Documents de recherche

On peut acheter les documents de recherche en s'adressant au John Deutsch Institute for the Study of Economic Policy de l'Université Queen's. N'hésitez pas à nous faire part de vos commentaires à l'adresse suivante : mepa.apme@ic.gc.ca.

Matières

• Introduction
  Jack M. Mintz and Ross S. Preston

• Current Practices in Capital Budgeting
  A. Premchand

• Capital Budgeting
  John S. Flemming

• Is Capital Budgeting the Way Out of the Deficit Problem?
  Bev Dahlby

• Accounting for Capital Expenditures and Assets
  John J. Kelly

• Introducing Capital Budgeting into the Public Sector: Advantages and Difficulties Associated with Scope
  Douglas Auld

• Some Income Tax Aspects of Capital Financing by Canadian Governments
  Stephen R. Richardson

• Capital Budgeting in the Public Sector: Lessons from Alberta's History
  Paul Boothe

• Wrap-Up
  Robin Broadway

Thème de l'ouvrage

Dans les administrations publiques, certains s'inquiètent de ce que les pratiques actuelles d'établissement des budgets, où l'on traite les dépenses en capital comme des dépenses courantes, risquent de réduire l'incitation à investir dans les infrastructures publiques. Ils ont commencé à examiner l'éventualité d'élaborer des budgets d'immobilisations dans le but de résoudre le problème qu'ils perçoivent d'une distorsion possible du processus décisionnel.

Les articles réunis dans ce volume sont centrés sur quatre questions :

• les origines du débat;
• la signification et les aspects économiques des budgets d'immobilisations;
• les aspects économiques de l'établissement de budgets d'immobilisations soulèvent immédiatement un certain nombre de questions épineuses, notamment le clivage valeur sociale/valeur monétaire, la dépréciation et l'amortissement, la distinction des dépenses en capital et des dépenses courantes, et la mesure de l'actif;
• enfin, on examine les effets des budgets d'immobilisations sur le processus décisionnel des pouvoirs publics, notamment ceux qui concernent la reddition de comptes et la régularisation fiscale.

Cet ouvrage est tiré des actes d'une conférence sur la budgétisation des immobilisations, tenue en mai 1993 et parrainée par Industrie Canada et le John Deutsch Institute for the Study of Economic Policy de l'université Queen's.

Résultats et conclusions

1. Les origines du débat

Certains experts soutiennent que les pouvoirs publics devraient créer des comptes de capital distincts des comptes courants afin de donner plus de rigueur à la reddition de comptes. Selon eux, on devrait enregistrer dans un compte de dépenses en capital les flux et les stocks liés à l'actif et au passif publics, établissant ainsi clairement la situation nette de l'État. S'ils ne budgétisent pas les immobilisations, font valoir les tenants de cette thèse, les gouvernements aux prises avec un déficit budgétaire remettront à plus tard les dépenses importantes aux postes des immobilisations et de l'entretien, étant donné que ces dépenses ne donnent pas de résultats immédiats en proportion de leur quantité. Les pouvoirs publics seraient plus disposés à investir dans les infrastructures si les dépenses en capital étaient comptabilisées séparément sur la durée de vie des biens.

Leurs adversaires soutiennent au contraire qu'un système de cette nature permettrait aux gouvernements de dissimuler les déficits, en particulier si l'amortissement de l'exercice n'est pas enregistré comme dépense courante, ce qui est l'usage normal en comptabilité. D'autres avancent l'idée que l'établissement de budgets d'immobilisations pourrait inciter les gouvernements à financer les dépenses en capital par des emprunts, étant donné que la plupart des projets d'investissement publics susceptibles de profiter à la société ne produisent pas de recettes compensant visiblement la dépréciation et les charges d'intérêts. Qui plus est, certaines dépenses d'équipement ne sont pas faciles à enregistrer selon la méthode de la comptabilité d'exercice, du fait de la difficulté de mesurer la dépréciation des biens d'équipement publics.

2. La nature et la raison d'être de la budgétisation des immobilisations

En principe, le budget d'immobilisations devrait s'inspirer à la fois de l'économique et de la comptabilité. Celle-ci ne s'applique pas normalement aux questions économiques, tandis que celle-là voit dans les budgets d'immobilisations l'instrument nécessaire pour donner un caractère opérationnel aux données dont les décideurs politiques ont besoin pour faire les choix difficiles entre, d'une part, la consommation et le soutien des revenus à court terme et, d'autre part, l'investissement et la production de revenus sur la longue durée. Mais il faut élaborer un ensemble cohérent de définitions permettant l'amélioration à la fois de la comptabilité et de l'analyse économique. S'il est vrai que l'établissement de budgets d'immobilisations améliorerait la comptabilité et le potentiel d'analyse, les possibilités d'abus imposeraient le maintien de la production d'états consolidés, parallèlement aux budgets d'immobilisations et de fonctionnement.

La manière dont cette source de recettes ou les recettes de réinvestissement seraient enregistrées dans les comptes (courants ou de capital) dépendrait de leur utilisation. La préférence temporelle constitue dans ce contexte une question clé. Le thème sous-jacent au débat sur la définition est que le budget d'immobilisations pourrait contribuer à une meilleure compréhension et estimation de la préférence temporelle. Le budget d'immobilisations aiderait à choisir les biens auxquels le financement par emprunts à long terme convient le mieux et ceux qu'il vaudrait mieux financer par des moyens fiscaux.

3. Les questions économiques

Les économistes ne s'entendent pas sur l'utilité de budgets distincts de fonctionnement et d'immobilisations. Ceux qui considèrent la budgétisation des immobilisations principalement comme une opération comptable sont pessimistes quant à son applicabilité et à son utilité comme instrument d'analyse. D'autres la considèrent comme un instrument d'analyse économique potentiellement efficace, en particulier dans le cadre de la dimension upplémentaire de l'économie politique, qui dépasse les facteurs d'efficience statiques pour englober les questions d'intervention intertemporelles. Cette divergence est probablement attribuable à la séparation des perspectives de longue et de courte durées.

Il y a un certain nombre de questions qui doivent être éclaircies, notamment les suivantes :

La valeur sociale et la valeur monétaire :

Quelle est la valeur réelle des investissements sociaux? Équivaut-elle tout simplement à la valeur d'un bien vendu sur le marché? Celle-ci rendra-t-elle compte de la véritable valeur actualisée nette des immobilisations pour la société, y compris de la valeur des éléments externes dont les pouvoirs publics soupçonnent qu'ils existaient déjà lorsqu'ils ont fait les investissements sociaux?

Comment devrait-on évaluer les immobilisations publiques de manière à éviter d'investir insuffisamment dans les activités à fort rendement social? De plus, cet élément devrait-il être incorporé dans les budgets d'immobilisations du secteur public? Toute une bibliographie s'est constituée, principalement aux États-Unis, concernant les effets des dépenses en capital de l'État sur le rendement économique du secteur privé. Selon ces estimations, les dépenses en capital de l'État font augmenter la productivité de 20 à 30 % à court terme, et offrent à peu près le même rendement au long cours. Les budgets d'immobilisations établis sans égard à la valeur et aux coûts sociaux pourraient facilement induire les décideurs en erreur, de même que le fait de ne pas rendre compte correctement des variations qualitatives sur le plan de la demande dans les comptes nationaux entache d'erreur systématique la répartition des valeurs nominales entre l'inflation et la croissance et, partant, pourrait entraîner des décisions publiques erronées.

La dépréciation :

La mesure de la durée de vie utile des biens d'équipement publics pose des problèmes particulièrement difficiles. Ainsi la durée de vie utile de certains éléments, par exemple dans les domaines de la formation, de l'éducation, de la recherche-développement et de la défense, est notoirement difficile à mesurer.

La distinction entre les dépenses en capital et les dépenses courantes :

Certains postes de dépenses ressortissent à la fois aux immobilisations et aux opérations courantes. Ainsi l'éducation peut être considérée à la fois comme un bien de consommation et comme un investissement dans la formation; de même, les dépenses de promotion du tourisme peuvent être considérées aussi bien comme des opérations courantes (ayant seulement des effets immédiats) que comme des immobilisations (dont l'effet dépasse la durée d'un exercice). En un sens, la distinction entre les dépenses en capital et les dépenses courantes pose des problèmes analogues à l'établissement de la durée économique d'un programme déterminé de dépenses en capital.

La mesure de l'actif :

Si l'on dresse des états de l'actif et du passif en comptabilité nationale, comment mesurera-t-on l'actif? Selon la définition qu'en donnent les comptables, les immobilisations doivent être utilisées correctement pour produire des biens et des services, leur durée utile doit se prolonger au-delà d'un exercice, et elles ne doivent pas être destinées à la revente dans le cours normal des opérations. Il faut disposer d'une mesure fiable de la valeur des biens et des services produits pour calculer la valeur véritable de l'actif. Ce type de calcul est très difficile lorsque l'État engage des dépenses d'équipement dont on ne détermine pas la valeur marchande des avantages nets qu'elles rapportent à la population, comme dans le cas des parcs, des musées, des corps législatifs et des universités. Le problème de l'évaluation se complique encore si l'on doit tenir compte d'effets externes et actualiser les valeurs.

On peut comprendre les économistes qui ne voient guère d'attraits au concept de budgétisation des immobilisations. L'analyse économique traditionnelle des dépenses en capital de l'État se heurte à de nombreux problèmes, que la budgétisation des immobilisations ne permet pas de résoudre facilement. Par exemple, elle ne permet pas de résoudre des problèmes fondamentaux d'estimation comme ceux du taux de rendement social des investissements publics, de la fixation de prix virtuels, de l'évaluation des prix d'équilibre de marché des biens collectifs et de l'irrégularité des flux de recettes.

Cette situation montre en tout cas la nécessité d'une approche théorique intégrée pour orienter l'opérationnalisation du concept de budgétisation des immobilisations dans le secteur public. Keynes a éclairé les aspects relatifs à la demande, et Simon Kuznets et Colin Clark ont opérationnalisé le cadre de comptabilité sociale nécessaire à certains aspects du processus décisionnel de gestion de la demande.

Cependant, comme nous le rappelle l'un des articles de l'ouvrage, « on a tendance, dans les comptes keynésiens du revenu national, à considérer les immobilisations simplement comme l'intégrale des investissements passés (nets). En fait, on a abandonné en Grande-Bretagne la distinction entre les dépenses en capital et les dépenses courantes pour la mauvaise raison keynésienne que les deux éléments apportaient la même contribution à la demande globale. » Les thèses de Schumpeter sur l'offre globale n'ont pas encore donné lieu à l'établissement des bases théoriques d'un système comptable axé sur l'offre, dont la budgétisation des immobilisations du secteur public constituerait un élément fondamental.

Il semble qu'on néglige un point important en considérant la situation comme un simple problème d'économique plutôt que d'économie politique. La budgétisation des immobilisations peut amener à mieux comprendre le rôle de l'État dans l'investissement par opposition aux activités de consommation. En séparant ces deux programmes d'action, on risquera moins de les confondre. Devrait-on s'inquiéter, dans la budgétisation des immobilisations, des effets externes du type que pourrait entraîner l'exécution d'un projet de longue durée par une administration publique? Il y a une limite au nombre de ponts que l'on peut construire sur un fleuve; toute rente qui pourrait être produite à partir des éléments externes liés au premier pont pourrait très bien être considérée comme une source de financement pour la construction d'un deuxième ou d'un troisième. Mais il faudra en fin de compte chercher d'autres façons de traverser le fleuve -- de meilleures voies de communication par exemple.

Le sort réservé sur la longue durée aux effets externes que peuvent produire les projets d'équipement du secteur public est une question distincte de celle de la budgétisation des immobilisations en soi. Il n'en reste pas moins que la longue durée des projets devrait trouver une expression dans les méthodes comptables du secteur public. Si le projet est de longue durée et produit des effets externes considérables, une deuxième question se pose en matière de répartition des ressources. S'il s'agit d'une question distincte, il reste que les tenants de la budgétisation des immobilisations n'en ont pas moins tendance à penser que ce problème de épartition des ressources pourrait trouver plus facilement une solution dans un contexte éclairé par l'économie politique et où la budgétisation des immobilisations jouerait un rôle central. Sur le plan de l'économ ique pure, la solution optimale en matière de répartition des ressources serait celle qui produirait les rentes (intertemporelles) maximales. Mais des décideurs adoptant le point de vue de l'économie politique pourraient préférer un pis-aller en se fondant sur les besoins sociaux et politiques. On veut ainsi en venir à cette idée que le mécanisme de répartition des ressources devrait être multidimensionnel, c'est-à-dire qu'il devrait permettre d'évaluer le problème de plusieurs points de vue et que la maximisation des rentes intertemporelles (ou spatiales) ne devrait y jouer que le rôle d'un facteur parmi beaucoup d'autres.

4. Les effets de la budgétisation des immobilisations sur les décisions gouvernementales

En tant qu'outil d'intervention, la budgétisation des immobilisations pourrait amener les décideurs à accorder plus d'attention aux dépenses en capital à long terme, à la lumière du débat touchant le niveau optimal du stock de capital public. Cela ne veut pas dire que la budgétisation des immobilisations ne pourrait pas donner lieu à des abus, c'est-à-dire que des postes d'investissement importants ne pourraient pas être pris en considération dans les plans de dépenses annuels et dissimulés au public, sauf aux analystes bien informés. À cet égard, certaines des questions politiques soulevées sont pertinentes, c'est-à-dire que le débat sur la budgétisation des immobilisations devrait commencer là où les technocrates élaborent leurs décisions, dans un contexte caractérisé par des distorsions intertemporelles considérables.

La reddition de comptes :

On considère la budgétisation des immobilisations comme un moyen important de responsabiliser les pouvoirs publics et d'assurer la transparence de leurs décisions, et l'on estime dans ce contexte qu'il est important de mesurer les investissements publics pour la prise de décisions économiques à court et à long termes. La question de la responsabilité et de la reddition de comptes est probablement au coeur du débat sur le point de savoir si la budgétisation des immobilisations est une opération utile. On avance des arguments convaincants en faveur de la thèse que la budgétisation des immobilisations contribue à la responsabilisation politique. À l'heure actuelle, les investissements publics sont souvent reportés pendant les crises budgétaires, même si en principe, le stock des biens d'équipement publics se déprécie sur le plan économique réel. Si la dépréciation est comptabilisée comme dépense, l'État se trouve à même de dissimuler l'information sur l'amoindrissement des immobilisations, puisque la somme en cause est ainsi exclue du déficit du compte courant. Les pouvoirs publics seraient ainsi moins incités à exécuter des projets d'investissement quand les déficits sont considérables. De plus, si les immobilisations ne sont pas budgétisées, les pouvoirs publics peuvent manipuler les comptes pour dissimuler les déficits.

D'un autre côté, la budgétisation des immobilisations peut entraîner une perte sur le plan de la reddition des comptes si l'on s'en sert abusivement pour dissimuler les déficits. Il arrive souvent que les pouvoirs publics sous-évaluent l'amortissement des immobilisations (ou ne l'enregistrent pas du tout). Ou encore, il arrive qu'ils enregistrent les recettes extraordinaires comme des recettes courantes plutôt que comme des ventes d'actifs permettant de rembourser une partie de la dette.

On remarque aux États-Unis certains signes qui confirment les effets de la budgétisation des immobilisations sur le prix politique des dépenses d'équipement. Les administrations municipales qui budgétisent les immobilisations ont tendance à engager des dépenses d'équipement supérieures. Cependant, ces indications ne confirment ni n'infirment la thèse de l'amoindrissement de la responsabilité. Mais le fait que les administrations qui budgétisent les immobilisations dépensent plus en biens d'équipement confirme que cette formule comptable réduit le prix politique des dépenses d'équipement.

La régularisation fiscale :

L'une des questions importantes que soulève la budgétisation des immobilisations a trait à l'application intertemporelle des politiques fiscales. Les investissements ont un caractère massif et irrégulier, de sorte que, si les administrations sont obligées d'équilibrer leurs budgets chaque année, la budgétisation des immobilisations peut influer considérablement sur la manière dont les impôts et taxes sont perçus sur la durée. Ainsi, si les immobilisations ne sont pas budgétisées, les taux fiscaux seront élevés en période de dépenses importantes et plus bas dans les autres périodes. Étant donné que les distorsions économiques augmentent de manière exponentielle avec les taux de contributions, celles-ci créeront des distorsions économique considérables dans les périodes de grandes dépenses d'équipement. Par contre, si l'on budgétise les immobilisations, les administrations qui ne font que balancer le compte courant régulariseront les taux des contributions sur la durée, réduisant ainsi les distorsions économiques par le moyen d'une fiscalité intertemporelle. Cela aura aussi pour effet de favoriser une plus grande équité entre les générations.

La budgétisation des immobilisations semble donc favoriser le financement par déficit en période de fortes dépenses d'équipement. Cependant, le choix du mode optimal de financement des dépenses de l'État dépend d'autres facteurs. Les projets d'investissement public font augmenter les recettes, de sorte que les impôts et taxes et les emprunts ne sont pas les seules sources de financement des dépenses d'équipement de l'État. Qui plus est, on pourrait avoir recours à l'expansion monétaire pour financer le déficit, mais cette mesure risquerait de se révéler inflationniste si les écarts de production sont faibles. Ainsi, il faut d'abord distinguer les projets qui augmentent les recettes de ceux qui n'ont pas cet effet avant de prendre en considération le rôle du financement par déficit et de l'imposition. Le fait que le ratio de la dette au revenu national n'a pas à être constant est une autre conclusion tirée de cette analyse.

Il y a certains liens intéressants entre les impôts et taxes et la budgétisation des immobilisations qui devraient être pris en considération. Par exemple, le recours aux contrats de cession-bail dans le cadre desquels des entreprises privées possèdent des biens d'équipement utilisés par l'État peut entraîner une réduction des recettes fiscales. Cette perte de recettes interviendra si les déductions pour amortissement et pour intérêts sont assez généreuses pour mettre d'autres sources de revenu à l'abri des impôts. Les contrats de cession-bail peuvent être particulièrement avantageux pour les administrations canadiennes dans les cas où le locateur est une entreprise étrangère qui paie moins d'impôts à l'État de son propre pays.

Bien des problèmes restent à résoudre. En soi, le concept de budgétisation des immobilisations est très prometteur, si l'on fait la part des aspects évidents auxquels s'appliquent les réserves formulées plus haut. Il est cependant certain qu'il reste du travail à faire pour établir clairement les avantages et les coûts d'un système incorporant la budgétisation des immobilisations. À cette fin, les économistes et les comptables devraient poursuivre des recherches concertées au moins sur les questions suivantes :

• les aspects intertemporels de la budgétisation des immobilisations et leurs conséquences sur l'analyse,
• les définitions,
• le recensement des postes à incorporer dans les budgets de ce type,
• le mode de présentation des budgets,
• les méthodes applicables à toutes sortes d'instruments de financement possibles.

Nous espérons qu'économistes et comptables collaboreront de manière soutenue dans la poursuite de ces objectifs de recherche. Mais il faudrait aussi que soient conciliées d'une part les perspectives des comptables et des économistes (qui cherchent essentiellement à appliquer les principes de la maximisation), et d'autre part celles des spécialistes de l'économie politique. Ceux-ci, s'ils se préoccupent aussi de ce qui motive les deux autres groupes, estiment fondamentales les questions intertemporelles et interprojets. De même, ils se préoccupent également des effets de la budgétisation des immobilisations sur les choix politiques et sur la comparaison des avantages sous-jacente au classement par ordre de priorité des dépenses publiques d'équipement. Ainsi, les questions relatives à l'investissement public devraient être étudiées à la lumière de la nécessité de responsabiliser les administrations, de la mesure des effets externes, ainsi que des conditions intertemporelles et spatiales d'une politique de maximisation du bien-être, notamment les aspects relatifs aux choix politiques.

Documents de recherche