RÉPONSE AUX RECOMMANDATIONS FORMULÉES PAR LE COMITÉ PERMANENT DES COMPTES PUBLICS DANS SON RAPPORT SUR LE TRAITEMENT DES REVENDICATIONS DU STATUT DE RÉFUGIÉ

Le 2 octobre 1998

Monsieur John Williams
Président
Comité permanent des comptes publics
115, Édifice de la Confédération
Chambre des communes
Ottawa (Ontario)
K1A 0A6

Monsieur,

Je tiens à vous féliciter de l'excellent travail du Comité, qui a donné lieu au rapport sur Le traitement des revendications du statut de réfugié. Selon moi, le rapport constitue une analyse éclairée des recommandations formulées par le vérificateur général et contribue à cerner les lacunes du processus de détermination du statut de réfugié. Le gouvernement est favorable à toutes les recommandations du Comité, et des mesures sont en voie d'être prises pour donner suite à bon nombre de ces recommandations. D'autres recommandations devront être abordées dans le contexte de la révision globale de la législation qui est actuellement en cours.

Le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié ont travaillé en étroite collaboration afin d'élaborer des stratégies visant à accroître l'efficacité du processus de traitement des revendications du statut de réfugié. À la lecture des informations fournies dans notre réponse ayant trait à plusieurs des recommandations formulées, vous noterez que des progrès ont été accomplis à l'égard de certains des défis confrontant le système de détermination du statut de réfugié. Je discute présentement avec mes collègues du Cabinet quant à la possibilité d'autres changements au système de détermination du statut de réfugié, dans le cadre de la révision législative entreprise.

Veuillez trouver ci-joint une réponse détaillée aux recommandations du Comité permanent. Je vous félicite de nouveau pour l'excellent travail du Comité, et j'espère que vous continuerez de contribuer à l'amélioration du processus permettant à notre pays de s'acquitter de ses importantes responsabilités à l'égard des personnes ayant besoin de la protection du Canada.

Veuillez agréer, Monsieur, l'expression de mes sentiments les meilleurs. 

Lucienne Robillard

Recommandation n^o 1

Que le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration élabore une stratégie pour rendre plus rigoureux l'examen préliminaire des revendications, afin que les critères d'admissibilité soient respectés. Cette stratégie doit comprendre des cibles et des délais de mise en oeuvre.

Réponse

Les critères de recevabilité visent à exclure rapidement du processus de détermination du statut de réfugié les personnes qui ne méritent pas ou n'ont pas besoin de la protection du Canada. Les décisions relatives à la recevabilité sont prises par le Ministère sur la base de l'information recueillie lors d'entrevues ou contenue dans un questionnaire complété par les revendicateurs. Chaque revendicateur est photographié et ses empreintes digitales sont transmises à la GRC. Une vérification est effectuée afin de déterminer si le revendicateur a des antécédents criminels au Canada ou s'il a eu des contacts préalables avec le Ministère.

L'information est obtenue dans tous les cas avant de rendre une décision de recevabilité. De nombreux revendicateurs ne présentent pas de pièces d'identité ou documents de voyage. CIC doit en conséquence baser de nombreuses décisions sur de l'information non corroborée. La vérification de cette information s'avère problématique. D'une part, elle dépend de la coopération des autorités étrangères ainsi que de la disponibilité de l'information recherchée. D'autre part, le Ministère doit prendre toutes les mesures possibles pour ne pas mettre la sécurité du revendicateur et de sa famille en péril. Les vérifications entraînent également des délais supplémentaires dans le traitement des demandes.

Différentes façons d'améliorer la qualité de l'information recueillie sont présentement à l'étude. Le Ministère considère la possibilité de procéder à un examen sécuritaire de tous les revendicateurs dès leur arrivée au Canada. Cette information permettrait aux agents principaux de revoir, en cas de fausses représentations, les décisions prises. Le Ministère négocie également une entente avec la CISR relativement à la collecte et le partage d'information provenant des revendicateurs. L'entente vise à uniformiser le type d'information recueillie et à améliorer la procédure actuelle de transmission de l'information. Le Ministère mène une révision complète des fonctions aux points d'entrée. Un des éléments de ce projet est la mise en vigueur d'une politique nationale concernant la standardisation et la rationalisation du traitement des revendicateurs aux points d'entrée. Ces différents projets seront mis en application dans le cours de la prochaine année. Le Ministère a également l'intention d'entreprendre des négociations avec certains pays fréquemment utilisés par les revendicateurs pour se rendre au Canada. L'objectif est d'obtenir plus d'information sur le statut des revendicateurs dans ces pays.

 
Recommandation n^o 2

Que le gouvernement du Canada donne la priorité à la négociation d'ententes de partage des responsabilités avec les États considérés comme des tiers pays sûrs.

Réponse

Le gouvernement convient qu'il faut accorder la priorité à la négociation d'ententes bilatérales de partage des responsabilités avec des tiers pays sûrs.

Toutefois, le défi que constitue la négociation de telles ententes apparaît clairement dans nos tentatives de conclure une entente de la sorte avec les États-Unis. Après d'intenses discussions pendant trois ans, les négociations ont été suspendues en décembre 1997, en raison surtout de la priorité accordée par le gouvernement américain à la mise en oeuvre de sa nouvelle législation et à la gestion des contestations entamées à cet égard. Dans le passé, l'opposition de groupes de défense des réfugiés des deux pays, des changements apportés au système américain de détermination du statut de réfugié et la nécessité de s'assurer que les deux systèmes sont compatibles ont contribué à ralentir les négociations.

Nous continuerons d'examiner toute la gamme des options possibles en vertu de la législation actuelle, y compris des ententes bilatérales avec des pays autres que les États-Unis. Les consultations entre le Canada et les États-Unis quant aux mesures efficaces à prendre à l'égard du mouvement des réfugiés au travers de leur frontière commune, se poursuivront également dans le contexte de la coopération en cours pour une gestion plus efficace de la frontière.

 
Recommandation n^o 3

Que le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié élaborent une stratégie afin de créer les systèmes d'information nécessaires pour combler les lacunes qu'a cernées le vérificateur général. Cette stratégie doit comprendre une évaluation des coûts et des avantages prévus ainsi que des cibles et des délais de mise en oeuvre.

Réponse

Le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration du Canada (CIC) et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié (CISR) sont déterminés à travailler ensemble pour assurer une gestion plus efficace du portefeuille qui leur est confié. Comme le vérificateur général l'a indiqué dans son rapport, le travail préparatoire a été fait dans ce domaine avec la signature en décembre 1996 d'une Entente-cadre administrative (ECA).

Le 18 novembre 1997, le Ministère et la Commission ont signé une entente auxiliaire à l'ECA sur le partage électronique de données. L'Entente sur l'échange de renseignements (EER) prévoit que d'ici la fin de décembre 1998 une interface sera mise en place entre le Système de soutien des opérations des bureaux locaux (SSOBL) du Ministère et le Système de suivi des cas d'arbitrage (SSA) de la Commission. L'entente prévoit également qu'une interface sera installée d'ici la fin de mars 1999 entre le SSOBL et le Système de suivi des appels et des revendications (STAR) de la CISR.

Avec l'EER il sera possible de transférer automatiquement de CIC à la CISR les revendications, les appels et les demandes de renseignements transmises à la Section d'arbitrage et de transférer automatiquement les décisions de la CISR à CIC.

À l'heure actuelle, les systèmes de la CISR ne signalent les progrès qu'après le fait. La Commission est en train d'élaborer un nouveau système de gestion des cas qui permettrait aux gestionnaires de la CISR de mesurer les progrès au fur et à mesure. Le nouveau système leur permettrait également d'analyser les inventaires des cas afin de faire une utilisation optimale des ressources. Ce nouveau système remplacerait le STAR et le SSA, devenant ainsi la seule source d'information sur des dossiers pouvant appartenir aux deux systèmes.

De son côté, CIC est en train d'élaborer un Système de gestion nationale des cas (GNC) qui servira de fondement à une nouvelle base de données intégrées pour le Ministère. Ce sera une importante amélioration par rapport à la situation actuelle où plusieurs systèmes régionaux disjoints fournissent une information locale sans être reliés, et sont donc incapables de donner une vue d'ensemble nationale des activités. Ce nouveau système devrait apporter beaucoup plus de discipline dans l'enregistrement et la gestion des données sur les clients.

La Phase 1 de la GNC concerne le traitement des cas d'application de la loi et des crimes de guerre. La phase initiale devrait être mise en oeuvre dans la première moitié de 1999 dans les grands centres d'exécution de la loi de Montréal, Vancouver et Toronto. Une capacité d'interrogation sera fournie dans tous les bureaux au Canada d'ici le milieu de l'année 1999. Au cours des cinq prochaines années, on a l'intention d'élargir la GNC afin d'intégrer la capacité du SSOBL. On veillera aussi à assurer l'interface avec les systèmes de la CISR, afin de permettre l'accès réciproque aux deux systèmes. Avant d'entreprendre le projet de la GNC, on a analysé les répercussions relatives à l'an 2000 et on a déterminé que ce travail de développement pouvait être complété en même temps que nos projets relativement à l'an 2000.

 
Recommandation n^o 4

Que le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié fournissent dans leur Rapport sur le rendement annuel de l'information sur leurs activités touchant la détermination du statut de réfugié. Cette information doit être fondée sur des mesures du rendement claires davantage axées sur les résultats que sur les processus.

Réponse

L'objectif commun du Ministère et de la Commission est de fournir aux Canadiens des mécanismes de travail qui permettent de combler avec le plus d'efficience et d'efficacité possible les besoins de protection des personnes qui se trouvent au Canada. Le rapport annuel déposé au Parlement par le président du Conseil du Trésor donne une liste des résultats clés que le Ministère et la Commission devraient atteindre avec l'argent des contribuables. En se fondant sur cette liste, CIC et la Commission prépareront leur rapport annuel de rendement en mettant davantage l'accent sur les résultats, comme il leur a été demandé.

Au cours des dernières années, le Ministère et la Commission ont travaillé de près pour élaborer une approche de gestion plus intégrée par rapport au portefeuille. Les grands projets à cet égard comprennent un Protocole d'entente sur l'échange de renseignements signé par CIC et la CISR en novembre 1995, l'Entente-cadre administrative signée en décembre 1996, l'Entente sur l'échange de renseignements portant sur l'harmonisation de la technologie informatique signée en novembre 1997 de même qu'une Entente sur la coordination des priorités afin d'établir des priorités communes pour le traitement des cas. Ces nouvelles ententes de travail aident le Ministère et la Commission à se consulter et à coopérer de plus près. Elles améliorent aussi la capacité de collecte des données de telle sorte que le Ministère et la Commission peuvent suivre les cas au fur et à mesure qu'ils progressent dans le système de détermination du statut de réfugié.

La Commission continuera de préparer des rapports sur la gestion des cas et sur les résultats obtenus grâce à un éventail de mesures de rendement : par exemple, le nombre de cas finalisés, les délais de traitement, le coût par cas, l'âge et la taille des inventaires, l'uniformité dans la prise de décisions et le nombre de décisions rejetées par la Cour fédérale. En outre, la Commission est déterminée à réduire les délais de traitement des revendications du statut de réfugié. Avec un effectif régulier de commissaires et un nombre annuel de 25 000 cas déférés par le Ministère, la Commission est déterminée à réduire son délai moyen de traitement à huit mois d'ici l'an 2000-2001, avec un inventaire de 19 000 cas. À cette fin, elle s'est récemment fixée de nouveaux objectifs de rendement plus détaillés, en fonction desquels elle surveille maintenant ses délais de traitement. Pour améliorer encore davantage la rapidité du processus de détermination, les commissaires sont activement encouragés à rendre leurs décisions oralement à la fin de l'audience, l'objectif de la Commission étant que les décisions orales deviennent la norme.

De son côté, le Ministère continuera de rédiger des rapports sur ses activités liées à la détermination du statut de réfugié, notamment sur les mesures adoptées en 1997 pour promouvoir une prise de décisions plus rapide et mieux orientée dans les processus d'examen ou de révision offerts aux demandeurs déboutés. Ces mesures ont réduit de 60 % le nombre de personnes admissibles à une évaluation des risques, ce qui a permis au Ministère de concentrer son attention sur les cas dignes d'intérêt. Par ailleurs, le Ministère s'assure que les personnes ont la possibilité de demander une révision si elles croient que leur sécurité personnelle serait compromise si elles étaient renvoyées. En outre, le Ministère présentera des rapports sur les prestations offertes dans le cadre du programme fédéral de santé intérimaire visant à aider les demandeurs du statut de réfugié et les réfugiés qui ne sont pas couverts par les régimes provinciaux de soins de santé.

Le Ministère et la Commission continueront de revoir leurs mesures et leurs indicateurs de rendement afin de déterminer les changements qui sont nécessaires pour fournir au Parlement les mesures les plus significatives des résultats obtenus, compte tenu de la capacité des systèmes d'information disponibles.

 
Recommandation n^o 5

Que le gouvernement, quand il renouvelle le mandat des commissaires à la Commission de l'immigration et du statut de réfugié, le rallonge. Il devra alors tenir compte tout particulièrement du rendement antérieur.

Réponse

Comme le signale le vérificateur général, les nominations de courte durée ajoutées au taux de roulement élevé des commissaires ont un impact direct sur la productivité de la CISR. Les nouveaux commissaires ont besoin d'une longue formation et jusqu'à 12 mois d'expérience pour pouvoir traiter les revendications aux niveaux de productivité attendus.

Au cours des dernières années, on a réussi à rallonger le mandat des nouveaux commissaires afin de profiter pleinement de leur expérience et de leur expertise. En 1996, seulement 21 % des nouveaux mandats avaient une durée de trois ans et plus. En 1997, ce pourcentage passait à 75 %. En 1998, pour la période de janvier à mai, 96 % des nouveaux mandats avaient une durée d'au moins trois ans. La durée moyenne des renouvellements en 1996, en 1997 et en 1998 (depuis le début de l'année) était de trois ans.

 
Recommandation n^o 6

Que la Commission cherche activement des façons d'accroître le nombre de tribunaux à un seul commissaire.

Réponse

La CISR continue de favoriser les audiences par un seul commissaire comme moyen d'accroître la productivité et de réduire ainsi l'inventaire des revendications. Selon les données les plus récentes disponibles, les audiences par un seul commissaire représentaient 30 % de toutes les décisions découlant d'une instruction approfondie dans le dernier trimestre de 1997-1998. Il s'agit d'une hausse par rapport à l'exercice de 1996-1997, où ce pourcentage était de 21 %. Cette tendance permettra à la CISR de réaliser d'importants gains en efficience dans les mois à venir.

Il faut comprendre toutefois qu'aux termes de la loi actuelle, le recours aux tribunaux d'un seul commissaire dépend du consentement du revendicateur. Par conséquent, la possibilité d'augmenter de beaucoup le recours à de tels tribunaux demeure assez limitée.

 
Recommandation n^o 7

Que la Commission de l'immigration et du statut de réfugié revoie ses besoins en personnel afin de déterminer les gains d'efficacité que permettrait la nomination de commissaires additionnels au-delà de son effectif courant.

Réponse

Le gouvernement approuve la recommandation qui préconise que la CISR examine les gains d'efficience qu'elle pourrait réaliser en nommant des commissaires additionnels, en plus de son effectif courant.

Dans son rapport de décembre 1997, le vérificateur général s'inquiétait de la taille de l'arriéré des revendications du statut de réfugié et des longs délais de traitement qui en résultent. En 1995-1996, le nombre de revendications en instance est monté en flèche. Même si cette hausse s'est produite dans toutes les régions, elle a été particulièrement marquée au bureau de Montréal.

Les nominations récentes ont permis d'accroître considérablement l'effectif des commissaires à la Section du statut de réfugié, et plus précisément au bureau de Montréal où l'effectif a été accru de dix commissaires en avril 1998. La CISR voit d'un bon oeil ces nominations, car elles constituent une mesure positive pour venir à bout de l'arriéré des revendications du statut de réfugié.

Des fonds ont été autorisés en 1998-1999 afin de répondre aux besoins liés à l'augmentation de dix commissaires à Montréal. En outre, la CISR a reçu l'autorisation d'avoir accès à des fonds additionnels pour permettre une augmentation des ressources jusqu'à concurrence de dix commissaires supplémentaires si le gouvernement décidait d'accroître l'effectif encore une fois.

La CISR revoit régulièrement l'effectif des commissaires à la Section du statut de réfugié par rapport à la charge de travail. Les modifications récentes apportées au processus de planification des activités du gouvernement fourniront un cadre approprié pour venir à bout des pressions futures exercées sur la charge de travail.

 
Recommandation n^o 8

Que le ministère de la Citoyenneté et de l'immigration fasse part, dans son Rapport sur le rendement pour la période se terminant le 31 mars 1998 et chaque année par la suite, des mesures prises et des résultats obtenus dans le cadre de sa stratégie globale de renvoi.

Réponse

Le gouvernement note que cette recommandation découle de la constatation du vérificateur général selon laquelle le Ministère a des difficultés à exécuter les renvois, ce à quoi il répond qu'il a élaboré une stratégie globale pour accroître le nombre de renvois. La recommandation fait ressortir le besoin d'information au sujet de cette stratégie afin qu'une évaluation éclairée de son efficacité puisse être faite.

Le rapport annuel du Ministère sur le rendement est un document public qui expose les objectifs de rendement du Ministère pour chacun de ses services et précise les résultats clés découlant de ses objectifs pour l'exercice examiné. Le rapport sur le rendement de Citoyenneté et Immigration Canada pour la période se terminant le 31 mars 1997 contenait une section sur les renvois. Cette section, qui se trouve sous la rubrique Contrôle de l'accès au Canada, indique le nombre de personnes renvoyées du Canada en 1996 et décrit certains aspects de la stratégie du Ministère afin d'accroître le nombre de renvois.

Le gouvernement reconnaît que l'efficacité de la stratégie en matière de renvoi ne peut être évaluée avec précision que si des données plus complètes sur la mise en place des éléments constituants de la stratégie sont fournies.

Le ministère de la citoyenneté et de l'immigration accepte donc de donner des indications précises dans son rapport sur le rendement pour l'exercice de 1997-1998, et chaque année par la suite, sur les mesures prises et les résultats obtenus dans le cadre de sa stratégie globale en matière de renvoi. Cependant, comme certains aspects de cette stratégie sont de nature délicate sur le plan des relations internationales (p. ex., user d'influence pour persuader certains pays de reprendre leurs ressortissants) et que la publicité à ce sujet pourrait être improductive et nuire à l'efficacité de la stratégie, on a décidé que les mentions à de tels aspects seraient limitées lorsque les circonstances le justifient.

 
Recommandation n^o 9

Que le ministère de la Citoyenneté et de l'immigration et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié élaborent ensemble un plan stratégique pour gérer la période de transition entre l'actuel système de traitement des revendications du statut de réfugié et le nouveau système qui sera mis en oeuvre. Ce plan doit notamment viser à éviter dans la mesure du possible les répercussions néfastes sur l'efficience et l'efficacité que pourrait entraîner la transition.

Réponse

Le gouvernement note que le vérificateur général a recommandé un examen approfondi du système et convient que, s'il faut apporter des modifications fondamentales, un plan stratégique doit assurer à la fois l'équité et l'efficience de la période de transition entre le système actuel et tout système modifié de détermination du statut de réfugié.

Si le gouvernement décide de modifier le système actuel, le ministère de la citoyenneté et de l'immigration et la Commission de l'immigration et du statut de réfugié élaboreront un plan stratégique visant la période de transition.

 
Recommandation n^o 10

Que le gouvernement crée un mécanisme de contrôle de la situation générale des revendications du statut de réfugié et prévoit le dépôt au Parlement de rapports sur le rendement interministériel en matière de revendications.

Réponse

La recommandation du Comité propose la mise en place d'un mécanisme afin de signaler les progrès et le rendement dans le traitement des revendications du statut de réfugié. Comme le traitement des revendications fait intervenir un certain nombre de ministères qui travaillent de façon indépendante et en collaboration selon leurs mandats particuliers, il semble évident qu'aucun ministère individuel ne pourrait fournir toutes les données nécessaires. En outre, chaque ministère assume la responsabilité d'un aspect différent du processus global des revendications du statut de réfugié, d'où une certaine confusion au sujet de l'obligation de rendre compte.

D'autres ministères et organismes jouent des rôles importants dans la détermination du statut de réfugié et chacun est responsable de ses propres politiques et programmes. CIC détient la principale responsabilité en ce qui concerne le cadre relatif à la politique et au programme de la détermination du statut de réfugié et c'est le ministre de CIC qui rend compte au Parlement du portefeuille et des mandats connexes de CIC et de la CISR.

CIC est déterminé à mettre à profit ses mécanismes actuels de suivi et à mieux utiliser ses rapports existants, plus précisément, le rapport annuel du Ministère sur le rendement et celui de la CISR afin de rendre compte du rendement interministériel.

Octobre 1998