Étude de cas d'Al-Pac Partie II - Obstacles réglementaires et options stratégiques Daniel Farr, Biota Research Steve Kennett, Institut canadien du droit des ressources Monique M. Ross, Institut canadien du droit des ressources Brad Stelfox, Forem Technologies Marian Weber, Alberta Research Council
Cette étude de cas a été commandée comme recherche de base pour La Conservation du capital naturel du Canada: Le programme de la forêt boréale. Les opinions exprimées dans l’étude de cas sont celles des auteurs et ne représentent pas nécessairement celles de la Table ronde nationale, de ses membres ou des membres du Groupe de travail du programme. Juillet 2004

4. Obstacles généralisés à la conservation du capital naturel

Les entrevues menées pour cette étude de cas, l’atelier des intervenants et l’examen des enjeux effectués par l’équipe de projet ont fait ressortir plusieurs obstacles généralisés à la conservation. Ces enjeux se distinguent par leur caractère généralisé, parce qu’ils ont trait à plusieurs des objectifs précis de gestion définis dans la première partie du rapport.

Un grand nombre de ces obstacles sont déjà bien connus. Notamment, l’étude de cas a fourni l’occasion de solliciter des commentaires sur les « obstacles au progrès » que la TRNEE avait déjà cernés dans son rapport intitulé Préserver le capital naturel du Canada ⁹:

• manque de volonté politique et de responsabilisation de la part des gouvernements;
• mauvaise intégration de la prise de décisions dans l’ensemble des secteurs et de l’utilisation du territoire, ainsi que dans les processus réglementaires;
• manque de planification de la conservation sur le plan du paysage;
• contraintes et incitatifs relatifs aux régimes de tenure et d’aliénation des ressources;
• les principaux gardiens sont rarement « à la table »;
• manque d’incitatifs et d’avantages économiques pour les principaux gardiens
• manque d’instruments d’information pour soutenir la prise de décisions;
• manque d’intégration des coûts et avantages réels de la nature;
• manque de ressources financières pour soutenir la conservation et des partenariats.

Outre ces sept obstacles, les personnes interrogées et les participants à l’atelier ont cerné les deux sujets de préoccupation suivants :

• intégration insuffisante de la prise de décisions dans l’ensemble des secteurs et de l’utilisation du territoire, ainsi que dans les processus réglementaires;
• contraintes et incitatifs relatifs aux régimes de tenure et d’aliénation des ressources.

Ces deux sujets se rattachent à plusieurs des obstacles cernés par la TRNEE. Toutefois, ils méritent une attention particulière en raison de leur importance évidente aux yeux des intervenants et parce que les éléments de définition de la ZGF d’Al-Pac portent sur la multitude des utilisations du territoire et des ressources, ainsi que sur la présence de vastes tenures industrielles qui se chevauchent souvent.

Quoique nombre de ces obstacles soient de nature assez générale, ils font ressortir certains des éléments fondamentaux des politiques qu’il faudrait sans doute mettre en place si l’on veut que les objectifs précis de gestion qui visent à conserver le capital naturel dans un cadre de développement durable puissent être mis en œuvre de manière concluante. Toutes les personnes interrogées dans le cadre de cette étude de cas ont commenté en détail les obstacles généralisés à la conservation qui leur semblent les plus importants. Dans certains cas, ils ont également fourni des illustrations détaillées de ces obstacles dans la ZGF d’Al-Pac, et ils ont suggéré des mesures réglementaires et fiscales pour les surmonter. Ces obstacles ont également été mentionnés par les intervenants lors de l’atelier de l’étude de cas.

4.1. Manque de volonté politique et de responsabilisation des gouvernements

La volonté politique et la responsabilisation sont évidemment des exigences nécessaires à une initiative efficace et soutenue qui se veut démocratique, dans n’importe quel domaine de politiques d’ordre public. La TRNEE a défini le manque de volonté politique et de responsabilisation comme le premier obstacle à la conservation dans son rapport Préserver le capital naturel du Canada. Les intervenants interrogés pour cette étude de cas étaient quasi unanimes à dire qu’une intervention efficace pour préserver le capital naturel dans la ZGF d’Al Pac exigera un engagement politique, ainsi qu’une volonté d’opérer des choix difficiles, et de dispositions institutionnelles qui garantissent que le gouvernement et les autres intervenants soient redevables de leurs décisions. De nombreuses personnes interrogées et participants à l’atelier ont également signalé qu’il y avait place à l’amélioration dans ces domaines dans la ZGF d’Al-Pac.

Qualifier le problème de « manque de volonté politique » et de « manque de responsabilisation » peut, à première vue, sembler susciter une dégradation vers une remise en question des motifs dans un esprit de contestation, de subjectivité et d’accusations mutuelles. Toutefois, tant au cours des entrevues que de l’atelier, il était manifeste qu’un débat mesuré et objectif sur la volonté politique et la responsabilisation est possible à propos de la gestion des ressources et de l’environnement dans la ZGF d’Al-Pac. Plusieurs intervenants ont dit clairement que, selon eux, il importe au préalable de porter attention à ces deux aspects si l’on veut progresser dans la conservation du capital naturel. Elles ont également formulé des préoccupations précises et bien étayées dans chacun de ces domaines. Les commentaires peuvent être regroupés en quatre grandes catégories.

4.1.1. Transparence quant aux choix politiques et à leurs implications

En premier lieu, certains intervenants ont signalé que le manque perçu de volonté politique de promouvoir la conservation du capital naturel reflète peut-être un choix conscient, quoique pas toujours clairement exprimé, de la part du gouvernement qui veut favoriser les objectifs économiques par rapport aux objectifs environnementaux. Tel que mentionné précédemment, la ZGF d’Al-Pac contient des ressources de surface et souterraines de grande valeur. Il est tout aussi évident que le gouvernement de l’Alberta compte beaucoup sur les revenus des ressources naturelles pour financer les programmes, pour maintenir un faible taux d’imposition et pour rembourser progressivement la dette publique. L’exploitation des ressources est également une source importante de revenu pour le gouvernement fédéral. Plusieurs personnes interrogées ont soutenu que les gouvernements semblent surtout préoccupés par une maximisation des recettes à court terme, apparemment (selon certaines personnes interrogées) au détriment d’autres valeurs. Dans ce contexte, la réalité politique est peut-être la suivante : les gouvernements sont réticents à renoncer à un revenu substantiel d’exploitation des ressources aux fins de conserver une plus grande part du capital naturel dans l’ensemble ou une partie de la ZGF d’Al Pac.

Les personnes interrogées qui ont compris le calcul politique et économique qui guide la prise de décisions du gouvernement en ces termes ont soulevé deux autres points. Premièrement, les options de conservation du capital naturel seront bien sûr soumises à certaines contraintes, même s’il existe indubitablement certaines mesures réglementaires et fiscales qui permettraient de progresser dans la conservation du capital naturel sans porter sensiblement atteinte aux revenus issus des ressources, au moins à plus long terme. Le deuxième élément invoqué par certaines personnes interrogées est que le gouvernement devrait énoncer plus clairement ses priorités et assumer les conséquences de ses choix. Ce dernier point souligne un lien important entre la volonté politique et la responsabilisation.

Tout particulièrement, plusieurs personnes interrogées ont déclaré que le gouvernement a créé des incitatifs et des exigences réglementaires qui régissent l’exploitation des ressources au détriment du capital naturel, tout en soutenant publiquement que l’on peut tenir compte de toutes les valeurs dans ce paysage. Manifestement, certains intervenants de l’industrie et du milieu environnemental croient que, lorsque les compromis inévitables deviennent évidents, les partisans du projet et d’autres intervenants doivent se battre pour régler la question, tandis que le gouvernement se retire et, en fait, évite d’être tenu directement responsable de l’orientation de sa politique. En d’autres termes, les gouvernements sont perçus par certains intervenants comme poursuivant avec acharnement un programme de développement économique dans la ZGF d’Al Pac tout en évitant, au moins dans une certaine mesure, d’assumer la responsabilité des compromis environnementaux qui en résultent.

Cette perception est particulièrement troublante dans un contexte où les groupes multipartites ont tenté d’atteindre un consensus sur la manière de doser les objectifs économiques, sociaux et environnementaux, et où les partisans du projet ont l’impression d’être mis « sur la sellette » dans les processus réglementaires et multipartites lorsque les valeurs entrent en conflit. Faute d’une indication claire de l’ampleur de la volonté politique au sein du gouvernement d’aller de l’avant dans certaines directions, le risque de laisser monter le mécontentement parmi les intervenants non gouvernementaux qui tentent de résoudre des problèmes complexes mais qui ne comprennent pas les véritables « règles du jeu » que jouent le gouvernement est réel. Une leçon générale importante à tirer de l’étude de cas de la ZGF d’Al-Pac revient donc à dire que le gouvernement devrait faire preuve de transparence et de sens des responsabilités lorsqu’il fixe une orientation stratégique et lorsqu’il opère des choix entre le développement économique et la conservation du capital naturel. En l’absence de cette transparence et de cette responsabilisation, des choix démocratiques et éclairés deviennent difficiles à faire, et les intervenants risquent de se trouver jetés au cœur de conflits qu’ils ne peuvent résoudre de manière satisfaisante.

4.1.2. La volonté politique de poursuivre une orientation stratégique explicite et d’appliquer des processus multipartites

Un deuxième sujet de préoccupation relatif à la volonté politique et à la responsabilisation revient à ce que de nombreuses personnes interrogées et quelques participants à l’atelier ont défini comme l’échec systématique du gouvernement de l’Alberta de poursuivre des orientations stratégiques importantes et la mise en œuvre des recommandations qui découlent des processus multipartites qu’il a amorcés ou appuyés. Aux yeux de certains intervenants, ce scénario constitue un obstacle important au progrès dans la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac et ailleurs en Alberta. C’est parce que ceci s’est produit dans des domaines de politiques d’ordre public présentant une pertinence directe, et parce que ceci est vu comme minant la crédibilité et l’utilité des processus multipartites, qui sont généralement considérés comme nécessaires pour gérer les effets cumulatifs et pour conserver le capital naturel dans une région aussi polyvalente que la ZGF d’Al-Pac. Deux exemples précis ont été cités dans plusieurs entrevues.

Le premier exemple est celui de la stratégie de conservation des forêts de l’Alberta (Alberta Forest Conservation Strategy). Ce processus multipartite d’envergure portait sur des questions qui relèvent directement de la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac et dans l’ensemble de la forêt boréale de l’Alberta. Il a donné lieu à une série de recommandations pour harmoniser les politiques et les lois provinciales avec les principes d’aménagement durable et écosystémique des forêts, optique que plusieurs personnes interrogées entrevoyaient comme un point de départ prometteur pour la conservation du capital naturel dans le paysage exploité. Même si un examen minutieux de ce processus et de son issue dépassent le cadre de cette étude de cas, il est révélateur que les personnes interrogées parmi les membres de l’industrie, du gouvernement et des organisations environnementales aient tous commenté l’échec du gouvernement dans la mise en œuvre des recommandations qui découlaient de ce processus. Une personne interrogée qui connaît bien ce processus a déclaré que l’opposition était déjà mobilisée au sein du gouvernement pour tuer dans l’œuf les recommandations des intervenants avant qu’elles ne soient officiellement soumises. Le document que le gouvernement a finalement approuvé, Alberta’s Forest Legacy ¹⁰, a été qualifié par plusieurs personnes interrogées comme plus faible que les recommandations qui avaient découlé du processus multipartite.

Le deuxième exemple est celui du manque de volonté politique et l’échec apparent du gouvernement de l’Alberta dans la poursuite de sa récente initiative de gestion intégrée des ressources (IRM) ¹¹ . Là encore, les enjeux stratégiques ont directement trait à la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac et ailleurs; nous y reviendrons ultérieurement. L’initiative IRM s’est amorcée par un énoncé de politique du gouvernement, Alberta’s Commitment to Sustainable Resource and Environmental Management (L’engagement de l’Alberta de gérer les ressources et l’environnement de manière viable) ¹², qui appuyait précisément un mode intégré de prise de décisions. La création au sein du ministère de l’Environnement de l’Alberta de la Direction de la gestion intégrée des ressources, qui avait pour mandat de promouvoir l’IRM, découlait de cet engagement. La pierre angulaire de cette initiative était l’élaboration de stratégies régionales, dont la première fut la Northern East Slopes (NES) Strategy.

Les entrevues menées pour cette étude de cas révèlent toutefois une certaine unanimité chez les intervenants : le gouvernement albertain n’a pas fait preuve de la volonté politique voulue pour mener à bien ces initiatives importantes. Une personne interrogée qui connaissait directement ce processus a déclaré que les ministères qui sont les premiers responsables de la gestion des ressources ont résisté avec succès à l’initiative IRM même si elle reflétait la politique officielle du gouvernement. Par conséquent, les hauts fonctionnaires de la Direction de l’IRM se sont retrouvés, aux dires de la personne interrogée, à argumenter avec des hauts fonctionnaires d’autres ministères sans le soutien voulu aux niveaux bureaucratique et politique plus élevés. Une autre personne interrogée a expliqué que le problème sous-jacent avait peut-être trait à l’absence d’un cadre stratégique qui permettrait de concilier les objectifs provinciaux et locaux, et d’évaluer les compromis qui en résulteraient. Apparemment, la Direction de l’IRM a été dissoute au printemps 2004, et les personnes interrogées pour cette étude de cas ne savaient pas très bien quelles mesures, le cas échéant, seraient prises pour exécuter l’engagement de l’Alberta au chapitre de l’IRM.

Quant à la stratégie des NES, les personnes interrogées étaient unanimes à ce sujet : l’opposition de ministères importants pour la gestion des ressources –Alberta Sustainable Resource Development et Alberta Energy – a en fait bloqué la mise en œuvre des recommandations multipartites. Si cette affirmation est exacte, les intervenants qui ont consacré tant de temps et d’efforts au processus seront certes déçus, et la confiance dans l’optique de l’IRM pour aboutir à un consensus sur les questions difficiles d’utilisation du territoire en Alberta risque d’être encore plus sérieusement ébranlée.

La perception selon laquelle le gouvernement de l’Alberta ne tenait pas à poursuivre l’Alberta Forest Conservation Strategy et l’initiative IRM se rapporte plus précisément à cette étude de cas, en raison de son implication pour deux domaines de politiques d’ordre public – l’aménagement durable des forêts et la gestion intégrée des ressources – qui sont généralement considérées comme importantes pour la conservation du capital naturel dans les paysages exploités. En outre, ces expériences risquent de saper la crédibilité d’initiatives importantes qui sont en cours dans la ZGF d’Al-Pac, notamment la Regional Sustainable Development Strategy (RSDS) du gouvernement provincial et la Cumulative Effects Management Association (CEMA), menées par les intervenants. Les leçons générales à tirer sont simples mais importantes. Les progrès accomplis dans la résolution des problèmes complexes d’exploitation du territoire par la voie des initiatives internes du gouvernement et des processus multipartites devraient être appuyés par un engagement politique de poursuivre cette initiative à l’étape de la mise en œuvre.

4.1.3. Absence de point de convergence institutionnel pour assurer la responsabilisation

Le troisième problème a directement trait au manque de responsabilisation institutionnelle, ce qui constitue un obstacle à la conservation du capital naturel. Les personnes interrogées et les participants à l’atelier ont expliqué que, même si de nombreux ministères et organismes prennent des décisions touchant le capital naturel et d’autres valeurs dans la ZGF d’Al-Pac, aucun gestionnaire du territoire et des ressources n’est à lui seul responsable des effets cumulatifs –notamment des effets sur le capital naturel – de ces décisions. Par exemple, les décisions relatives à l’aliénation des ressources (p. ex. octroi de droits miniers, attribution de contingents forestiers et EGF) et aux autorisations pour des activités et projets précis (p. ex. permis de forage, permis de construction de pipelines, approbation des programmes sismiques, octroi de permis d’occupation pour les routes) sont prises au sein de plusieurs ministères et organismes, chacun ayant son propre mandat sectoriel.

Quoique la responsabilisation des effets cumulatifs relève sur certains plans du mandat d’Alberta Sustainable Resource Development (ASRD), ce Ministère n’a aucun pouvoir sur un grand nombre de décisions qui contribuent à ces effets. Ainsi, la responsabilisation de l’ASRD pour l’utilisation polyvalente, pour les avantages non commerciaux et d’autres enjeux importants de l’utilisation du territoire n’est appuyée par aucune structure de pouvoir compatible pour la prise de décisions. Ce sujet sera analysé de manière plus détaillée dans la partie III.

Il existe certes des mécanismes de coordination interministériels, notamment le Sustainable Development Coordinating Council des sous-ministres. Toutefois, les personnes interrogées qui ont commenté cet aspect sont généralement d’avis que ces forums servent surtout à l’échange d’information plutôt que de moyen d’intégrer et de concrétiser la responsabilisation collective pour la prise de décisions émanant de divers ministères et organismes.

Le manque de prise de responsabilités, qui fait obstacle à la conservation du capital naturel dans la ZGF d’Al-Pac, se distingue donc comme un problème structurel. Il découle directement des dispositions juridiques et administratives fragmentées qui ont tendance à axer les décideurs sur des questions relativement étroites sans assurer la présence d’une entité dominante qui soit directement et clairement responsable des implications cumulatives sur le paysage de ces décisions en ce qui concerne les processus écologiques et le capital naturel. Cet obstacle fait partie d’une série de problèmes relatifs au manque d’intégration dans la gestion des ressources et de l’environnement, sujet qui sera traité de manière plus détaillée ci-dessous.

4.1.4. Absence de mécanismes efficaces de responsabilisation dans la législation

Le dernier point concernant la volonté politique et la responsabilisation porte sur le manque de mécanismes officiels de responsabilisation dans les lois régissant l’utilisation du territoire et des ressources dans la ZGF d’Al Pac. Par exemple, une personne interrogée a expliqué l’absence d’exigences ou d’objectifs clairs en matière de protection de la biodiversité, de protection des zones écologiques clés, de surveillance des incidences et des efforts de remise en état, de gestion des effets cumulatifs et d’autres enjeux qui revêtent une importance cruciale pour la conservation du capital naturel. La latitude et le pouvoir discrétionnaire inhérents aux lois et politiques de l’Alberta, a-t-on soutenu, rendent très difficile l’évaluation de la performance du gouvernement et de l’industrie de façons qui puissent tenir les décideurs responsables de leurs actions.