Étude de cas d'Al-Pac Partie II - Obstacles réglementaires et options stratégiques Daniel Farr, Biota Research Steve Kennett, Institut canadien du droit des ressources Monique M. Ross, Institut canadien du droit des ressources Brad Stelfox, Forem Technologies Marian Weber, Alberta Research Council
Cette étude de cas a été commandée comme recherche de base pour La Conservation du capital naturel du Canada: Le programme de la forêt boréale. Les opinions exprimées dans l’étude de cas sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles de la Table ronde nationale, de ses membres ou des membres du Groupe de travail du programme. Juillet 2004

Annexe 3 – Programme de l’atelier et exposé des enjeux et des options pour les participants à l’atelier

Développement et conservation dans notre forêt boréale :
Trouver un équilibre

Atelier multipartite
Zone de gestion forestière d’Al-Pac
Holiday Inn, 8200 avenue Franklin, Fort McMurray (Alberta)

Le 3 mai 2004
de 8 h à 17 h

Programme

8 h Petit déjeuner continental offert par la TRNEE

8h30 Observations préliminaires
Harvey Mead, président

8h40 Programme de la forêt boréale de la TRNEE
Bill Borland / Wendy Carter, co-présidents du Groupe de travail de la TRNEE

8h55 Animateur

9 h Présentation de l’étude de cas d’Al Pac
Exposé par les consultants chargés du projet

9h15 Période de questions

9h25 Session no 1 de l’étude de cas : Valeurs et objectifs de conservation, exploitation des terres dans la zone de gestion forestière d’Al-Pac, et objectifs possibles de gestion pour favoriser la conservation
Exposé par les consultants chargés du projet

10 h Période de questions

10h15 Pause

10h30 Discussion en tables rondes

11h00 Rapports des tables rondes

11h15 Session no 2 de l’étude de cas : Obstacles à la conservation dans la zone de gestion forestière d’Al Pac (c.-à-d. obstacles à la réalisation des objectifs de gestion axée sur la conservation)
Exposé par les consultants chargés du projet

Période de questions

11h30 Discussion en tables rondes

12h15 Déjeuner offert par la TRNEE

13 h Rapports des tables rondes

13h15 Session no 3 de l’étude de cas : Options stratégiques (réglementaires et fiscales) pour favoriser la conservation dans la zone de gestion forestière d’Al-Pac (c.-à-d. instruments réglementaires et fiscaux pour atteindre les objectifs de gestion axée sur la conservation)
Exposé par les consultants chargés du projet

Période de questions

13h30 Discussion en tables rondes

14h30 Rapports des tables rondes

14h45 Pause

15 h Session no 4 de l’étude de cas : Pratiques optimales et débouchés à l’échelon national
Exposé par les consultants chargés du projet

15h15 Discussion en tables rondes

15h45 Rapports des tables rondes

16 h Conclusions et conseils à la TRNEE

16h30 Récapitulation et prochaines étapes

TABLE RONDE NATIONALE SUR L’ENVIRONNEMENT ET L’ÉCONOMIE -
PROGRAMME DE LA FORÊT BORÉALE

ÉTUDE DE CAS DE LA ZONE DE GESTION FORESTIÈRE D’AL PAC

ATELIER MULTIPARTITE

Le 3 mai 2004
Fort McMurray

EXPOSÉ DES ENJEUX ET DES OPTIONS POUR
LES PARTICIPANTS À L’ATELIER

Le 18 avril 2004

La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) a commandé une étude de cas de la zone de gestion forestière d’Alberta Pacific Forest Industries (Al-Pac) dans le cadre de son Programme de conservation du capital naturel dans la forêt boréale du Canada. Cette étude de cas cernera les obstacles fiscaux et réglementaires à la conservation, et elle examinera les options stratégiques et les pratiques exemplaires qui s’appliquent à la conservation du capital naturel, en reconnaissant l’importance de l’exploitation des ressources et d’autres valeurs sociales et économiques qui se rattachent à l’aménagement du territoire dans cette zone.

L’examen de ces questions dans la ZGF d’Al-Pac correspond à l’une des trois études de cas commandées par la TRNEE dans le cadre de son Programme de la forêt boréale. Ce programme a pour but de « faire progresser la conservation en maintenant l'équilibre avec les activités économiques sur les terres boréales canadiennes où est prévu le développement des ressources et ce, au moyen de politiques de réglementation et de fiscalité ». Le Programme de la forêt boréale s’inspire des constatations, des conclusions et des recommandations formulées dans Préserver le capital naturel du Canada : Une vision pour la conservation de la nature au XXIe siècle (TRNEE, 2003).

L’accent sur la conservation du capital naturel cadre avec le mandat global de la TRNEE, qui consiste à « jouer un rôle catalyseur dans la définition, l’interprétation et la promotion, pour tous les secteurs de la société canadienne de même que pour toutes les régions du pays, des principes et de la pratique du développement durable ».

L’atelier a pour but de recueillir le point de vue des intervenants sur les objectifs de la conservation, sur les objectifs de gestion correspondants pour l’exploitation du territoire et des ressources, et sur les mécanismes réglementaires et fiscaux qui pourraient servir à atteindre ces objectifs. Cet exposé a pour but d’aider les participants à se préparer à l’atelier en offrant un aperçu des enjeux et des options stratégiques que les consultants chargés du projet et les intervenants qui ont été interrogés pour l’étude de cas ont repérés jusqu’à présent.

Les enjeux et options énoncés ci-dessous sont préliminaires et sont présentés pour stimuler le débat, et non pas pour préjuger des résultats et conclusions ultimes de l’étude de cas. Les participants sont incités à repérer d’autres enjeux, objectifs et options stratégiques qui devraient être traités dans cette étude de cas, et ils ne devraient pas se borner aux objectifs et aux politiques de gestion qui existent en vertu du statu quo.

Les consultants chargés du projet intégreront les commentaires des participants à l’atelier dans le rapport de l’étude de cas. Des entrevues avec des intervenants individuelles sont également menées. Le rapport de l’étude de cas sera présenté au début de juillet au Groupe de travail qui dirige le Programme de la forêt boréale de la TRNEE. Pour plus de précisions sur le programme de la forêt boréale de la TRNEE, adressez-vous à Karen Hébert .

Cet exposé comprend les points de discussion pour chacune des principales sessions de l’atelier (voir Programme de l’atelier). Ces sessions sont conçues pour susciter un débat fructueux et canalisé sur les obstacles réglementaires et fiscaux à la conservation du capital naturel dans la zone forestière de gestion d’Al-Pac et sur les options stratégiques (p. ex. instruments réglementaires et fiscaux) qui pourraient servir à promouvoir la conservation dans un contexte où il y a souvent d’autres utilisations et valeurs importantes du territoire. L’animateur de l’atelier encouragera les participants à demeurer axés sur ces questions essentielles.

Session no 1 de l’étude de cas – Valeurs et objectifs de conservation, exploitation du territoire dans la ZGF d’Al-Pac, et objectifs possibles de gestion pour favoriser la conservation

L’objectif premier de cette session consiste à établir un terrain d’entente entre les participants à l’atelier sur un éventail d’objectifs de gestion qui pourraient servir à faciliter la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac. Si l’on parvient à un accord général sur une série d’objectifs possibles de gestion, on aura un point de départ qui servira à l’examen subséquent des obstacles, à la réalisation de ces objectifs et des options stratégiques nécessaires pour les promouvoir. On ne s’attend pas à ce que les participants aboutissent à un consensus sur l’importance relative de la conservation par rapport à d’autres valeurs telles que l’exploitation des ressources, et on ne leur demandera pas non plus d’établir des priorités pour les objectifs de gestion.

Cette session comportera un exposé général des consultants chargés du projet sur les modes d’exploitation du territoire et sur les tendances des indicateurs dans la ZGF d’Al-Pac. Cet exposé passera en revue le capital naturel, les valeurs des ressources et d’autres caractéristiques pertinentes de la région, l’historique de l’exploitation du territoire et des ressources, et les trajectoires possibles pour l’aménagement du territoire. Cette session offrira un contexte général pour des discussions subséquentes, mais n’a pas dans le but d’aboutir à un consensus sur les détails des hypothèses et de la méthode de modélisation, ni sur les projections précises de l’aménagement futur du territoire dans la ZGF d’Al Pac.

Les questions précises à examiner dans cette session se résument comme suit :

1. Quels sont les principaux objectifs de conservation qu’il faudrait favoriser dans la zone d’Al Pac?

Les objectifs de conservation pourraient inclure par exemple le maintien de la biodiversité, la fonction hydrologique et les ressources aquatiques, la capacité des écosystèmes forestiers, la contribution des forêts au cycle du carbone à l’échelle mondiale, etc.

2. Quels sont les indicateurs de capital naturel qui correspondent à ces objectifs de conservation, et quelles activités humaines pourraient avoir un effet néfaste sur ces indicateurs?

Les indicateurs de capital naturel pourraient inclure par exemple l’étendue du couvert forestier, l’étendue des terres humides, la forêt ancienne, les paysages intacts, la persistance des régimes de perturbation naturelle (et les caractéristiques du paysage qui en résultent), la quantité et la qualité des eaux de surface, et le bilan du carbone (p. ex. émissions de GES et piégeage du carbone).

Les exemples d’activités humaines qui pourraient avoir un effet néfaste sur ces indicateurs pourraient comprendre la construction de routes, la récolte du bois, les activités sismiques, la production de pétrole et de gaz (p. ex. puits, exploitation minière à ciel ouvert), l’accès humain à des fins récréatives (y compris la pêche et la chasse), le dérangement des régimes de perturbation naturelle, la pollution de l’eau aux sources ponctuelles ou non, etc.

3. Quels objectifs précis de gestion pour les utilisations du territoire dans la ZGF d’Al Pac pourrait-on adopter pour favoriser la conservation du capital naturel?

Les exemples d’objectifs de gestion pourraient comprendre :

• maintien de l’ensemble du couvert forestier;
• maintien des principaux éléments aquatiques et hydrologiques (p. ex. terres humides, qualité et quantité de l’eau de surface);
• repérage des zones qui font l’objet d’utilisations et de valeurs traditionnelles pour les Autochtones, et gestion des activités humaines (p. ex. activités industrielles et récréatives) aux fins de respecter les utilisations et les valeurs traditionnelles et d’en tenir compte;
• maintien de la forêt ancienne dans l’amplitude de variations naturelles dans l’ensemble du paysage;
• création de zones « réservées » où l’activité industrielle est soit interdite, soit fortement restreinte (p. ex. aires protégées, zones sans route, zones de référence écologique);
• gestion de la densité de l’accès et de la perturbation linéaire;
• maintien du régime de perturbation naturelle (y compris les pratiques d’aménagement du territoire qui s’apparentent, dans la mesure du possible, aux modes de perturbation naturelle)
• maintien des stocks et des puits de carbone terrestre.

On demandera aux participants à l’atelier de commenter ces options et de définir d’autres objectifs possibles de gestion. Les objectifs suggérés devraient être aussi précis que possible et énoncer comment l’exploitation du territoire et des ressources sera gérée aux fins de minimiser leurs effets néfastes sur les indicateurs de capital naturel.

Session no 2 de l’étude de cas – Obstacles à la conservation dans la ZGF d’Al Pac (c.-à-d. obstacles à la réalisation des objectifs de gestion axée sur la conservation)

On demandera aux participants à l’atelier de définir et de commenter les obstacles réglementaires et fiscaux à la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac. Certains obstacles se rattachent peut-être à plusieurs (ou à tous) les objectifs précis de gestion analysés dans le cadre de la session no 1, tandis que d’autres ne s’appliqueront peut-être qu’à un seul objectif.

La liste suivante d’obstacles éventuels est présentée à des fins d’illustration et reflète les commentaires recueillis lors des entrevues auprès des intervenants. Les participants à l’atelier sont incités à commenter ce point et à cerner tout autre obstacle qu’ils considèrent important. Les obstacles à la conservation du capital naturel pourraient comprendre ce qui suit :

• manque d’un processus d’aménagement intégré adéquat pour établir des objectifs sur le plan du paysage, définir des compromis acceptables parmi les diverses utilisations du territoire et des ressources, et orienter la prise de décisions par le gouvernement, l’industrie et d’autres parties;
• intégration inadéquate de la prise de décisions (p. ex. aménagement du territoire, affectation des ressources, examen des projets, réglementation des projets et activités) dans l’éventail complet des secteurs primaires et des utilisations du territoire;
• absence d’un point de convergence institutionnel clair au sein du gouvernement pour assurer la prise de responsabilités en matière d’enjeux relatifs au paysage, tels que la conservation du capital naturel;
• avantages et incitatifs économiques insuffisants pour favoriser la conservation du capital naturel chez les principaux gardiens;
• manque d’instruments d’information pour appuyer la prise de décisions, ou manquement à l’utilisation de l’information disponible (p. ex. système de soutien pour mesurer et gérer les effets cumulatifs de l’exploitation des ressources);
• absence de politiques et de processus relatifs à l’établissement de points de repère écologique et d’aires protégées dans le paysage exploité plus vaste;
• carences dans les forums multipartites et dans les processus décisionnels qui visent à s’attaquer à la conservation et à d’autres aspects de l’exploitation du territoire et des ressources (p. ex. les principaux gardiens et intervenants ne sont pas « à la table », participation insuffisante des principaux intervenants, manque d’engagement de la part du gouvernement pour assurer le suivi dans la mise en œuvre des recommandations découlant de ces processus, etc.);
• manque de ressources financières pour appuyer la conservation et les partenariats (ou dépendance excessive envers les contributions de l’industrie et d’autres intervenants non gouvernementaux);
• contraintes et incitatifs créés par les systèmes d’aliénation et de tenure pour l’affectation des ressources sur les terres publiques (p. ex. chevauchement des tenures de ressources, exigences du type « à prendre ou à laisser » pour les détenteurs de tenures, échéanciers trop serrés pour l’exploitation des ressources une fois que les tenures ont été obtenues);
• incitatifs fiscaux relatifs au système de redevances, de taxes et de droits de coupe qui limitent les options de conservation;
• exigences précises de gestion des ressources qui entravent la gestion adaptative et restreignent les options de conservation du capital naturel (p. ex. formule de calcul de la possibilité annuelle de coupe, exigences d’utilisation intégrale, récolte des forêts anciennes);
• processus d’approbation pour les projets et activités qui permettent le développement progressif sans résoudre comme il se doit les impacts cumulatifs (p. ex. processus d’approbation pour les activités sismiques, emplacements des puits, pipelines, passages des cours d’eau);
• lois et politiques régissant l’aliénation des terres publiques (p. ex. licences d’occupation pour les routes) et aménagement du territoire à des fins récréatives qui rendent difficile la mise en œuvre d’une gestion efficace de l’accès.

Les participants à l’atelier devraient aussi examiner des préoccupations ou enjeux particuliers concernant les Autochtones dont il faut tenir compte dans la conception et la mise en œuvre de mesures de conservation du capital naturel. Les exemples d’enjeux autochtones pourraient comprendre l’incertitude relative aux droits ancestraux et aux droits issus des traités, le manque d’information sur les utilisations traditionnelles du territoire, les contestations juridiques en instance, la confusion entourant le devoir légal de consulter en matière d’utilisations du territoire et des ressources qui portent atteinte aux droits ancestraux, la difficulté d’intégrer le savoir traditionnel dans la prise de décisions, etc.

Compte tenu du vaste éventail des obstacles réglementaires et fiscaux qui pourraient être signalés, on demandera aux participants à l’atelier de se pencher au départ sur les obstacles généraux qui leur semblent les plus importants (c.-à-d. obstacles qui portent atteinte à la mise en œuvre de la plupart des objectifs de gestion définis dans la session précédente). Les participants devraient ensuite cerner les principaux obstacles qui se rattachent aux objectifs de gestion particuliers.

Session no 3 de l’étude de cas – Options stratégiques (réglementaires et fiscales) pour promouvoir la conservation dans la ZGF d’Al-Pac (c.-à-d. instruments réglementaires et fiscaux pour atteindre les objectifs de gestion axée sur la conservation)

On demandera aux participants à l’atelier de définir les options stratégiques réglementaires et fiscaux qui permettraient de surmonter les principaux obstacles à la conservation du capital naturel qu’ils ont signalés dans la session no 2. Certaines de ces options pourraient porter sur des obstacles généraux. On demandera également aux participants d’indiquer les instruments réglementaires et fiscaux qui pourraient servir à mettre en œuvre les objectifs précis de gestion définis à la session no 1.

Les exemples d’instruments réglementaires comprennent :

• aménagement intégré du territoire (y compris le zonage, p. ex. méthode Triade);
• modifications aux régimes de tenure et d’aliénation des ressources (p. ex. modification des exigences du type « à prendre ou à laisser », amélioration des mécanismes d’examen environnemental des décisions relatives à la tenure);
• conception et mise en œuvre d’un cadre institutionnel, stratégique et juridique efficace pour la gestion intégrée des ressources (IRM);
• amélioration du cadre juridique et stratégique de consultation auprès des Autochtones concernant l’exploitation des ressources et d’autres utilisations du territoire qui touchent les droits ancestraux;
• mesures facilitant la prise en compte des intérêts et valeurs autochtones dans la prise de décisions relatives à l’exploitation du territoire et des ressources (p. ex. utilisation des études sur l’exploitation traditionnelle du territoire et sur le savoir traditionnel);
• instauration d’une politique et d’un processus pour tenir compte de la désignation des zones de référence écologique et d’autres aires protégées dans le paysage exploité plus vaste;
• harmonisation de la législation et des politiques de gestion forestière avec les exigences et les principes de certification qui s’appliquent à la foresterie écosystémique (p. ex. recommandations dans l’Alberta Forest Conservation Strategy);
• seuil d’habitat ou de morcellement pour corriger les effets cumulatifs;
• adoption d’exigences « d’absence de perte nette » pour certains indicateurs de capital naturel;
• amélioration de la base d’information, des instruments décisionnels et de la capacité d’application de la réglementation en matière de gestion du poisson et de la faune;
• renforcement des exigences de remise en état;
• renforcement et plus grande efficacité de la mise en œuvre des mécanismes juridiques et stratégiques de gestion de l’accès humain (p. ex. désignation de zones d’exploitation du territoire forestier, renforcement des activités d’éducation et d’application de la réglementation);
• exigences réglementaires pour coordonner la planification opérationnelle et partager l’infrastructure (p. ex. voirie).

Les exemples d’instruments fiscaux comprennent :

• concessions sur le plan fiscal ou sur le plan des redevances pour récompenser une meilleure gestion;
• incitatifs fiscaux pour promouvoir le développement et l’adoption rapides d’une technologie améliorée (p.ex. technologie sismique à faible impact);
• frais pour routes, emplacements de puits et autres perturbations non remis en état;
• subventions, dégrèvement fiscal, réduction des versements de loyers fonciers ou autres incitatifs fiscaux pour la remise en état;
• indemnisation raisonnable pour l’abandon de tenures et de ressources aux fins d’atteindre les objectifs de conservation;
• amélioration de l’harmonisation de l’évaluation des dommages causés au bois et du coût véritable privé et public (p. ex. écosystème) causé par la perte de couvert forestier;
• frais d’utilisation pour régler la question des subventions qui sont implicites dans certaines utilisations des ressources publiques « gratuites » (p. ex. eau);
• élimination des subventions implicites dans le processus d’aliénation des ressources (p. ex. veiller à ce que la pleine valeur marchande de la ressource et que certaines valeurs non marchandes se reflètent dans le prix d’aliénation des ressources publiques – prix aux enchères des droits d’exploitation du sous-sol, droits de coupe);
• incitatifs fiscaux pour regrouper le développement et réduire le morcellement du paysage (p. ex. taxe de transport);
• recours à des garanties de bonne exécution pour accroître les incitatifs au respect de la réglementation et pour réduire le risque de dettes publiques non provisionnées;
• permis échangeables et recours à des compensations et à des services bancaires de compensation (p. ex. pour les perturbations linéaires, pour l’exploitation de forêts anciennes, pour le drainage des terres humides);
• comptabilité des ressources naturelles qui reflète mieux la valeur du capital naturel;
• crédits ou taxes sur le carbone.

Session no 4 de l’étude de cas – Pratiques exemplaires et débouchés au niveau national

Cette session portera sur les principales leçons tirées de l’atelier concernant les obstacles à la conservation et les possibilités de recourir à une réforme des politiques fiscales et de la réglementation pour favoriser la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac. On demandera aux participants à l’atelier de réfléchir sur les sessions précédentes et de repérer les « pratiques exemplaires » et les options stratégiques qui présentent le plus gros potentiel d’application dans l’ensemble de la forêt boréale.