|
|
|||||||||||||||||
Guide de la politique fédéraleL'AUTONOMIE GOUVERNEMENTALE DES AUTOCHTONESL'approche du gouvernement du Canada concernant la mise en oeuvre du droit inhérent des peuples autochtones à l'autonomie gouvernementale et la négociation de cette autonomieMessage des ministres Nous sommes heureux de présenter, au nom du gouvernement du Canada, un nouveau partenariat historique avec les peuples autochtones qui a été conçu pour la mise en oeuvre du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. La reconnaissance du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale en vertu de l'article 35 de la Constitution canadienne a été la pierre angulaire de la politique de notre gouvernement sur les Autochtones depuis notre élection en octobre 1993. Pour la création d'emplois, pour la relance économique : le plan d'action libéral pour le Canada, le Livre rouge du Parti libéral, a clairement fait ressortir notre engagement à mettre en oeuvre ce droit fondamental des peuples autochtones. Des consultations exhaustives ont été menées aux fins de l'élaboration de cette politique; des dirigeants autochtones sur les plans local, régional et national y ont participé. Tous les gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que d'autres groupes un peu partout au pays, ont pris part à ces importantes discussions. L'objectif du gouvernement fédéral est clair. Des changements substantiels doivent être apportés afin d'assurer aux peuples autochtones un plus grand contrôle de leur vie. Le mécanisme le plus juste, le plus raisonnable et le plus pratique pour y arriver consiste en la conclusion d'ententes négociées. Il est impératif qu'en tant que Canadiens, nous orientions nos efforts vers la réalisation de ces changements d'une manière qui soit à la fois pragmatique et responsable. Et ce défi, seul l'engagement de tous, les Canadiens en général ainsi que les gouvernements et les peuples autochtones, permettra de le relever. Nous sommes fiers de présenter cette politique, laquelle marquera un changement fondamental dans la façon dont le gouvernement collaborera à l'avenir avec les peuples autochtones, pour une coexistence plus harmonieuse pour les générations à venir.
Publié avec l'autorisation de
QS-5324-000-BB-A1 © Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada Table des matières
Partie I : Cadre politique
Partie II : Diverses formules d'autonomie gouvernementale
Partie III : Processus de négociation
INTRODUCTION L'autonomie gouvernementale des Autochtones n'est pas un concept nouveau. En effet, les peuples autochtones du Canada affirment depuis longtemps qu'ils aspirent à se gouverner eux-mêmes, à préparer l'avenir de leurs collectivités et à prendre eux-mêmes les décisions sur les questions touchant la préservation et l'épanouissement de leurs cultures distinctives. Les peuples autochtones prétendent également qu'ils possèdent un droit inhérent à l'autonomie gouvernementale qui devrait être reconnu par l'ensemble des Canadiens. Le gouvernement du Canada reconnaît que le droit inhérent à l'autonomie
gouvernementale est un droit existant au sens de l'article 35 de la Loi
constitutionnelle de 1982. Il a établi une approche pour son application
principalement par la conclusion d'ententes pratiques et souples régissant les modalités d'exercice de l'autonomie gouvernementale plutôt que par sa définition en termes abstraits. Le gouvernement est d'avis que cette approche offre la souplesse nécessaire pour permettre à toutes les parties concernées de réaliser des progrès significatifs dans la concrétisation de l'autonomie gouvernementale des Autochtones. Pendant plus d'une dizaine d'années, les gouvernements et les représentants autochtones ont déployé de sérieux efforts afin de modifier la Constitution canadienne pour y reconnaître expressément le droit inhérent des Autochtones à l'autonomie gouvernementale. Même si ces efforts n'ont pas, en fin de compte, abouti à la modification de la Constitution, ils ont néanmoins permis de dégager un large consensus en faveur de l'autonomie gouvernementale des Autochtones. Bien qu'il existe encore entre certains gouvernements et les peuples autochtones des divergences importantes en ce qui concerne la définition de l'autonomie gouvernementale, la plupart des intéressés conviennent qu'il est temps de mettre fin à ces débats et de travailler tous ensemble à la concrétisation de l'autonomie gouvernementale des Autochtones au sein du Canada. Le gouvernement fédéral respecte l'engagement qu'il a pris dans le document intitulé Pour la création d'emplois, pour la relance économique : le plan d'action libéral pour le Canada, soit d'établir un nouveau partenariat avec les peuples autochtones et de renforcer les collectivités autochtones en leur permettant de se gouverner elles-mêmes. Nous désirons mettre en oeuvre un processus qui nous permettra de trouver des solutions pratiques, de restaurer la dignité des peuples autochtones et de les habiliter afin qu'ils deviennent autosuffisants. Les gouvernements autochtones devront exercer leurs pouvoirs de façon responsable en répondant aux besoins et intérêts de leurs peuples. L'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale donnera aux groupes autochtones les outils dont ils ont besoin pour atteindre cet objectif. PARTIE I : CADRE POLITIQUE Le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale est un droit prévu à l'article 35 Le gouvernement du Canada reconnaît que le droit inhérent à l'autonomie
gouvernementale est un droit ancestral existant au sens de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. De même, il reconnaît que ce droit inhérent peut découler de traités ainsi que des rapports qu'entretient la Couronne avec les Premières nations visées par un traité. La reconnaissance du droit inhérent repose sur le fait que les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner, c'est-à-dire de prendre eux-mêmes les décisions touchant les affaires internes de leurs collectivités, les aspects qui font partie intégrante de leurs cultures, de leur identité, de leurs
traditions, de leurs langues et de leurs institutions et, enfin, les rapports spéciaux qu'ils entretiennent avec leur terre et leurs ressources. Le gouvernement reconnaît d'une part qu'il pourrait être possible de s'adresser aux tribunaux pour faire respecter le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et que, d'autre part, il existe des points de vue divergents quant à la nature, à la portée et au contenu de ce droit. Toutefois, le recours aux tribunaux relativement à la question du droit inhérent serait long et coûteux et aurait tendance à engendrer des conflits. De plus, les tribunaux ne donneraient aux parties concernées que des indications générales et leur laisseraient le soin d'établir elles-mêmes le détail des mesures à prendre. Pour ces raisons, le gouvernement est convaincu que le recours aux tribunaux ne doit être qu'une solution de dernière instance. La tenue de négociations entre les gouvernements et les peuples autochtones est de toute évidence la façon préférée, c'est-à-dire la plus pratique et la plus efficace d'assurer l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. L'application dans le cadre de la Constitution canadienne L'exercice du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale par les gouvernements et institutions autochtones devra se faire à l'intérieur du cadre de la Constitution canadienne. Par conséquent, il faudra assurer une relation harmonieuse entre les compétences et les pouvoirs autochtones et les compétences et les pouvoirs exercés par les autres gouvernements. Il est donc dans l'intérêt des gouvernements autochtones et non autochtones d'établir des mécanismes de coopérati on propres à assurer, entre leurs lois respectives, l'harmonie indispensable au bon fonctionnement de la fédération. Compte tenu du large éventail de compétences et de pouvoirs autochtones
susceptibles de faire l'objet de négociations, les gouvernements provinciaux doivent nécessairement être parties à ces négociations et aux ententes en découlant lorsque les questions visées relèvent normalement de leur compétence ou que les ententes négociées pourraient avoir des répercussions sur d'autres groupes ou territoires que le groupe ou territoire autochtone directement concerné. Les gouvernements territoriaux devraient être parties aux négociations et aux ententes touchant la mise en oeuvre de l'autonomie gouvernementale au nord du 60e parallèle. Le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale ne comprend pas le droit à la souveraineté au sens du droit international et il n'entraînera pas la création d'États nations autochtones souverains et indépendants. Au contraire, la mise en oeuvre de l'autonomie gouvernementale devrait accroître la participation des peuples autochtones au sein de la fédération canadienne et faire en sorte que ceux-ci et leurs gouvernements ne vivent pas isolés du reste de la société canadienne. La Charte canadienne des droits et libertés Le gouvernement tient au respect du principe selon lequel tous les gouvernements du Canada sont liés par la Charte canadienne des droits et libertés, de façon que l'ensemble des Canadiens, tant les Autochtones que les non-Autochtones, puissent continuer de jouir également des droits et libertés garantis par la Charte. En conséquence, les ententes en matière d'autonomie gouvernementale, y compris les traités, devront prévoir des dispositions mentionnant que la Charte canadienne des droits et libertés s'applique aux gouvernements et institutions autochtones relativement à toutes les questions relevant de leurs compétences et pouvoirs respectifs. D'ailleurs, la Charte comporte déjà une disposition (l'article 25) précisant que celle-ci n'a pas pour effet de porter atteinte aux droits ancestraux et issus de traités, droits qui, selon l'approche fédérale, comprennent le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. La Charte vise donc à établir un juste équilibre entre les droits et libertés individuels et les valeurs et traditions propres aux peuples autochtones du Canada. La diversité des situations Compte tenu des situations très différentes dans lesquelles se trouvent les divers peuples autochtones partout au Canada, l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale ne peut se faire de façon uniforme dans l'ensemble du pays ou donner lieu à la mise en oeuvre d'une formule unique d'autonomie gouvernementale. Le gouvernement se propose de négocier des ententes sur l'autonomie gouvernementale qui répondraient aux besoins spéciaux des groupes autochtones et qui tiendraient compte de leur situation politique, économique, juridique, historique, culturelle et sociale particulière. La portée des négociations En vertu de l'approche fédérale, l'objectif fondamental des négociations sera de conclure des ententes sur l'autonomie gouvernementale et non pas de définir juridiquement le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale. Le gouvernement est conscient du fait que les gouvernements et les institutions autochtones auront besoin, pour pouvoir exercer concrètement le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale, des compétences ou pouvoirs nécessaires pour agir dans un certain nombre de domaines. De façon générale, le gouvernement considère que les compétences ou pouvoirs dont aurait besoin un groupe autochtone devraient concerner les affaires internes du groupe, les questions faisant partie intégrante de sa culture autochtone distincte et, enfin, tous les éléments essentiels pour lui permettre de fonctionner en
tant que gouvernement ou institution. En vertu de cette approche, les négociations pourraient, de l'avis du gouvernement fédéral, porter sur l'ensemble ou certains des sujets suivants, ou encore sur certains aspects de ceux-ci : Dans certains de ces domaines, des ententes détaillées devront être conclues afin d'harmoniser les règles de droit applicables, alors que dans d'autres une reconnaissance plus générale de la compétence ou du pouvoir des Autochtones en la matière pourra suffire. Il existe un certain nombre d'autres domaines susceptibles de déborder le cadre des questions qui font partie intégrante de la culture autochtone ou qui relèvent strictement des affaires internes du groupe autochtone visé. Dans la mesure où le gouvernement fédéral a compétence sur ces domaines, il est disposé à négocier la reconnaissance aux Autochtones de certaines compétences ou de certains pouvoirs en la matière. Dans ces domaines, les répercussions des lois et règlements applicables se font généralement sentir au-delà des limites de chaque collectivité. En conséquence, le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux, selon le cas, conserveraient le pouvoir fondamental de légiférer sur la question visée et leurs règles de droit l'emporteraient en cas de conflit avec les règles de droit autochtones. Parmi les domaines relevant de cette catégorie, mentionnons les suivants : Il y a un certain nombre de sujets pour lesquels les gouvernements ou institutions autochtones n'ont aucune raison impérieuse de vouloir exercer un pouvoir de légiférer. Ce sont des sujets que l'on ne peut pas caractériser comme étant intégrés à la culture autochtone ou comme faisant partie des affaires internes des groupes autochtones. Ils peuvent être regroupés sous deux rubriques : i) pouvoirs liés à la souveraineté du Canada, à la défense et aux affaires étrangères; ii) autres pouvoirs d'intérêt national. Il est essentiel que le gouvernement fédéral conserve le pouvoir de légiférer dans ces domaines. Les divers sujets appartenant à cette catégorie sont notamment : (i) les pouvoirs relatifs à la souveraineté du Canada, à la défense et aux affaires étrangères : (ii) les autres pouvoirs d'intérêt national :
Bien que les pouvoirs de légiférer dans ces domaines soient exclus des négociations, le gouvernement est prêt à considérer la prise de mesures administratives là où il serait faisable et approprié de le faire. Les mécanismes de mise en oeuvre Le gouvernement prévoit que les ententes sur l'autonomie gouvernementale seront mises en oeuvre au moyen de divers mécanismes, notamment par voie de traités, de mesures législatives, de contrats et de protocoles d'entente sans caractère obligatoire. Les traités Le gouvernement du Canada est disposé, lorsque les autres parties sont d'accord, à protéger, dans la Constitution, les droits énoncés dans les ententes sur l'autonomie gouvernementale en tant que droits issus de traités au sens de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Cette façon d'assurer l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale permettrait de maintenir les rapports historiques qu'entretiennent les peuples autochtones et la Couronne. Les droits relatifs à l'autonomie gouvernementale pourraient, en vertu de l'article 35, être protégés : Les traités ont pour effet de créer des obligations ou des engagements qui lient mutuellement les parties et qui sont protégés par la Constitution. Tenant compte du caractère solennel et durable des droits issus de traités, le gouvernement est d'avis que le principal critère devant servir à décider de l'opportunité d'accorder, ou de ne pas accorder, à un aspect donné la protection de la Constitution consiste à déterminer s'il s'agit d'un élément fondamental de l'autonomie gouvernementale qui devrait lier les générations futures. En vertu de cette méthode, les sujets pouvant être protégés dans la Constitution pourraient inclure : Il s'ensuit que des questions de nature technique ou temporaire se trouvant dans les ententes ne devraient pas être protégées dans la Constitution en tant que droits issus de traités. Par conséquent, toute entente pouvant être modifiée pour tenir compte de l'évolution des circonstances -- par exemple un mécanisme de prestation de programmes et de services et une entente de financement -- n'est pas un élément qu'il convient de protéger dans la Constitution en tant que droit issu de traités. Mesures législatives, contrats et protocoles d'entente Les ententes sur l'autonomie gouvernementale ne seront pas mises en oeuvre exclusivement par voie de traités. Parmi les autres mécanismes de mise en oeuvre qui seront utilisés, mentionnons les suivants : mesures législatives, contrats et protocoles d'entente sans caractère obligatoire. Les mesures législatives peuvent être utilisées aux fins suivantes : Des contrats -- dont l'exécution peut être demandée aux tribunaux -- pourraient également être utilisés afin de constater soit des ententes détaillées ou techniques soit des ententes de durée limitée concernant la mise en oeuvre de mesures d'autonomie gouvernementale. Enfin, des protocoles d'entente -- documents dont l'exécution ne peut toutefois être demandée devant les tribunaux -- seront également utilisés pour constater des engagements politiques relatifs à l'autonomie gouvernementale. Les traités existants Les traités existants sont un élément fondamental des rapports spéciaux
qu'entretiennent la Couronne et les Premières nations visées par un traité. Le gouvernement ne propose pas de revoir, de modifier ou de remplacer les traités existants dans le cadre de l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale et de la négociation d'ententes à cet égard. Si une Première nation visée par un traité le désire, le gouvernement est disposé à négocier, conformément à la présente approche, une entente sur l'autonomie gouvernementale fondée sur les rapports déjà établis par le traité liant les parties. Les ententes existantes en matière de revendications territoriales
Le gouvernement ne propose pas, dans le cadre de l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale, de revoir les dispositions des ententes existantes en matière de revendications territoriales. Continueront donc d'être appliqués, selon les modalités et conditions existantes, les accords sur des revendications territoriales tels que la Convention de la Baie James et du Nord québécois, la Convention du Nord-est québécois, la Convention définitive des Inuvialuit, l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, l'Entente sur la revendication territoriale
globale des Gwich'in, l'Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et des Métis du Sahtu, l'Entente définitive des Premières nations de Champagne et de Aishihik, l'Entente définitive de la Première nation des Gwitchin Vuntut, l'Entente définitive de la Première nation des Nacho Nyak Dun et l'Entente définitive du Conseil des Tlingits de Teslin. Le gouvernement fédéral est disposé à négocier des ententes sur l'autonomie gouvernementale avec les groupes autochtones qui ont réglé leurs revendications territoriales mais qui n'ont pas d'entente sur l'autonomie gouvernementale conformément au présent cadre de politique. Les ententes existantes en matière d'autonomie gouvernementale En règle générale, les ententes existantes sur l'autonomie gouvernementale continueront de s'appliquer selon les modalités et conditions qu'elles prévoient. À la demande des groupes autochtones visés, et avec la participation pleine et entière de la province ou du territoire touché, le gouvernement fédéral serait disposé à envisager de protéger dans la Constitution certains aspects des mesures d'autonomie gouvernementale prévues par la Loi sur l'autonomie gouvernementale de la bande indienne Sechelte (Colombie-Britannique), la Loi sur les Cris et Naskapis (du
Québec) et la Loi sur l'autonomie gouvernementale des Premières nations du Yukon. Toutefois, aucune modification ne sera apportée aux arrangements existants sans le plein accord de toutes les parties concernées. L'application des lois Étant donné qu'il s'agit d'un droit exercé dans le cadre de la Constitution du Canada, le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale n'aurait pas pour effet d'exclure automatiquement l'application des lois fédérales et provinciales, dont bon nombre continueraient de s'appliquer aux peuples autochtones ou encore de coexister avec les règles de droit autochtones validement édictées. Afin de réduire au minimum les risques de conflit entre les règles de droit autochtones et les règles de droit fédérales ou provinciales, le gouvernement est d'avis que toutes les ententes, y compris les traités, devraient prévoir des règles établissant la priorité d'application de ces règles de droit en vue de résoudre d'éventuels conflits de cette nature. Le gouvernement reconnaît que les règles de priorité ainsi négociées pourront énoncer le caractère prépondérant des règles de droit autochtones, mais celles-ci ne pourront écarter l'application du principe fondamental selon lequel les lois fédérales et provinciales ayant une importance primordiale à l'échelle nationale ou provinciale, selon le cas, l'emportent sur les
règles de droit autochtones conflictuelles. Avant que les ententes sur l'autonomie gouvernementale ne soient conclues, les lois fédérales et provinciales continuent de s'appliquer dans la mesure où elles le font actuellement. La transition Il sera important d'assurer une transition sans heurt de la mise en oeuvre des
ententes actuelles à l'application, par voie d'ententes négociées, du droit inhérent à
l'autonomie gouvernementale. Les ententes de cette nature, y compris les traités,
devraient donc comporter des mesures de transition appropriées visant à faire en
sorte que la mise en oeuvre de l'autonomie gouvernementale ne crée pas
d'incertitude sur le plan juridique.
Le gouvernement est conscient que certains groupes autochtones pourraient ne pas
vouloir exercer dès le départ une vaste gamme de compétences ou de pouvoirs.
Dans de tels cas, le régime législatif actuel continuera de s'appliquer tant que des
ententes sur l'autonomie gouvernementale n'auront pas été négociées. À l'inverse,
certains groupes pourraient vouloir négocier des ententes sur l'autonomie
gouvernementale prévoyant que certaines compétences ou certains pouvoirs seront
pris en charge immédiatement, alors que d'autres le seront progressivement, selon
les besoins du groupe concerné, ses ressources et l'échéancier qu'il préfère. Dans un
tel cas, le régime législatif actuel continuera de s'appliquer à l'égard des
compétences et des pouvoirs qui n'ont pas encore été pris en charge conformément
à une entente négociée. Les compétences ou pouvoirs sur les non-membres
Dans le cadre des négociations avec des groupes autochtones résidant au sein d'une
assise territoriale, il faut examiner la question des droits et intérêts des non-membres
qui résident sur les terres autochtones. Les ententes découlant de ces négociations
doivent indiquer clairement si les non-membres seront assujettis aux compétences et
aux pouvoirs des Autochtones. Lorsque les Autochtones envisagent d'assujettir les
non-membres au respect de leurs compétences et pouvoirs, les ententes doivent prévoir des mécanismes visant à permettre aux non-membres de participer à la prise
des décisions qui toucheront leurs droits et leurs intérêts et établir des recours à
l'intention de ces personnes. Les obligations de fiduciaire
Au Canada, la Couronne a des rapports de fiduciaire uniques et historiques avec les
peuples autochtones. Même si la reconnaissance par le gouvernement du droit
inhérent à l'autonomie gouvernementale ne veut pas dire la fin de ces rapports
historiques, l'autonomie gouvernementale des Autochtones pourrait néanmoins avoir
pour effet d'en modifier la nature.
À mesure que les gouvernements et les institutions autochtones exerceront des
compétences et des pouvoirs, qu'ils contrôleront la prise des décisions touchant leurs
collectivités, ils se trouveront également à assumer une responsabilité plus grande à
l'égard de l'exercice de ces pouvoirs et, en conséquence, les responsabilités de la
Couronne diminueront. En ce sens, les rapports historiques entre les peuples
autochtones et la Couronne ne cesseront pas, mais ils sont naturellement appelés à
changer par suite de l'évolution du rôle des peuples autochtones dans la prise des
décisions concernant leur vie et leurs collectivités et de la diminution des pouvoirs
exercés par la Couronne à leur endroit.
Si des groupes autochtones souhaitent le maintien de certaines obligations de la
Couronne à leur égard, leurs compétences et leurs pouvoirs en matière d'autonomie
gouvernementale seront de ce fait limités. Dans de tels cas, il faudra définir
clairement les obligations que conservera la Couronne. Rien ne justifie que le
gouvernement doive conserver des obligations de fiduciaire relativement à des
questions à l'égard desquelles il a cédé son pouvoir de contrôle, pouvoir qui sera
désormais exercé par l'institution autochtone ou le gouvernement visé. La responsabilité
Les gouvernements et institutions autochtones devraient être pleinement
responsables devant leurs membres ou leurs clients des décisions qu'ils prennent et
des gestes qu'ils accomplissent dans l'exercice de leurs compétences et pouvoirs.
Les mécanismes visant à garantir leur responsabilité politique et financière devraient
être comparables à ceux qui sont appliqués par d'autres gouvernements et
institutions de taille similaire, bien qu'ils n'aient pas besoin d'être identiques à tous
égards.
Des mécanismes visant à garantir la responsabilité politique doivent être mis au point
et ratifiés par le groupe autochtone concerné, puis inscrits dans une constitution
interne pour que tous les membres du groupe ainsi que toutes les autres personnes
ayant des rapports avec les gouvernements ou institutions autochtones soient bien
au fait de leur existence. Afin de déterminer les mesures précises nécessaires pour
garantir l'attitude responsable des gouvernements et des institutions autochtones
concernés, il faudra tenir compte des rôles particuliers que ceux-ci sont appelés à
jouer, par exemple l'exercice d'une compétence donnée, la prestation de programmes
et de services ou encore l'administration et l'application de règlements.
Les gouvernements autochtones qui exercent des pouvoirs législatifs doivent établir : Les institutions autochtones qui exercent des pouvoirs doivent : Doivent également être établis des mécanismes visant à garantir la responsabilité administrative et financière des gouvernements et institutions devant leurs membres et leurs clients. Ces mécanismes doivent être au moins aussi rigoureux que ceux qui
sont appliqués par les autres gouvernements et institutions de taille comparable. De
tels mécanismes doivent respecter les principes relatifs à la transparence, à la
communication de l'information et à l'existence de recours.
Les registres et états financiers doivent être tenus et préparés conformément aux
principes comptables généralement reconnus à l'égard des gouvernements et
institutions de taille comparable. En outre, des comptes publics doivent être préparés
et mis à la disposition des personnes désirant les consulter. De plus, une disposition
doit prévoir la tenue de vérifications publiques annuelles des dépenses.
Les gouvernements et institutions autochtones doivent également rendre compte au
Parlement des fonds qui leur sont versés par le gouvernement fédéral en application
des ententes en matière d'autonomie gouvernementale. De façon plus particulière,
les ententes de financement doivent prévoir un mécanisme autorisant le Parlement à
vérifier dans quelle mesure les fonds publics ont contribué à la réalisation des
objectifs à l'égard desquels ils avaient été votés.
Les gouvernements et institutions autochtones doivent établir des règles régissant les
conflits d'intérêts et ce, tant pour leurs représentants élus que pour leurs
représentants nommés. De façon plus particulière, ces règles doivent faire en sorte
que les services où il y a possibilité de réaliser des gains financiers sont exploités de
façon indépendante des représentants élus et nommés. Les ententes financières Le gouvernement est d'avis que le financement de l'autonomie gouvernementale est
une responsabilité conjointe des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux
qui doit être assumée en partenariat avec des gouvernements et des institutions
autochtones. Des ententes financières particulières seront négociées entre les
gouvernements et les groupes autochtones concernés.
Le gouvernement exigera habituellement que soit conclue, avant le début des
négociations proprement dites, une entente sur le partage des coûts entre le
gouvernement fédéral et le gouvernement provincial ou territorial concerné. (Il existe
déjà, dans certains cas, de telles ententes.) Dans le cadre de la négociation de
nouvelles ententes financières et des ententes de partage des coûts, le
gouvernement fédéral continuera de considérer que les Indiens vivant dans des
réserves et les Inuit relèvent principalement, mais non exclusivement, de sa
responsabilité, et que les autres peuples autochtones relèvent principalement, mais
non exclusivement, de la responsabilité des provinces.
Tous les participants aux négociations de l'autonomie gouvernementale doivent
reconnaître que les ententes sur l'autonomie gouvernementale doivent être
financièrement réalistes et compatibles avec l'ensemble des politiques et des priorités
des gouvernements en matière sociale et économique, tout en tenant compte des
besoins particuliers des peuples autochtones. À cet égard, les ressources fiscales et
budgétaires des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et des
gouvernements ou des institutions autochtones constitueront un des principaux
facteurs servant à déterminer le niveau de financement de l'autonomie
gouvernementale.
Les ententes particulières de financement des gouvernements et des institutions
autochtones devraient tenir compte notamment des facteurs suivants : Aussi, les ententes financières doivent respecter de sains principes d'administration
publique.
En cette époque de rareté des ressources, il sera particulièrement important pour les
gouvernements de collaborer en vue d'harmoniser leurs mécanismes de financement
et de prestation de programmes et de services afin d'assurer l'utilisation la plus
efficace possible des ressources dont ils disposent pour donner le meilleur
rendement possible. Le gouvernement est d'avis que, chaque fois que cela est
possible, les gouvernements et les institutions autochtones devraient se doter de
leurs propres sources de financement, de façon à dépendre de moins en moins, au fil
des ans, des transferts émanant d'autres gouvernements. L'accès aux programmes
Les groupes et individus autochtones visés par des ententes sur l'autonomie
gouvernementale continueront d'être admissibles à de nouveaux programmes
fédéraux mis en place de temps à autre. Cependant, lorsque, en vertu d'une telle
entente ou d'un traité, un groupe autochtone exerce une compétence, un pouvoir ou
une responsabilité à l'égard d'un programme comparable, les individus appartenant à
ce groupe ne seront généralement pas admissibles aux programmes fédéraux
similaires.
Lorsque la qualité d'Indien inscrit, la reconnaissance en tant qu'Inuit ou Innu du
Labrador ou le fait de résider dans la réserve est une condition d'admissibilité aux
programmes fédéraux, le gouvernement fédéral n'est pas disposé, par suite de la
conclusion des ententes sur l'autonomie gouvernementale, à étendre l'admissibilité à
de tels programmes aux Indiens inscrits vivant à l'extérieur des réserves, aux Indiens
non inscrits ou aux groupes métis. Les plans de mise en oeuvre
Le gouvernement exigera la présentation d'un plan de mise en oeuvre distinct pour
chaque entente sur l'autonomie gouvernementale, y compris les traités, plan qui
devra être approuvé en même temps que les ententes définitives. Le plan de mise en
oeuvre doit préciser les activités, les délais et les ressources dont les parties ont
convenu afin de donner effet aux ententes ou aux traités. Les questions suivantes
devront être examinées dans l'établissement de ce plan : accessibilité des coûts,
efficacité, besoins en matière d'immobilisations, double emploi des services,
faisabilité et capacité.
Le gouvernement du Canada reconnaît que le passage du régime actuel à la mise en
oeuvre de nouvelles ententes en matière d'autonomie gouvernementale entraînera
des coûts additionnels. Cependant, aucune source de financement distincte ne sera
affectée au paiement des coûts de mise en oeuvre et de transition. Toutes les
dépenses fédérales liées à la mise en oeuvre des ententes sur l'autonomie
gouvernementale devront être financées à même les ressources budgétaires
fédérales existantes.
En outre, les ententes sur l'autonomie gouvernementale, y compris les traités, ne
comporteront pas de clause de renforcement des programmes. En effet, toute
décision du gouvernement fédéral concernant le renforcement d'un programme devra
être prise dans le cadre du programme en question par le ministère concerné, et non
pas par suite de la conclusion d'ententes sur l'autonomie gouvernementale.
Cependant, une fois que des mesures d'autonomie gouvernementale seront en
vigueur, les gouvernements autochtones seront libres de réaffecter et de redistribuer
les sommes disponibles dans les secteurs qu'ils jugent appropriés, à la condition de
respecter les exigences prévues par la loi ainsi que les normes minimales dont les
parties auront convenu en matière de prestation de programmes et de services.
Partie II : DIVERSES FORMULES D'AUTONOMIE GOUVERNEMENTALE Le gouvernement reconnaît que les Indiens, les Inuit et les Métis n'ont pas les
mêmes besoins, les mêmes conditions de vie et les mêmes aspirations, et qu'ils
désirent exercer leur droit inhérent à l'autonomie gouvernementale de façons
différentes. En effet, certains veulent établir leur propre gouvernement sur leur propre
assise territoriale, alors que d'autres souhaitent exercer leur droit au sein de
structures gouvernementales plus vastes. Enfin, il y en a qui désirent faire appel à
des arrangements institutionnels. Le gouvernement est disposé à appuyer diverses
formules, qui tiendraient compte des différents besoins et circonstances, et à faire
preuve de souplesse quant aux arrangements particuliers susceptibles d'être
négociés.
Les Premières nations
De nombreuses Premières nations ont dit désirer ardemment prendre en charge leurs
affaires et leurs collectivités et offrir à leurs membres des programmes et des
services mieux adaptés à leurs valeurs et à leurs cultures. Elles souhaitent substituer
aux dispositions périmées de la Loi sur les Indiens un partenariat moderne, qui sache
préserver les rapports historiques spéciaux qu'elles entretiennent avec le
gouvernement fédéral. Les Premières nations qui ont conclu des traités avec la
Couronne veulent s'assurer que l'application du droit inhérent à l'autonomie
gouvernementale respectera les rapports établis par les traités qu'elles ont signés.
Toutes les Premières nations désirent que les autres gouvernements reconnaissent
leur légitimité et leur autorité.
Le gouvernement du Canada est disposé à collaborer avec les Premières nations et
les autres gouvernements à la concrétisation de ces aspirations. Il est également
disposé à collaborer avec les Premières nations visées par un traité pour faire en
sorte que les ententes négociées en matière d'autonomie gouvernementale
renforcent les traités signés par les Premières nations et les rapports existants établis
en vertu de ces traités. Le gouvernement est d'avis que son approche pour
l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale permettra aux
Premières nations ainsi qu'aux gouvernements d'établir des mécanismes de
négociation mutuellement satisfaisants, qui mèneront à des ententes reconnaissant
les compétences et les pouvoirs des gouvernements des Premières nations. Enfin,
lorsque les parties aux négociations en conviennent, le gouvernement est disposé à
protéger dans la Constitution les droits accordés dans les ententes sur l'autonomie
gouvernementale comme droits prévus à l'article 35 de la Loi constitutionnelle de
1982.
Le gouvernement reconnaît que les membres d'une Première nation ne vivent pas
tous à l'intérieur de l'assise territoriale de leur groupe. L'application des règles de droit de la Première nation concernée et la prestation par celle-ci de services à ceux
de ses membres qui résident à l'extérieur de son assise territoriale sont des
questions qui peuvent être réglées dans les ententes avec les provinces en cause.
Cependant, chaque membre non résidant de la Première nation visée serait libre de
choisir d'être assujetti aux règles de droit de celle-ci ou de recevoir les services
qu'elle assure, et cette décision devrait être prise selon des critères de faisabilité et
d'accessibilité des coûts.
Les collectivités inuit
Des groupes inuit habitant diverses régions du Canada ont exprimé le désir de
combler leurs aspirations en matière d'autonomie gouvernementale en s'intégrant au
sein de structures gouvernementales plus vastes et ce, même s'ils possèdent déjà ou
s'ils doivent recevoir leur propre assise territoriale en vertu d'un accord sur des
revendications territoriales globales. La création du territoire du Nunavut est un
exemple, sur une grande échelle, d'un tel arrangement. Le gouvernement fédéral est
disposé à travailler avec les groupes inuit et les autres gouvernements concernés
afin de conclure des ententes efficaces et à examiner diverses formules de
gouvernement populaire. Il est également disposé, lorsque toutes les parties sont
d'accord, à recourir, autant que possible, aux mécanismes de négociations existants.
Toute formule de gouvernement populaire devra évidemment tenir compte des droits
et intérêts de l'ensemble des personnes habitant la région visée.
Si les parties aux négociations en conviennent et s'il est approprié de le faire, le
gouvernement est également disposé à protéger dans la Constitution les droits
négociés dans le cadre de tels arrangements à titre de droits prévus à l'article 35. Il
va de soi que, afin d'assurer des relations intergouvernementales harmonieuses, le
gouvernement provincial ou territorial concerné devrait participer à de telles
négociations.
La conclusion d'ententes sur l'autonomie gouvernementale dans le contexte d'un
gouvernement populaire n'exclut pas la considération d'autres ententes ultérieures,
dans la mesure où toutes les parties concernées donnent leur accord.
Les groupes métis et groupes indiens sans assise territoriale Les groupes métis et indiens ne vivant pas au sein d'une assise territoriale
manifestent depuis longtemps le désir d'exercer une autonomie gouvernementale qui
leur permettrait de réaliser leurs aspirations, c'est-à-dire de contrôler les grandes
décisions touchant leur vie. Le gouvernement est disposé à entamer des
négociations avec les provinces et les groupes métis et indiens sans assise
territoriale vivant au sud du 60e parallèle. Le gouvernement est également disposé, si les provinces y consentent, à considérer les droits négociés dans le cadre de tels
accords comme étant des droits issus de traités protégés par l'article 35. Les groupes
autochtones peuvent lancer eux-mêmes le processus de négociation, qui sera établi
de manière à tenir compte de leur situation et de leurs objectifs particuliers.
Le gouvernement du Canada reconnaît qu'il doit faire preuve de souplesse au
moment de l'élaboration des ententes sur l'autonomie gouvernementale. Ainsi, les
négociations devront examiner diverses formules d'autonomie gouvernementale sans
assise territoriale, notamment les suivantes : De nombreux groupes métis ont déclaré que le dénombrement était une étape
essentielle devant précéder l'autonomie gouvernementale. Le gouvernement en
convient et il est disposé à partager avec les provinces les coûts afférents au
recensement des Métis et à l'identification des Indiens qui habitent à l'extérieur d'une
assise territoriale et qui sont susceptibles d'être visés par des mesures d'autonomie
gouvernementale. Les renseignements ainsi recueillis seront forts utiles à la mise en
oeuvre de l'autonomie gouvernementale pour les Métis et les groupes indiens sans
assise territoriale. Le gouvernement du Canada est disposé à examiner la possibilité d'octroyer des
terres, mais uniquement s'il s'agit d'une mesure complémentaire jugée nécessaire à
l'égard d'un programme ou d'un service fédéral dont la gestion est transférée à un
groupe métis ou à un groupe indien ne possédant pas d'assise territoriale.
Les Métis vivant au sein d'une assise territoriale
Les établissements métis de l'Alberta ont également exprimé leur intérêt à l'égard
d'une formule d'autonomie gouvernementale qui répondrait à leurs besoins
particuliers. Par conséquent, le gouvernement fédéral, avec la participation du
gouvernement de l'Alberta, est disposé à négocier des arrangements en matière
d'autonomie gouvernementale qui tiendraient compte des circonstances uniques des
Métis résidant dans les établissements métis de l'Alberta. Si d'autres provinces
cédaient des terres aux Métis en vertu de régimes analogues, le gouvernement
fédéral serait alors disposé, avec la participation des provinces visées, à négocier
des arrangements de même nature.
Lorsque les parties aux négociations en conviennent, le gouvernement est disposé à
protéger dans la Constitution les droits accordés dans les ententes sur l'autonomie gouvernementale conclues avec les Métis à titre de droits prévus à l'article 35 de la
Loi constitutionnelle de 1982.
Tout comme dans le cas des membres d'une Première nation résidant à l'extérieur
de l'assise territoriale de celle-ci, les Métis peuvent négocier avec les provinces
concernées l'application de leurs règles de droit et la prestation de services métis à
ceux de leurs membres qui résident à l'extérieur du territoire du groupe. Chaque
membre non résidant visé serait libre de choisir d'être assujetti aux règles de droit du
groupe métis ou de recevoir les services offerts par celui-ci, et cette décision devrait
être prise selon des critères de faisabilité et d'accessibilité des coûts.
L'autonomie gouvernementale dans la région ouest des Territoires du
Nord-Ouest (T.N.-O.)
Les groupes autochtones de l'ouest des T.N.-O. ont une possibilité unique d'établir
des mécanismes d'autonomie gouvernementale auxquels ne peuvent recourir les
groupes qui habitent au sud du 60e parallèle. Dans l'ouest des T.N.-O., le
gouvernement fédéral préférerait que le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale
soit exercé principalement, quoique non exclusivement, par l'application de
mécanismes de gouvernement populaire. En effet, le gouvernement est d'avis que
cette approche constitue le meilleur moyen de tenir compte des caractéristiques
distinctives de cette région, notamment du profil démographique de ce territoire, du
fait que de nombreuses collectivités comptent une population mixte, que, dans la
plupart des cas, les collectivités ne font pas partie des terres visées par le règlement
des revendications territoriales, et, enfin, de la décision qui a été prise de diviser les
Territoires du Nord-Ouest. Compte tenu de ces circonstances et de l'inefficacité
susceptible de découler de l'application, dans des collectivités mixtes, de
programmes et de services faisant double emploi, la création de gouvernements
autochtones entièrement distincts dans l'ouest des T.N.-O. pourrait ne pas être une
solution pratique ou efficace.
De l'avis du gouvernement fédéral, il est possible de répondre aux aspirations des
peuples autochtones des T.N.-O. en matière d'autonomie gouvernementale en leur
accordant certaines garanties précises au sein d'institutions d'un gouvernement
populaire. La création d'institutions autochtones chargées d'exercer certains pouvoirs
pourrait également s'avérer une formule utile.
Les questions qui ont trait aux structures gouvernementales territoriales globales et
aux arrangements connexes dans l'ouest des T.N.-O., après la division des
territoires, devraient être examinées dans le cadre d'autres mécanismes. L'autonomie gouvernementale au Yukon
En 1995, une loi a été promulguée afin de mettre en oeuvre les ententes sur
l'autonomie gouvernementale de quatre Premières nations du Yukon. Des processus
ont été établis afin de poursuivre les négociations avec les autres Premières nations
du Yukon. La participation du gouvernement fédéral à ces négociations sera régie
par la politique sur le droit inhérent et ses engagements existants.
PARTIE III : PROCESSUS DE NÉGOCIATION
Le mandat de négociation au sein du gouvernement fédéral
Au sein du gouvernement fédéral, le ministre des Affaires indiennes et du Nord
canadien a le mandat d'amorcer des négociations avec les Premières nations, les
Inuit et les groupes métis qui habitent au nord du 60e parallèle. L'Interlocuteur fédéral
auprès des Métis et des Indiens non inscrits a pour mandat d'entamer des
négociations avec les Métis habitant au sud du 60e parallèle ainsi qu'avec les Indiens
qui ne vivent pas au sein d'une assise territoriale. De plus, les autres ministres
fédéraux ont le mandat d'entamer des négociations sectorielles touchant leurs
champs de responsabilité respectifs. Les propositions en matière d'autonomie
gouvernementale émanant de groupes d'Indiens, d'Inuit et de Métis doivent être
adressées aux interlocuteurs appropriés.
Un comité directeur fédéral coordonnera l'application du droit inhérent au sein du
gouvernement fédéral et surveillera les activités s'y rapportant dans l'ensemble du
gouvernement. Il veillera à la participation aux négociations, au besoin, de tous les
ministères et organismes fédéraux. De plus, ce comité se chargera de suivre
l'avancement des négociations de l'autonomie gouvernementale.
L'établissement de mécanismes de négociation
Le gouvernement fédéral est d'avis qu'il n'est pas possible d'établir un seul et même
mécanisme qui permette de tenir compte des besoins, de la situation et des
aspirations de l'ensemble des peuples autochtones du Canada. Par conséquent, le
gouvernement est disposé à entamer des négociations avec les représentants
dûment mandatés des groupes autochtones et des provinces concernés afin d'établir
des mécanismes de négociations mutuellement acceptables soit à l'échelle locale,
régionale ou provinciale soit avec un groupe visé par un traité. La taille du groupe
visé et les économies d'échelle susceptibles d'être réalisées seront des facteurs
importants dans la délimitation pratique de l'étendue des négociations.
Le gouvernement est d'avis que les mécanismes tripartites de négociation constituent
le moyen le plus pratique, le plus efficace de négocier et le plus susceptible de
donner des accords intergouvernementaux harmonieux et exécutables. Dans certains
cas, il est également possible, si les parties sont d'accord, de recourir à deux
mécanismes bilatéraux. Par ailleurs, le gouvernement est également disposé à tenir
des négociations sectorielles si les parties visées y consentent.
Ce n'est que dans des circonstances très exceptionnelles, par exemple si une
province refusait de participer à des négociations tripartites, que le gouvernement
fédéral serait disposé à envisager exclusivement la tenue de négociations bilatérales.
Toutefois, cette façon de procéder sans la participation et l'accord des provinces
concernées comporte des risques sur le plan juridique. Par conséquent, toutes
négociations sur l'autonomie gouvernementale sans la participation des provinces se
limiteraient strictement aux questions relevant de la compétence exclusive du fédéral
et ne donneraient pas lieu à la reconnaissance de droits issus de traités au sens de
l'article 35. Les négociations avec les Métis et les peuples autochtones ne possédant
pas d'assise territoriale se dérouleront invariablement dans le cadre d'un mécanisme
tripartite.
Les rapports avec les autres mécanismes
Le gouvernement fédéral est disposé, lorsque les autres parties l'acceptent, à
examiner la question de l'application du droit inhérent à l'autonomie gouvernementale
parallèlement à d'autres mécanismes, en particulier la négociation d'accords sur des
revendications territoriales globales. Le gouvernement est également disposé à
entamer des négociations sur la base des rapports déjà établis dans le cadre de
traités existants. Enfin, chaque fois que cela est possible et que la situation s'y prête,
on fera appel aux mécanismes tripartites existants afin de faciliter le processus de
négociation. Le processus de négociation des traités en C.-B. et la Commission des
Indiens de l'Ontario constituent des exemples de tels mécanismes tripartites.
En ce qui a trait à ces divers mécanismes et aux négociations actuelles sur
l'autonomie gouvernementale (p. ex. : les mécanismes tripartites dans le cas des
Métis et des Indiens sans assise territoriale, et l'ancien programme de négociation de
l'autonomie gouvernementale axée sur la collectivité), l'approche énoncée dans le
présent document constituera le fondement de la participation du gouvernement
fédéral.
La représentation
Il est essentiel que les personnes qui négocient pour le compte des Autochtones
soient dûment mandatées par le groupe qu'elles représentent et que ces personnes
conservent l'appui du groupe tout au long des négociations. Le gouvernement est
d'avis qu'il incombe aux groupes autochtones concernés de régler tout différend
concernant leurs représentants.
Le rôle des municipalités et des tierces parties
Puisqu'il reconnaît l'importance de la transparence et de la coopération tout au long
des négociations, le gouvernement s'est engagé à offrir aux municipalités et aux
tierces parties l'occasion de fournir un apport dans le cadre des processus de
négociations qui pourraient toucher leurs intérêts directement. À cette fin, le
gouvernement collaborera avec les provinces, les territoires et les groupes
autochtones afin d'établir des mécanismes de consultation appropriés à l'égard des
municipalités et des tierces parties susceptibles d'être directement touchées par les
négociations sur l'autonomie gouvernementale et les ententes en découlant.
L'approbation des ententes négociées
Au sein du gouvernement fédéral, on demandera au Cabinet d'approuver les
ententes de principe ainsi que les ententes définitives et au Parlement d'approuver
les traités sur l'autonomie gouvernementale et les lois de mise en oeuvre qui
pourraient être nécessaires.
Le gouvernement exigera la preuve que les ententes négociées ont été ratifiées par
le groupe autochtone concerné d'une manière établissant clairement que celui-ci a
donné son consentement. Même si le mécanisme particulier de ratification utilisé peut
faire l'objet de négociations, il devra garantir que tous les membres du groupe ont la
possibilité d'y participer, qu'ils disposent de toute l'information pertinente, que la
procédure de ratification est transparente et que les membres reconnaissent être liés
par son résultat. Le mécanisme en question devra également se conformer aux
exigences prévues par la loi en ce qui concerne le transfert des éléments d'actif.
GLOSSAIRE Dans le présent document : compétence désigne la capacité d'adopter des lois. entente désigne une entente négociée sur un aspect quelconque de l'autonomie gouvernementale, comme prévu en vertu de la présente approche. entente de principe (EP) désigne une entente préliminaire à l'entente définitive qui traite, avec certains détails, de toute la gamme des questions devant faire l'objet de l'entente définitive. entente définitive désigne la version définitive, qui repose sur l'entente de principe. gouvernement autochtone désigne l'organisme gouvernemental d'un groupe autochtone disposant d'une assise territoriale qui a la possibilité d'exercer des compétences et des pouvoirs sur les terres autochtones. institution autochtone désigne une institution desservant des Autochtones et habilitée à exercer des pouvoirs en rapport avec un groupe d'Autochtones. peuples autochtones désigne à la fois les Indiens, les Inuit et les Métis du Canada. pouvoir désigne tout pouvoir autre que celui d'adopter des lois, comme le pouvoir
de dispenser ou d'administrer des programmes ou des services, ou d'appliquer des
lois d'autres gouvernements.
terres autochtones désigne : traité désigne (dans le contexte de la mise en oeuvre de l'autonomie gouvernementale) une entente négociée entre le gouvernement fédéral, un
gouvernement provincial ou territorial et un groupe autochtone, portant sur des
questions destinées à être protégées comme droits issus d'un traité aux termes de
l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.
Pour obtenir des renseignements supplémentaires ou des exemplaires du document
suivant, veuillez communiquer avec le :
Kiosque de renseignements
Tél. : (819) 997-0380
|
|||||||||||||||||
|
|||||||||||||||||
Mise à jour : 2004-05-13 | Avis importants |