Étude de cas d'Al-Pac Partie II - Obstacles réglementaires et options stratégiques Daniel Farr, Biota Research Steve Kennett, Institut canadien du droit des ressources Monique M. Ross, Institut canadien du droit des ressources Brad Stelfox, Forem Technologies Marian Weber, Alberta Research Council
Cette étude de cas a été commandée comme recherche de base pour La Conservation du capital naturel du Canada: Le programme de la forêt boréale. Les opinions exprimées dans l’étude de cas sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles de la Table ronde nationale, de ses membres ou des membres du Groupe de travail du programme. Juillet 2004

3. Méthode de l’étude de cas

Cette partie du document traite de trois aspects de la méthode de l’étude de cas qui se rapportent à l’analyse de la réglementation : (1) cadre analytique général; (2) méthodes de recherche; (3) participation des intervenants autochtones.

3.1. Cadre analytique

L’analyse de la réglementation présentée dans cette partie du rapport s’inscrit dans le cadre analytique général élaboré pour l’étude de cas de la ZGF d’Al-Pac par l’équipe de projet ⁷. Au cœur de ce cadre s’inscrit la série d’objectifs possibles de gestion pour la ZGF d’Al-Pac, qui a été définie et analysée dans la première partie. Ces objectifs ont été retenus parce qu’ils indiquent comment l’exploitation du territoire et des ressources dans la région pourrait être gérée de façons qui soient favorables à la conservation de divers aspects du capital naturel. La sélection initiale des objectifs reposait sur le savoir-faire des membres de l’équipe de projet et sur un examen de la documentation publiée pertinente. L’équipe de projet a ensuite peaufiné les objectifs en procédant entre autres à une analyse plus poussée et à un examen des commentaires obtenus dans le cadre des entrevues auprès des intervenants et d’un atelier sur l’étude de cas, qui a eu lieu à Fort McMurray, le 3 mai 2004.

La première partie du rapport démontre comment ces objectifs sont liés à la fois aux valeurs de la conservation dans la ZGF d’Al-Pac et à l’ensemble des utilisations humaines du territoire et des ressources qui aura ou pourrait avoir des effets négatifs sur le capital naturel de la région. La première partie fournit ainsi la base de l’analyse dans les parties II et III des obstacles à la conservation du capital naturel (c.-à-d. les obstacles à la réalisation des objectifs de gestion) et des options stratégiques pour surmonter ces obstacles.

3.2. Méthodes de recherche

La méthode de recherche la plus importante qui s’est appliquée à cette analyse des enjeux et des options réglementaires se compose d’une série d’entrevues clés, certaines réalisées en personne, mais dans la plupart ayant été effectuées par téléphone. Les personnes interrogées comptaient des membres du Groupe de travail qui supervisent le Programme de la forêt boréale de la TRNEE, ainsi que des représentants du gouvernement (fédéral et provincial), de l’industrie (pétrole et gaz, foresterie), de groupes environnementaux et d’organismes autochtones. Une liste des personnes interrogées figure à l’annexe 1. La sélection de ces personnes s’est faite surtout d’après les principaux intervenants que connaissait l’équipe de projet, et d’après les suggestions formulées par des membres du Groupe de travail, par le personnel de la TRNEE et par les personnes interrogées. L’équipe de projet avait pour objectif d’interroger un vaste éventail de représentants des principaux intervenants et d’autres personnes qui s’intéressent à la ZGF d’Al-Pac ou qui la connaissent. Les personnes interrogées ne constituent néanmoins pas un échantillon représentatif d’un groupe plus large. Les contraintes de temps et de budget n’ont pas permis de mener une série d’entrevues plus complète.

En général, on communiquait d’abord par courriel avec les personnes pressenties pour les entrevues, pour voir si elles accepteraient de se prêter à cet exercice. La lettre de première prise de contact figure à l’annexe 2. Au moins un courriel de suivi était envoyé aux personnes qui n’avaient pas répondu à la première demande d’entrevue. Toutes les personnes interrogées ont reçu un exposé des points de discussion avant l’entrevue (voir l’annexe 2). Un petit nombre des personnes avec lesquelles nous avons communiqué nous en ont recommandé d’autres au sein de leur organisme que nous pourrions interroger et, dans certains cas, plusieurs personnes d’un même organisme ont été interrogées. En général, les entrevues duraient environ une heure et portaient sur une partie mais non sur la totalité des enjeux définis dans l’exposé. Certaines entrevues collaient de près à la liste des questions figurant dans l’exposé, tandis que d’autres se faisaient de manière moins structurée. Toutes les entrevues ont été menées sous le couvert de l’anonymat.

À l’information et aux idées recueillies auprès des personnes interrogées, nous avons ajouté les commentaires reçus lors de l’atelier des intervenants à Fort McMurray. Le programme de l’atelier et une copie de l’« Exposé des enjeux et des options pour les participants à l’atelier », distribués avant l’atelier figurent à l’annexe 3. Les membres de l’équipe de projet ont participé à l’atelier, et des notes sommaires rédigées par le personnel de la TRNEE ont été révisées et intégrées dans le rapport de l’étude de cas.

L’analyse qui suit s’inspire surtout de ces sources de commentaires des intervenants, même si elle reflète également l’expertise des membres de l’équipe de projet et les résultats d’un examen de la bibliographie pertinente. Dans un projet de cette portée, la présentation des résultats reflète inévitablement une série de choix implicites et explicites concernant les sujets sur lesquels il était important d’insister et la profondeur de l’analyse à présenter. Les auteurs se sont efforcés de présenter un examen aussi exhaustif que savamment dosé des enjeux et des options dans le cadre de l’échéancier du budget imparti pour ce projet.

3.3. Participation des intervenants autochtones

D’entrée de jeu, il importe de signaler que les Autochtones ⁸ne sont pas « un intervenant comme les autres », du fait qu’ils jouissent d’une protection particulière de leurs droits en vertu de la Constitution. Tel que mentionné précédemment, ils peuvent prétendre être consultés par le gouvernement dans le contexte de l’exploitation des ressources qui pourrait avoir une incidence sur leurs droits, et les tribunaux et les gouvernements sont en train de définir en quoi consistent des processus de consultation « adéquats ».

Les collectivités autochtones qui vivent à l’intérieur ou à proximité de la ZGF d’Al-Pac ont été profondément marquées par l’intensité de l’exploitation des ressources, en commençant par les sables bitumineux et l’exploitation traditionnelle du pétrole et du gaz, puis par les activités forestières. Selon eux, la participation à un processus d’entrevue qui sollicite leur opinion sur les questions de gestion du territoire et des ressources, aux fins de formuler des recommandations au gouvernement sur la réforme juridique et fiscale, peut devenir un « processus de consultation ». Or, en raison de l’incertitude juridique et de l’évolution politique dans cette région actuellement, les collectivités autochtones se sont montrées réticentes à être interrogées par des consultants dont ils ne percevaient pas clairement le rôle. Ils ont adopté la position suivante : c’est la TRNEE qui aurait dû les aborder dès le début du projet, et qui aurait dû les faire participer à la formulation et à la planification de la recherche. Une femme membre d’une collectivité autochtone a refusé d’être interrogé parce qu’elle considérait l’entrevue comme une forme de consultation avec Al-Pac, et qu’Al-Pac n’avait pas encore discuté des incidences de ses activités ni conclu une entente avec sa collectivité. Un aîné d’une autre collectivité autochtone, qui s’est opposé à ce qu’il considérait comme une consultation inappropriée avec la collectivité, a exprimé la même réticence. Selon lui, une entrevue téléphonique n’était pas satisfaisante, et il lui semblait préférable que l’entrevue se fasse en personne. Il a ajouté qu’il était réticent à participer sans le soutien des autres aînés de la collectivité.

Les limites de temps et de budget imposés à ce projet de recherche n’ont pas permis le type d’entrevues que les représentants autochtones auraient considéré comme adéquates. Un autre facteur est venu compliquer cette situation : le fait que les collectivités autochtones dans la ZGF d’Al Pac, notamment celles qui se trouvaient dans la région de Fort McMurray, soient inondées de demandes de consultation par les sociétés d’exploitation des ressources, les organismes gouvernementaux, entre autres intervenants. De nombreux représentants et membres des collectivités autochtones souffrent donc de cette surabondance de demandes. Par conséquent, ils n’ont ni le temps ni la capacité humaine de répondre à des demandes d’entrevues par des consultants, lorsque ces entrevues ne répondent pas à un besoin immédiat ou ne leur apportent aucun avantage direct.

Néanmoins, l’équipe de projet a réussi à obtenir certains commentaires de deux collectivités autochtones, et plusieurs représentants autochtones ont participé à l’atelier de Fort McMurray à l’invitation de la TRNEE. En outre, les personnes interrogées et les participants à l’atelier qui n’étaient pas autochtones ont exprimé leurs points de vue sur les questions autochtones, points de vue qui sont pris en compte dans le présent rapport.