.
Remarque :
Le bail doit également renfermer d'autres clauses
qui tiennent compte de plusieurs politiques gouvernementales
liées aux biens immobiliers telles que la gestion des risques,
l'accessibilité, l'environnement, la sécurité et la santé au travail.
Permis
- Bien qu'il ne s'y limite pas, l'octroi de permis est la
méthode privilégiée pour autoriser l'utilisation à court terme
d'installations telles que des salles de conférences ou des
gymnases et pour répondre à d'autres demandes concernant
l'utilisation de biens immobiliers fédéraux dans l'intérêt communautaire;
- bien que le gouvernement soit libre d'établir la durée d'un
permis, il doit quand même fixer une durée maximale en se fondant
sur la période la plus courte pendant laquelle le permis sera
utilisé aux fins auxquelles il est destiné et sur la contrepartie
qui a été cédée pour son obtention.
Une servitude doit être octroyée :
- en tenant compte de son effet sur la valeur et l'utilisation,
tant actuelles que futures, de tous les biens immobiliers
résiduels ou de tous les biens immobiliers fédéraux adjacents
utilisés pour la prestation de programmes;
- à une fin particulière, précisée ainsi que les restrictions
connexes dans les documents autorisant l'octroi;
- soit pour une durée définie, soit pour la période réelle
d'utilisation des biens immobiliers, selon la plus courte de ces
deux périodes;
- à la condition que l'usager s'engage à remettre les biens
immobiliers dans l'état où ils étaient à l'origine.
Le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le
Secrétariat) établira le degré d'efficacité de cette politique,
son application dans les ministères, et décidera si elle doit
être révisée. Le Secrétariat communiquera à cette fin avec les
personnes-ressources des ministères, consultera le Comité
consultatif du Conseil du Trésor sur les biens immobiliers et
examinera les vérifications et examens réalisés par les
ministères ou par le vérificateur général du Canada. Le
Guide de surveillance du Conseil du Trésor sur la gestion des
biens immobilierscontient des renseignements pouvant aider
les ministères à contrôler et à évaluer la façon dont ils mettent
en oeuvre la politique.
Les exigences de la
présente politique doivent être lues de concert avec la
Politique sur le recouvrement des coûts et la
tarification du Conseil du Trésor.
7.1 Autorisation
Cette politique est émise aux termes de la
Loi sur la
gestion des finances publiques, paragraphes 7(1),
9(1.1) et 9(2), et de la
Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux,
paragraphe 16(4).
7.2 Publications du Conseil du Trésor
Guide de surveillance du Conseil du Trésor sur la gestion des
biens immobiliers
Lexique du Conseil du Trésor sur les biens immobiliers
Veuillez adresser toute
question concernant la présente politique à :
Direction de la politique
des biens immobiliers et du matériel
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
140, rue O'Connor
Ottawa ON
K1A 0G5
Téléphone : (613) 941-7173
Télécopieur : (613) 957-2405
Courriel : dpbim@tbs-sct.gc.ca
Le calcul de la valeur marchande d'une
transaction immobilière est une décision qui incombe aux
ministères touchés. Toutefois, les ministères exposent
fréquemment au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada des
problèmes communs qui s'y rapportent, soit sous forme de
questions, soit dans des présentations. Nous faisons ressortir
ici plusieurs de ces questions et illustrons les approches
adoptées par le passé à leur endroit.
Remarque :
Les faits permettant d'établir la valeur
marchande doivent être clairement consignés au dossier de projet
pour vérification ultérieure.
1. Évaluation ou estimation
La politique du Conseil du Trésor sur les
transferts transparents et équitables de biens immobiliers,
exige que les ministères aient recours à des évaluations ou
estimations récentes pour faciliter l'établissement de la valeur
marchande. Essentiellement, on doit établir des évaluations en
cas de vente, d'échange ou de cession de plus de
250 000 $
ou pour les
ventes à la Société immobilière du Canada CLC Limitée, et
préparer des estimations dans tous les cas de cession
d'administration, bail et permis et pour les ventes, échanges ou
cessions de 250 000 $ ou moins.
Les ministères se sont demandés si le
gestionnaire immobilier avait besoin d'aller au-delà de
l'évaluation et de l'estimation pour établir la valeur marchande.
En règle générale, on pourrait répondre par l'affirmative. Il
existe de nombreux indicateurs de la valeur marchande et le
gestionnaire doit calculer celle-ci à l'aide de tous les
indicateurs dont il dispose.
Ainsi, s'il y a vente à la suite d'une mise à
l'enchère ou d'une offre publique ou qu'un bien immobilier est
offert sur le marché libre pour une période raisonnable et qu'il
a suscité suffisamment d'intérêt, sa valeur marchande sera
souvent calculée plus précisément à partir des offres reçues. Les
évaluations ou estimations sont utiles dans ce processus, mais la
valeur marchande est souvent établie de façon plus précise par
les réponses aux efforts de commercialisation.
S'il s'agit d'une vente ou d'une cession qui
pourrait être conclue avant les efforts de commercialisation, par
exemple les ventes prioritaires aux provinces ou aux
municipalités en vertu de la politique du Conseil du Trésor sur
les recettes tirées des biens immobiliers, il est d'autant plus
important que le gestionnaire dispose d'une évaluation ou d'une
estimation pour établir la valeur marchande. Les gestionnaires
doivent tenir compte non seulement de l'évaluation ministérielle,
mais aussi de toute évaluation ou autre preuve fournie par la
province ou la municipalité. De la même façon, si la valeur
marchande est négociée, les gestionnaires doivent tenir compte de
l'évaluation ministérielle et de tous éléments fournis par
l'acheteur dans le mécanisme de négociation.
Les cas d'aliénation partielle d'intérêts, par
exemple l'octroi ou la libération d'une servitude, convention
restrictive ou emprise, dépendent fortement, de par leur nature,
des évaluations, non seulement de l'intérêt proprement dit, mais
de la valeur, avant et après, des autres intérêts immobiliers touchés.
Si les éléments réunis par le gestionnaire lui
permettent d'arriver à une valeur marchande assez différente de
celle établie par évaluation, celui-ci devrait analyser
l'évaluation avec l'évaluateur et éclaircir les raisons des
différences entre les deux.
2. Location à bail de biens immobiliers fédéraux
En vertu de la politique du Conseil du Trésor sur les
transferts transparents et équitables de biens immobiliers,
tout projet d'aliénation d'un bien immobilier fédéral par
location à bail doit s'appuyer sur une évaluation de la valeur
marchande locative du bien immobilier. Habituellement, la valeur
marchande locative se calculerait à l'aide de l'une ou l'autre
des méthodes suivantes :
- analyse des loyers commerciaux pour trouver un bien
immobilier comparable (c'est, par définition, une « évaluation »);
- loyers les plus élevés offerts à la suite d'une annonce;
- loyer prévu dans la proposition la mieux cotée, par rapport
aux critères de sélection préétablis;
- loyer fixe plus le pourcentage normal des recettes de vente
brutes pour l'industrie, selon les données établies par sondage;
- évaluation de la valeur commerciale du bail;
- toute autre pratique habituelle du marché pour des baux
comparables (voir les exemples qui suivent).
Le loyer du marché peut dépendre des conditions
figurant au bail, des restrictions relatives à l'utilisation du
bien immobilier et des effets de l'occupation sur le reste du
bien immobilier. Ainsi, les gestionnaires doivent souvent
élaborer un modèle et étayer les hypothèses retenues et les
conclusions tirées. Nous traitons ici de quelques situations
spécifiques de bail.
Détail ou commercial : L'incidence globale
d'un locataire sur le reste du bien immobilier peut faire en
sorte que le loyer commercial puisse varier entre, par exemple,
les locataires-clés, les locataires ordinaires et les locataires
qu'on souhaite trouver pour offrir un service de vente au détail
ou mixte qui serait à l'avantage général de l'ensemble. Ainsi, il
est possible de parvenir à des loyers commerciaux assez distincts
pour des locataires différents qui occupent des locaux au même
endroit, selon l'apport de chaque locataire à l'ensemble.
Situations monopolistiques : Le
recouvrement des coûts ou la formule prescrite par la loi sont
souvent à la base des loyers fixés dans les situations de
monopole gouvernemental. En fait, ces loyers calculés deviennent
le « loyer du marché » en raison même de leur application et de
leur acceptation par les locataires. Toutefois, les ministères
doivent périodiquement analyser les effets de l'application de
ces formules par rapport aux données du marché, afin d'éviter que
ne se creuse un écart important.
Améliorations acquises : Les améliorations
apportées par les locataires peuvent exercer un effet favorable,
neutre ou défavorable sur la valeur marchande ou le loyer du marché :
- Les améliorations qui servent l'utilisation du bien
immobilier augmenteront la valeur de vente ou locative de celui-ci.
- Les améliorations qui sont enlevées à la fin du bail avec
obligation de remettre les lieux en leur état initial n'auront
aucun effet sur la valeur de vente ou de location.
- Les améliorations qui s'écartent de l'utilisation optimale du
bien immobilier en diminueront la valeur de vente ou locative.
En droit, les améliorations locatives
appartiennent généralement au locateur, sauf s'il en convient
autrement avec le locataire. Par conséquent, lorsqu'il loue à
bail des biens fédéraux, le ministère gardien doit veiller à ce
que toute amélioration apportée par le locataire ait au plus un
effet neutre sur la valeur marchande future des biens, pour la
vente ou la location. De plus, les ministères doivent veiller à
ce que toute amélioration qui lui échoira à la fin du bail ne
constitue pas un passif que le ministère ne souhaite pas assumer
ou pour lequel il n'a pas reçu de fonds.
La politique du Conseil du Trésor sur les
recettes tirées des biens immobiliers, dont la première édition a
paru en 1991, exige l'insertion de certaines clauses de
dévolution dans les baux portant sur des biens fonds fédéraux,
afin de préciser les droits et obligations de l'État et du
locataire, en ce qui a trait aux améliorations apportées par ce
dernier. Toutefois, il existe quand même un certain nombre de
baux antérieurs dans lesquels les intentions de l'État et du
locataire en matière de dévolution ne sont pas claires. Chacun de
ces baux doit être examiné séparément, de préférence avec l'aide
d'un conseiller juridique.
Nous illustrons dans les scénarios qui suivent
diverses approches possibles pour régler les questions de dévolution :
Un bail primitif contenait une disposition selon
laquelle les améliorations demeurent propriété du locataire et
peuvent être enlevées par celui-ci à la fin du bail. Près de la
fin de la période du bail, l'État fait une publicité pour relouer
les terrains (en partant du principe que les améliorations auront
été enlevées) et choisit l'offre de l'ancien locataire. En pareil
cas, on pourrait, au nouveau bail, prévoir encore une fois
l'enlèvement des améliorations et préciser que l'État n'a aucune
responsabilité à cet égard. La valeur marchande locative
reposerait sur la valeur locative du terrain uniquement, sans
égard à la valeur locative des améliorations.
Certaines améliorations apportées par le
locataire sont devenues propriété de l'État à la fin du bail,
bien que le ministère n'ait aucune exigence de programme relative
aux améliorations, non plus que la capacité financière d'assumer
les responsabilités normales du locateur à cet égard. En pareil
cas, le ministère gardien doit étudier soigneusement la question
pour chercher à savoir si les améliorations entraînent une
augmentation ou une diminution de la valeur marchande locative ou
de vente du bien immobilier. Dans le nouveau bail, il pourrait
exiger que le locataire assume la responsabilité complète des
améliorations et de leur enlèvement à l'expiration du bail, à la
discrétion de l'État. La valeur marchande locative serait donc
fondée sur la valeur locative du bien et des améliorations. (Dans
tous les cas, les conditions du bail affecteraient aussi la
détermination de la valeur du coût de la location.)
En bref, il est essentiel que le bail soit clair
pour prévenir les problèmes de dévolution possibles à la fin du
bail. Les questions de propriété, de construction, d'entretien et
d'enlèvement des améliorations apportées par le locataire doivent
être totalement réglées, lorsqu'on négocie des baux portant sur
des biens fédéraux. La façon dont ces questions seront réglées
déterminera l'effet de toute amélioration sur la valeur marchande
du bien immobilier dans une location ou une vente subséquente.
3. Octroi d'options d'achat de biens
immobiliers fédéraux
Les ministères doivent établir la valeur
marchande du bien immobilier avant l'octroi de toute option
exclusive d'achat de ce bien. La contrepartie payé au
gouvernement pour l'octroi d'une option exclusive d'achat doit
être au moins équivalente aux coûts occasionnés au gouvernement
pour conclure l'entente et conserver le bien immobilier pendant
la période visée à l'option.
4. Octroi de permis
Les ministères doivent également établir la
valeur marchande avant d'octroyer des permis. La durée prévue
d'utilisation du bien immobilier régira dans une large mesure le
choix de la méthode retenue pour calculer la valeur marchande.
Toutefois, jamais les frais imposés à l'utilisateur ne doivent
être inférieurs au coût total assumé par le ministère gardien en
ce qui concerne le permis.
5. Aliénation de biens immobiliers fédéraux contaminés
La politique du Conseil du Trésor sur
l'environnement relatif aux biens immobiers, attribue au
ministère gardien la responsabilité de tous les travaux
nécessaires de remise en état des terrains contaminés. Le
ministère peut demander à l'acheteur d'assumer les travaux de
décontamination. Toutefois, si l'acheteur manque à ses
obligations de remise en état dans un délai raisonnable, le
ministère doit être prêt à le faire lui-même.
Si la remise en état d'un bien contaminé est
jugée nécessaire, on doit calculer la valeur marchande en partant
de l'hypothèse que les travaux de remise en état ont été
terminés. Si l'acheteur a convenu d'assumer les travaux de remise
en état, la contrepartie totale versée par l'acheteur
correspondra au montant d'argent versé, plus le coût estimatif de
la remise en état. Ce total devrait être égal à la valeur
marchande du bien immobilier.
|