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Arrangements et conventions provisoires en Nouvelle-Zélande ou comment assembler des parcelles de certitude

Richard T. Price

Richard Price est professeur agrégé à l'Université de l'Alberta, où il fut le premier directeur de la School of Native Studies. Il enseigne présentement, en équipe avec le professeur Gary Youngman, l'art de la résolution des litiges, au Institute for Dispute Resolution de l'Université de Victoria; il est également adjoint de recherche auprès de l'unité de recherche sur le traité de Waitangi, à l'Université de Victoria à Wellington, en Nouvelle-Zélande. Le professeur Price a écrit plusieurs ouvrages sur la question des traités avec les peuples autochtones au Canada. Signalons parmi ceux-ci son livre intitulé « Legacy: Indian Treaty Relationships », lequel a notamment été utilisé par des écoles secondaires de l'Ouest canadien dans le cadre des cours de sociologie; cet ouvrage a en outre été cité avec approbation dans le rapport de la Commission royale d'enquête de 1996.

Au cours de la dernière décennie, le professeur Price a concentré ses énergies à l'étude des processus de négociation entre les représentants des peuples autochtones et les gouvernements, tant en Nouvelle-Zélande qu'au Canada. Il a également agi à titre de conseiller spécial en matière de recherche, de formation et de facilitation auprès des Premières Nations et d'autres gouvernements et organismes ici au Canada.

Introduction

L'édification de relations conventionnelles est un processus long et ardu empreint des perceptions contradictoires des différentes parties au traité. Dans ce contexte, la conclusion d'arrangements et de conventions provisoires est susceptible de symboliser bonne volonté et confiance, en permettant le transfert de biens, de la Couronne aux parties aborigènes aux traités. On peut considérer que ces ententes provisoires permettent d'assembler des parcelles de certitude. Je vais soutenir ici que nous avons quelque chose à apprendre des réalisations contemporaines en Nouvelle-Zélande en matière d'arrangements et de conventions provisoires. Au nombre des avantages pour les tribus maories et pour la Nouvelle-Zélande, je citerai une bonne volonté accrue de la part de tous, une modification positive de l'atmosphère des négociations, de nouvelles terres ou de nouvelles ressources que les tribus maories vont pouvoir utiliser plus tôt qu'elles ne l'escomptaient et la suspension des recours judiciaires.

Le dernier rapport annuel de la Commission des traités de la Colombie-Britannique met en évidence le fait que ces arrangements et ces conventions provisoires peuvent s'avérer fort pertinents pour la négociation des traités en Colombie-Britannique :

En outre, le ton acerbe du débat récent susceptible de se prolonger, sur le bien-fondé des traités, notamment le traité Nisga'a, indique qu'il faut revoir les méthodes par lesquelles on aborde actuellement quelques-unes des questions les plus urgentes et les plus délicates en matière de traité. Les organisateurs de notre forum m'ont demandé de présenter ce qui s'est récemment réalisé en Nouvelle-Zélande dans la négociation des traités en vue d'élargir notre façon d'envisager ces questions en Colombie-Britannique et au Canada.

On peut se demander s'il est valable de comparer la Nouvelle-Zélande et le Canada, du fait que nous avons évolué différemment et que celle-là n'a pas de province. La question est juste; il faut bien sûr comprendre l'histoire des deux pays, mais des similarités entre les démocraties modernes que sont la Nouvelle-Zélande et le Canada rendent la comparaison réellement utile. Par exemple, tous deux ont des liens semblables avec le régime parlementaire britannique et les traditions de la common law. Dans notre contexte actuel, la similarité essentielle, qui sous-tend les deux situations, est la quête identique des peuples autochtones (Maoris et Premières Nations) en vue d'obtenir la reconnaissance, le respect, la réciprocité et un partage plus équitable du contrôle des terres, des ressources et de la prise de décision avec les gouvernements qui représentent l'État². D'après mes recherches jusqu'à présent, le Canada a autant à apprendre des réalisations de la Nouvelle-Zélande que vice versa.

Première partie : Contexte des relations conventionnelles entre les Maoris et la Couronne en Nouvelle-Zélande – les grandes lignes

Un bref exposé des grands jalons de l'histoire de la Nouvelle-Zélande va nous aider à comprendre la situation actuelle. En 1840, le traité de Waitangi a été négocié entre la Couronne britannique et les chefs maoris. Les négociations de ce traité comprenaient en partie la promesse d'une relation continue entre les deux parties. La Couronne était représentée par le gouverneur Hobson qui fit valoir lui aussi la promesse d'une relation forte entre les Maoris et un pouvoir personnalisé et attentif, c'est-à-dire la nouvelle reine Victoria³. Comportant une version anglaise et une traduction en maori, ce traité a été au bout du compte signé par plus de 500 chefs de toute la Nouvelle-Zélande. Il s'avéra que les deux versions avaient des différences mineures, mais importantes, sur des mots clés touchant la souveraineté de la Couronne et l'autorité des chefs. Par exemple, à l'article 1, on employait le mot maori pour gouvernance au lieu de celui pour souveraineté et à l'article 2, le mot maori très fort « tino rangatiratanga » pour rendre autorité du chef. Ces différences se remarquent dans les versions de l'article 2, dont voici d'abord la traduction en maori :

Voici le texte anglais de l'article 2 :

Les griefs maoris contemporains qui découlent des traités ont très souvent été liés à la mise en œuvre et à l'interprétation de cet article 2⁶.

L'historien Alan Ward discute en ces termes l'importance du traité et le fondement des revendications conventionnelles ultérieures :

Alors qu'au XIX^e siècle, les tribus maories ont présenté de nombreuses demandes pour violation de traité, ces 25 dernières années se sont révélées plus prometteuses pour résoudre les griefs, dans la mesure où ces tribus peuvent à présent demander audience au tribunal Waitangi. Depuis 1985, celui-ci a entendu des demandes remontant à 1840⁸. De plus, les cours de la Nouvelle-Zélande sont davantage sollicitées pour rendre des décisions portant sur le traité et ses principes d'interprétation contemporaine ainsi que sur des réclamations pour violation de traité.

Les revendications découlant de traités sont parvenues à l'avant-scène du débat public vers le milieu des années 1980. Le gouvernement travailliste de la Nouvelle-Zélande a adopté un ensemble de politiques visant à résoudre quelques-uns de ses problèmes économiques bien réels, notamment celui de la forte dette étrangère, mais en même temps s'est efforcé de faire reconnaître le traité de Waitangi. Sa politique économique et sa politique vis-à-vis des traités ont donc eu tendance à s'opposer. Dans le cadre de l'une de ses stratégies économiques, le gouvernement a établi par voie législative des entreprises d'État (semblables à des sociétés d'État), puis leur a transféré les biens de l'État, terres, minerais et forêts compris. Les Maoris soupçonnaient que le gouvernement projetait de vendre ultérieurement nombre de ces biens au secteur privé (privatisation qui eut effectivement lieu par la suite). Estimant qu'une fois les ventes faites il n'y aurait plus rien pour donner droit à leurs demandes conventionnelles, les tribus et les organisations maories se sont donc fortement inquiétées de ces dispositions et sont donc intervenues en justice pour contenir l'action du gouvernement.

En rapport avec cela, le gouvernement a modifié la législation des pêches et les politiques en la matière par des stratégies visant à rationaliser l'industrie des pêches et pour ce, à réduire les petits commerces (dont de nombreux pêcheurs maoris) et à favoriser l'intérêt des grandes entreprises. Les exportations de poisson étaient devenues une excellente source de recettes publiques depuis le début des années 1980; le gouvernement a mis en place un nouveau système de gestion des quotas et de quotas personnels transférables pouvant se vendre et s'acheter. Là encore, les tribus maories, surtout celles qui traditionnellement se consacrent à la pêche comme les Ngai Tahu au sud et les Muriwhenua au nord, ont estimé que les ressources de pêche leur échappaient (voir sur la carte à la fin du présent essai où se situent ces tribus).

Heureusement, les lobbyistes maoris ont réussi à ce que le gouvernement convienne, par divers textes législatifs majeurs adoptés à l'époque, que les activités qu'ils autorisaient ne soient pas contraires aux « principes du traité de Waitangi »⁹. Depuis 1985, cette expression a fondé des interventions en justice de la part des Maoris et d'autres actions devant le tribunal Waitangi. Les préoccupations maories en matière de traités et de terres, de ressources et de pêches étaient en jeu. Le tribunal Waitangi et les juridictions en sont progressivement arrivés à interpréter que les principes du traité signifient « l'esprit toujours vivant » du traité, s'attachant davantage aux intentions des parties qu'aux détails précis¹⁰.

Les tribus maories ont souvent eu gain de cause : le tribunal Waitangi a rendu des recommandations favorables et les tribunaux ont pressé le gouvernement de négocier ces questions plutôt que de prendre des décisions unilatérales. À titre d'exemple, en 1987 une action d'envergure appelée « affaire des terres » ou « affaire du conseil maori » a instauré un nouveau climat de négociation et dans une certaine mesure protégé les terres qui faisaient l'objet de demandes conventionnelles¹¹. Robin Cooke, président de la Cour d'appel, a déclaré que les cinq juges étaient arrivés à deux grandes conclusions :

Ce jugement a permis d'amorcer de nouvelles négociations et finalement de nouvelles mesures législatives. La Treaty of Waitangi (State Enterprises) Act of 1988 [loi de 1988 sur le traité de Waitangi (entreprises d'État)] comporte des mesures protectrices visant à résoudre certains problèmes, dans la mesure où cette nouvelle loi :

Vers la fin des années 1980 et au début des années 1990, le gouvernement, dirigé d'abord par le Parti Travailliste, puis par les Partis nationaux, a de plus en plus préféré négocier les questions touchant les revendications conventionnelles plutôt que les porter en justice. La voie de la négociation a paru plus sage au gouvernement, car les tribus maories avaient souvent gain de cause en justice.

J'aborde à présent les séances de négociation particulières qui ont mené aux arrangements et aux conventions provisoires; j'examinerai ensuite le rôle de plusieurs arrangements et conventions provisoires qui touchent les négociations des revendications portant sur le traité de Waitangi entre les représentants maoris et l'État à la fin des années 1980 et dans les années 1990. Pour les questions des terres et des ressources, j'examinerai le cas des tribus Waikato Tainui et Ngai Tahu (la carte vous fournira d'autres détails). Pour la question de la pêche commerciale, je discuterai le règlement du traité qui concerne toutes les tribus maories.

Je précise que les cas étudiés plus avant se classent en quatre grandes catégories, afin de mieux comprendre comment les ententes et les arrangements provisoires peuvent bénéficier à la situation canadienne. Avant tout, il ne faut jamais oublier qu'ils ont des incidences à la fois symboliques et pratiques. La première catégorie est celle des dons volontaires et unilatéraux par l'État de titres fonciers ou de ressources. La seconde concerne les institutions provisoires établies conjointement, qui permettent de conserver des terres, des ressources ou des biens uniquement pendant les négociations et qui sont ensuite démantelées à la mise en œuvre du règlement final. La troisième catégorie concerne les transferts de droits de propriété touchant des biens, notamment des tenures de forêt ou des quotas de pêche (dans le contexte de la Nouvelle-Zélande). La quatrième catégorie enfin porte sur des symbolismes politiques, culturels et économiques dans des transferts de biens, de terres ou de ressources. Plusieurs catégories peuvent s'appliquer à quelques études, mais une seule convient en général. Ces accords provisoires ont véritablement permis que s'instaure un nouvel équilibre entre les intérêts de l'État et ceux des Maoris vers l'objectif plus lointain d'un règlement définitif des traités.

Partie 2 : Revendications pour violation de traité – Arrangements provisoires

Arrangement provisoire – Restitution de terres publiques à la tribu Waikato Tainui

La tribu Waikato Tainui (37 000 personnes vivant près de Hamilton, sur l'Île du Nord) poursuit l'héritage du mouvement Maori King. Apparu vers 1850, ce mouvement a mené la résistance maorie à de nouvelles ventes de terres à des agents de la Nouvelle-Zélande. Cette résistance a amené le gouvernement à prendre des moyens plus coercitifs pour s'emparer des terres, c'est-à-dire en faisant appel à l'armée britannique et à des mesures législatives complémentaires. Ces confiscations (raupatu) à des tribus maories indépendantes ont eu lieu à plusieurs endroits sur l'Île du Nord; les pertes les plus importantes ont eu lieu dans la région de Taranaki, au nord-ouest de Wellington et dans la région de Waikito, au sud d'Auckland (la carte à la fin du présent essai présente plus de détails, y compris sur d'autres confiscations)¹⁴. En 1863-1864, les Waikato Tainui ont perdu presque 500 000 hectares, pour la plupart de fort bonnes terres agricoles¹⁵.

La tribu Waikato Tainui a progressivement présenté des griefs relatifs aux traités, quant à cette confiscation de leurs terres. Même si le gouvernement au départ a pris des mesures pour proposer un dédommagement, la tribu a maintenu sa position soutenant que « puisque des terres avaient été prises, des terres devaient être restituées »¹⁶. Elle demandait en outre à l'État des excuses pour ces confiscations effectuées à tort¹⁷. La confrontation est devenue ouverte vers la fin des années 1980, quand l'État a voulu vendre les biens de Coalcorp. Les Tainui étaient concernés, puisqu'une partie des terres se situaient en-deçà des limites de confiscation. Les pouvoirs publics les assuraient qu'il y aurait consultation, qui n'eut jamais lieu. Les Tainui ont alors porté l'affaire en justice et devant le tribunal Waitangi. La Cour d'appel a recommandé que des négociations aient lieu pour résoudre le différend et suggéré que les Tainui avaient droit à « une partie considérable des ressources, quoique bien moins que la moitié »¹⁸. Ce jugement de 1989 a relancé les négociations, de sorte que la demande des Tainui a été suspendue. Cependant, du fait du changement de gouvernement en 1990, la négociation des revendications relatives aux traités s'est avérée lente et ardue.

En 1991, lors de sa première réunion avec Robert Mahuta, négociateur en chef pour les Tainui de Waikato, Douglas Graham, le nouveau ministre chargé des négociations de traités a remarqué à quel point ceux-ci étaient affligés de ce qu'après tant de temps, leurs demandes n'aient encore abouti à aucun résultat apparent. Il a aussi noté qu'ils étaient fièrement déterminés à obtenir la restitution des terres. Il a senti que l'État faisait traîner et s'est efforcé de fournir une expression de bonne volonté :

Ce don officiel eut lieu à Hopuhopu en mars 1993 et fit une impression positive : une ancienne Tainui a indiqué qu'il s'agissait d'une expression éloquente de bonne volonté de la part de l'État, que le climat des négociations s'était amélioré et que c'était vraiment une situation bénéfique pour tous²⁰. Le titre des terres fut dévolu à Pootatu Te Wherowhero, le premier roi maori. Le processus d'édification de la relation était lancé. Tout à fait conforme à la catégorie des dons volontaires et unilatéraux, cet arrangement provisoire a des aspects symboliques, puisque cette terre avait aussi été le siège du quartier général du premier roi maori.

La tribu Tainui de Waikato mit à profit cette restitution : dans les anciens bâtiments militaires à Hopuhopu, elle a installé le siège tribal, ses bureaux et ses salles de réunion. En 1995, j'y ai rendu visite à Robert Mahuta et à ses associés; le siège tribal était une ruche, pleine d'activité et les membres plus jeunes étaient nombreux à assumer d'importantes fonctions. Une fiducie Hopuhopu a été établie pour financer des bourses d'études. Par la suite, cette terre a aussi servi à de nouveaux projets de construction et à de nouveaux programmes, surtout un collège érigé par d'ambitieuses donations, un centre d'entraînement sportif et un foyer Kauhanganui pour le corps directeur du nouveau conseil tribal. Avant que le collège ne soit construit, la terre a servi en partie à un élevage laitier. Le site se prête bien aux aménagements du fait de sa proximité avec les communautés maories locales de Huntly et de Ngaruawhia.

Le règlement définitif s'est fait en 1995 et comportait la restitution de 15 690 hectares de terres, une excuse de la reine et un dédommagement en espèces pour une valeur totale de 170 millions de dollars. Dans le règlement, il y avait des bâtiments de la police et des tribunaux ainsi que le terrain sur lequel est située l'Université de Waikato. Ces institutions allaient devoir à présent négocier un bail et payer un loyer à un nouveau propriétaire – la tribu Tainui de Waikato. L'autre grande revendication des Tainui de Waikato touchant la rivière Waikato était encore à négocier.

Lors d'une conférence en 1995, Robert Mahuta, négociateur en chef pour les Tainui de Waikato a fait part des réflexions suivantes sur l'importance de la restitution des terres publiques et l'ambivalence des messages contradictoires de l'État pendant les négociations :

De toute évidence, l'importance pour Robert Mahuta de la bonne volonté et de la confiance dans les négociations, obtenues grâce à l'arrangement provisoire de la restitution des terres publiques, se trouvait neutralisée dans une certaine mesure par le fait que l'État continuait de brader les terres excédentaires. « Le gouvernement avait désespérément besoin d'utiliser dans d'autres domaines ces terres. Il n'était pas possible de les immobiliser », selon le ministre Graham²². L'historienne Ann Parsonson décrit en ces termes les répercussions de la perte des terres publiques revendiquées sur les tribus Tainui et Taranaki :

Au bout du compte, le concept de réserve foncière a été la solution qui a permis de vaincre ces difficultés que posait l'aliénation des terres publiques excédentaires. Nous allons l'étudier avec les négociations entre les Ngai Tahu et l'État.

Arrangement provisoire – la réserve foncière dans les négociations entre les Ngai Tahu et l'État

Les griefs découlant des traités de la tribu Ngai Tahu (25 000 personnes, Île du Sud) sont issus des transactions immobilières postérieures aux traités entre 1844 et 1865. À cette époque, les agents de l'État contrevenaient au traité en ce qu'ils ne mettaient pas en place les réserves foncières adéquates qui avaient été convenues, pour que les Ngai Tahu puissent prospérer et ne pas être marginalisés dans leur propre patrie, on oublia en outre les engagements spécifiques des agents de l'État envers les Ngai Tahu, notamment pour préserver la néphrite (marchandise essentielle au commerce) et les zones de cueillette de leur nourriture. Depuis les années 1860 mais surtout récemment, les Ngai Tahu ont défendu les griefs touchant leurs revendications conventionnelles par divers moyens – plaintes officielles au Parlement, présentations à des commissions d'enquête, actions en justice et devant le tribunal Waitangi.

Après un examen approfondi, celui-ci a publié un rapport en trois volumes, détaillant la nature de la revendication conventionnelle et a conclu :

En 1991, la tribu Ngai Tahu a entamé des négociations menées en son nom par le chef Maori Tipene O'Regan et par le ministre Douglas Graham pour l'État. On a peu avancé au cours des deux premières années, de 1992-1993, et on a pourtant imposé un concept d'une importance réelle et durable : on a établi le concept de réserve foncière – initiative Ngai Tahu à laquelle l'État a donné son assentiment pendant la négociation. Cette réserve foncière visait à préserver des terres que les Ngai Tahu souhaitaient avoir dans leur règlement final, notamment certaines terres publiques et d'autres parcelles que l'État avait acheté pour eux. Ils ont reçu le droit de préempter les terres publiques excédentaires qui allaient se libérer, mais à ce droit s'attachait la responsabilité de rechercher des terres afin d'en trouver qui puissent convenir à leurs plans à long terme. La valeur marchande de cette réserve foncière a été plafonnée à 40 millions de dollars; une fois le plafond atteint, les Ngai Tahu pouvaient substituer de nouvelles parcelles aux anciennes, pourvu que le plafond soit respecté. La réserve comportait d'anciennes terres publiques de valeur commerciale dans le centre ville de Christchurch et des terres avec des possibilités de tourisme et de randonnée près de la zone touristique de Queenstown. Cette réserve foncière a permis de construire la confiance, car elle a été pour les Ngai Tahu une preuve concrète que les négociations avançaient²⁵. Aux termes de cet arrangement, l'État pouvait aussi poursuivre les ventes de certaines terres que les Ngai Tahu avaient rejetées car elles ne les intéressaient pas. Cet arrangement est le meilleur exemple d'une institution provisoire, puisqu'il a fonctionné sept ou huit ans, puis a été annulé quand le règlement final a été mis en place.

En mai 1994, après que les deux parties eurent acquis l'expérience de la réserve foncière, les Ngai Tahu ont de nouveau pris l'initiative d'envisager l'achat, au prix du marché et avec leurs fonds propres, de terres conservées dans la réserve foncière. Cette transaction devait se faire avant le règlement final. L'État était d'accord, supposant que les Ngai Tahu avaient besoin des terres pour eux-mêmes, ce qui dans certains cas était exact. Ils ont pu emprunter de l'argent, puis acheter au prix du marché la base aérienne de Wigram à Christchurch. Puis ils ont pu restaurer les maisons là-bas et les ont revendues à des membres de leur tribu et à d'autres Néo-Zélandais. Ils avaient cependant d'autres idées en tête et se sont rapidement organisés pour profiter de ce qui leur semblait une excellente perspective d'affaires. Ils engagèrent les services d'un gestionnaire de biens expérimenté et commencèrent à chercher des acheteurs pour des terres alléchantes, qu'ils demandaient ensuite à la réserve foncière. Ils ont progressivement appris à trouver pour un acheteur intéressé une terre dans leur réserve foncière et en coordonnant date d'achat et date de vente, ils ont pu réaliser des profits considérables. L'État n'était apparemment pas satisfait de ces transactions lucratives, mais les affaires étant les affaires, il a acquis lui-même une source de revenus à partir de ces ventes de terres. Ces ventes de terrains à des tiers ont généré des revenus considérables pour les Ngai Tahu, ce qui leur a permis de couvrir en partie les frais des négociations et d'augmenter leurs actifs.

Plus tard la même année, les négociations entre les Ngai Tahu et l'État ont été rompues, pour plusieurs raisons et notamment : la forte divergence entre les deux parties dans l'évaluation globale des revendications conventionnelles, la rupture de la communication, la publication d'une politique publique des revendications conventionnelles qui fut fort controversée (surtout le plafond de un milliard de dollars pour toutes les revendications), les problèmes structurels dans les négociations et les conflits de personnalité entre les principaux négociateurs²⁶. Il semble évident que la construction des relations dans des négociations de ce genre exige une attention continue et soutenue. Une telle relation est de par son essence même fragile, du fait des disputes souvent amères du siècle dernier entre les Maoris et l'État, et de la façon dont ces événements sont à présent perçus par les deux parties.

Les Ngai Tahu ont entrepris une série d'actions à la suite de cette rupture des négociations, notamment une demande d'audience au tribunal Waitangi et des actions en justice entre la fin de 1994 et le milieu de 1996. Un règlement provisoire de la revendication a en partie encouragé la reprise des négociations.

Avant de clore ce sujet des réserves foncières, il faut souligner qu'elles se sont révélées un mécanisme durable dans les processus de traités, puisqu'elles ont été utilisées dans d'autres régions de la Nouvelle-Zélande, dont les régions confisquées de l'Île du Nord (notamment celles revendiquées par les Taranakis), et ont finalement été appliquées à tous les territoires au nord de la revendication Ngai Tahu. Et pourtant, l'État n'a accepté d'en établir ailleurs qu'en 1995, trop tard pour aider la tribu Tainu.

Partie 3 : Revendications pour violation de traité – Règlements conventionnels provisoires

Règlement provisoire – Restitution de la néphrite et des ressources aux Ngai Tahu

Après la rupture des négociations, il s'est avéré fort difficile de les reprendre pendant environ un an, un an et demi. Les deux parties ont pris des mesures de plus en plus agressives – pour l'État, la vente de fermes et de dépôts de charbon dans l'Île du Sud et pour les Ngai Tahu des actions en justice, dont certaines pour empêcher toute cession de terre publique. Finalement, le Premier ministre Jim Bolger a dû intervenir en 1996 lors d'une réunion avec le chef des Ngai Tahu, Tipene O'Regan pour que les négociations puissent reprendre. Lors du suivi de la réunion, les dirigeants des Ngai Tahu ont convenu d'un montant d'environ 170 millions de dollars pour la totalité de leurs revendications concernant les terres et les ressources (à l'exclusion de la pêche commerciale).

Les Ngai Tahu avaient tout de même la volonté d'affermir les négociations. Ils ont donc obtenu l'aide du Premier ministre pour que soit établie par voie législative la structure de leur nouveau conseil tribal (runanga). Ils ont en outre recherché un règlement provisoire de leur revendication conventionnelle, qui soit acceptable aux deux parties. Au nombre des éléments majeurs de cette entente provisoire : des textes législatifs affirmant que les Ngai Tahu, non pas l'État, étaient les propriétaires de la néphrite de l'Île du Sud, un montant non remboursable de 10 millions de dollars, la dévolution par voie législative de Tutaepatu Lagoon près de Christchurch aux Ngai Tahu²⁷. Les Maoris appellent l'Île du Sud Te Wai Pounamu (l'Île de la néphrite); les Ngai Tahu la commercialisaient autrefois – sa restitution était donc fortement symbolique. Ce règlement provisoire constitue donc le meilleur exemple du symbolisme politique, culturel et économique dans le transfert de biens ou de titres. Comme l'offre ne dépendait pas d'une entente finale, mais devait former partie de l'ensemble si un accord était finalement conclu, on la considère comme « un acompte ». La déclaration d'intention de ce règlement provisoire exprime clairement les volontés des parties :

Les Ngai Tahu quant à eux ont convenu « d'ajourner à une date non déterminée des instances touchant les revendications de façon à permettre ces négociations »²⁹. Ils ont accepté le règlement provisoire en juin 1996, ce qui a ouvert la voie à de nouvelles négociations et à la reconstruction essentielle d'une relation qui avait été interrompue. Ce règlement provisoire a véritablement donné un nouvel élan aux négociations dont le climat s'est nettement amélioré. La convention principale (entente de principe) a été signée juste avant l'élection du début d'octobre 1996.

Ce nouveau processus a été renouvelé grâce à des équipes de négociation restructurées, dans lesquelles l'accent a été davantage mis sur les équipes de travail et moins sur les négociateurs principaux. Il a fallu quatre mois de négociation intense et beaucoup de créativité pour arriver à l'entente de principe. L'accord final est intervenu un an plus tard. Les éléments clés en étaient des excuses de l'État, un dédommagement financier de 170 millions de dollars au total, la restitution symbolique de Aoraki (Mont Cook) et un dédommagement culturel qui comprenait une cueillette traditionnelle. Plus de 90 p. 100 des Ngai Tahu ont adopté l'entente en 1997 et le Parlement a adopté la législation à cet effet en septembre 1998.

Les Ngai Tahu et d'autres tribus ont aussi participé de près aux conflits touchant les pêches commerciales conventionnelles, les négociations à cet égard ayant débuté il y a au moins 10 ans.

Règlement provisoire – Une nouvelle commission maorie de pêche détient les quotas de pêche commerciale

Vers le milieu des années 1980, l'État a tenté de restructurer la pêche commerciale en Nouvelle-Zélande par un nouveau système de quotas – le système de gestion des quotas – qui exigeait l'établissement de droits de propriété pour la pêche commerciale sous forme de quota individuel et cessible, pouvant se négocier ou se vendre. Ce nouveau système faisait partie de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur la pêche; quelques grandes tribus maories, notamment les Muriwhenua et les Tainui sur l'Île du Nord et les Ngai Tahu sur l'Île du Sud ont néanmoins tenté d'empêcher l'État d'aliéner les pêches à des grandes entreprises commerciales. Les Maoris voulaient que leurs droits à ces pêches aux termes de l'article deux du traité de Waitangi soient respectés et protégés. Par des actions en justice et auprès du tribunal de Waitangi, ils ont utilisé les mécanismes de recours dont ils disposaient pour empêcher l'État d'agir contre leurs intérêts de pêcheurs. Une injonction interlocutoire a été accordée en 1987. Le juge Grieg de la Haute Cour a estimé que l'on pouvait soutenir que les Maoris avaient des droits aux pêches commerciales en vertu des traités et que l'État devait négocier avec les tribus maories en vue de réconcilier ces nouveaux points de vue sur les pêches avec les droits maoris issus des traités³⁰. Un groupe de travail mixte Maoris-État a été constitué et les négociations ont commencé. Les Maoris demandaient la moitié des ressources de pêche et l'État n'était pas disposé à aller aussi loin. Les représentants de la pêche industrielle ont exercé de fortes pressions contre toute entente avec les tribus maories.

Après de longues négociations, auxquelles a pris part un comité parlementaire, le premier ministre est finalement intervenu pour débloquer la situation et a conclu une entente provisoire avec les négociateurs maoris, qui a abouti en 1989 à la Maori Fisheries Act [Loi sur les pêches maories]. Voici à ce propos les commentaires de l'un des négociateurs maoris, le D^r Tipene O'Regan :

Le prix d'achat des quotas a été estimé à 100 millions de dollars sur les quatre années. Lors d'une récente conférence, Tipene O'Regan commente en ces termes la réussite de l'entreprise coopérative maorie de pêche commerciale :

Vers 1992, des pressions se sont exercées sur l'État pour négocier un règlement définitif, en partie du fait de la publication d'un rapport par le tribunal de Waitangi sur les pêches des Ngai Tahu, qui était favorable à leurs droits de pêche traditionnels, droits commerciaux y compris. Les chefs maoris et les ministres de la Nouvelle-Zélande ont négocié un accord définitif et notamment l'achat par l'État et pour la Commission maorie de pêche de 50 p. 100 de l'entreprise Sealord, qui détient 26 p. 100 de l'ensemble des quotas de la pêche commerciale en Nouvelle-Zélande. Les négociateurs maoris ont en outre obtenu d'autres avantages, notamment 20 p. 100 de tous les nouveaux quotas à venir et un cadre réglementaire prévoyant la récolte traditionnelle (non commerciale) des produits de la mer³³. Ce nouveau règlement définitif a été mis en œuvre à la fois au niveau national grâce au renouvellement de la Commission de pêche maorie découlant du Traité de Waitangi et au niveau local des tribus, grâce à la location annuelle de quotas de pêche commerciale à la Commission.

La Commission a l'intention de restituer définitivement aux tribus les quotas et d'autres éléments d'actif en matière de pêche, mais il y a eu énormément de controverse quant à la formule d'attribution, qui demeure en contestation. Les tribus maories se sont entendues jusqu'à un certain point sur une formule juste, mais rien n'est encore conclu. L'élément qui achoppe provient du fait que les organisations maories des villes veulent une part du gâteau, puisque selon l'entente de règlement, tous les Maoris doivent partager les bénéfices de l'accord sur les pêches.

Partie 4 : Quelle différence ces arrangements et ces conventions provisoires ont-ils fait en Nouvelle-Zélande et l'expérience peut-elle s'appliquer au Canada ?

Quelques-uns des avantages analysés ci-dessus peuvent se résumer en quelques grands points. En premier lieu, ces accords provisoires ont vraiment réussi (à des degrés variables en fonction de la situation) à rétablir un climat de négociation fondé sur des relations plus cordiales en comparaison des attitudes et des démarches plus contradictoires de toute salle d'audience. Néanmoins, les demandeurs maoris ont conservé l'option de reprendre leurs actions en justice ou devant le tribunal de Waitangi. Ainsi que nous l'avons souligné ci-dessus, l'État a été un partenaire de négociation difficile, car ses messages sont souvent pleins d'ambivalence. Ces accords provisoires ont peut-être eu pour effet « de donner une chance à la paix », mais il semble que l'attitude pacifiste autant que l'attitude contradictoire sont demeurées dans les négociations ultérieures, et cela des deux côtés.

En deuxième lieu, les ententes provisoires ont souvent été des précurseurs des règlements finaux, en ce que des éléments des seconds étaient partie intrinsèque des premières. Les ententes provisoires ont surtout permis aux tribus maories d'accéder à diverses ressources dont elles avaient fort besoin; les Maoris ont ensuite tourné la situation à leur avantage, confiants que les ressources pouvaient être utilisées de façon qui reflétait leurs priorités.

En troisième lieu, ces règlements provisoires ont permis de précipiter la volonté et le rythme de négociation entre les Maoris et l'État. Ainsi que je l'ai montré ci-dessus, ils ont servi soit à reprendre des négociations ou bien à leur donner une impulsion nouvelle pour continuer vers un accord définitif. Ils constituent en ce sens des symboles tangibles de progrès pour la masse de la population – Maoris et grand public.

En quatrième lieu, grâce à ces et arrangements et ces conventions provisoires, les tribus maories ont acquis une utile expérience de la gestion de biens importants, immobiliers et financiers, à des moments stratégiques. Parce qu'elle a eu accès à une ancienne base militaire, la tribu Tainui de Waikato a pu entamer la construction et le développement d'un nouveau siège tribal. Parce qu'ils ont obtenu une réserve foncière par arrangement, les Ngai Tahu ont pu préserver leurs principaux éléments d'actif en vue d'un règlement et parce qu'ils ont pu accéder tôt à des parties de cette réserve foncière, ils ont pu en utiliser les revenus avec profit et s'assurer des rentrées régulières. Parce que leur propre Commission maorie de pêche a contrôlé les quotas de pêche commerciale et d'autres avantages, de nombreuses tribus maories ont pu créer ensemble et pour les leurs de nouvelles entreprises et de nouveaux emplois. De plus, l'expérience acquise lors d'arrangements provisoires dans un ensemble de négociations, tel que celui de la réserve foncière Ngai Tahu, a pu ensuite être mise à profit dans des négociations ultérieures.

Enfin, le règlement provisoire est un enclenchement vers un règlement final à venir, en ce qu'il est très difficile de faire marche arrière une fois qu'un règlement provisoire a été conclu. Et pourtant, la négociation demeure en même temps ouverte, des zones difficiles pouvant se négocier par la suite à un rythme plus mesuré. Ce qui importe, c'est que des problèmes ont été résolus, ce qui est ressenti comme l'instauration d'un climat de confiance pour toute la négociation. Une fois que celle-ci a repris grâce à l'élan que lui a apporté le règlement provisoire, bien souvent aucune partie ne veut plus prendre la responsabilité de quitter la table de négociation et l'on constate une énergie et des initiatives renouvelées pour résoudre les questions les plus épineuses.

Nombre des avantages (si ce n'est tous) énumérés pour la Nouvelle-Zélande s'appliquent tout aussi bien à la situation du Canada et de la Colombie-Britannique. La situation est certes plus complexe ici, puisque trois parties sont en négociation, mais par contre, l'existence de la Commission des traités de la Colombie-Britannique, comme « gardienne du processus », est un avantage dont ne disposaient ni les négociateurs maoris ni l'État en Nouvelle-Zélande pour négocier. On peut considérer ici d'autres avantages, réels ou en puissance, à la lumière de notre propre histoire. Par exemple, dans les débats publics enragés sur les traités en Colombie-Britannique, des règlements et des arrangements provisoires pourraient contribuer de façon importante à retourner l'opinion publique qui paraît parfois hostile. Ce changement des perceptions des citoyens serait d'autant plus réel, si ces nouvelles mesures s'accompagnaient d'actions concertées de vulgarisation. De même, la bonne volonté chez toutes les parties aux négociations que suscitent des arrangements et des conventions provisoires pourrait fort bien avoir des répercussions positives imprévues dans d'autres domaines de la vie publique. Il pourrait par exemple, du fait de l'amélioration des relations et du climat des négociations, y avoir davantage d'actions de coopération entre l'État et les Premières Nations ou de coentreprises entre celles-ci et le secteur privé dans des domaines vitaux comme la pêche et les forêts.

Pour accomplir ces changements, il faudra toutefois une forte dose de volonté politique de tous les côtés. Le négociateur maori, Robert Mahuta, souligne l'importance de cette volonté politique dans la conclusion de ses commentaires récents sur les négociations État-Tainui :

À cet égard, on peut soutenir que la volonté politique de négocier un règlement final est moindre s'il est probable de conclure un accord provisoire. Je soutiens au contraire que la probabilité d'un accord définitif augmente bien davantage, du fait de quelques avantages à retirer des accords provisoires, surtout pour les Premières Nations qui négocient depuis longtemps, difficilement et avec peu de chances de réussir. Des ententes provisoires s'adaptent très bien à une démarche de construction des relations et sont conformes aux recommandations du Rapport du Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique de 1991. Rappelons-en deux  :

Conclusion

D'après ce qui vient d'être exposé ci-dessus, il semble qu'il y ait de bonnes raisons de donner aux arrangements et aux conventions provisoires une chance d'aboutir en Colombie-Britannique. Quelques mesures provisoires judicieuses ont été élaborées, comme les ententes sur les mesures provisoires touchant Clayquot Sound et le prolongement le plus récent de cette entente est souvent qualifiée de « pont » vers le traité.

Cette entente a surgi toutefois dans des circonstances spéciales et demeure exceptionnelle. Plus récemment, le concept de mesures liées à des traités que le Canada et la Colombie-Britannique ont inauguré semble prometteur, mais ces mesures sont encore à négocier et à appliquer.

Il y a lieu à présent d'avancer et les exemples néo-zélandais indiquent diverses directions créatives. Il est fort probable que les arrangements et conventions provisoires pourraient améliorer la situation, car ils montrent clairement des signes tangibles de progrès pour tout le processus des traités. Les négociations de traité et la construction de relations relèvent d'un processus dynamique et la relation à long terme que supposent les traités semble se prêter à ce que sa progression se découpe en étapes. Il nous faut peut-être penser que l'édification de relations fait partie intégrante de toute négociation de traité, plutôt que de mettre tous nos œufs dans le même panier d'un règlement définitif, quelle que soit son importance. Les relations doivent se poursuivre après que les traités sont signés et scellés. Des relations de respect mutuel entre l'État et les Premières Nations exigeront un travail permanent pour bâtir la société juste et pacifique que nous souhaitons presque tous pour nos enfants et nos petits-enfants. Les règlements provisoires sont pour une population sceptique, et les membres des Premières Nations la preuve tangible qu'il existe une volonté commune (chez toutes les parties) de prendre des directions sérieuses et positives.

Note de conclusion : Je remercie pour leurs suggestions d'amélioration du projet ou du premier projet du présent essai Richard Hill, Ann Parsonson, Tipene O'Regan, Garth Cant, Katherine Slaney, Helen Wood et Stephen Owen. J'exprime aussi ma gratitude à Ken Josephson, cartographe au département de géographie de l'Université de Victoria, pour avoir réalisé la carte à la fin du présent essai. Je demeure responsable de son contenu.

Carte des principales zones de la Nouvelle-Zélande sur lesquelles portent les demandes pour violation de traité

Bibliographie

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RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

¹ Commission des traités de la Colombie-Britannique, Rapport annuel 1999, « Our Future », Vancouver, C.-B., 1999, p. 5.

² Voir notamment la discussion de l'articulation (et de l'ajout) des intérêts au chapitre des équivalences fonctionnelles du livre How to Compare Nations –Strategies in Comparative Politics, Chatham, Chatham House Publishers Inc., 1990, à la p. 39.

³ C. Orange, The Treaty of Waitangi, Wellington, Allen & Unwin Port Nicholson Press, 1987, aux pp. 46, 56-57; et J. Hayward, In Search of a Treaty Partner: Who, or What, is the 'Crown' ?, thèse de doctorat en politique, Université Victoria de Wellington, 1995, chapitre 5.

⁴ C. Orange, An Illustrated History of the Treaty of Waitangi, Wellington, Allen & Unwin Port Nicholson Press, 1990, à la p. 39 [ci-après An Illustrated History].

⁵ Ibid., à la p. 38.

⁶ Pour des études plus approfondies à cet égard, voir : C. Orange, , The Treaty of Waitangi, Wellington, Allen & Unwin Port Nicholson Press, 1987; A. Sharp, Justice and the Maori Maori Claims in the New Zealand Political Argument in the 1980s, Auckland, Oxford University Press, 1990 [ci-après Justice and the Maori Maori]; I.H. Kawharu, Waitangi Maori and Pakeha Perspectives of the Treaty of Waitangi, Auckland, Oxford University Press, 1989; A. Ward, An Unsettled History Treaty Claims in New Zealand, Wellington, Bridget Williams Books, 1999 [ci-après An Unsettled History].

⁷ An Unsettled History, ibid., à la p. 7.

⁸ Voir P. Temm, The Waitangi Tribunal The Conscience of the Nation, Auckland, Random Century New Zealand, 1990; E. Stokes,The Treaty of Waitangi and the Waitangi Tribunal: Maori claims in New Zealand, Christchurch, Applied Geography 12, 1992, aux pp. 176-191.

⁹ Justice and the Maori Maori, supra note 64 aux pp. 172-173.

¹⁰ Ibid., à la p. 168.

¹¹ An Unsettled History, supra note 64 à la p. 35.

¹² An Illustrated History, supra note 4 à la p. 109; New Zealand Maori Council c. Attorney-General, [1987] 1 N.Z.L.R. 641 (C.A.).

¹³ An Unsettled History, supra note 64 à la p. 35.

¹⁴ Pour davantage de détails sur les guerres entre la Couronne et les Maoris, voir J. Bellich, Making Peoples A History of New Zealanders From Polynesian Settlement to the End of the Nineteenth Century, Auckland, Allen Lane The Penguin Press, 1996, aux pp. 229-246.

¹⁵ Pour davantage d'informations sur les négociations des demandes conventionnelles découlant du traité des Tainui de Waikato, voir R. Mahuta, « Tainui: A Case Study of Direct Negotiations » dans Treaty Settlements: the Unfinished Business dans G. McLay, dir., Wellington, New Zealand Institute of Advanced Legal Studies et Victoria University of Wellington L. Rev., 1995, aux pp. 67-87 [ci-après « Tainui: A Case Study »]; D. Graham, Trick or Treaty ?, Wellington, Institute of Policy Studies, Université Victoria de Wellington, 1997, aux pp. 71-79 [ci-après Trick or Treaty ?].

¹⁶ « Tainui : A Case Study », supra note 15 à la p. 72.

¹⁷ Ibid., à la p. 76.

¹⁸ Tainui Maori Trust Board c. Attorney General, [1989] 2 N.Z.L.R. 529.

¹⁹ Trick or Treaty?, supra note 1 à la p. 73.

²⁰ D^r Richard Hill, correspondance électronique avec l'auteur, le 1^er février 2000. L'État a également conclu un règlement provisoire touchant d'autres terres à l'ancienne base aérienne à Te Rapa (évaluées à environ 3 millions de dollars), mais on a considéré que ce règlement était un acompte, à valoir donc sur le montant du règlement final.

²¹ « Tainui : A Case Study », supra note 15 à la p. 80.

²² Trick or Treaty?, supra note 1 à la p. 53.

²³ D^re Ann Parsonson, correspondance électronique avec l'auteur, le 17 février 2000.

²⁴ Rapport de 1991 du tribunal Waitangi, p. 174.

²⁵ R. Price, The Politics of Modern History-Making: the 1990s struggle of the Ngai Tahu tribe with the Crown to achieve a Treaty of Waitangi claims settlement, [Christchurch, Université de Canterbury, Macmillan Brown Centre for Pacific Studies, à paraître en 2000, p. 14]

²⁶ Ibid., aux pp. 15-17.

²⁷ Ibid., à la p. 37.

²⁸ Acte du règlement « Acompte à valoir » entre l'État et les Ngai Tahu, 1996, p. 6.

²⁹ Ibid.

³⁰ R. Price, Assessing Modern Treaty Rights: New Zealand's 1992 Treaty of Waitangi (Fisheries Claims) Settlement and its Aftermath, Christchurch, Université de Canterbury, Macmillan Brown Centre for Pacific Studies, document de travail numéro 3, p. 17 [ci-après Assessing Modern Treaty Rights].

³¹ D^r T. O'Regan, Treaty Settlements, Fisheries and the Restoration of Rights, [notes non publiées pour la Thomas Cawthorn Memorial Lecture, Nelson, le 6 août 1999, mises à disposition par l'auteur, p. 12]. Pour plus de détails, voir aussi An Illustrated History, supra note 4 aux pp. 111-117.

³² O'Regan, ibid. aux pp. 13-14.

³³ Assessing Modern Treaty Rights, supra note 30 à la p. 26.

³⁴ « Tainui : A Case Study », supra note 1 à la p. 87.

³⁵ Canada, Colombie-Britannique et Sommet des Premières Nations, Recommandations du Groupe de travail sur les revendications en Colombie-Britannique, 1991.

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