Un rapport du Sous-comité sur le développement économique des Autochtones relativement aux parcs nationaux du Nord

Présidente du Sous-comité: L’honorable Ione J. Christensen
Vice-présidente du Sous-comité: L’honorable Ethel M. Cochrane

*Membres d’office

*Membres d’office

L’honorable Sénateur DeWare a aussi participé aux travaux du sous-comité lors de son étude.

De la Direction de la recherche parlementaire de la Bibliothèque du Parlement :
Tonina Simeone.

Extrait des Journaux du Sénat, mardi le 13 juin 2000 :

L'honorable sénateur Chalifoux propose, appuyée par l'honorable sénateur Christensen,

Que le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones soit autorisé à étudier, afin d’en faire rapport, les possibilités d’accroître le développement économique, y inclus le tourisme et l’emploi, associées aux parcs nationaux du nord du Canada, en respectant les paramètres des accords existants sur des revendications territoriales globales et d’autres accords connexes avec les peuples autochtones et en conformité des principes de la Loi sur les parcs nationaux; et

Que le Comité présente son rapport au plus tard le 15 décembre 2000.

La motion, mise aux voix, est adoptée.

 

Le greffier du Sénat
Paul C. Bélisle

Extrait des Procès-verbaux, mardi le 27 février 2001, du Comité permanent des peuples autochtones :

Que, dès réception, l'ordre de renvoi concernant le développement économique des Autochtones relativement aux parcs nationaux dans le Nord soit réputé avoir été renvoyé au sous-comité composé des honorables sénateurs Chalifoux, Christensen, Cochrane, Johnson et Sibbeston ; et

Que le sous-comité soit autorisé à inviter les témoins qu'il juge nécessaires et à exiger la production de documents et de dossiers au besoin, de même qu'à les faire publier au jour le jour.

 

Le greffier du Comité
Adam Thompson

Extrait des Journaux du Sénat, du lundi 12 mars 2001 :

Il est proposé par l’honorable sénateur Chalifoux, appuyée par l’honorable sénateur Rompkey, CP :

Que le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones soit autorisé à étudier, afin d'en faire rapport, les possibilités d'accroître le développement économique, y compris le tourisme et l'emploi, associées aux parcs nationaux du Nord du Canada, en respectant les paramètres des accords existants sur des revendications territoriales globales et d'autres accords connexes avec les peuples autochtones et en conformité des principes de la Loi sur les parcs nationaux;

Que les mémoires reçus et les témoignages entendus sur la question par le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones durant la deuxième session de la 36^e législature soient déférés au comité; et

Que le comité présente son rapport final au plus tard le 28 septembre 2001.

À la suite d’un débat,

la motion est soumise et adoptée.

 

Le greffier du Sénat
Paul C. Bélisle

INTRODUCTION

CHAPITRE I

Les politiques liées aux parcs nationaux du Nord : une nouvelle approche s’impose

CHAPITRE II

Régimes de gestion coopérative : un nouveau partenariat

CHAPITRE III

Le renforcement des capacités dans les collectivités autochtones

CONCLUSION

ANNEXE

Vue d’ensemble des parcs du Nord

LISTE DES RECOMMANDATIONS

TÉMOINS

En septembre 200, le Comité sénatorial des peuples autochtones a chargé un sous-comité d’étudier la question du développement économique autochtone relativement aux parcs nationaux du Nord et de produire un rapport. Le rôle du Sous-comité était d’examiner les possibilités économiques qui s’offrent aux peuples autochtones du Nord relativement aux parcs nationaux du Nord canadien et de faire des recommandations sur les mesures à prendre pour améliorer et élargir ces possibilités. 

Les peuples autochtones du Nord canadien entretiennent un rapport unique avec notre réseau de parcs nationaux car ils ont négocié ou s’apprêtent à négocier des accords sur des revendications territoriales qui prévoient un usage spécial du territoire des parcs. Le Sous-comité a concentré son examen sur cette relation spéciale : fonctionne-t-elle bien et comment peut-on l’améliorer au fur et à mesure de la mise en œuvre des accords? 

Lors de nos réunions à Ottawa, Inuvik, Haines Junction, Whitehorse et Iqaluit, nous avons constaté que certaines questions ont été réglées, mais que d’autres présentent toujours des défis à relever. Le Sous-comité sénatorial fait 8 recommandations concernant ces défis. Ces recommandations sont fondées sur les témoignages et les besoins des peuples autochtones du Nord concernés. 

Au nom de tous les membres du Sous-comité, je voudrais remercier ceux et celles qui ont pris le temps de nous faire part de leurs idées et de leurs suggestions dans leurs présentations et leurs mémoires. Il est souvent difficile de participer à de telles audiences dans le Nord où le temps est incertain et les déplacements aériens longs. 

Je voudrais remercier personnellement les membres et le personnel du Comité qui ont travaillé de longues heures avec nous pour leur dévouement et leur persévérance. 

En terminant, je voudrais exprimer, au nom de tous les membres du Sous-comité, notre plus profonde reconnaissance à M. John Terry, pour sa contribution à la préparation du présent rapport. M. Terry est décédé à la suite de notre visite dans le Nord et n’a donc pu prendre connaissance du texte final. Il nous manquera cruellement.

L’honorable Ione J. Christensen

Présidente

Sous-comité sénatorial sur le développement économique des Autochtones relativement aux parcs nationaux du Nord du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones

En mars 2000, la Commission sur l’intégrité écologique a publié un rapport(1) exhortant Parcs Canada à accorder clairement la primauté à son mandat de conservation. Les membres de la commission craignaient particulièrement que l’intégrité écologique des parcs nationaux, notamment ceux de Banff et de Jasper, soit sérieusement touchée par la croissance et la surexploitation commerciales. En réponse aux recommandations de la commission, la ministre du Patrimoine canadien s’est engagée à faire de la conservation l’objectif prioritaire du système canadien des parcs nationaux. La nouvelle Loi sur les parcs nationaux reflète cette orientation. Elle exige que « la préservation ou le rétablissement de l’intégrité écologique  » soit l’objectif prioritaire du Ministre. Toutefois, le rapport de la commission visait presque exclusivement des questions touchant les parcs nationaux du Sud du pays. Il ignore la nouvelle situation dans les parcs du Nord où les peuples autochtones du Canada participent au développement et à la gestion de ces secteurs. Le présent rapport du sous-comité du Sénat sur le développement économique autochtone vise, en partie, à combler cette lacune.

Il est important de comprendre que le contexte juridique, historique et constitutionnel dans lequel on a établi les parcs nationaux du Nord est différent de celui du Sud. Il faut saisir l’importance de ces différences. Plus précisément, plusieurs des parcs nationaux du Nord ont été établis à la suite d’un accord sur des revendications territoriales globales protégé par la constitution (voir l’annexe pour une vue d’ensemble des parcs du Nord). Des dispositions visant les possibilités de développement économique et la mise en place de régimes de gestion coopérative sont imbriqués dans ces accords.

Aux yeux de la plupart des bénéficiaires autochtones dans le Nord, ces régimes de gestion coopérative leur garantissent une participation à part entière dans la gestion et la prise de décisions tant sur le plan de la conservation que sur celui du développement de leurs terres traditionnelles. Les groupes autochtones dans le Sud du pays amorcent des négociations en vue de conclure des ententes de cogestion, qui devraient avoir une incidence importante sur l’orientation adoptée dans les parcs nationaux du Sud. Comme nous le verrons ultérieurement dans le présent rapport, des interprétations différentes des régimes de « gestion coopérative » et de « cogestion » ont mené à certaines difficultés dans la mise en oeuvre des processus conjoints de planification et de gestion des parcs. Enfin, contrairement aux parcs du Sud, les parcs du Nord sont éloignés et il est souvent difficile de s’y rendre. Bien que la commission sur l’intégrité écologique ait fait valoir des préoccupations légitimes concernant les effets de la circulation et du tourisme sur l’intégrité écologique des parcs du Sud, la situation des parcs du Nord est très différente en ce qui a trait aux structures de gestion, à l’exploitation touristique et à l’accessibilité.

Durant les audiences tenues dans le Nord, plusieurs groupes autochtones et résidants du Nord ont sensibilisé le sous-comité à ces différences. Le présent rapport tâche de mettre en lumière certaines de leurs préoccupations et de relever des enjeux propres à l’exploitation des parcs nationaux dans les trois territoires du Nord canadien. Le sous-comité espère aussi souligner l’importance de comprendre et de respecter les différents cadres juridiques et constitutionnels à l’intérieur desquels les parcs fonctionnent et, en particulier, le partenariat véritable entre les groupes autochtones et Parcs Canada qui est le fruit de ce nouveau cadre. Plus précisément, les parcs nationaux du Nord examinés dans le présent rapport découlent du processus actuel des accords sur les revendications territoriales. Les Premières nations et les Inuits ont négocié la propriété et le contrôle de certaines terres traditionnelles dans le cadre de ces conventions définitives. De leur point de vue, ils ont convenu de partager la compétence en matière de gestion de leurs terres jugées uniques et dignes de protection à titre de parcs nationaux, des terres faisant partie du riche patrimoine naturel de tous les Canadiens.

Le présent rapport est le résultat d’une demande formulée par Parcs Canada à l’intention du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones, soit que ce dernier « soit autorisé à « étudier, afin d'en faire rapport, les possibilités d'accroître le développement économique, y compris le tourisme et l'emploi, associées aux parcs nationaux du Nord du Canada, en respectant les paramètres des accords existants sur des revendications territoriales globales et d'autres accords connexes avec les peuples autochtones et en conformité des principes de la Loi sur les parcs nationaux. » Pour mener à bien les obligations exposées dans les conventions définitives et assurer aux peuples autochtones des retombées économiques, nous recommandons fortement que Parcs Canada mette en oeuvre les constatations soumises dans le présent rapport.

Durant les audiences du sous-comité tenues dans le Nord, un des principaux thèmes mis en lumière est l’importance de l’adoption chez Parcs Canada d’une approche plus flexible dans l’application de ses politiques dans les parcs nationaux du Nord. De nombreux témoins ont signalé au sous-comité que même s’il est compréhensible que Parcs Canada désirent se doter de politiques qui s’appliquent à l’échelle du système national des parcs, l’importance croissante accordée à la conservation au détriment du développement économique reflète les préoccupations des gens du Sud et ne correspond pas au contexte actuel dans le Nord. En particulier, on a indiqué au sous-comité que les parcs nationaux du Nord étaient en mesure d’accueillir une activité touristique beaucoup plus importante sans menacer l’environnement. Ceci dit, le sous-comité reconnaît que l’écologie du Nord est beaucoup plus fragile et vulnérable à l’activité humaine que l’écologie des parcs nationaux du Sud. Par conséquent, au fur et à mesure que le tourisme se développe dans ces régions, il sera critique de tirer des leçons sur les pressions subies par l’environnement des parcs du Sud et de planifier le développement dans le Nord de manière à éviter que des problèmes similaires se reproduisent.

Toutefois, on nous a indiqué que l’accent mis sur la conservation reflète le point de vue des gens du Sud, pour qui les parcs sont des « réserves naturelles exclusives », et a entraîné une approche trop restrictive chez les agents de Parcs Canada en matière de gestion des parcs, frustrant les groupes et organisations autochtones cherchant à tirer parti des possibilités économiques contenues dans les accords sur les revendications territoriales. À maintes reprises, les témoins ont signalé des cas où Parcs Canada a nui à leurs efforts en vue de concrétiser les retombées économiques associées aux parcs. Par exemple, Nellie Cournoyea, présidente et directrice générale de la Inuvialuit Regional Corporation, a fait valoir au sous-comité que cette approche restrictive a entraîné la perte de retombées économiques pour sa collectivité (par exemple, il leur était interdit de monter des armatures de tente ou d’emmener des visiteurs en excursion à l’intérieur des limites du parc) :(2)

... il s’agit d’une grande déception pour la Inuvaluit Regional Corporation, qui représente les bénéficiaires Inuvialuit, de constater que les possibilités économiques ne se sont pas concrétisées, qu’en fait Parcs Canada a bloqué la réalisation de ces buts qui, à nos yeux, sont un élément central de ces accords. Nous l’avons constaté dans les plans d’aménagement extrêmement restrictifs, jumelés aux politiques de Parcs Canada, qui limitent l’accès des visiteurs, même au cours de la très courte période touristique, qui bloquent l’accès des visiteurs aux parties les plus impressionnantes du parc, donnant l’impression que ces parcs sont des réserves naturelles exclusives. Ces politiques ont même commencé à nuire à nos efforts visant à promouvoir des activités économiques basées sur des ressources renouvelables. Sans de telles possibilités économiques, Inuvialuit ne peut ni participer à l’économie du Nord, ni maintenir ses collectivités. En mettant de côté des zones aussi importantes pour la création d’un parc national, les Inuvialuit ont renoncé à des possibilités économiques très importantes sur le plan de l’exploitation de ressources non renouvelables, en particulier les minéraux, le gaz et le pétrole. Ayant mis de côté ces régions et donc aidé le gouvernement fédéral à atteindre ses objectifs en matière de protection de l’environnement, nous croyons que le gouvernement a le devoir de veiller à ce que les parcs nationaux accordent aux Inuvialuit d’autres possibilités économiques.

Les membres du sous-comité ont été frappés par la régularité avec laquelle on lui a présenté ce point de vue : un point de vue repris par des témoins dans tous les territoires, à la fois par les organisations et représentants autochtones et les trois gouvernements territoriaux. Aux yeux du sous-comité, il est clair qu’il existe chez les témoins une forte conviction que Parcs Canada a adopté une approche axée sur la situation dans le Sud, sans pleinement comprendre ou envisager les différences qui existent dans le Nord. Bien que l’importance accordée à la conservation constitue une mesure prudente et nécessaire présentement dans les parcs du Sud du Canada, des témoins ont affirmé qu’il est peu probable que les niveaux de fréquentation actuels et prévus dans les parcs du Nord comportent des répercussions similaires sur l’intégrité écologique. Il faut établir un équilibre entre le développement économique et le tourisme, d’une part, et la conservation, d’autre part, mais il est clair que les groupes autochtones perçoivent l’établissement de parcs nationaux non seulement comme un moyen de protéger ces endroits spéciaux, mais aussi comme un moyen de stimuler le développement économique dans leurs régions. De plus, les peuples autochtones se perçoivent comme une partie intégrante de l’écologie des parcs. De leur point de vue, les parcs sont des milieux de travail et non exclusivement des réserves naturelles. En raison de l’emplacement de ces parcs et de la brièveté de la saison, même si on aménage certaines installations, la fréquentation potentielle se limite à quelques centaines de personnes par année. Un nombre aussi restreint de visiteurs peut être géré de façon à éviter les effets néfastes sur la faune et l’habitat, mais entraînerait des retombées considérables pour l’économie locale, créant de l’emploi et d’autres possibilités économiques.

Certains témoins ont suggéré que, pour mieux répondre aux intérêts et préoccupations des collectivités du Nord, il serait peut-être préférable que les parcs nationaux du Nord soient exploités par un organisme distinct ou au moins une division indépendante de Parcs Canada, qui serait libre d’adopter ses propres politiques plutôt que d’avoir à se conformer aux politiques conçues pour les parcs du Sud. Un témoin a fait valoir au sous-comité : « nous avançons qu’il y aurait de meilleures chances, si vous disposiez d’une administration centrale ici dans la région, ou d’une présence importante, que la sensibilité aux intérêts et aux priorités du Nord du Canada soit accrue ».

Le sous-comité estime que cette question, si on ne la règle pas, risque de nuire à d’autres facettes du rapport entre les agents de Parcs Canada et les groupes autochtones du Nord. En particulier, les témoins ont fait valoir que la tendance à la mise en application uniforme des politiques de gestion des parcs mine les engagements économiques et les processus de gestion coopérative négociés dans le cadre des accords sur les revendications territoriales. Nellie Cournoyea a souligné ce point dans son témoignage :

…la Convention définitive des Inuvialuit est un accord sur les revendications territoriales protégé par la Constitution et il est temps que Parcs Canada fasse preuve de respect à l’égard des intérêts économiques et culturels des Inuvialuit, pas seulement pour tirer parti du dévouement des Inuvialuit à l’endroit de la conservation dans le cadre du développement durable et imposer une philosophie axée sur la situation des parcs nationaux du Sud.

Dans ses consultations de suivi avec Parcs Canada, le sous-comité a fait valoir l’importance de ces préoccupations à M. Tom Lee, directeur général de Parcs Canada, et lui a demandé s’il était possible, dans le cadre des politiques et des lois actuelles, de faire preuve d’une plus grande souplesse dans l’aménagement et l’exploitation des parcs nationaux du Nord, à la fois pour atteindre les objectifs économiques établis dans les accords sur les revendications territoriales et pour se conformer à l’esprit de ces accords. M. Lee a indiqué au sous-comité que le cadre de politiques actuel comportait en fait la souplesse requise pour tenir compte de la situation unique dans lequel fonctionnent les parcs nationaux du Nord et qu’une déclaration clarifiant l’application des politiques dans le Nord serait émise. Le 16 août 2001, M. Lee a fourni aux membres du sous-comité une déclaration provisoire de principes sur la création et la gestion des parcs nationaux du Nord et des lieux historiques nationaux. Le sous-comité se réjouit de cet engagement, mais cette mesure à elle seule ne suffira pas à produire les changements d’attitude nécessaires pour avoir une incidence sur la manière dont les politiques sont mises en application. Nous estimons que la déclaration publiée par Parcs Canada doit absolument tenir compte du point de vue des organisations autochtones du Nord. Au fil des ans, les effectifs de Parcs Canada ont fait preuve d’un dévouement exemplaire à l’égard de la protection des parcs nationaux, mais le nouveau cadre juridique et constitutionnel créé au moyen des accords sur les revendications territoriales exigera une importante formation de mise à jour à l’intention du personnel. Dans cette optique, nous formulons la recommandation suivante :

1. Recommandation : Formation à l’intention des effectifs actuels

Parcs Canada devrait, de concert avec les organisations autochtones du Nord et les conseils de gestion des parcs, publier d’ici mars 2002 une déclaration clarifiant la mise en application de ses politiques de gestion des parcs dans les parcs nationaux du Nord. Il y a également lieu que cet organisme tienne un ensemble d’ateliers éducatifs à l’intention de tous les effectifs qui travaillent ou pourraient travailler dans le Nord, de manière à s’assurer que ces effectifs comprennent le cadre juridique et constitutionnel dans lequel les parcs du Nord ont été créés et sont exploités, de même que les obligations établies dans les accords sur les revendications territoriales.

Une des caractéristiques importantes des parcs nationaux établis dans le cadre des accords sur les revendications territoriales dans le Nord du Canada est la création de processus conjoints de planification et d’aménagement des parcs. Tel que signalé précédemment, il y a, imbriqués dans ces conventions définitives, des régimes de gestion coopérative qui essentiellement mettent en place une nouvelle relation de travail entre Parcs Canada et les groupes autochtones du Nord – une relation fondée sur un modèle de prise de décision conjointe en ce qui a trait à l’exploitation et à la gestion des parcs. Toutefois, il y a une grande différence entre la gestion coopérative et la cogestion. La plupart des Autochtones estiment que ces accords mettent en place des régimes de cogestion, et non des régimes de gestion coopérative. Cette divergence terminologique a entraîné, dans certains cas, des attentes irréalisables et des déceptions. Tandis que la cogestion sous-entend des partenaires égaux, la gestion coopérative accorde à Parcs Canada le pouvoir décisionnel final. Le sous-comité s’intéresse vivement à l’évolution de ces nouveaux partenariats.

En général, les conseils de gestion coopérative ou les conseils consultatifs sont autorisés à soumettre au Ministre des recommandations sur des questions touchant l’aménagement et la gestion du parc. Les plans de gestion des parcs exposent habituellement les recommandations et les lignes directrices. Ces conseils sont composés d’un nombre égal de représentants des groupes autochtones et de Parcs Canada. Dans tous les cas, le Ministre conserve le pouvoir final d’approuver ou de rejeter les recommandations contenues dans les plans de gestion de parc.

Le sous-comité est conscient que les accords de gestion coopérative varient un peu selon le contexte dans lequel les conventions définitives ont été négociées et garde à l’esprit que, dans plusieurs cas, ces processus sont relativement récents, si bien qu’il est un peu tôt pour procéder à une évaluation définitive. Ceci étant dit, il semble y avoir un consensus chez les témoins sur les points suivants :

1. certains groupes autochtones ne sont pas en mesure de participer d’une manière légitime à la résolution des questions liées à la gestion des parcs, en raison d’un manque de fonds et de capacités;
2. les représentants de Parcs Canada qui siègent à ces conseils doivent comprendre que les peuples autochtones se perçoivent comme des participants égaux et à part entière au processus décisionnel.

À notre avis, il est peu probable que les processus de gestion coopérative établis dans les conventions définitives puissent être véritablement efficaces tant que ces deux questions fondamentales n’auront pas été réglées.

Les membres du sous-comité craignaient que les collectivités autochtones, déjà éprouvées par d’autres priorités sociales et économiques pressantes, ne puissent pas devenir des membres à part entière de la gestion et la planification des parcs en raison de contraintes budgétaires. Les membres du conseil de gestion du parc national Kluane ont fait valoir qu’il est frustrant de ne pas disposer des ressources financières requises pour participer de manière significative à la gestion du parc national Kluane même si l’Entente définitive des Premières nations de Champagne et de Aishihik met en place des structures de gestion coopérative. Les représentants de la Inuvialuit Regional Corporation et d’autres organisations autochtones ont fait valoir des préoccupations similaires.

Selon les membres du sous-comité, il faut que Parcs Canada soit conscient que ses obligations découlant de ces ententes définitives l’obligent à assurer la mise en place des processus de gestion coopérative établis dans ces documents, ainsi qu’à veiller à ce que les objectifs économiques énoncés dans les plans de gestion des parcs ne soient pas par la suite rendus caducs en raison d’un manque de fonds.

Plus précisément, le sous-comité formule la recommandation suivante :

2. Recommandation : Conseils de gestion coopérative (conformément aux modalités établies dans les Ententes définitives sur les revendications territoriales)

Parcs Canada devrait revoir les niveaux de financement présentement affectés aux conseils de gestion des parcs et aux conseils consultatifs (notamment une évaluation de leurs besoins actuels et futurs) et veiller à ce que ces conseils disposent d’un financement adéquat le plus tôt possible. Parcs Canada devrait présenter au sous-comité du développement économique autochtone les résultats de cette révision et lui décrire les mesures prévues par le gouvernement en ce qui concerne les engagements budgétaires futurs et ce, au plus tard en mars 2002.

En plus de ce manque de fonds qui fait obstacle à une participation efficace aux conseils de gestion coopérative, certains témoins ont signalé au sous-comité qu’une formation était requise pour permettre aux représentants autochtones de mieux comprendre leurs rôles et responsabilités et de s’attaquer aux problèmes qui surviennent. « Ces rapports sont complexes », a signalé Rob Lewis, directeur de l’unité de gestion de l’Ouest de l’Arctique chez Parcs Canada, en parlant du régime de gestion coopérative de la Première nation des Vuntut Gwichi’n. « Ils sont décrits dans la revendication. Et nous avons constaté qu’il est utile de se rencontrer à titre de représentants de gouvernements avec le Conseil des ressources renouvelables du Nord du Yukon afin de préciser davantage nos rôles et responsabilités au moyen d’un accord de coopération. Il s’agit d’un accord que nous renouvelons périodiquement pour nous assurer de garder à l’esprit les dispositions de la revendication, ainsi que nos rôles et responsabilités. »

De manière générale, la mise sur pied des conseils de gestion coopérative associés aux parcs nationaux du Nord en est encore à ses premières étapes, particulièrement dans les régions du Yukon et du Nunavut, où l’on vient tout juste de conclure les ententes pertinentes relatives aux parcs. Dans cette optique, le sous-comité estime que la stratégie adoptée par la Première nation des Vuntut Gwichi’n et l’unité de gestion de l’Ouest de l’Arctique en vue d’élaborer des accords de coopération précisant les structures de gestion coopérative et les rôles et responsabilités des participants a beaucoup de mérite. Afin d’améliorer l’efficacité des mécanismes de gestion coopérative existants, nous soumettons la recommandation suivante :

Les effectifs qui travaillent depuis longtemps dans les parcs du Sud ont une tendance plus marquée à préférer une approche exclusive de la gestion. Dans le Nord, il y a une nouvelle façon de travailler dans laquelle les peuples autochtones sont des partenaires importants dans le planification et la gestion des parcs. Les témoins ont indiqué au sous-comité que le personnel de Parcs Canada devait réexaminer leur approche traditionnelle de la gestion des parcs nationaux. Ils ont dit craindre que Parcs Canada n’ait pas clairement compris le virage fondamental engagé en matière de gestion des parcs à la suite des obligations et des processus mis en place dans le cadre des accords sur les revendications territoriales. De plus, les Autochtones croient qu’ils ne devraient pas avoir à supplier Parcs Canada de les accepter à titre de partenaires égaux dans le prise de décisions ayant trait à leurs terres traditionnelles. Nellie Cournoyea a fait valoir ce point de la manière suivante :

À la suite de la revendication, si nous n’avions pas accepté la création de parcs, nous aurions davantage de pouvoir sur les terres. Ainsi, c’est comme si nous avions remporté la revendication et que nous avions par la suite rendu les terres au Canada. Et nos gens nous ont beaucoup critiqués : « Pourquoi avez-vous fait cela? Vous avez passé neuf ans à négocier une revendication, puis vous redonnez les terres au Canada – mais maintenant il faut les supplier pour être des gestionnaires du parc.

Il s’agit d’une déclaration très révélatrice qui touche au coeur de bon nombre des problèmes liés à la gestion conjointe des parcs du Nord. Le sous-comité convient qu’un changement d’attitude doit avoir lieu pour que se réalisent les engagements significatifs à l’égard de la gestion conjointe contenus dans les ententes définitives. Dans cette optique, les membres du sous-comité soumettent la recommandation suivante :

Il faudrait que Parcs Canada mette sur pied un groupe de travail, composé d’effectifs pertinents des unités de gestion et de représentants autochtones, chargé d’examiner une approche de gestion renouvelée pour les parcs nationaux du Nord, correspondant mieux aux processus de gestion coopérative fondés sur la gestion conjointe et à parts égales de ces parcs. Ce groupe de travail doit soumettre un rapport intérimaire au comité d’ici septembre 2002; de plus, les résultats de ses travaux doivent être inclus dans le rapport sur les plans et les priorités, ainsi que dans le rapport sur le rendement ministériel de 2002.

 

Les membres du sous-comité veulent également signaler que, même si l’objectif idéal et souhaité est un virage accéléré vers des accords de cogestion concrets, les membres reconnaissent que la mise en place de processus de gestion coopérative est un pas en avant. Dans une lettre de suivi au sous-comité datée du 14 mai 2001, le président du conseil de gestion du parc Kluane, Ken Anderson, indique notamment que ces accords ont suscité des consultations publiques et une implication sans précédent. Il ajoute qu’en dépit de la frustration ressentie par les membres du conseil, « la démarche s’est avérée un moyen de prendre conscience des avantages d’un processus de collaboration qui n’exclut personne»

Nous désirons souligner l’importance de créer un véritable partenariat dans le Nord, dans les régions où on a mis la dernière main aux accords sur les revendications territoriales. Les ententes exhaustives sur les revendications territoriales sont des traités modernes, qui découlent du maintien des droits autochtones sur les terres situées à l’intérieur des régions du Canada non visées par des traités antérieurs. D’un point de vue politique, elles remplacent un cadre colonial dépassé et insultant.

Selon les peuples autochtones, les droits autochtones englobent une gamme variée de facteurs économiques, politiques et sociaux, dont la propriété des terres et des ressources, les droits culturels, la reconnaissance juridique du droit coutumier et le droit à l’autonomie gouvernementale. Les accords sur les revendications territoriales non seulement décrivent ces droits, mais aussi reflètent un nouveau rapport entre les peuples autochtones et le Canada. Par conséquent, la différence entre une approche de gestion coopérative et une approche de cogestion dans l’exploitation des parcs nationaux du Nord est, du point de vue autochtone, plus qu’un simple enjeu sémantique. Les peuples autochtones se perçoivent comme des partenaires à part entière, importants et égaux dans la gestion de ces parcs nationaux. Ils ont également un attachement spirituel et culturel puissant à leurs terres traditionnelles, à l’intérieur desquelles on a découpé ces parcs. Il est par conséquent vital qu’il y ait au sein de Parcs Canada un changement d’attitude qui reflète ce nouveau rapport, si l’on veut qu’un jour un véritable partenariat avec les peuples autochtones du Nord se concrétise.

Un autre thème important ayant émergé des audiences du sous-comité tenues dans le Nord est celui de la nécessité de multiplier les initiatives de renforcement des capacités dans les collectivités autochtones. En effet, le renforcement des capacités contribue à faciliter la participation significative aux processus de prise de décisions par les collectivités autochtones du Nord et à permettre à ces dernières d’exploiter efficacement le potentiel économique des parcs nationaux. Les témoignages ont permis de définir trois secteurs qui gagneraient particulièrement à mettre en valeur le renforcement des capacités :

1. éducation et formation,
2. infrastructure,
3. activités liées au tourisme.

Ces secteurs sont liés de diverses façons. Par exemple, les investissements dans la mise à niveau ou le développement de l’infrastructure augmentent le potentiel touristique d’une région. À son tour, la mise sur pied de programmes de formation et d’éducation aide les collectivités à lancer des entreprises adaptées et à obtenir la formation nécessaire pour tirer pleinement avantage du potentiel économique des parcs nationaux, y compris du tourisme.

Comme on l’a mentionné précédemment, les accords sur les revendications territoriales examinées par le sous-comité prévoient chacun des dispositions sur l’aspect économique de l’établissement de parcs dans les régions de peuplement. Ainsi, en sus de possibilités d’emploi, ces accords proposent entre autres des droits de premier refus des marchés et des concessions, un pourcentage défini des permis d’exploitation commerciale liés aux parcs et d’autres mesures d’action positive. Plusieurs témoins sont toutefois d’avis que les collectivités autochtones du Nord sont trop souvent déficitaires des compétences et de la formation nécessaires pour tirer avantage du potentiel économique à leur portée. Par exemple, à Nunavut, John MacDougall, de l’Association inuite de Qiqiktani, a confié au sous-comité :

« À cette étape-ci, la lacune la plus déconcertante pour les organismes et les projets est celle de la formation. La priorité doit être accordée à la formation si on veut voir les nôtres occuper ces emplois qui n’attendent qu’eux. S’il a les compétences nécessaires, un Inuit peut pour ainsi dire décrocher un emploi en un clin d’œil. La clé? Acquérir ces compétences par la formation ».

Le sous-comité a été ravi de constater que Parcs Canada a commencé à faire de louables efforts pour former les Autochtones et, plus particulièrement, pour faciliter leur accès aux postes de gestion. Nous sommes d’avis que la Stratégie sur l’emploi des Autochtones constitue un pas dans la bonne direction. On se souviendra que cette stratégie a vu le jour à la suite (i) de l’admission du fait que les Autochtones sont sous-représentés à Parcs Canada et ailleurs au fédéral, (ii) des conclusions de la Commission canadienne des droits de la personne selon lesquelles Parcs Canada se devait d’améliorer ses pratiques de recrutement et de maintien en poste des Autochtones et (iii) de la réaffirmation des obligations en matière de revendications territoriales. De plus, le Programme de développement pour les jeunes autochtones jette les fondations d’un réseau de leaders autochtones dans l’ensemble de Parcs Canada.

Il importe de mentionner que Parcs Canada n’offre qu’un potentiel d’emploi limité aux Autochtones dans les régions du Nord et doit composer avec la difficulté de recruter du personnel qualifié et de maintenir celui-ci en poste devant la concurrence que lui font d’autres employeurs, par exemple les secteurs pétroliers et gaziers, prometteurs d’emplois mieux rémunérés. Exception faite des parcs nationaux, cette agence ne peut pas être perçue comme pouvant satisfaire l’ensemble des besoins économiques de groupes ou de collectivités. Le Nord, qui ne jouit actuellement que d’une courte saison touristique, doit compter sur une assiette économique variée. Il va donc de soi, qu’à ce jour, les parcs nationaux nordiques sont la source d’emplois principalement saisonniers.

En dépit de la concurrence que lui font d’autres secteurs au chapitre du recrutement de personnel autochtone qualifié, le sous-comité croit fermement que Parcs Canada est en position idéale pour réaliser un important rôle social. Il peut fournir aux collectivités autochtones du Nord qui sont en mal de ressources humaines qualifiées, et en particulier aux jeunes autochtones, l’éducation et les possibilités de formation qui sont absolument vitales. Par conséquent, nous recommandons ce qui suit :

Que Parcs Canada offre ses cours de formation destinés au personnel des parcs à tous les Autochtones du Nord intéressés, ce qui aura pour conséquence de stimuler l’emploi chez les Autochtones et d’aider les jeunes Autochtones à acquérir des compétences qui les rendront plus qualifiés pour des emplois dans le réseau des parcs et dans les autres secteurs.

 

En plus de ces stratégies nationales sur l’emploi, les membres du sous-comité ont porté leur attention sur plusieurs initiatives locales. Ainsi, nous avons été mis au fait d’un cours d’écotourisme offert à Inuvik, échelonné sur deux ans, destiné spécialement aux jeunes autochtones. Nous avons également appris qu’il existait un centre de prêt de matériel de plein air au service des écoles et des organisations de loisirs, administré par l’unité de gestion de l’Ouest de l’Arctique. Nous avons aussi été informés de programmes de formation en cours d’élaboration un peu partout dans le territoire dans les secteurs de l’interprétation naturelle, de la pourvoirie et de la descente en eaux vives. Des témoins ont déclaré que c’est grâce à de tels programmes de formation qu’ils ont pu exploiter avec succès des entreprises animées par la nouvelle force économique libérée par les parcs nationaux. S’ils sont positifs, les témoignages ont aussi mis en lumière la rareté des fonds nécessaires à de tels programmes et initiatives. De ce fait, ces programmes sont moins la norme que l’exception.

Nous sommes d’avis que ces initiatives locales contribuent à atténuer quelques-unes des préoccupations formulées lors des audiences, notamment celle selon laquelle les entreprises du Sud accaparent le potentiel économique des parcs du Nord faute de capacités suffisantes au niveau local. En effet, les exploitants d’entreprises touristiques du Sud peuvent offrir tout au long de l’année des forfaits touristiques vers de nombreuses destinations, au Canada comme à l’étranger. Les membres ont aussi appris que si les exploitations d’entreprises touristiques offrent des programmes de formation en interprétation naturelle, par exemple, les postes qu’ils offrent sont habituellement mal rémunérés et il n’est pas rare que les stagiaires de première année doivent se contenter, pour seule rétribution, que de leur transport et de leur hébergement. C’est donc dire que les initiatives locales n’ont rien à envier aux autres au chapitre du développement communautaire. Une autre raison pour encourager les initiatives locales : l’éducation et l’emploi des jeunes est une priorité pour bon nombre de collectivités autochtones nordiques du Canada qui déplorent une jeunesse clairsemée et peu éduquée. Nous sommes donc heureux de constater que les représentants de Parcs Canada comprennent l’importance d’investir dans l’éducation et la formation :

Nous sommes des partenaires dans le développement de ce potentiel ainsi que dans le potentiel d’emploi et de formation, et nous prenons ce rôle à coeur. Nous nous sommes particulièrement penchés sur ce que nous pouvons faire pour aider les écoliers et les autres jeunes à obtenir la formation et l’éducation désirables ainsi que sur le genre d’environnement que nous pouvons cultiver pour les entreprises, telles que les affréteurs, pour stimuler leur exploitation et leur essor.

Cela dit, nous craignons que Parcs Canada ne puissent respecter sa parole à la lumière de ses budgets essoufflés. Pour que les Autochtones puissent obtenir les compétences nécessaires pour combler les postes offerts par les parcs et exploiter judicieusement le potentiel économique naissant, Parcs Canada, les autres ministères fédéraux et les gouvernements territoriaux doivent se montrer plus résolus dans leurs investissements en éducation et en formation. Dans la plupart des collectivités nordiques, les principales retombées économiques des parcs sont actuellement attribuables aux dépenses directes en salaires et en achats de biens et services. Il est donc crucial que les niveaux de financement soient stabilisés et rétablis. Les membres du sous-comité sont convaincus qu’il incombe au gouvernement fédéral de mettre en œuvre les dispositions des revendications territoriales dans les parcs nationaux, y compris celles liées à l’emploi et au développement économique. Pour ne pas tomber dans le piège des vœux pieux, il faudra que Parcs Canada et le gouvernement fédéral se donnent pour priorité de consentir des fonds publics à l’éducation et à la formation.

Compte tenu des précédentes, nous recommandons (i) que des fonds soient affectés sans délai aux initiatives de renforcement des capacités locales, en particulier dans les secteurs de l’emploi et de la formation communautaires, afin que celles-ci soient plus nombreuses et/ou élargies; nous recommandons aussi que (ii) Parcs Canada travaille plus énergiquement avec les gouvernements territoriaux à coordonner l’investissement dans ces secteurs stratégiques et à éviter le chevauchement.

 

En sus de l’investissement en matière d’éducation et de formation que Parcs Canada doit faire pour soutenir les efforts des initiatives locales de développement des capacités et, du coup, pour soutenir l’amélioration des perspectives d’avenir des collectivités autochtones, le sous-comité a conclu que le Ministère se doit aussi de réexaminer ses pratiques d’embauche du point de vue de sa partialité culturelle afin d’éliminer tout risque de discrimination systémique.

Cet aspect est particulièrement important dans le Nord, où l’éducation traditionnelle est souvent aussi importante, voire parfois plus importante, que l’éducation officielle, particulièrement dans les secteurs de la sensibilisation communautaire et culturelle et de la connaissance du contexte des régions de peuplement. Lorsqu’il a traité du Plan de l’embauche des Inuits, Derek Rasmussen, de Nunavut Tunngavik Inc., a affirmé que l’intégration de pratiques d’embauche culturellement sensibles résulterait en une situation de travail tout autre dans le Nord :

Dans cette section [Plan de l’embauche des Inuits], on parle de l’élimination de la discrimination systématique, y compris les exigences surfaites en matière d’éducation, soit les exigences qui ont peut-être déjà été pertinentes mais qui ne le sont plus pour le parc ou pour l’emploi dont il est question. Je crois qu’il faudra se creuser les méninges pour trouver la façon de rédiger ces descriptions de tâches. Mais, dans le Nord, bien que le système d’éducation officiel ait sa place, il n’en demeure pas moins que l’éducation tradionnelle prédomine. Cette éducation tradionnelle, source d’une autre catégorie de connaissances, est tout aussi valable que l’éducation officiellement sanctionnée. Donc, si ces connaissances « parallèles » étaient incluses dans les critères de sélection des ministères, la situation changerait du tout au tout. En ce moment, la seule concession que semble accorder le gouvernement aux compétences naturelles a trait à la langue : la maîtrise de l’Inuktitut est une exigence qui apparaît maintenant dans les concours. Si les connaissances autres que celles inculquées par le système officiel faisaient partie des critères de sélection, le bilan de candidatures serait transformé, puisque même les candidats sans baccalauréat se verraient alors la chance de mettre en valeur leurs compétences indubitablement désirables.

 

7. Recommandation : Pratiques d’embauche

Compte tenu des précédentes, nous recommandons que Parcs Canada entreprenne un examen approfondi de ses pratiques d’embauche dans le Nord afin d’assurer que les procédures d’embauche soient culturellement sensibles et que les facteurs de discrimination systémique soient éliminés. Dans un même souffle, nous recommandons que Parcs Canada présente au sous-comité sur le développement économique des Autochtones un énoncé précis de l’approche qu’il entend prendre pour réaliser cet examen, des échéances qu’il se donne et du processus prévu.

 

Le Conference Board du Canada a récemment rendu public un profil économique détaillé de l’économie du Nunavut. Parmi les secteurs d’expansion économique les plus prometteurs signalés dans le rapport, le tourisme venait en deuxième place après l’exploitation minière :

Bien que la chasse et la pêche sportives continuent à occuper une place de choix dans le secteur du tourisme, d’autres activités touristiques s’épanouissent et sont appelées à jouer un rôle plus vaste au Nunavut. On pense notamment au tourisme d’« aventure » (canoé/kayak, excursions pédestres, etc.), au tourisme culturel, au tourisme écologique (écotourisme), au tourisme didactique et à d’autres activités touristiques spécialisées.(3)

Ces perspectives économiques sont remarquablement semblables au sein des trois territoires nordiques du Canada. De fait, le Canada figure parmi les 10 pays au revenu touristique le plus élevé du monde et parmi les 5 pays dont l’industrie touristique connaît la croissance annuelle la plus marquée. Selon le Conference Board du Canada, le tourisme est une industrie en progression dans le Nord et pourrait jouer un rôle plus important aux chapitres de la croissance économique et de l’emploi pour les collectivités locales.

Les recherches réalisées par la Commission canadienne du tourisme, corroborées par celles de Parcs Canada, révèlent que les parcs nationaux constituent des centres de convergence des touristes puisque ces derniers y associent l’image d’une contrée pure, vierge, inexplorée. Les touristes jettent leur dévolu sur le Nord autant pour l’expérience culturelle qu’il promet que pour le contact avec une nature brute. Les témoins appellent toutefois à la prudence : le développement touristique doit être durable, culturellement et socialement sensible et avoir des répercussions économiques positives pour les collectivités.

D’aucuns affirment aussi que l’essor touristique dans le Nord doit être savamment orchestré. En effet, il faut éviter de surmener les collectivités désireuses de protéger l’intégrité de leur milieu culturel et environnemental et qui ont, au demeurant, une capacité locale trop restreinte pour composer avec un tourisme galopant. Le secteur des croisières touristiques fait déjà sourciller. « Chaque paquebot débarque dans les collectivités visitées des passagers qui dépenseront au total 5 000 $ sur l’artisanat local, les aliments et les activités d’interprétation naturelle. » À mesure que le changement climatique rendra les eaux nordiques plus navigables, le nombre de croisières dans ces régions ne manquera pas d’augmenter, « ce qui entraînera une demande accrue d’activités touristiques telles que les visites guidées de villages, les spectacles culturels et les ventes d’artisanat.(4) » Quelques-uns sont toutefois réfractaires à l’idée de miser considérablement sur ce marché touristique spécialisé. Selon Derek Rasmussen, « nous semblons plutôt intéressés à déterminer la meilleure façon d’exploiter à l’année longue la petite infrastructure dont nous disposons. Nous ne voulons pas voir 5 000 personnes nous prendre d’assaut alors que nous ne pouvons leur offrir que 100 chambres. Nous serions toutefois ravis d’accueillir 5 000 touristes dont les visites seraient réparties sur 365 jours, ce qui assurerait une économie touristique cohérente. Le problème avec l’économie axée sur les croisières est que, si le coût du carburant venait à augmenter brusquement, les paquebots cesseraient de venir et nos rues principales ne seraient plus flanquées que de boutiques abandonnées. »

Il importe donc que le développement touristique soit planifié et géré au niveau local. Les témoins entendus étaient aussi d’avis que le prolongement de l’inter-saison et la promotion du tourisme hivernal seraient probablement des approches plus sensées que la concentration d’un très grand nombre de visites en une courte saison estivale. En ce sens, le tourisme gagnerait à être perçu comme un élément d’une économie mixte, se mariant aux autres activités traditionnelles rattachées aux ressources naturelles, déployées tout au long de l’année. Dans les collectivités autochtones du Nord, « les décisions ne sont pas prises dans le seul contexte de la rentabilité économique. L’attachement à la terre et à la communauté est profondément ancré dans la société. Nombre d’autochtones n’hésiteront pas à sacrifier une partie du confort apporté par une économie ravivée s’il s’agit de préserver leur autonomie ou leur culture.(5) » Par conséquent, Parcs Canada et les gouvernements territoriaux doivent continuer à collaborer avec les Premières Nations et avec les Inuits pour déterminer les activités touristiques associées aux parcs nationaux qui cadrent avec les objectifs sociaux des collectivités en cause.

Si l’investissement en développement des ressources humaines et en capital social est essentiel au renforcement des capacités locales, l’expansion économique locale dépend aussi, dans une vaste mesure, de l’investissement dans l’infrastructure physique de la collectivité. En effet, plusieurs collectivités autochtones avoisinant les parcs nationaux du Nord ne disposent pas d’une infrastructure suffisamment solide pour stimuler et maintenir le tourisme. Bien que certaines installations touristiques soient bel et bien présentes, celles-ci sont souvent surannées et en mal de réparation et de modernisation, comme c’est le cas du centre de renseignements de Haines Junction.

Parcs Canada a subi d’importantes compressions budgétaires, ce qui a altéré sa capacité à établir ou à entretenir l’infrastructure nécessaire pour assurer l’expansion du tourisme dans les collectivités avoisinantes. On pense ici aux sentiers, aux kiosques d’interprétation, aux centres culturels ou de renseignements, aux salles de bains et aux terrains de camping. Le sous-comité partage l’opinion que Parcs Canada et le gouvernement fédéral devraient injecter des fonds dans les parcs nationaux en vue d’en améliorer l’infrastructure et de rafraîchir les tableaux d’interprétation de même que les programmes et les centres de renseignements destinés aux visiteurs.

La présence d’une infrastructure adaptée, qui permettra aux collectivités autochtones du Nord de composer avec le tourisme et avec d’autres activités économiques, est essentielle à leur épanouissement. Le renforcement de l’infrastructure, par exemple la récente ouverture d’un complexe communautaire à Paulatuk, facilitée par un important investissement fédéral, logeant des bureaux de Parcs Canada, une boutique, un hôtel et des bureaux privés, donne un coup de fouet évident à l’économie locale.(6) Les témoins ont souligné que l’établissement d’installations du genre dans les collectivités, telles que des centres de renseignements ou des centres culturels, joue un rôle crucial dans l’essor du tourisme et dans le bien-être de la collectivité. Il est impératif que toute nouvelle structure, à l’instar du complexe communautaire de Paulatuk, répondent non seulement aux besoins de Parcs Canada mais encore à ceux de la collectivité et ce, à l’année longue. En ce sens, les installations judicieuses doivent proposer des atouts distincts et complémentaires, notamment :

· offrir des emplois tout au long de l’année,

· cadrer avec les programmes d’interprétation naturelle des parcs,

· soutenir le potentiel de formation,

· assurer un accueil enrichissant aux touristes venus visiter les terres patrimoniales,

· constituer un centre de représentation historique et culturelle pour les Canadiens et pour les collectivités locales.

 

En ce qui a trait à la relation entre l’infrastructure et l’essor touristique, un témoin s’est exprimé comme suit :

Lorsque nous nous entretenons avec le gouvernement fédéral, nous réitérons constamment que, dans le Nord, nous nous trouvons en présence d’une nouvelle industrie dans une région en développement. Que les règles du Nord sont différentes de celles du Sud, où les programmes et les services sont sous-tendus par une industrie hautement développée. Ici, ce dont nous avons besoin, ce sont des investissements, de l’argent pour des projets tels que l’établissement de kiosques d’interprétation naturelle, de centres culturels et de centres de renseignements. Peu importe où résident les intérêts – Parcs Canada, gouvernement fédéral, industrie du tourisme – ce dont nous avons véritablement besoin, c’est une infrastructure de base.

Nous sommes conscients des importantes sommes nécessaires à la construction de telles installations dans le Nord et applaudirons tout effort fait par Parcs Canada pour coordonner ses interventions avec ceux d’autres ministères et gouvernements visant à mettre sur pied et à exploiter des centres de renseignements et des centres culturels. Nous nous permettons de citer l’exemple des centres de réception partagés de Haines Junction et de Dawson et un partenariat possible avec le gouvernement du Yukon en vue de l’établissement d’un centre de réception conjoint à Old Crow. Nous ne saurions trop le dire, l’investissement public dans l’infrastructure, sous forme de financement direct du gouvernement ou de financement de partenariat, est primordial.

Compte tenu des précédentes, nous recommandons fermement que :

8. Recommandation : Développement de l’infrastructure

Les peuples autochtones considèrent les parties de leurs territoires traditionnels transformées en parcs nationaux comme des lieux particuliers et sacrés. Dans le nord du Canada, les Autochtones font partie intégrante de l’écosystème et leur lien à la terre a autant d’incidence que le vent et l’eau. En réalité, « les connaissances fondées sur la loi naturelle, et les utilisations traditionnelles, la culture et les valeurs des Autochtones », tel que l’a précisé la commission sur l’intégrité écologique, « ont déjà fait autant partie des écosystèmes que l’eau, la végétation, le paysage ou la faune sauvage. »

Les parcs nationaux sont aussi un héritage de la nation, permettant de préserver une grande diversité naturelle dont peuvent jouir tous les Canadiens et les générations futures. Les peuples autochtones ont compris l’importance de protéger ces régions et ont grandement contribué au système de parcs nationaux du Canada en acceptant de réserver d’importantes parcelles de leurs terres ancestrales sous forme de parcs nationaux ainsi qu’en concluant des ententes de gestion coopérative avec le gouvernement du Canada. Nous devons les remercier de nous aider à préserver et à mettre en valeur ces terres sacrées si importantes aux yeux de tous les Canadiens.

Sans aucun doute, nous avons la grave responsabilité de veiller à ce que l’intégrité écologique des parcs de ce pays soit préservée, rétablie et maintenue. Manifestement, la raison d’être des parcs nationaux n’est pas de servir de moteur du développement économique.  Toute activité économique associée aux parcs devrait respecter l’intégrité des écosystèmes. Cependant, la défense de ce principe ne signifie pas qu’on ne peut pas réfléchir et collaborer en vue de définir des activités économiques appropriées à l’intérieur des parcs nationaux. En fait, les témoignages présentés au sous-comité ont mis en lumière plusieurs objectifs économiques que l’on pourrait poursuivre sans compromettre l’intégrité écologique de ces lieux extraordinaires.

Il ne faut pas oublier que ces territoires revêtent une importance spirituelle pour les peuples autochtones. Ce lien étroit à la terre – cette compréhension intime de la terre – est au coeur de la vie des collectivités autochtones de tout le pays, et certainement chez les témoins que nous avons rencontrés dans le Nord. Les peuples autochtones du Nord du Canada tiennent à préserver les facettes naturelles et culturelles de ces terres sacrées – leur survie et leur mieux-être dépendent de ces terres – tout en cherchant les moyens appropriés de tirer des retombées économiques de la présence de parcs dans leurs collectivités. Une gestion environnementale conjointe de ces régions, misant à la fois sur les technologies existantes et les vastes connaissances traditionnelles des peuples autochtones, permettra de préserver l’intégrité écologique de ces terres tout en respectant les aspirations des peuples autochtones.

Par le passé, les peuples autochtones ont peu participé à la gestion de leurs terres traditionnelles.  Cette participation insuffisante a entraîné des tensions et de la méfiance entre les collectivités autochtones et le gouvernement. Plusieurs témoins autochtones estiment que Parcs Canada maintient une approche monoculturelle dans l’exploitation des parcs nationaux. Tel que signalé dans le présent rapport, si l’on veut mettre en place un véritable partenariat pour la cogestion de ces parcs, les décideurs et les administrateurs doivent non seulement faire preuve d’ouverture aux points de vue et aux aspirations des Autochtones, mais aussi intégrer leurs approches et perspectives dans les politiques et les plans de développement. Une chose est certaine : la gestion exclusive des ressources n’est plus une approche valable. Dans cette optique, Parcs Canada doit s’efforcer de surmonter certaines barrières psychologiques et organisationnelles afin de commencer à bâtir des rapports qui reflètent un engagement plus ferme à la création de partenariats avec les peuples autochtones du Nord. Le sous-comité espère que le présent rapport contribuera à cette démarche importante.

(i) The information in the chart was assembled, for ease of reference, from documents provided by Parks Canada officials.

(ii)All northern National Parks listed are wilderness parks.

(iii)Park Management plans under the applicable land claim agreements conform to National Parks policy. Note that different IBAs or park agreements may also contain provisions for other agreements or plans, e.g., economic or community development plans.

(iv)The figures shown are the most recent available.

(v)With respect to the Kluane National Park Reserve, the land claim of the Kluane First Nation has yet to be settled under the 1993 Yukon Umbrella Final Agreement.

(vi)The Smith’s Landing and Salt River First Nations formerly belonged to the group known as the Chipewyan Indians of Slave River, who adhered to Treaty 8 in 1899. In May 2000, the Smith’s Landing First Nation signed a land claim settlement agreement arising from longstanding obligations under that treaty. As part of the settlement, the agreement entitles the SLFN to 1,000 hectares of land within the Alberta portion of WBNP. In addition, the Salt River First Nation is engaged in negotiations with Canada to settle outstanding land provisions in Treaty 8, and has requested reserve land within the NWT portion of WBNP. The federal government agreed to consider treaty land entitlement selections in WBNP because both First Nations had requested land under Treaty 8 prior to the establishment of WBNP in 1922. Bill C-27 provides for the withdrawal of lands from WBNP for these purposes.

(vii)Relatively high staffing at Wood Buffalo National Park reflects the need for significant fire suppression capabilities.

(viii)The WMAC (NWT) was established by the IFA, subsection 14(45).

(ix)Parks Canada is interested in expanding the park’s boundaries to include lands within both the settlement area under the Sahtu Dene and Metis Comprehensive Land Claim Agreement and Nunavut.

(x)According to Parks Canada documents provided to the Committee, the Deh Cho First Nation and Canada are engaged in a process for the development of an interim measures agreement, pending completion of a negotiated settlement.

(xi)Auyuittuq was established as a National Park Reserve in 1976.

(xii)One Inuit Impact and Benefit Agreement was concluded for the three Nunavut National Parks. The three National Parks in Nunavut would be officially established upon enactment of Bill C-27, An Act respecting the National Parks of Canada, which is currently before Parliament.

(xiii)Both Auyuittuq National Park Reserve and Ellesmere Island National Park Reserve have had Park Advisory Committees which are to be disbanded in Summer 2000 and replaced by the JPMC under the terms of the IIBA.

(xiv)The Ellesmere Island National Park Reserve, now Quttinirpaaq, was established in 1986.

Parcs Canada devrait, de concert avec les organisations autochtones du Nord et les conseils de gestion des parcs, publier d’ici mars 2002 une déclaration clarifiant la mise en application de ses politiques de gestion des parcs dans les parcs nationaux du Nord. Il y a également lieu que cet organisme tienne un ensemble d’ateliers éducatifs à l’intention de tous les effectifs qui travaillent ou pourraient travailler dans le Nord, de manière à s’assurer que ces effectifs comprennent le cadre juridique et constitutionnel dans lequel les parcs du Nord ont été créés et sont exploités, de même que les obligations établies dans les accords sur les revendications territoriales.

 

Parcs Canada devrait revoir les niveaux de financement présentement affectés aux conseils de gestion des parcs et aux conseils consultatifs (notamment une évaluation de leurs besoins actuels et futurs) et veiller à ce que ces conseils disposent d’un financement adéquat le plus tôt possible. Parcs Canada devrait présenter au sous-comité du développement économique autochtone les résultats de cette révision et lui décrire les mesures prévues par le gouvernement en ce qui concerne les engagements budgétaires futurs et ce, au plus tard en mars 2002.

 

• Il faudrait organiser des ateliers éducatifs, à l’intention des effectifs de Parcs Canada, sur les nouveaux processus décisionnels associés à la gestion coopérative.
• Il faudrait que Parcs Canada collabore avec les groupes autochtones en vue d’élaborer des accords de coopération qui clarifient et définissent davantage les rôles et responsabilités des participants.
• Il faudrait élaborer des programmes d’encadrement et de formation appropriés à l’intention des représentants autochtones qui siègent aux conseils de gestion coopérative des parcs.

Il faudrait que Parcs Canada mette sur pied un groupe de travail, composé d’effectifs pertinents des unités de gestion et de représentants autochtones, chargé d’examiner une approche de gestion renouvelée pour les parcs nationaux du Nord, correspondant mieux aux processus de gestion coopérative fondés sur la gestion conjointe et à parts égales de ces parcs. Ce groupe de travail doit soumettre un rapport intérimaire au comité d’ici septembre 2002; de plus, les résultats de ses travaux doivent être inclus dans le rapport sur les plans et les priorités, ainsi que dans le rapport sur le rendement ministériel de 2002.

 

Que Parcs Canada offre ses cours de formation destinés au personnel des parcs à tous les Autochtones du Nord intéressés, ce qui aura pour conséquence de stimuler l’emploi chez les Autochtones et d’aider les jeunes Autochtones à acquérir des compétences qui les rendront plus qualifiés pour des emplois dans le réseau des parcs et dans les autres secteurs.

 

Compte tenu des précédentes, nous recommandons (i) que des fonds soient affectés sans délai aux initiatives de renforcement des capacités locales, en particulier dans les secteurs de l’emploi et de la formation communautaires, afin que celles-ci soient plus nombreuses et/ou élargies; nous recommandons aussi que (ii) Parcs Canada travaille plus énergiquement avec les gouvernements territoriaux à coordonner l’investissement dans ces secteurs stratégiques et à éviter le chevauchement.

 

Compte tenu des précédentes, nous recommandons que Parcs Canada entreprenne un examen approfondi de ses pratiques d’embauche dans le Nord afin d’assurer que les procédures d’embauche soient culturellement sensibles et que les facteurs de discrimination systémique soient éliminés. Dans un même souffle, nous recommandons que Parcs Canada présente au sous-comité sur le développement économique des Autochtones un énoncé précis de l’approche qu’il entend prendre pour réaliser cet examen, des échéances qu’il se donne et du processus prévu.

 

• Des fonds soient consentis sans délai à des installations communautaires qui stimuleront le tourisme et le développement économique.
• Que Parcs Canada évalue les retombées pour la collectivité et pour Parcs Canada de l’importante contribution fédérale versée pour le développement du complexe communautaire de Paulatuk et que l’on tienne compte des résultats de ce processus d’évaluation lors de prochains projets de développement.
• Parcs Canada constitue un groupe d’experts, composé entre autres de représentants d’organismes autochtones, des gouvernements territoriaux, des entreprises, des collectivités locales et d’autres ministères fédéraux pertinents. Ce groupe deviendra une tribune permanente de dialogue et de partage d’information sur les façons de constituer des partenariats fructueux de développement d’infrastructure.

James Pokiak

Nellie Cournoyea, présidente et directrice générale

Notes

(1) Parks Canada Agency, "Unimpaired for Future Generations?". Setting a New Direction for Canada’s National Parks, Report of the Panel on the Ecological Integrity of Canada’s National Parks (Ottawa: Minister of Public Works and Government Services, 2000).

(2) The Subcommittee on Aboriginal Economic Development conducted a series of fact-finding sessions over two weeks in the three territories of Nunavut, the Yukon and Northwest Territories. These were not official hearings and, as a result, transcripts of those meetings are not available. Consequently, quotes appearing in this report have been extracted from notes taken throughout the course of those hearings but can not be attributed directly to a publicly available source.

(3) The Conference Board of Canada, Nunavut Economic Outlook: An Examination of the Nunavut Economy, (Ottawa: The Conference Board of Canada, 2001), p. 71.

(4) Ibid. p. 72.

(5) Ibid. p. 16.

(6) Parks Canada received $2 million for accelerated expenditures related to the establishment of Tuktut Nogait National Park. The Paulatuk Community Complex was one of several projects that received funding from this envelope in the amount of $1 070 000.