Gestion du changement innovatrice : une solution de rechange aux modifications législatives

Introduction

Ce document a pour objet de présenter les changements apportés à la Commission canadienne des droits de la personne (la « Commission ») depuis 2002 afin d’améliorer les services aux Canadiennes et Canadiens et de renforcer la gestion dans tous les secteurs. Ces changements font suite à un examen et une analyse en profondeur des possibilités énoncées dans la Loi canadienne sur les droits de la personne (la Loi). Ces possibilités comblent amplement, et même dépassent, les attentes à l’égard d’un modèle d’accès direct tout en contournant les principaux pièges, et peuvent être gérées dans les limites financières imposées par le Parlement.

L’expérience de la Commission canadienne des droits de la personne

La Loi canadienne sur les droits de la personne donne à la Commission le pouvoir de traiter des plaintes en matière de discrimination dans l’emploi et dans la prestation de services fédéraux. En plus de ses fonctions de traitement des plaintes, la Commission peut comparaître devant les tribunaux pour représenter les intérêts du public dans des causes liées aux droits de la personne. En outre, la Commission élabore et réalise des programmes d’information visant à aider les citoyens à mieux comprendre la Loi. L’annexe A donne un aperçu du système fédéral de plaintes concernant les droits de la personne.

Comme toute autre organisation, la Commission a fait face à de nombreux défis dans la réalisation de son mandat. Particulièrement, les problèmes auxquels elle faisait face à la fin des années 1990 ont été grandement documentés dans des rapports traitant des activités et des orientations futures de la Commission. Le rapport du vérificateur général de septembre 1998 a souligné les longs délais dans le processus de traitement des plaintes et les dépassements de coûts. Puis est paru, en 2000, le rapport du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, intitulé La promotion de l’égalité : une nouvelle vision (rapport La Forest), qui préconisait un modèle d’accès direct pour les plaintes concernant les droits de la personne. Parmi les autres rapports, mentionnons le rapport de 2002 du Comité permanent de la Chambre des communes du développement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapées, le rapport de 2002 du Comité permanent du Sénat sur les droits de la personne ainsi que le rapport de janvier 2003 du Comité des comptes publics de la Chambre des communes.

La conclusion tirée de ces rapports est que le processus de traitement des plaintes de la Commission était trop lent et trop lourd. Il a causé un arriéré chronique qui a compromis la capacité de la Commission à s’acquitter d’autres volets de son mandat. Cette situation était intenable. Un changement était nécessaire.

En 2002, la Commission a élaboré un programme de transformation qui reposait sur quatre principes :

• un recours accru aux modes de règlement alternatif des différends, qui offrent un cadre de discussion non accusatoire et qui tiennent compte des besoins et des intérêts des parties de même que des solutions, tout en favorisant la guérison rapide;
• un processus de traitement des plaintes plus efficient, plus rapide et plus rentable;
• de nouveaux outils pour cibler et étudier les dossiers et les plaintes concernant les droits de la personne qui soulèvent des problèmes systémiques ou sérieux et dont l’incidence sur ces droits est la plus grande.
• une infrastructure de gestion renforcée.

Le but de ce programme de changement, connu à l’interne sous le nom de projet Quantum, était d’éliminer l’arriéré en instaurant des processus qui mettent l’accent sur une intervention précoce —  avant même que les différends ne débouchent sur des plaintes; de permettre la médiation à toutes les étapes du processus de plainte et de collaborer plus étroitement au sein de l’administration fédérale afin de garantir une incidence plus importante. En réaffectant ses ressources sur une plus grande échelle, comme le prévoit la Loi, la Commission peut se consacrer davantage aux questions plus vastes de discrimination systémique.

Les nouveaux secteurs d’intérêt sont la prévention de la discrimination, la recherche en vue de l’acquisition de nouvelles connaissances et les initiatives régulatrices.

La première étape du projet Quantum consistait à écouter ce que les intervenants et le public avait à nous dire. Tant les plaignants que les mis en cause étaient frustrés par les longs délais dans le traitement des plaintes. Certains employeurs et fournisseurs de services étaient d’avis que l’attitude de la Commission semblait trop favorable aux plaignants et manquait d’objectivité. Il était clair que le public voulait une commission des droits de la personne qui traite les plaintes plus rapidement et qui soit davantage centrée sur les intérêts du public, sur les questions systémiques et sur la prévention de la discrimination.

Dans un deuxième temps, la Commission a pris un certain recul et a mené une nouvelle analyse de sa loi habilitante afin de profiter davantage de toutes les possibilités qu’elle présentait. Des questions ont été posées, notamment : Qui la Commission représente-t-elle? À qui doit-elle rendre des comptes? Quelle est la nature des décisions prises par la Commission? Quel est le rôle de la Commission devant le Tribunal canadien des droits de la personne? La Commission est-elle tenue d’être présente à toutes les audiences devant le Tribunal? Ces questions étaient importantes parce qu’elles reflétaient la compréhension de base du rôle et des responsabilités de la Commission à titre d’institution publique représentant les intérêts du public dans le cadre des droits de la personne.

Les discussions avec le personnel et les autres parties intéressées ont permis d’en arriver à un consensus selon lequel la Commission :

• représente les intérêts du public et non les intérêts personnels des plaignants ou des mis en cause lors des audiences devant le Tribunal canadien des droits de la personne;
• ne formule pas de constatations sur la discrimination;
• n’a pas à être présente à toutes les audiences.
• lorsqu’elle comparaît devant les tribunaux, la Commission n’agit ni pour le compte du plaignant ni pour celui du mis en cause, mais plutôt dans l’intérêt du public et doit rendre des comptes au public canadien par l’entremise du Parlement.

Une nouvelle lecture de la Loi canadienne sur les droits de la personne a permis de comprendre que la Commission ne détient pas le monopole des droits de la personne et qu’elle suit le principe selon lequel il vaut mieux obtenir des recours à autant d’endroits que possible et le plus rapidement possible. Il est d’une importance cruciale que les plaignants puissent se prévaloir de recours de manière rapide et significative. S’il y a lieu, par exemple dans les cas où les intérêts en cause sont surtout des intérêts privés, il peut suffire aux parties à un différend de collaborer à son règlement dans le cadre d’un forum en étroit rapport avec les faits et les questions en litige (par exemple, le milieu de travail lui-même) sans avoir à recourir à un tiers. Il faut favoriser les systèmes de règlement des différends en milieu de travail qui présentent une possibilité de médiation.

La Commission a également accordé une grande importance à l’article 2 de la Loi, qui, dans la définition de l’objet de la Loi, énonce clairement qu’il n’existe pas de droits sans responsabilités. En d’autres mots, les plaignants ont aussi des droits et des obligations.

2. La présente loi a pour objet de compléter la législation canadienne en donnant effet, dans le champ de compétence du Parlement du Canada, au principe suivant : le droit de tous les individus, dans la mesure compatible avec leurs devoirs et obligations au sein de la société, à l’égalité des chances d’épanouissement et à la prise de mesures visant à la satisfaction de leurs besoins, indépendamment des considérations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, l’âge, le sexe, l’orientation sexuelle, l’état matrimonial, la situation de famille, la déficience ou l’état de personne graciée.

L.R. (1985), ch. H-6, art. 2; 1996, ch. 14, art. 1; 1998, ch. 9, art. 9.

Comme les précédents jurisprudentiels sont importants et servent à éclairer l’interprétation de la loi, la Commission en est venue à la conclusion qu’elle servirait davantage l’intérêt public en affectant ses ressources limitées en matière de représentation en justice aux cas ayant la plus grande incidence sur l’intérêt public, comme ceux qui comportent des allégations de discrimination systémique ou qui créent des précédents éclairants pour les Canadiennes et Canadiens. Ce faisant, la Commission continue à représenter l’intérêt public, comme l’énonce l’article 51 :

51. En comparaissant devant le membre instructeur et en présentant ses éléments de preuve et ses observations, la Commission adopte l’attitude la plus proche, à son avis, de l’intérêt public, compte tenu de la nature de la plainte.

L.R. (1985), ch. H-6, art. 51; 1998, ch. 9, art. 27.

Changements concrets

Après que la Commission eut fait différentes évaluations de sa charge de travail, et réaffirmé les valeurs sur lesquelles repose son travail, la prochaine étape du projet Quantum consistait à concevoir et à mettre en œuvre des changements concrets visant à améliorer son rendement à titre d’institution publique dotée d’un mandat législatif.

Les changements au processus de traitement des plaintes de la Commission comportaient les éléments suivants :

1. La Commission a créé un service de règlement alternatif des différends, qui offre la médiation à toutes les étapes du processus de traitement des plaintes. Avant même le dépôt d’une plainte, on demande aux parties si elles sont intéressées à recourir à la médiation.

2. La Commission peut, en tout temps après la réception d’une plainte, ordonner la conciliation. Fait nouveau, elle peut maintenant renvoyer certains cas directement au Tribunal sans faire d’autre enquête lorsqu’une tentative de règlement échoue. Dans d’autres cas, un agent expert des droits de la personne évalue la plainte et offre des options de règlement en se basant sur un nouveau rapport d’enquête plus complet, sur les observations présentées par les parties et sur les commentaires de l’assesseur. Dans d’autres cas encore, la plainte est retournée aux commissaires pour un autre examen si aucun règlement n’est survenu. On encourage les parties à divulguer les offres qu’elles ont faites, comme le permet la Loi, et la Commission peut utiliser cette information pour déterminer s’il est dans l’intérêt du public de porter la question devant le Tribunal.

3. Accueil des plaintes

L’une des réformes les plus importantes entreprises dans le cadre du projet Quantum touchait le processus d ’accueil des plaintes. En 2005, la Commission a reçu 17 478 contacts initiaux de plaignants éventuels, soit par courrier électronique ou par téléphone. Pour traiter une telle quantité de nouveaux cas possibles, la Commission a fait des changements à ses services préalables au dépôt des plaintes. Des équipes interdisciplinaires trient les plaintes à leur arrivée. Les plaintes sont soit acceptées et réacheminées à l’interne ou soumises à un processus de gestion interne des griefs ou des différends au ministère ou à l’entreprise en cause.

L’article 41 de la Loi canadienne sur les droits de la personne permet à la Commission de filtrer les plaintes éventuelles pour décider lesquelles elle traitera.

41. (1) Sous réserve de l’article 40, la Commission statue sur toute plainte dont elle est saisie à moins qu’elle estime celle-ci irrecevable pour un des motifs suivants :

a) la victime présumée de l’acte discriminatoire devrait épuiser d’abord les recours internes ou les procédures d’appel ou de règlement des griefs qui lui sont normalement ouverts;

b) la plainte pourrait avantageusement être instruite, dans un premier temps ou à toutes les étapes, selon des procédures prévues par une autre loi fédérale;

c) la plainte n’est pas de sa compétence;

d) la plainte est frivole, vexatoire ou entachée de mauvaise foi;

e) la plainte a été déposée après l’expiration d’un délai d’un an après le dernier des faits sur lesquels elle est fondée, ou de tout délai supérieur que la Commission estime indiqué dans les circonstances.

Le renvoi des plaintes de discrimination à un autre recours n’est pas seulement conséquent avec le fait que la Commission n’a pas le monopole des questions de droits de la personne, mais aussi avec les décisions récentes de la Cour suprême du Canada. Dans la décision Parry Sound¹, la Cour suprême du Canada a statué que, au minimum, les lois sur les droits de la personne et les autres lois en matière d’emploi sont incorporées dans toutes les conventions collectives. La Commission peut, dans les cas appropriés, invoquer l’alinéa 41a) pour renvoyer les plaintes pour atteinte aux droits de la personne vers une procédure interne de règlement des griefs, lorsqu’une telle procédure de règlement des questions liées à ces droits existe.

Si une plainte éventuelle satisfait aux critères de l’article 41, les parties ont la possibilité de régler le différend avant que la plainte officielle ne soit déposée. La médiation préventive, qui est maintenant offerte aux parties dans la plupart des cas, s’effectue très rapidement et est axée sur les principales préoccupations du plaignant.

Une fois qu’une personne a déposé une plainte, l’équipe d’accueil lui envoie une trousse afin qu’elle puisse rédiger elle-même sa plainte. Cette modification à la procédure a permis au personnel de la Commission de gagner du temps dans les enquêtes sur les questions de fond soulevées dans les plaintes. Dans les rares cas où le plaignant serait désavantagé s’il devait remplir lui-même son formulaire, le personnel de la Commission l’aide alors à rédiger sa plainte.

4. Des équipes d’enquête multidisciplinaires ont été créées pour traiter les plaintes. Quoique des plaintes continuent d’être assignées à des enquêteurs individuels conformément à la Loi canadienne sur les droits de la personne, les enquêteurs peuvent maintenant discuter officiellement avec leurs collègues des questions soulevées dans les plaintes, y compris avec d’autres enquêteurs, des avocats et des conseillers en matière de politiques. Il s’ensuit une plus grande cohérence dans la rédaction des rapports et la résolution expéditive de questions qui pourraient autrement retarder l’enquête. On peut aussi cerner plus rapidement les questions systémiques. Comme ces équipes se sont spécialisées dans des motifs particuliers de discrimination, les enquêteurs développent une expertise spécialisée, et peuvent utiliser leur expérience pour faire rapidement un examen approfondi des nouveaux cas. Comme les équipes examinent toutes les plaintes liées à des motifs particuliers, elles peuvent déterminer les tendances ou les nouveaux enjeux et en informer les responsables des initiatives d’élaboration des politiques, des recherches et des initiatives de prévention de la Commission. Les questions ainsi portées à l’attention de la Commission par les membres du public constituent une précieuse source d’information dans des secteurs déterminés pour lesquels la recherche et les activités de sensibilisation peuvent contribuer à résoudre des enjeux sociaux plus vastes révélés par ces plaintes.

5. La Commission a conçu un nouveau rapport d’enquête simplifié. Le nouveau format aide les enquêteurs à centrer l’enquête et la rédaction du rapport sur les questions qui sont pertinentes à la plainte, et donc à clarifier les questions pour toutes les parties — plaignants, mis en cause et commissaires.

6. Pour accélérer davantage le traitement des plaintes, la Commission a lancé au début de 2005 un projet pilote d’évaluation préliminaire. Le projet fait intervenir un spécialiste des droits de la personne qui aide les parties à un différend à clarifier et à définir plus étroitement les questions en jeu dès la réception de la plainte. Cela peut conduire à un règlement, à une entente de participation à une médiation, à un rapport non confidentiel qui accélérera l’enquête ou au renvoi de la plainte à un mécanisme d’examen ou de règlement des griefs plus approprié.

7. La Commission fait un suivi des règlements pour déterminer si les réparations convenues ont été mises en œuvre. Par suivi des règlements, on entend le processus par lequel la Commission fait le suivi de tous les règlements obtenus au terme de divers modes de règlement alternatif des différends pour s’assurer de leur application intégrale.

8. La Commission a établi un Conseil consultatif formé de juristes éminents, soit les anciens juges à la Cour suprême Gérard La Forest et Claire L’Heureux-Dubé, ainsi que l’ancien juge en chef de la Cour d’appel de l’Ontario Charles Dubin et l’ancien juge de la Cour d’appel de l’Alberta Roger Kerans. Les membres conseillent le président ou la présidente de la Commission quant aux modes de règlement alternatif des différends en matière de droits de la personne et quant aux questions d’intérêt public. La Commission tient à souligner le travail du Conseil consultatif pour l’aider à clarifier les principes et à améliorer ses processus.

En même temps qu’elle améliorait son processus de traitement des plaintes, la Commission travaillait à élaborer une nouvelle stratégie en matière de litiges. La nouvelle stratégie a confirmé que dans tous les litiges, que ce soit devant le Tribunal canadien des droits de la personne ou devant les cours d’appel, la Commission a pour rôle de représenter l’intérêt public et non les intérêts du plaignant ou du mis en cause.

Dans le passé, même si elle n’était pas tenue de le faire en vertu de la loi, la Commission participait pleinement à toutes les audiences du Tribunal canadien des droits de la personne. Cette pratique requérait une part importante de ses ressources et suscitait les critiques de certains mis en cause qui jugeaient que la Commission était trop proche des intérêts des plaignants.

Dans le cadre de sa nouvelle stratégie de litiges, la Commission détermine maintenant au cas par cas l’étendue et la nature de sa participation aux audiences devant le Tribunal après avoir évalué divers facteurs, notamment à savoir si l’affaire soulève des enjeux politiques de large portée, se rapporte à des préoccupations stratégiques importantes ou soulève de nouveaux points de droit. Par conséquent, même si elle participe encore pleinement à toutes les médiations préalables à la comparution devant le Tribunal, la Commission n’assiste qu’aux audiences du Tribunal canadien des droits de la personne dans les affaires où l’incidence sur les droits de la personne est la plus grande.

Cette nouvelle stratégie en matière de litiges a permis à la Commission de mieux déployer son personnel des Services juridiques, qui s’occupe de plus en plus des cas qui en sont aux premiers stades du processus de plainte, qui fournit des services juridiques complets dans tous les secteurs d’activité de la Commission et qui aide à formuler de nouvelles initiatives, telles que les nouvelles initiatives de prévention de la discrimination et les initiatives proactives décrites plus loin.

L’affaire Gian Sangha c. MacKenzie Valley Land and Water Board constitue un bon exemple récent de l’application de cette nouvelle stratégie. Le plaignant, un ingénieur qualifié originaire des Indes orientales, a déposé à la Commission une plainte dans laquelle il alléguait avoir été éliminé d’un concours pour l’obtention d’un emploi en raison de sa race. Grâce à la méthode d’enquête en équipe, la Commission a pu cibler tôt dans le processus des questions de discrimination systémique qui transcendaient l’expérience personnelle du plaignant et avaient une portée plus large. En l’espèce, la Commission a déposé auprès du Tribunal une plainte de discrimination à l’égard des immigrants très éduqués faisant partie de minorités visibles. Ce cas particulier concernait l’incidence différentielle sur ce groupe des critères de qualification de l’employeur, qui excluaient les candidats surqualifiés. La Commission a retenu les services d’un expert qui a témoigné à l’effet que les immigrants récents sont surreprésentés dans cette catégorie. Pour la première fois, un tribunal ou une cour a reconnu que le refus d’engager un candidat au motif qu’il est jugé trop qualifié pour l’emploi a une incidence discriminatoire sur les immigrants membres de minorités visibles. Ce qui a débuté comme une plainte de racisme manifeste s’est transformé en une analyse très fine d’un problème de discrimination systémique fondée sur les obstacles à l’emploi auxquels les minorités visibles hautement qualifiées sont confrontées.

Prévention de la discrimination

En 2004, la Commission a mis sur pied son Programme de prévention de la discrimination, un de ses nouveaux outils visant à s’assurer qu’aucun arriéré ne se reforme. Grâce à ce programme, la Commission collabore avec les employeurs et les fournisseurs de services sous réglementation fédérale pour les aider à  :

• prévenir la discrimination en encourageant les gestionnaires à connaître leurs responsabilités en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne et de la Loi sur l’équité en matière d’emploi;
• mettre en place et appuyer des politiques et des pratiques en matière de droits de la personne;
• établir et entretenir des mécanismes efficaces pour traiter les plaintes à l’interne;
• continuer à traiter efficacement et rapidement les préoccupations reliées aux droits de la personne.

La Commission a commencé à négocier et à établir des protocoles d’entente (PE) avec les employeurs sous réglementation fédérale qui sont disposés à collaborer avec elle pour prévenir la discrimination et régler efficacement et rapidement les plaintes en milieu de travail. Les PE établissent un contexte formel dans le cadre duquel la Commission peut consulter les équipes de direction de ces organisations afin de cibler les domaines de préoccupations et proposer des stratégies pour y répondre. Les solutions peuvent consister à créer de nouvelles politiques ou à modifier celles qui existent déjà, à mettre en commun les pratiques exemplaires en dispensant une formation ou des informations sur les droits de la personne, ou à mettre au point des outils pour aider les employeurs (par exemple des études de cas, des exposés, des affiches et des outils didactiques interactifs). Jusqu’ici, onze protocoles d’entente ont été signés, qui visent au total plus de 170 000 employés sous réglementation fédérale. Cette initiative augmente les chances d’éliminer l’ignorance ainsi que les comportements, les politiques et les pratiques discriminatoires, puisque plusieurs parties partagent leurs expériences et visent le même but. En travaillant de concert avec la Commission, les intervenants peuvent renouveler leur engagement et obtenir des résultats à l’appui des milieux de travail non discriminatoires, et aussi joindre des personnes que la Commission ne pourrait pas joindre si elle agissait seule.

De plus, dans le cadre de son Programme de prévention de la discrimination, la Commission a récemment mis sur pied un Comité consultatif des employeurs composé de représentants des signataires de PE, qui peuvent formuler des opinions éclairées sur les incidences et l’efficacité des pratiques de la Commission et sur de nouvelles initiatives.

La diminution du nombre de plaintes a permis de réattribuer des ressources à d’autres volets importants du mandat de la Commission, dont la recherche, l’élaboration de politiques et les initiatives stratégiques. En novembre 2005, la Commission a mis sur pied un Centre du savoir pour favoriser les progrès des droits et libertés de la personne, une de ses obligations législatives, en effectuant des recherches et des études en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne. En outre, le Centre du savoir élabore des politiques, dispense des conseils juridiques internes et recueille et analyse des données statistiques à l ’appui de la recherche, de l’élaboration de politiques et de la prise des décisions de la direction. Il est aussi responsable des affaires réglementaires, un secteur qui comprend l’élaboration de règlements et de lignes directrices ayant trait à la Loi canadienne sur les droits de la personne et à la Loi sur l’équité en matière d’emploi.

Quant aux initiatives de recherche, elles permettent de rassembler les spécialistes de la Commission et des experts en droits de la personne pour guider le travail de la Commission et informer les employeurs, les fournisseurs de services, les syndicats, les groupes de défense des droits, les intervenants et le public canadien sur les questions afférentes. Les projets entrepris par le Centre du savoir comprennent : la participation, sous l’égide des Nations Unies, à l’élaboration d’une convention internationale sur les droits des personnes handicapées et la publication d’un rapport spécial sur la situation des femmes purgeant une peine dans les pénitenciers fédéraux. Grâce à la création de la Direction des initiatives stratégiques au sein du Centre du savoir, la Commission a réalisé des rapports sur les questions d’accessibilité aux services pour les personnes sourdes et malentendantes et sur une meilleure protection des droits de la personne pour les Autochtones. La Direction des initiatives stratégiques organise aussi des conférences sur la propagande haineuse sur Internet et traite de questions à ce sujet.

Aller de l’avant dans les secteurs de compétence fédérale

Le modèle actuel est une combinaison de prévention, de règlement des différends et de développement des connaissances. Ces trois domaines doivent s’appuyer les uns sur les autres. Comme le montre le diagramme ci-dessous, leur convergence débouche sur une capacité opérationnelle optimale, ce qui réduit à la fois le temps et les coûts du processus.

L’incidence du projet Quantum

Le projet Quantum a été entrepris sans modification législative, perte d’emplois ou augmentation du budget. Les changements apportés par la Commission au système de gestion des plaintes ont eu une incidence importante sur le nombre de dossiers à l’étude, comme il est souligné ci-dessous. L’âge moyen des plaintes est passé d’un sommet de 25 mois en 2002 à 8,3 mois en septembre 2006.

Le nombre total de plaintes à l’étude est passé d’un sommet de 1 287 en décembre 2002 à 684 en septembre 2006.

À ce jour, seulement 5 % des plaintes de la Commission ont plus de deux ans, comparativement à 27 % en décembre 2002.

L’utilisation accrue des modes alternatifs de règlement des différends et le plus grand accent mis sur les efforts de prévention ont réduit le nombre de dossiers à gérer, si bien que des ressources ont pu être réaffectées à d’autres volets du mandat de la Commission, comme la recherche et l’élaboration de politiques, ainsi que la prévention de la discrimination.

Les statistiques sur les programmes de la Commission ne révèlent qu’une partie de la situation. En collaborant avec les intervenants, la Commission peut à la fois accroître la sensibilisation à l’égard des droits de la personne et renforcer les mécanismes de recours internes dans l’ensemble de l’administration fédérale afin que les employés et les autres puissent avoir accès au système de protection des droits de la personne par le truchement de mécanismes plus rapides et plus près des personnes concernées.

Le rapport La Forest 

En juin 2000 est paru le rapport du Comité de révision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, intitulé La promotion de l’égalité  : une nouvelle vision (aussi appelé « rapport La Forest »). Le Comité, présidé par un ancien juge de la Cour suprême du Canada, l’honorable Gérard La Forest, a formulé plusieurs recommandations pour réformer le système fédéral des droits de la personne. À l’exception de la recommandation ayant trait à un modèle d’accès direct, les recommandations du rapport touchant la Commission ont en grande partie été mises en œuvre grâce à des changements opérationnels et à un nouveau modèle opérationnel.

Par exemple, le rapport recommandait de rendre obligatoires les systèmes de responsabilisation internes pour tous les employeurs et fournisseurs de services et de renforcer les systèmes déjà en place. Cela se fait grâce au Programme de prévention de la discrimination et à la signature de protocoles d’entente avec les employeurs et les fournisseurs de services sous réglementation fédérale.

Le rapport recommandait aussi au Tribunal de ne pas accepter une plainte lorsqu’il existait un système de responsabilisation interne pouvant traiter de façon efficace les questions de discrimination soulevées dans la plainte en question. Un résultat similaire a été obtenu par l’application plus stricte de l’article 41 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, en vertu duquel la Commission peut décider de ne pas traiter une plainte pour laquelle il existe un autre mécanisme de grief ou une autre procédure d’examen.

Le rapport La Forest recommandait aussi de mettre davantage l’accent sur le volet du mandat de la Commission consistant à promouvoir les droits de la personne et à sensibiliser la population à cet égard, et il a invité la Commission à être plus active en ce domaine. Avec le nouveau modèle opérationnel, la Commission fait d’importants progrès à cet égard grâce au travail de la Direction générale de la prévention de la discrimination et du nouveau Centre du savoir.

Les pratiques de saine gestion ont axé les activités sur les moyens non prévus par la loi de mettre en œuvre ou d’améliorer des mesures d’efficience et d’efficacité dans la réduction des pratiques discriminatoires en milieu de travail.

Avantages des Commissions des droits de la personne dans le système de traitement des plaintes

Seul un organisme public indépendant peut représenter l’intérêt public. Certains universitaires soutiennent que ce rôle peut être joué par des avocats du secteur privé. Les avocats de pratique privée accordent leurs services à des clients dont ils ont juré de représenter les intérêts. Les avocats qui travaillent pour les groupes de défense des droits, eux, ont juré de représenter les intérêts de ces groupes. Quant aux groupes de défense des droits, ils parlent au nom des membres qu’ils représentent. Seul un organisme public indépendant comme une commission des droits de la personne peut représenter l’intérêt public.

Le fait de reconnaître à une commission des droits de la personne la compétence pour intervenir seulement lors d’une audience en vue de l’examen de questions d’ordre systémique prive la société de l’intervention d’un porte-parole de l’intérêt public aux tous premiers stades du processus, c’est-à-dire souvent même avant le dépôt d’une plainte et le durcissement des positions.

En outre, la société se trouve privée de la participation de la Commission aux causes qui, même si elles ne sont pas de nature systémique, peuvent constituer des précédents importants dans la formulation et l’explication des principes des droits de la personne pour tous les Canadiens et Canadiennes.

La médiation et les autres formes non accusatoires de règlement des différends sont maintenant considérées préférables, dans bien des cas, aux procédures judiciaires, qui sont très propices aux conflits.

L’intervention anticipée d’une commission des droits de la personne dans un différend donne aux plaignants et aux mis en cause la possibilité de participer à la médiation dès les premières étapes de leur différend. Des règlements négociés sont obtenus lorsque toutes les parties à un différend sont disposées à conclure une entente, et ce, à n’importe quel stade du traitement d’une plainte. Une ou plusieurs parties peuvent être prêtes à mener des discussions franches et respectueuses en tout temps, mais si toutes les parties ne le sont pas en même temps, un règlement n’est pas possible. Le moment précis auquel toutes les parties sont disposées à négocier peut se produire avant même le dépôt d’une plainte, après le dépôt d’une plainte mais avant une enquête, après la réception d’une réponse, après la rédaction d’un rapport d’enquête, après le renvoi pour une audience, juste avant l’audience ou durant celle-ci. Entre autres choses, les circonstances variables et le passage du temps ont un effet sur le moment auquel le règlement se produit. Ce sont les parties elles-mêmes qui choisissent ce moment.

Il est dans l’intérêt du public que les parties aient l’occasion de participer à la médiation à chaque étape du processus de traitement de la plainte avant de devoir recourir aux tribunaux. Un modèle de règlement des différends qui permet l’accès direct à un processus judiciaire ou quasi-judiciaire élimine ces nombreuses possibilités de parvenir à un règlement anticipé.

Bien que nécessaire dans certains cas, le recours aux tribunaux peut être long et coûteux et ne pas constituer le meilleur outil dans toutes les circonstances. Malgré les meilleures intentions, les règles et les requêtes compliquées peuvent créer un système difficilement accessible sans l’aide d’un avocat. La diffusion de documents d’envergure et les longs contre-interrogatoires peuvent être pénibles pour les citoyens. L’accent accru sur les systèmes officieux de règlement interne des différends dans les milieux de travail comme solution de rechange aux procédures judiciaires peut, dans certains cas, permettre de régler plus rapidement un dossier par des discussions de bonne foi et des échanges d’idées.

Filtrage des plaintes

Étant donné le très grand nombre de plaintes, une fonction de filtrage sera toujours nécessaire. Le filtrage s’amorce au moyen d’efforts de prévention proactifs et efficaces, qui sont conçus d’emblée pour prévenir le dépôt des plaintes. Un tribunal des droits de la personne, dont le seul lien avec les parties consiste en une plainte officielle, n’a ni le mandat ni la possibilité d’agir de manière proactive à cet égard. En outre, l’analyse des dossiers à l’étude permet à la Commission de se tenir au fait des questions de droits de la personne auxquelles sont confrontés les Canadiennes et Canadiens, et améliore sa capacité de faire des recherches et d’élaborer des politiques et des outils qui vont permettre aux employeurs et aux fournisseurs de services de vaincre les obstacles à l’égalité d’accès avant qu ’une plainte ne devienne nécessaire.

Le dépôt d’une plainte constitue un acte public par lequel le plaignant et le mis en cause perdent tous leurs droits à la confidentialité. Les plaignants perdent le bénéfice des interventions discrètes et les mis en cause sont exposés à la publicité négative même si la plainte est frivole ou sans fondement. Dans le système fédéral, une plainte ne devient pas publique tant que la Commission n’a pas demandé qu’un tribunal soit désigné pour faire une enquête. Pendant toute la période où la plainte est entre les mains de la Commission, les parties peuvent négocier confidentiellement. Il s’agit peut-être là d’un avantage qui n’est pas toujours reconnu mais qui justifie de conserver la fonction de filtrage. Dès qu’une plainte devient publique, les enjeux sont accentués et les positions deviennent plus tranchées, ce qui réduit la possibilité d’un règlement négocié.

Conclusion

La Commission canadienne des droits de la personne a réussi à revitaliser son modèle opérationnel de traitement des plaintes concernant ces droits de manière qu’il correspond aux besoins du public et qu’il comporte les principaux avantages d’un modèle à accès direct. Ce modèle est également abordable et durable, conformément aux limites financières imposées par le Parlement.

1 Parry Sound (District) Social Services Administration Board c. Syndicat des employés et employées de la fonction publique de l’Ontario, Local 324 (SEEFPO), [2003] A.C.S. no 42.

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