Étude de cas d'Al-Pac Partie II - Obstacles réglementaires et options stratégiques Daniel Farr, Biota Research Steve Kennett, Institut canadien du droit des ressources Monique M. Ross, Institut canadien du droit des ressources Brad Stelfox, Forem Technologies Marian Weber, Alberta Research Council
Cette étude de cas a été commandée comme recherche de base pour La Conservation du capital naturel du Canada: Le programme de la forêt boréale. Les opinions exprimées dans l’étude de cas sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles de la Table ronde nationale, de ses membres ou des membres du Groupe de travail du programme. Juillet 2004

5. Obstacles réglementaires et options stratégiques pour les objectifs précis de gestion

La présente partie du document porte sur les obstacles réglementaires et sur les options stratégiques liées aux objectifs de gestion définis dans la première partie. Ces objectifs sont les suivants :

• maintenir l’ensemble du couvert forestier;
• maintenir le régime de perturbation naturelle;
• maintenir la forêt ancienne
• maintenir les éléments aquatiques et hydrologiques essentiels
• reconnaître et protéger les zones qui font l’objet d’utilisations et de valeurs traditionnelles pour les Autochtones
• créer des aires dans la forêt aménagée où les incidences humaines sont interdites ou fortement réduites
• réduire la densité de la perturbation linéaire et gérer l’accès humain
• maintenir les stocks et les puits de carbone terrestre.

5.1. Maintenir l’ensemble du couvert forestier

Comme une bonne part du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac est étroitement lié au paysage boisé, le maintien de l’ensemble du couvert forestier est un objectif de gestion qui permettrait de respecter de nombreuses valeurs de conservation. Dans une perspective réglementaire, les premières étapes pour atteindre cet objectif consisteraient à l’adopter officiellement aux niveaux des politiques et de la planification, puis d’intégrer des mesures pour minimiser les pertes permanentes de couvert forestier à toutes les étapes de la prise de décisions. La surveillance et une gestion adaptative seraient également nécessaires pour repérer les changements dans l’ensemble du couvert forestier au fil du temps et pour y réagir comme il se doit. Les personnes interrogées et les participants à l’atelier ont repéré deux domaines généraux qui se prêteraient à des initiatives de réglementation et qui viseraient à réduire l’empreinte industrielle dans la ZGF d’Al Pac, tant dans l’espace que dans le temps.

Premièrement, il est évident que la réduction de la superficie des forêts soumise à l’éclaircie industrielle contribuerait au maintien de l’ensemble du couvert forestier. Plusieurs personnes interrogées prétendent qu’une plus grande souplesse dans les règlements qui régissent l’emplacement des puits, par exemple, permettrait aux entreprises de réduire la taille de leur empreinte dans certaines circonstances. Les pertes de couvert forestier pourraient également être minimisées grâce à une planification mixte des activités industrielles, comme en atteste la coopération entre industries pour la construction des routes et pour l’emplacement des blocs de coupe, des puits et d’autres installations. Il semble que dans la ZGF d’Al-Pac, on a déjà beaucoup réduit la superficie des forêts coupées à des fins d’opérations sismiques, même si d’autres améliorations dans ce domaine sont sans doute encore possibles. Ce sujet est traité ci-dessous dans la section qui porte sur la gestion des perturbations linéaires. De toute évidence, un arsenal d’instruments fiscaux et réglementaires pourrait servir à réduire la superficie totale de la forêt récoltée par l’industrie dans la ZGF d’Al-Pac.

Le deuxième domaine se prêtant à des initiatives réglementaires est la remise en état. Comme une certaine élimination du couvert forestier est inévitable dans un paysage exploité, une remise en état efficace est la clé pour le maintien de l’ensemble du couvert forestier à long terme. Les personnes interrogées et les participants à l’atelier ont repéré les options réglementaires suivantes pour améliorer la politique et les pratiques de remise en état dans la ZGF d’Al Pac.

Premièrement, les normes de remise en état pourraient être renforcées et harmonisées entre secteurs. Par exemple, plusieurs personnes interrogées ont suggéré que l’on modifie les exigences de remise en état pour les activités pétrolières et gazières, afin que ces exigences de « revégétation » deviennent une exigence de reboisement et que, sur le territoire « remis en état », on fasse pousser des arbres et non de l’herbe.

Deuxièmement, on pourrait prendre des mesures pour augmenter les dépenses affectées à la remise en état. Dans plusieurs entrevues, on a mentionné le problème de l’utilisation des évaluations des dommages causés au bois (TDA), sommes qui sont versées par les sociétés pétrolières et gazières aux sociétés forestières et au gouvernement provincial. Les personnes interrogées parmi les secteurs pétrolier et gazier ont soutenu que ces versements ont pour but, au moins en partie, de couvrir les frais de reboisement. Toutefois, on semble croire carrément que les TDA disparaissent en « revenus généraux » et ne sont pas utilisées systématiquement pour remettre en état des zones perturbées une fois que les activités d’exploitation pétrolière et gazière sont terminées. Certaines personnes interrogées étaient d’avis qu’il était injuste de faire porter au secteur énergétique l’odieux de l’empreinte industrielle à long terme dans des zones où les entreprises ont payé les frais de reboisement par la voie des TDA, mais que ce sont les sociétés forestières et les gestionnaires du territoire du gouvernement qui ne se sont pas servis de ces versements pour la remise en état. Une plus grande responsabilisation pour l’utilisation des TDA a été proposée comme moyen de garantir que cet argent serve bel et bien à la remise en état.

Toutefois, il ressort des entrevues qu’une certaine confusion demeure quant à l’usage à bon escient des TDA. Une personne interrogée du secteur forestier a déclaré catégoriquement que les TDA ont simplement pour but de permettre aux sociétés forestières de remplacer la fibre perdue et que ces versements ne devraient pas être considérés comme une source de financement pour la remise en état. L’intervention du gouvernement pour clarifier le but recherché des TDA éliminerait une source de controverse entre les deux secteurs et établirait des paramètres clairs de responsabilisation pour la remise en état des terres boisées qui sont déboisées à des fins d’exploitation pétrolière et gazière.

Les personnes interrogées et les participants à l’atelier ont également signalé d’autres mécanismes réglementaires et fiscaux qui pourraient servir à favoriser la remise en état. Ces options sont analysées dans la partie III du présent rapport.

Étant donné l’intensité de l’activité industrielle et des autres utilisations du territoire dans la ZGF d’Al Pac, il sera sans doute difficile de fixer et d’atteindre des objectifs pour maintenir l’ensemble du couvert forestier à long terme. En outre, il semble, d’après certaines projections, que l’ensemble du couvert forestier dans cette zone risque de diminuer dans l’avenir à cause du changement climatique anthropique. Néanmoins, il existe manifestement des options stratégiques qui favoriseraient la conservation du capital naturel par la rétention du couvert forestier.

5.2. Maintenir le régime de perturbation naturelle

Comme l’incendie joue un rôle important dans les écosystèmes de la forêt boréale, le maintien ou la reproduction des modes de paysage qui résultent de la perturbation naturelle causée par le feu peuvent contribuer à la conservation du capital naturel. Ce régime et ses incidences écologiques peuvent être modifiés par la suppression des incendies de forêt et par les politiques relatives à la réexploitation du bois dans des paysages qui ont subi un incendie. Plusieurs personnes interrogées ont signalé l’incertitude scientifique considérable qui plane sur les caractéristiques et les effets de la perturbation causée par l’incendie dans la forêt boréale, et sur l’incidence à long terme des activités humaines telles que la suppression des incendies sur ce régime de perturbation naturelle. En outre, il existe des preuves scientifiques attestant que le régime des incendies de forêt dans la forêt boréale peut être sensiblement modifié par le changement climatique mondial, ce qui vient encore compliquer les efforts de gestion de l’exploitation des ressources aux fins de maintenir ou de simuler des modes de perturbation naturelle.

Les valeurs économiques et sociales sous-tendent clairement les activités humaines qui modifient les modes de perturbation naturelle. Toutefois, Al-Pac et quelques autres sociétés forestières entreprennent des recherches et des expériences avec diverses options de gestion qui ont pour but de maintenir les caractéristiques du paysage liées aux régimes de perturbation naturelle ³³. Plusieurs options réglementaires pourraient servir à favoriser cet objectif de gestion dans la ZGF d’Al-Pac.

Une option consiste à créer de vastes aires protégées où les régimes de perturbation naturelle peuvent s’exercer sans interférence humaine. Cette option présente néanmoins une difficulté qui a été signalée précédemment dans le présent document, à savoir : la vaste superficie qui serait nécessaire pour englober certains événements de perturbation, tels que l’incendie de House River en 2002, qui s’est propagé sur 250 000 hectares ³⁴. En outre, une politique qui consisterait à ne pas éteindre les incendies dans les aires protégées risquerait d’entrer en conflit avec la protection des intérêts du bois d’œuvre et d’autres valeurs dans les terres voisines. Néanmoins, là où de vastes aires protégées pourraient être créées, elles fourniraient un moyen de maintenir les modes de perturbation à l’échelon du paysage dans la forêt boréale.

Deuxièmement, les règlements et les pratiques qui régissent la foresterie pourraient être modifiés pour refléter, dans la mesure du possible, la dynamique et les modes de paysage associés au régime de perturbation naturelle. Une suggestion précise consiste à modifier les politiques en matière de réexploitation du bois à partir des peuplements post-incendie afin de maintenir une plus grande partie de la structure naturelle. De manière plus générale, on pourrait, dans la mesure du possible, encourager ou exiger des pratiques forestières qui simulent les modes de perturbation naturelle. Cette façon d’envisager la foresterie nécessitera peut-être des changements aux exigences réglementaires relatives, par exemple, à la taille des blocs de coupe et à la longueur des rotations. Un examen détaillé de l’application de ce modèle de foresterie à la forêt boréale et ses implications pour le régime réglementaire existant ne peut être entrepris dans le cadre de cette étude de cas.

5.3. Maintenir la forêt ancienne

Compte tenu de la valeur écologique d’une forêt ancienne, le maintien de la quantité et de la répartition de ce type de paysage à l’intérieur de l’amplitude de variabilité naturelle est un objectif de gestion qui permettrait de préserver certains aspects du capital naturel dans la ZGF d’Al Pac. Les personnes interrogées ont cerné plusieurs obstacles à la mise en œuvre de cet objectif et suggéré plusieurs options stratégiques possibles.

L’obstacle le plus répandu est l’absence de mécanismes réglementaires ou autres qui permettent d’accorder une valeur aux vieux peuplements, ce qui entrave la prise de décisions concernant l’aménagement du territoire dans cette zone. Cette lacune sur le plan des politiques est un exemple du problème général selon lequel le capital naturel est souvent sous-évalué, voire complètement méprisé, dans un contexte de prise de décisions réglementaires axées sur les marchés.

Cette indifférence apparente à la valeur des forêts anciennes dans un vaste éventail de processus décisionnels est assortie de ce que certaines personnes interrogées ont qualifié d’orientations stratégiques explicites ou implicites de récolter des peuplements « mûrs » ou « trop mûrs » en priorité. Par exemple, on a signalé que la récolte prioritaire de ces peuplements est mise en œuvre par une planification des activités mises au point par les gestionnaires du gouvernement et les sociétés d’exploitation forestière.

En termes économiques, ce qui justifie cette attitude semble être que la quantité de bois commercialisable dans un peuplement commence à diminuer dans les forêts « trop mûres » et que l’on peut donc extraire une quantité maximale de fibre dans une zone donnée de la forêt si la rotation des récoltes élimine les peuplements avant qu’ils n’aient atteint ce stade. Les peuplements anciens ont également tendance à présenter une valeur économique élevée en raison de la taille des arbres. C’est donc là un incitatif commercial de récolter ces zones. Toutefois, au fil du temps, ce mode de récolte entraînera la réduction, voire l’élimination des vieux peuplements à l’intérieur d’un vaste paysage, avec le coût qui en résulte pour le capital naturel (p. ex. la biodiversité qui dépend des vieux peuplements). Les personnes interrogées ont suggéré plusieurs options stratégiques pour promouvoir la promotion des forêts anciennes dans la ZGF d’Al-Pac. Plusieurs de ces options ont déjà été mentionnées précédemment et n’exigent ici qu’un bref commentaire.

Premièrement, on pourrait combiner l’aménagement du territoire et la désignation d’aires protégées pour préserver des parties de la forêt ancienne dans la ZGF d’Al-Pac. L’aménagement du territoire et la désignation d’aires protégées sont analysés ailleurs dans le présent document. De toute évidence, il existe un vaste éventail de mécanismes de planification qui pourraient servir à réduire l’incidence des activités industrielles sur les forêts anciennes dans la ZGF d’Al Pac.

Le recours aux aires protégées pour préserver les forêts anciennes présente un défi particulier : la nature très dynamique des écosystèmes forestiers dans la ZGF d’Al-Pac. Les peuplements que l’on qualifie de « vieux » ne le sont pas particulièrement quand on les compare, par exemple, aux forêts humides tempérées anciennes de la côte du Pacifique. En outre, l’importance des incendies dans le régime de perturbation naturelle signifie que de grandes étendues de forêts anciennes sont périodiquement éliminées. Le recours aux aires protégées pour protéger les forêts anciennes à l’intérieur de l’amplitude de variabilité pourrait donc exiger l’établissement de très vastes étendues qui soient inaccessibles à l’activité industrielle, afin de tenir compte de la perturbation naturelle à grande échelle au fil du temps.

Compte tenu du cycle dynamique du vieillissement et de la régénération des forêts dans la ZGF d’Al-Pac, une option plus souple d’aménagement du territoire pourrait servir à préserver la forêt ancienne dans un cadre de planification intégrée. Les réserves soi-disant flottantes de forêts anciennes pourraient être créées pour garantir qu’en tout temps, les objectifs sur le plan du paysage soient atteints pour ce type de peuplements. Ces objectifs pourraient comprendre non seulement une tranche d’âge pour la forêt ancienne, mais aussi des variables telles que la taille et la répartition des parcelles dans l’ensemble du paysage. Les valeurs ciblées pourraient également incarner le principe de précaution en incluant une marge de sécurité pour absorber les effets des perturbations catastrophiques telles qu’une série d’incendies de forêt particulièrement importants. Au fil du temps, la taille et l’emplacement de ces réserves flottantes pourraient être ajustés pour refléter la structure de classes d’âge en évolution sur le plan du paysage et pour doser les objectifs économiques et environnementaux.

La mise en œuvre de ce type de politique permettrait de dépasser certaines limites que comportent les aires protégées traditionnelles et, par le fait même, de renforcer la capacité de conserver les forêts anciennes à des échelles spatiales et temporelles importantes sur le plan écologique, et ce, dans un cadre de développement durable s’appliquant à l’aménagement des paysages. Toutefois, ceci exigerait de toute évidence une optique souple et concertée de planification des activités forestières. En outre, le maintien de certains éléments de vieux peuplements qui présentent peut-être des valeurs importantes pour le capital naturel – telles que l’absence de morcellement – exigerait que l’on prête attention à d’autres utilisations du territoire qui risqueraient de porter atteinte à ces zones. Les avantages de la création de réserves de forêts anciennes flottantes par la voie de politiques forestières pourraient, par exemple, être sapés si une exploitation importante de pétrole et de gaz était autorisée dans ces zones mêmes. Des ressources pétrolières et gazières dans ces réserves flottantes de forêts anciennes ne seraient néanmoins pas « bloquées » à jamais. Un grand incendie ou la maturation de peuplements dans d’autres zones attribuerait, à un moment donné, le statut de réserve à d’autres peuplements, et ouvrirait ces zones à l’activité industrielle.

Une deuxième option réglementaire consiste à modifier la politique qui exige que les sociétés d’exploitation forestière coupent en priorité des forêts anciennes. Un rendement soutenu et la maximisation de la valeur économique de la production de bois devraient être explicitement pondérés par rapport à la valeur du capital naturel aux fins d’établir des exigences de coupe. Ce changement pourrait être assorti d’un réexamen plus large des dispositions des tenures forestières et de la planification des activités, deux sujets qui ont été traités ci-dessus.

5.4. Maintenir les éléments aquatiques et hydrologiques essentiels

Les principaux obstacles à la conservation du capital naturel liés aux éléments aquatiques et hydrologiques du paysage dans la ZGF d’Al-Pac sont des questions générales qui ont déjà été traitées plus haut : le manque de cadre de planification intégrée et la difficulté de gérer les effets cumulatifs étant donné la nature fragmentée et progressive de la prise de décisions en matière d’exploitation du territoire et des ressources. Tout particulièrement, plusieurs personnes interrogées ont commenté les besoins d’un aménagement et d’une gestion intégrée du bassin hydrographique. Une décision mixte rendue récemment par l’Alberta Energy Utilities Board et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale a également souligné l’importance de la gestion du basin hydrographique, en déclarant que « la commission encourage fortement AENV [Alberta Environment] à collaborer avec les intervenants régionaux et les détenteurs de permis d’eau pour évaluer un processus et dresser un plan de gestion de l’eau pour la basse Athabasca ³⁵» (traduction).

Les intervenants ont également signalé des effets cumulatifs pour certains types d’activités. Une personne interrogée a fait remarquer que les normes réglementaires pour le passage des cours d’eau, par exemple, ne règlent pas comme il se doit la question de la gestion des effets cumulatifs. Une autre personne interrogée a parlé des effets cumulatifs des routes sur le débit des eaux de surface et sur les terres humides dans la ZGF d’Al-Pac, en ajoutant que les perturbations linéaires servent parfois de barrages qui empêchent le drainage naturel des eaux de surface et la recharge des terres humides. Les participants à l’atelier ont également invoqué l’importance des effets cumulatifs pour des éléments aquatiques majeurs du paysage.
Les interventions possibles sur le plan réglementaire dans ce domaine en réaction à cette situation couvrent l’ensemble des options évoquées ailleurs dans le présent document. La création d’aires réservées ou protégées constitue un moyen de conserver le capital naturel associé aux terres humides et aux zones riveraines. La réglementation d’utilisations précises du territoire pourrait également servir les objectifs de conservation. Une personne interrogée a signalé que la construction des routes le long des moraines perturbait moins les eaux de surface que la construction dans les zones de dépôt d’épandage fluvio-glaciaire. On pourrait orienter l’aménagement des routes d’une manière qui minimise la perturbation des eaux de surface en procédant à l’aménagement au niveau du territoire et en prenant des initiatives précises pour gérer les perturbations linéaires. Les personnes interrogées ont également souligné l’importance des zones riveraines pour le capital naturel, et elles ont soutenu que la désignation des aires protégées et les exigences réglementaires devraient porter sur ces éléments du paysage. D’autres techniques de conservation du capital naturel qui recourent à la minimisation des incidences industrielles sur les éléments aquatiques et hydrologiques comprennent l’amélioration de la remise en état et une planification concertée des activités parmi les exploitants industriels. On pourrait également établir des limites ou seuils précis pour la perturbation des terres humides, en reconnaissant toutefois que l’élimination de ces zones est dans certains cas irréversible.

La plupart des personnes interrogées et des participants à l’atelier n’ont pas commenté en détail la nécessité d’apporter des changements aux règlements précis concernant la qualité et la quantité de l’eau. Toutefois, les Autochtones se préoccupent précisément du respect de la qualité de l’eau, de la contamination toxique de la chaîne alimentaire, de l’altération du poisson et de problèmes connexes, préoccupations qui sont directement liées aux questions concernant le caractère suffisant des exigences réglementaires et des méthodes de surveillance qui régissent les déversements industriels dans l’eau.

En outre, l’exploitation des sables bitumineux dans la ZGF d’Al-Pac suscite également une série relativement distincte de problèmes de gestion de l’eau. Plus précisément, les personnes interrogées ont déclaré que les contraintes imposées aux réserves d’eau disponibles de l’Athabasca risquent de se répercuter sur les grands projets d’exploitation de sables bitumineux, et elles s’inquiètent des risques liés aux bassins de décantation des résidus. Ces préoccupations revêtent une grande importance régionale et locale, mais elles sont moins prédominantes dans l’ensemble de la forêt boréale. C’est pourquoi elles ne sont pas examinées de manière plus détaillée dans cette étude de cas.

Enfin, le partenariat de coopération entre Al-Pac et Canards Illimités devrait être cité comme une pratique exemplaire signalée dans le cadre de cette étude de cas ³⁶. Ce partenariat énonce une vision de la conservation du capital naturel sous la forme de qualité et de quantité d’eau, et de biodiversité dans la ZGF d’Al-Pac, et il porte plus précisément sur les terres humides et les zones riveraines. La solution générale consiste à investir beaucoup dans la recherche scientifique pour comprendre les fonctions écologiques et les incidences des activités humaines, à établir des zones de référence écologique pour fournir une assise à l’évaluation des pratiques d’aménagement du territoire, et à promouvoir la gestion du bassin hydrographique comme méthode d’aborder la conservation à travers un « filtre dégrossisseur».