Évaluation de l'initiative de réaménagement
des sites urbains contaminé réhabilitables

Résumé

le 2 mai 2005

RÉSUMÉ

Fondée en 1994, la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) est un organisme fédéral indépendant financé par les pouvoirs publics. La TRNEE a pour mandat de « jouer un rôle catalyseur dans la définition, l’interprétation et la promotion, pour tous les secteurs de la société canadienne de même que pour toutes les régions du pays, des principes et de la pratique du développement durable ». La TRNEE prodigue des conseils et des recommandations aux décideurs du gouvernement fédéral et à d’autres intervenants sur le plan national, dans des domaines qui se situent au carrefour de l’environnement et de l’économie.

L’évaluation indépendante de l’Initiative de réaménagement des sites urbains contaminés réhabilitables (IRSUC) a été réalisée par Prairie Research Associates. Elle évalue l’incidence des travaux de la TRNEE dans ce domaine, en examinant la pertinence du programme et la mesure dans laquelle il a permis d’appuyer les résultats immédiats et stratégiques de l’organisme.

MÉTHODOLOGIE

Soixante-deux personnes issues de divers secteurs ont participé à l’évaluation.

L’étude a suivi les méthodologies suivantes :

• Un examen des documents qui comprenait une étude des divers documents, rapports et autres;
  
• Une revue de la documentation pertinente afin d’examiner le processus consultatif d’élaboration de politiques entrepris par la TRNEE, d’autres institutions et initiatives analogues relevant d’autres juridictions, la justification de la méthode suivie par la TRNEE axée sur la consultation des intervenants et la signification de l’approche au regard des résultats du programme de réaménagement des sites urbains contaminés réhabilitables;
  
• Des entrevues avec les interlocuteurs privilégiés qui ont été réalisées auprès de 19 participants au programme (y compris les membres de la TRNEE et du groupe de travail) ainsi que 10 autres entrevues auprès d’autres parties intéressées;
  
• Des sondages ont été transmis par télécopieur à un total de 220 intervenants afin de saisir l’importance de la question du réaménagement des sites urbains contaminés réhabilitables et la mesure dans laquelle le programme et ses extrants (c.-à-d. rapports, recherches) pourraient avoir influé sur les gouvernements et les décideurs. Le taux de réponse a été faible : 27 sondages seulement ont été remplis (sur 160 sondages transmis, soit 17 %) et renvoyés par les participants, et six sondages (sur les 60 questionnaires transmis, soit 10 %) ont été reçus de la part des autres parties intéressées. Le taux de réponse n’a pas été plus élevé parce que les intervenants qui participaient moins aux programmes ne possédaient pas beaucoup de connaissances sur le sujet ou étaient peu intéressés à participer au sondage deux ans après la conclusion du programme.

DESCRIPTION DU PROGRAMME

Au Canada, un site urbain contaminé réhabilitable est défini comme une « propriété industrielle ou commerciale abandonnée, inoccupée ou sous-utilisée, où les activités qui s'y exerçaient ont laissé une contamination réelle ou probable de l'environnement et qui présente un bon potentiel de réaménagement » ¹. Le réaménagement des sites urbains contaminés réhabilitables (RSUC) désigne le processus de restauration des friches industrielles à l’occasion duquel on les dote de services publics, de voies d’accès, et on rénove les structures ou les bâtiments existants ou on en construit de nouveaux afin qu’ils soient de nouveau activement exploités. Au Canada, les différents rôles et responsabilités inhérents au RSUC varient d’une province à l’autre. Alors que les administrations municipales conçoivent et mettent en œuvre des règlements en matière de zonage et d’aménagement du territoire, les provinces sont en général chargées de l’application des lois en matière d’environnement et des questions de responsabilité dans ce domaine.

L’initiative sur les sites urbains contaminés de la TRNEE a été lancée à la suite de sa mention dans le Budget fédéral de 2001. Cette initiative « visait à établir une stratégie nationale regroupant des mesures fédérales, provinciales, municipales et du secteur privé pour favoriser le réaménagement des sites urbains contaminés au Canada ²».

L’IRSUC de la TRNEE a été décrite comme un processus concerté d’élaboration de politiques impliquant des représentants du secteur privé, d’organismes sans but lucratif (non gouvernementaux) ainsi que des intérêts gouvernementaux de différentes régions. Parmi les activités du groupe de travail de la TRNEE, entreprises à l’occasion de l’élaboration de la stratégie des sites urbains contaminés, figurent le recrutement des membres du groupe de travail; des réunions exploratoires entre la TRNEE, des hauts fonctionnaires fédéraux et du Conseil canadien des ministres de l’environnement (CCME); des réunions du groupe de travail, un atelier des intervenants; la commande de travaux de recherche; et la production du projet de Stratégie nationale, de sa version mise à jour et de sa version finale (parue au mois de février 2003). Au cours de l’exercice 2003-2004, la TRNEE a organisé une série de sept séances d’information d’une demi-journée chacune dans des villes canadiennes importantes.

Le budget total de l’IRSUC était de 547 735 $ en 2002-2003 et de 386 757 $ en 2003-2004.

RÉSULTATS DE L’ÉVALUATION

I. Importance du réaménagement des sites urbains contaminés réhabilitables et positionnement de cette question comme enjeu

Importance du réaménagement des sites urbains contaminés réhabilitables

Tous les interlocuteurs privilégiés ainsi que les participants et autres parties intéressées s’accordaient sur l’importance du RSUC, et la plupart d’entre eux participaient directement à cette question de manière quotidienne. Ce groupe était composé de représentants du secteur privé, d’ONG et de divers paliers de gouvernement. La plupart des interlocuteurs privilégiés ont reconnu que le RSUC était une question aux multiples facettes et se sont montrés intéressés à en savoir plus sur celles-ci. Toutefois, ils ont en général concentré leur attention sur un aspect particulier de cette question, comme les aspects techniques, les questions relatives à la réglementation ou les facteurs de risque. Tous les interlocuteurs privilégiés souhaitaient que le RSUC s’intensifie et ont reconnu la complexité des obstacles au réaménagement. En plus de l’intérêt démontré par les interlocuteurs privilégiés, la plupart des répondants aux sondages des participants ont indiqué que le RSUC était directement lié aux activités de leur organisation.

Positionnement par rapport aux priorités et aux objectifs du gouvernement

Depuis que le discours du budget fédéral de 2001 a enjoint la TRNEE d’aborder le sujet du RSUC, les questions des friches industrielles et des terrains contaminés sont régulièrement soulevées dans les déclarations des représentants du gouvernement. L’engagement du gouvernement fédéral et son appui en faveur de la restauration des sites contaminés lui appartenant ont été mentionnés dans les discours des budgets de 2003 et de 2004 ⁴. Plus récemment, dans le discours du budget de 2005, le gouvernement fédéral a évoqué les friches industrielles, notamment celles qui n’appartiennent pas au gouvernement fédéral ⁵. Cette annonce récente renvoyait au nouveau pacte pour les villes et les collectivités et aux initiatives prises par les Fonds municipaux verts.

Les interlocuteurs privilégiés, issus du gouvernement ou d’autres secteurs, ont indiqué que l’IRSUC s’accordait bien avec les objectifs, les priorités et les activités de leurs propres organisations et ont accueilli très favorablement le contenu du document exposant la Stratégie nationale.

II. Le rôle de la TRNEE en matière de réaménagement des sites urbains contaminés réhabilitables

Tant les interlocuteurs privilégiés que l’examen de la documentation pertinente indiquent que l’approche concertée suivie par la TRNEE constituait un moyen approprié de dégager une perspective commune sur le RSUC. Les interlocuteurs privilégiés et les répondants convenaient en général que la TRNEE avait un rôle essentiel à jouer et constituait l’organisme approprié pour organiser et faciliter l’IRSUC. Les interlocuteurs privilégiés participants ont souligné les points forts de la TRNEE pour occuper ce rôle, notamment :

• elle ne fait partie d’aucun ministère en particulier;
  
• elle est reconnue par le ministère des Finances et le bureau du premier ministre;
  
• elle est considérée comme neutre et impartiale par les divers intervenants;
  
• elle confère à cette question une perspective nationale tout en maintenant une certaine distance par rapport aux jeux de politique fédérale et des groupes d’intérêts.

Les interlocuteurs privilégiés ont aussi approuvé l’approche suivie par la TRNEE centrée sur une consultation d’intervenants provenant de divers secteurs.

Tant les interlocuteurs privilégiés participants que non participants ont eu du mal à désigner une autre organisation susceptible de réaliser les travaux de la TRNEE dans le cadre de l’IRSUC. Quelques interlocuteurs privilégiés ont suggéré que le CCME ou Environnement Canada pourrait peut-être assumer ce rôle. Les interlocuteurs privilégiés ont aussi réfléchi à la situation actuelle postérieure à l’IRSUC, et nombreux estimaient que la contribution de la TRNEE serait précieuse pour faire avancer la cause du RSUC si son mandat était renouvelé (dans ce domaine). Plusieurs interlocuteurs privilégiés représentant d’autres parties intéressées ont indiqué que le Canadian Brownfields Network (CBN) tente maintenant de remplir ce rôle et que d’autres ONG, comme la Fédération canadienne des municipalités, ont aussi contribué aux progrès continus du RSUC pour figurer dans l’ordre du jour des politiques publiques. Toutefois, aucun de ces groupes n’était aussi bien placé que la TRNEE pour mener un processus de consultation à l’échelle nationale.

III. Influence du programme

Utilisation éventuelle des travaux réalisés par la TRNEE

La plupart des interlocuteurs privilégiés, les participants et autres parties intéressées ont indiqué avoir utilisé les documents de différentes manières, en particulier la Stratégie nationale qui, selon eux, ajoutait aux connaissances sur le RSUC et permettait de mieux comprendre le sujet. De nombreux interlocuteurs privilégiés connaissaient déjà bien ces questions, mais les participants ont indiqué que la participation à l’IRSUC leur a permis de mieux saisir d’autres perspectives ainsi que leurs interactions. Par contre, quelques interlocuteurs privilégiés (une petite minorité) se sont montrés moins positifs au sujet des documents rédigés dans le cadre de l’IRSUC, estimant qu’ils n’avaient pas fait l’objet d’une distribution aussi large qu’ils l’avaient espéré et que le contenu de la stratégie s’inspirait en grande partie d’autres sources.

Progrès menant à l’atteinte de résultats

L’un des principaux objectifs de l’évaluation était de cerner l’incidence du programme. À court terme, les résultats obtenus par la TRNEE étaient notamment une meilleure sensibilisation du client et une meilleure compréhension des problèmes et des possibilités. À long terme (de un à cinq ans), figuraient l’influence sur le plan de l’élaboration des politiques gouvernementales et les décisions clés ayant des répercussions sur l’environnement.

Les opinions divergeaient quant à savoir si les extrants de l’IRSUC, notamment la Stratégie nationale, touchaient leur auditoire cible. Les participants directs ont rapporté que le document constituait un outil éducatif utile doublé d’un outil de référence sur le plan des principes et des recommandations. La généralité de l’appui au processus parmi les intervenants a été largement considérée comme une composante essentielle de ce document. Comme l’indique un interlocuteur privilégié : « Ils ont tout compris ». Toutefois, malgré ces échos favorables et la circulation de la Stratégie nationale, l’opinion répandue insistait sur la nécessité de la communiquer davantage et d’intensifier les activités de sensibilisation, même après la rédaction de la stratégie et la réalisation de la « tournée urbaine » de la TRNEE. La plupart des interlocuteurs privilégiés ont reconnu le rôle limité de la TRNEE à cet égard et certains ont noté les efforts du CBN et des chapitres canadiens de la National Brownfield Association (NBA) pour assurer ce rôle. Toutefois, une préoccupation sous-jacente demeure que le RSUC perdrait sa prééminence dans l’ordre du jour de politique publique à moins de réaliser un sérieux effort pour le publiciser davantage.

Les répondants estimaient que l’IRSUC réussissait à réunir les pièces du casse-tête en matière d’approche concertée nationale, mais se sont montrés moins positifs sur la question de savoir si l’initiative avait pu impliquer l’éventail complet des intérêts afin de promouvoir le RSUC. Les répondants ont exprimé un avis mitigé quant à savoir si l’IRSUC avait contribué à la création d’instruments de politique publique visant à relever les défis prioritaires du RSUC.

Les interlocuteurs privilégiés étaient partagés sur la question de l’influence exercée par l’IRSUC sur le plan de l’élaboration de la politique publique. Une faible majorité a déclaré que seuls des petits changements avaient eu lieu dans les différentes provinces, et aucuns d’entre eux n’a évoqué la possibilité de changements importants. Peu d’entre eux étaient en mesure d’évaluer les progrès interprovinciaux qui avaient pu être réalisés. Une grande majorité a indiqué qu’elle ne savait pas si les travaux de la TRNEE avaient entraîné des changements en matière de politique gouvernementale. Parmi les « retombées » de l’IRSUC évoquées par les interlocuteurs privilégiés figurent la création du CBN (citée par une majorité), les chapitres canadiens de la NBA, les activités de lobbyisme exercées par les ONG et les recherches effectuées par la Société canadienne d'hypothèques et de logement.

Le sentiment général, exprimé par les interlocuteurs privilégiés et confirmé par les répondants, est que les progrès réalisés sur le front du RSUC sont lents. L’opinion commune veut que les divisions des compétences demeurent un obstacle au progrès, et les gouvernements semblent ne pas pouvoir ou ne pas vouloir régler les aspects liés à la responsabilité et au financement dans le cadre d’une approche de RSUC fondée sur le risque. Ce dernier sujet a aussi tendance à être éclipsé par d’autres questions figurant à l’ordre du jour des politiques publiques. Alors que les administrations municipales ne cessent de se sensibiliser au RSUC et que croît la volonté de trouver des solutions pratiques et réalisables émanant du secteur privé, les progrès réalisés sur le plan des friches industrielles appartenant au gouvernement fédéral sont mal connus. Tout le monde reconnaît que le gouvernement fédéral demeure intéressé par la question.

CONCLUSIONS

Les interlocuteurs privilégiés ont exprimé plusieurs commentaires d’ordre général sur le contexte de politique du RSUC, reconnaissant les limites du mandat de la TRNEE, les nombreuses facettes du sujet et les défis soulevés par l’obtention de changements législatifs dans les différentes sphères de compétence.

Les interlocuteurs privilégiés ont offert les suggestions suivantes :

• le dossier ne pourra progresser que s’il est piloté par un organisme disposant d’un budget de fonctionnement;
  
• un ministère fédéral doit « promouvoir » le dossier auprès du Cabinet et du public en général;
  
• l’approche globale reflétée dans les recommandations formulées dans la Stratégie nationale doit être présentée comme un ensemble, et il faudrait décourager les gouvernements de sélectionner telle ou telle mesure en particulier au détriment de cet ensemble;
  
• les provinces qui ont déjà entrepris d’apporter des changements à leur législation et programmes ont moins tendance à adopter toutes les recommandations formulées dans la Stratégie nationale;
  
• il existe un « cloisonnement » entre les différents ministères, à l’intérieur même des ministères et entre les paliers de gouvernement, ce qui rend l’approche globale en matière d’élaboration de politiques particulièrement difficile.
  

Deux ans après la publication de la Stratégie nationale, de nombreux interlocuteurs privilégiés sont encore confrontés à ces questions. Quelques-uns suggèrent que l’approche tripartite proposée pour la mise en œuvre de la politique était irréaliste, même si elle a été efficace au moment de la formulation de la Stratégie nationale. Pour d’autres, les questions illustrent un paradoxe inhérent au processus de la TRNEE : la neutralité du processus était sa force, mais elle a affaibli les possibilités de promotion de cette question.

Bien que la TRNEE, par ses travaux, puisse avoir une influence et éduquer, elle ne peut pas directement invoquer des changements de politique. En même temps, elle peut présenter des produits susceptibles d’intéresser un large éventail de parties intéressées, un résultat que tous les processus consultatifs ne peuvent revendiquer. Alors que les conseils prodigués par la TRNEE au milieu des années 1990 étaient le fruit d’un consensus, cette manière de procéder semble avoir influé dans une certaine mesure sur le processus de RSUC. Toutefois, l’importance accordée dès le départ à l’élaboration d’un processus n’a pas supplanté la volonté des parties intéressées au RSUC d’obtenir des extrants pertinents et les résultats souhaités.

À cette fin, les travaux de la TRNEE dans ces deux domaines semblent davantage relever du processus d’« aide à la prise de décisions » mentionné par Gregory et autres (2001) malgré les critiques de ces auteurs relativement à l’orientation fondée sur la recherche d’un consensus adoptée par la TRNEE. Même si le rôle de la TRNEE s’avère limité, le fondement de son approche est solide et a permis d’obtenir les produits voulus. Il s’agit d’une méthode qui pourrait être aussi appliquée à l’articulation de questions particulières inhérentes à la mise en œuvre, comme la responsabilité et la gestion du risque.

Les extrants de l’IRSUC n’auraient pu être obtenus sans les connaissances, la bonne foi et le dévouement démontrés par les membres du groupe de travail dans leur traitement des questions entourant le RSUC et l’aide conférée par les parties intéressées et les participants aux événements. En réalisant l’IRSUC et en formulant la Stratégie nationale, le groupe de travail a pu s’inspirer de travaux précédents réalisés par la TRNEE, notamment les documents sur le RSUC et les conseils relatifs au processus consultatif d’élaboration des politiques. L’étape de la formulation, l’envergure nationale des discussions sur les politiques et le fait de ne pas avoir à traiter en détail d’une friche industrielle ou d’un cadre réglementaire en particulier, ont aussi été propices au bon déroulement de l’IRSUC compte tenu de son budget limité et des délais impartis. Les parties intéressées n’avaient rien à perdre à participer au processus et à définir une vision commune des principes et des obstacles inhérents au RSUC.

Le document de Stratégie nationale représente le signe du succès du processus et continue à être mentionné et à être diffusé par les intervenants au processus. Les résultats obtenus sur le plan des politiques sont toutefois beaucoup plus limités, et il est plus difficile de les attribuer directement à l’IRSUC. Les intervenants ont en général trouvé que le processus de l’IRSUC était utile et efficace, mais ils ont hâte que la politique publique progresse au-delà des recommandations formulées dans la Stratégie nationale. Les pressions du marché qui poussent au réaménagement des friches industrielles sont déjà fortes dans certains centres urbains, alors qu’elles s’intensifient dans d’autres.

RECOMMANDATIONS

Au terme de cette évaluation, les recommandations suivantes sont formulées pour les programmes futurs de la TRNEE :

• Comme résultat de chaque programme ou événement, la TRNEE devrait repérer un groupe d’intervenants clés (principaux interlocuteurs) composé de stratèges en matière de politiques environnementales issus du gouvernement (tous les ordres), des ONG, du milieu universitaire et de participants intéressés par les programmes. Ces intervenants devraient être considérés comme la clientèle cible pour l’organisation;
  
• La TRNEE devrait mettre en place un processus officiel et régulier de communication de l’information de suivi aux membres du groupe de travail et aux intervenants clés sur les résultats obtenus jusqu’à présent par ses rapports et travaux de recherche. Cette information de suivi devrait être proactive (et pas seulement affichée sur le site Web) afin de conserver l’intérêt du groupe de clients pour les produits de la TRNEE;
  
• La TRNEE devrait faire en sorte que les questions ne soient pas trop vastes et qu’elles soient centrées sur les enjeux immédiats auxquels font face les décideurs et les aménageurs;
  
• La TRNEE devrait organiser une réunion avec les membres du groupe de travail ayant travaillé sur un programme plusieurs mois après la conclusion de celui-ci afin de dresser un bilan, de discuter d’autres initiatives possibles et d’évaluer les facteurs limitants qu’ils ne peuvent maîtriser.
  

Notes

¹TRNEE. (2003). Réhabiliter le passé, Construire l’avenir : Une stratégie nationale des sites urbains contaminés réhabilitables pour le Canada, p. ix.

²http://www.nrtee-trnee.ca/eng/programs/Current_Programs/Brownfields_Strategy
/Brownfields_Strategy_e.htm

³ Grunwald, Alena J. (2004). The effectiveness of a collaborative policy process: A case study of the National Round Table on the Environment and the Economy in promoting brownfield redevelopment. Document non publié.

⁴Ministre des Finances (2003). Le discours du budget, p. 16, http://www.fin.gc.ca/budget03/pdf/speeche.pdf; ministre des Finances (2004), le discours du budget, p. 18, http://www.fin.gc.ca/budget04/pdf/speechf.pdf.

⁵Ministre des finances (2005), Le discours du budget, p. 21, http://www.fin.gc.ca/budget05/pdf/speeche.pdf.