Ottawa, les 12 et 13 septembre 1996
Introduction
Le Symposium a été organisé pour :
- mieux préciser dans quels contextes C s'il y a lieu C les codes volontaires peuvent servir de compléments ou de solutions de rechanges efficaces à la réglementation existante;
- examiner les études de cas et les recherches horizontales menées dans le cadre du projet conjoint d'Industrie Canada et du Secrétariat du Conseil du Trésor au cours des 10 derniers mois;
- favoriser l'échange d'opinions quant au rôle, aux points forts et aux limites des codes volontaires;
- recueillir un consensus sur les prochaines étapes, y compris l'élaboration éventuelle d'un Guide des codes volontaires semblable à celui en vigueur en Australie.
Plus de 150 représentants de l'industrie, de groupes de consommateurs, d'ONG, du milieu universitaire et de ministères fédéraux et provinciaux intéressés ont pris part au Symposium. Ils ont été invités à présenter des études de cas et à prendre part aux séances plénières. Jusqu'à présent, la réaction non officielle des participants a été positive.
Le présent résumé a pour but de faire ressortir quelques-uns des principaux points soulevés durant les deux jours. Il met l'accent surtout sur les observations et réflexions des orateurs et des participants qui sont venues étayer les études de cas et les recherches horizontales. Le résumé est divisé en trois grandes sections. La première consiste en une brève description du programme de recherche et des documents qui ont alimenté les discussions au Symposium. La deuxième est subdivisée en quatre parties, correspondant chacune aux questions posées pour orienter les discussions lors de la présentation des études de cas. Enfin, la troisième, beaucoup moins longue, donne un aperçu des étapes à venir.
Pour en savoir davantage sur le projet, le symposium ou les recherches menées à ce jour, prière de communiquer avec :
Kernaghan Webb
Analyste principal en politique juridique
Bureau de la consommation
Industrie Canada
Bureau 965A, tour Est
235, rue Queen
Ottawa (Ontario) K1A 0H5
Téléphone : (613) 952-2534
Télécopieur : (613) 952-6927
Courriel : webb.kernaghan@ic.gc.ca
Description du programme de recherche
Pour les besoins du Projet, l'expression "code volontaire" a été définie comme suit :
- un ensemble d'engagements écrits et normalisés; appuyé par au moins une personne ou organisation; non formulé comme un élément direct d'un régime de législation ou de réglementation; destiné à influencer, à modeler, à régir ou à évaluer le comportement; suivi de façon uniforme par tous les signataires.
Ainsi, un code volontaire, dans le cadre du Projet des codes volontaires, pourrait comprendre un vaste ensemble d'instruments autres que des instruments légaux, dont des normes comme celles établies par les organismes d'élaboration de normes, des directives émises par le gouvernement et appliquées par des organes non gouvernementaux, des politiques approuvées par au moins une entreprise, organisation gouvernementale ou organisation non gouvernementale (ONG), et des programmes régis par des ententes contractuelles.
Les rapports de recherche préparés avant le Symposium ont révélé qu'une vaste gamme de produits et de services sont régis par des codes volontaires et que ceux-ci prennent diverses formes et s'appliquent à différents aspects du comportement, notamment pour ce qui touche la protection des consommateurs et de l'environnement et l'information connexe, les normes du travail et les droits de la personne, de même que la publicité et l'éthique.
Les études de cas et les rapports de recherche horizontale ont été sélectionnés d'après les recommandations de conseillers du secteur privé, du milieu universitaire, d'organismes d'élaboration de normes, de groupes de défense de l'intérêt public (p. ex. dans les domaines de l'environnement et de la consommation) et du gouvernement. Les documents distribués au Symposium étaient encore à l'état d'ébauche. Après révision, certains d'entre eux seront publiés sous une forme finale.
L'une des grandes questions qui sous-tendaient les recherches menées dans le cadre du Projet des codes volontaires consistait à déterminer si le gouvernement fédéral canadien devait élaborer ou non un guide sur l'utilisation des codes volontaires semblable à ceux de l'Australie et de la Nouvelle-Zélande.
Points saillants des séances plénières et des présentations d'études de cas
Tous les rapports préparés avant le Symposium visaient à répondre, à des degrés variés, aux quatre questions suivantes :
- 1. Dans quelles circonstances les codes ou autres instruments volontaires ont-ils tendance à donner les meilleurs résultats? les pires?
- Les circonstances varient selon le code; elles comprennent les menaces, réelles ou sous-entendues, d'action en justice, les pressions du marché et les pressions entre pairs d'une même industrie. Du point du vue du gouvernement, les codes volontaires constituent une solution intéressante, d'une part parce que ce dernier traverse une période de restriction budgétaire, d'autre part, parce qu'il prend de plus en plus conscience du caractère limitatif des méthodes réglementaires conventionnelles de surveillance et d'exécution. Le mot d'ordre du gouvernement est de réglementer avec plus de discernement, mais avec des ressources réduites. Enfin, certains objectifs comme le bon goût et l'éthique en publicité pourront probablement être plus facilement atteints grâce à un code volontaire qu'à une loi.
- Si plus d'une des trois circonstances susmentionnées sont réunies, l'industrie est plus susceptible de souscrire à un code volontaire. Les menaces d'action en justice ou de sanction commerciale (comme le boycottage) n'ont pas besoin d'être très réelles pour effrayer les investisseurs peu enclins à courir des risques et les entreprises respectueuses de la loi; elles n'ont qu'à être vagues, voire invraisemblables. Dans beaucoup de cas, les pressions du public et celles que les consommateurs exercent sur les marchés de produits peuvent nuire à l'élaboration et à l'application des codes.
- L'efficacité des pressions des consommateurs et du public varie selon qu'il s'agit d'un produit de consommation finale ou d'un produit intermédiaire. Elle dépend aussi du type de marché (p. ex. du nombre d'intervenants, de l'importance de ces derniers, de considérations touchant l'importation/le marché intérieur, de la stabilité), du degré de mécontentement du public, et de la mesure dans laquelle les intérêts des consommateurs concordent spontanément avec ceux de l'industrie.
- L'efficacité des codes concernant, par exemple, la publicité, la câblodiffusion, le vêtement et les casques de hockey et de bicyclette est due en partie au fait qu'il s'agit de produits de consommation finale très prisés par la population canadienne et que leurs caractéristiques (en ce qui a trait à la sûreté, à la disponibilité, à la variété, à la qualité et(ou) au bon goût) sont évidentes pour le consommateur moyen. Par contre, les programmes comme Gestion responsable et ARET (Accélération de la réduction et de l'élimination des toxiques) sont généralement axés sur les produits intermédiaires; cet inconvénient est compensé par le fait que le public se préoccupe vivement des effets des activités industrielles sur l'environnement. En ce qui concerne le système d'aménagement forestier durable conçu sous l'égide de l'Association canadienne de normalisation (ACN), la menace de boycottage des produits forestiers canadiens par les consommateurs européens est intensifiée par le fait que ces derniers et les sylviculteurs ont des intérêts en commun.
- Les chances de réussite d'un code sont accrues si ce dernier peut permettre l'atteinte d'objectifs d'intérêt public et procurer des avantages au secteur privé. Comme l'a mentionné un participant, les codes volontaires fonctionnent, car ils ajoutent de la valeur à l'industrie, aux consommateurs et à d'autres intervenants. De fait, un code efficace peut accroître la compétitivité d'une industrie et aider celle-ci à conserver, voire à augmenter, sa part de marché, malgré les pressions du public et des médias et des menaces de boycottage. Il peut aussi faciliter la diffusion de nouvelles technologies et de pratiques exemplaires de gestion au sein des industries et aider ces dernières à améliorer leur image de marque et, ainsi, à attirer les candidats les plus brillants quand il est temps de recruter.
- Selon des analyses économiques, un code volontaire peut, dans certains contextes, contribuer à l'atteinte d'objectifs d'intérêt public, comme réduire la pollution, et permettre en même temps à l'industrie d'accroître ses recettes, ses profits et sa part du marché. Ce phénomène est dû au fait que l'industrie inspire alors confiance aux consommateurs et fait augmenter la demande. On peut donc avancer qu'un code volontaire appliqué au bon moment et appuyé fermement pas les dirigeants de l'industrie peut mener à l'élaboration de solutions bénéfiques pour tous les intervenants.
- Il importe également que les intérêts des différents intervenants convergent et soient compris par tous. Ainsi, les groupes de consommateurs, l'industrie et le gouvernement doivent avoir une bonne idée des opinions du public au sujet des codes volontaires et du rôle du gouvernement dans l'élaboration et l'application de ces derniers. Dans le cadre du Projet, le Conseil des consommateurs du Canada a réalisé une étude auprès de consommateurs avertis pour connaître leur opinion sur la question. D'après les résultats préliminaires, les répondants étaient plutôt en faveur des codes volontaires, surtout lorsque les enjeux sont les mêmes pour les consommateurs et les entreprises, que les codes sont bien connus et s'appliquent à toute l'industrie, et que les sanctions sont réellement efficaces. Les deux questions jugées les plus préoccupantes par les r&ea; cute;pondants sont les suivantes :
- Le vendeur sera-t-il prêt à gérer les plaintes?
- Est-ce qu'un produit qui présente des qualités cachées répond aux normes appropriées?
- Par ailleurs, les répondants ont clairement indiqué qu'ils préfèrent que le gouvernement soit lié d'une façon ou d'une autre au code et l'appuie. D'autres rapports de recherche horizontale indiquent que la participation du gouvernement peut se manifester de différents façons, selon le contexte. Ainsi, le gouvernement peut jouer un rôle catalyseur, servir d'agent de facilitation, de courtier, etc. (voir plus loin), agir comme avaliseur, fournir un cadre de réglementation et un soutien à la réglementation, être un participant direct, etc. Il peut aussi contribuer à l'élimination des obstacles statutaires et pratiquer de façon permanente le partage d'informations et de compétences en matière d'élaboration et d'application des codes.
- Beaucoup considèrent que l'un des facteurs essentiels à la réussite d'un code est la présence d'une association industrielle solide. Certaines industries n'ont pas l'infrastructure nécessaire à l'autogestion. Par ailleurs, il pourrait être avantageux dans certains cas de dissocier les fonctions d'établissement de règles et d'adjudication des associations des fonctions de défense des intérêts, comme on l'a fait dans le secteur de la câblodiffusion.
- Le nombre d'intervenants dans une industrie peut aussi être un facteur déterminant. Les chances de réussite sont moindres lorsqu'une industrie compte un nombre élevé d'entreprises; les risques de "parasitisme" sont dans ce contexte accrus. On a cependant fait remarquer que la réglementation traditionnelle est elle aussi moins efficace au sein d'une telle industrie. Par contre, bon nombre d'industries canadiennes renferment seulement quelques grandes entreprises, mais un tout petit nombre de PME concurrentielles.
- Les mesures destinées à inciter les intervenants à souscrire aux codes volontaires et à leurs conditions vont de la formulation de menaces d'invocation de la loi à l'imposition de sanctions par l'industrie pour non-participation et non-respect, en passant par les incitations institutionnalisées (p. ex. accès à des renseignements précieux, autorisation d'apposer un cachet) et les incitations commerciales (p.ex. réduction de la part de marché).
- Un bon nombre de mesures incitatives et de sanctions ont été élaborées par le secteur privé pour encourager les entreprises à prendre part aux initiatives de codes volontaires et à les respecter. Cette pratique s'observe surtout dans les cas où une association exerce une surveillance pour amener les entreprises membres à souscrire aux codes. Une telle association peut :
- exiger le respect du code comme condition d'adhésion;
- offrir certains privilèges aux entreprises qui se conforment au code (p. ex. communication de renseignements, formation);
- émettre un communiqué en cas de non-respect;
- imposer une amende aux récalcitrants; créer des sous-comités de groupes de pression des pairs;
- obliger les entreprises à diffuser publiquement leur rapport de conformité vérifié par des tiers;
- demander que des entreprises participent à la résolution de conflits; exiger un dédommagement;
- inspecter les installations et tester les produits.
- Les sanctions possibles sont exposées plus bas.
- L'efficacité des mesures d'incitation à participer et à souscrire aux initiatives de codes volontaires est un facteur important dans l'évaluation du succès futur d'un code, mais aussi dans le maintien de ce succès par la suite. Certains ont proposé que les menaces de poursuite en justice ne soient jamais totalement éliminées, car elles contribuent beaucoup à assurer le succès continu des initiatives volontaires. On propose aussi d'envisager une forme quelconque de soutien gouvernemental, afin d'accroître l'efficacité des codes volontaires.
- Les codes volontaires peuvent aussi être très utiles comme prolongement à une loi-cadre. Les entreprises peuvent décider d'élaborer un code et d'y souscrire dans l'espoir de prouver qu'elles exercent une diligence raisonnable, dans les cas de poursuites pénales ou d'actions en responsabilité délictuelle. Les codes régis par une loi-cadre peuvent être particulièrement efficaces pour un secteur qui compte seulement quelques grands producteurs, mais une multitude de PME, et qui peut facilement accéder au marché ou en sortir. Les lois-cadres peuvent contribuer à maintenir les intervenants moins importants et les nouveaux venus sur la même voie et, ainsi, atténuer le problème du "parasitisme."
- Enfin, les forces internationales peuvent aussi être déterminantes. D'après les discussions préliminaires, les consultations relatives aux initiatives de codes volontaires ayant des répercussions internationales connues devraient faire intervenir des acteurs de la scène internationale (p. ex. des ONG de pays qui importent des produits ou des services ayant reçu le sceau de conformité à certaines normes). C'est une nécessité qui devient évidente dans le cas du système d'aménagement forestier durable de l'ACN, puisque ce sont des consommateurs étrangers (p. ex. des Allemands) qui décideront d'acheter ou de ne pas acheter les produits forestiers canadiens. Ces acheteurs potentiels fonderont leur décision sur l'existence de normes de récolte reconnues comme étant acceptables.
- 2. Quels sont les mécanismes qui entrent en jeu dans l'élaboration de codes volontaires efficaces (p. ex, rôles des ONG, des secteurs privé et public)?
- Les coûts de l'élaboration et de l'application de codes volontaires sont assumés par les parties directement concernées (par. ex. les entreprises, les associations, les ONG participantes, les gouvernements C proportionnellement à leurs rôles respectifs C et les consommateurs). Par contre, les coûts associés à la formulation et à l'exécution de lois sont ventilés sur l'ensemble de la société. Cela peut être perçu à la fois comme un point fort et une faiblesse des initiatives de codes volontaires. C'est une faiblesse dans la mesure où les associations peuvent décider de faire l'impasse sur des initiatives volontaires si les coûts ne peuvent pas être répartis ailleurs qu'entre leurs membres et leurs clients. En revanche, c'est un point fort si un secteur en particulier s'engage dans une initiative volontaire et si les coûts du programme sont assum&eacu; te;s uniquement par ce secteur et par ses clients, sans entraîner de dépenses additionnelles pour les contribuables.
- L'adoption de codes volontaires peut mener à une internalisation des responsabilités au sein d'un secteur industriel (y compris le recours à la pression de conformité par l'intermédiaire de sous-comités officiels), responsabilités qui peuvent ne pas être imposées par des mesures législatives.
- L'une des conclusions consensuelles les plus importantes du Symposium est que les mécanismes d'élaboration de codes volontaires doivent être flexibles, transparents et englobants. De nombreux participants ont souligné notamment l'importance d'avoir, dès le début, des groupes de consommateurs et des ONG bien informés et entièrement engagés. La participation positive des groupes de consommateurs et d'autres groupes de défense de l'intérêt public constitue souvent un facteur déterminant dans la réussite des codes; inversement, les codes qui reçoivent peu d'appui de la part de l'État et du grand public ont peu de chances de réussir. Les consommateurs étant désormais plus avisés, plus exigeants et plus sceptiques sur les présumées "élites" (l'État, l'industrie, les milieux universitaires et scientifiques, etc.), il est difficile d'envisager une situation où une entente volontaire pourrait réussir sans la participation effective de la collectivité, des consommateurs ou d'une tierce partie. Les présentations d'études de cas illustrent bien cette réalité.
- L'une des dernières questions que se posent les groupes de consommateurs et autres ONG est la suivante: qui les rétribuera pour leur contribution? Peu de groupes non gouvernementaux disposent des ressources nécessaires pour faire un apport à chacun des codes volontaires en cours d'élaboration. Étant donné que les responsables de la formulation des codes sont souvent les principaux bénéficiaires de ce genre de programmes, on peut facilement avancer que ceux-ci devraient rétribuer les participants des groupes de défense de l'intérêt public pour leur temps et leur savoir-faire. Telle est la situation actuellement, notamment en ce qui a trait à l'élaboration d'un code de gestion durable pour l'industrie forestière.
- La proposition de financer des groupes de consommateurs et autres groupes intéressés est justifiée si l'on tient compte des contributions et des services importants que les groupes de consommateurs et les ONG offrent, sans oublier les avantages que les codes procurent aux intervenants de l'industrie en cause. Avant de définir leurs contributions et de négocier les modalités de financement, les groupes de consommateurs et les ONG doivent se rendre compte qu'ils sont souvent en position de force, et non le contraire. Certains participants craignent que les fonds provenant du secteur privé ne servent à soudoyer des ONG. Or, ces fonds ne devraient pas être perçus comme une subvention ou un cadeau, mais plutôt comme un paiement à l'acte pour l'expérience, la perspicacité, l'information et la crédibilité, qualités non sans importance, que les ONG apportent au processus d'élaboration de codes volontaires.
- Le rôle, les enjeux et les objectifs de l'État doivent être bien définis et pensés. Par ailleurs, sa contribution peut prendre différentes formes C catalyseur, coordonnateur, intermédiaire (pour assurer la participation de toutes les parties concernées), avaliseur, auteur d'un cadre de réglementation et de soutien réglementaire, participant direct, etc. C selon les circonstances. De plus, l'aide de l'État peut consister à éliminer les obstacles statutaires et à mettre en commun les informations et le savoir-faire nécessaires pour l'élaboration, la mise en oeuvre et l'essai des codes de façon régulière.
- Pour leur part, les associations industrielles peuvent aussi assumer les fonctions de catalyseur, de courtier en information et de défenseur de l'intérêt général de l'industrie et de l'économie. La pression de conformité et l'établissement de rapports de confiance entre les participants peuvent être cruciaux à chaque étape du processus.
- 3. Quelles sont les parties intégrantes de codes volontaires efficaces (p. ex. obligations précises, modalités de rapport et obligation de rendre des comptes, sanctions peut-être)?
- La transparence est importante sur le plan de la structure et des composantes du code. La nécessité d'être transparent croît du fait que les codes volontaires peuvent souvent être inscrits dans un cadre complexe englobant des lois, des règlements, des politiques et des ententes non gouvernementales "volontaires" qui se recoupent. Le recoupement de ces instruments offre la possibilité d'imposer des sanctions ou d'adopter des mesures correctives pouvant se compléter. Cela peut toutefois compliquer outre mesure la nature des codes et réduire la transparence de ces derniers et la compréhension du public, ce qui nuirait particulièrement aux consommateurs et aux petites entreprises.
- C'est pourquoi il est important que le code soit formulé sans ambages et que les droits et les obligations, voire les liens entre le système législatif existant et le système de réglementation, soient clairement définis. Il est également essentiel de prévoir, dans la conception et l'élaboration du code, des ressources pour faire connaître le code du grand public, et pour permettre à l'industrie et autres intervenants d'informer et d'éduquer, comme il se doit, tous leurs membres et leurs employés membres.
- Cela étant dit, il se peut que le code n'ait pas à être connu de tous, pourvu que les procédures de traitement des plaintes et de réparation relatives au code soient faciles à trouver en cas de problème.
- Une bonne partie des discussions a porté sur la nécessité de surveiller les résultats et les répercussions du code en élaborant, dès le début, un cadre d'évaluation servant d'outil d'orientation et permettant d'épargner les frais liés à la collecte et à l'interprétation des données, pour la durée du code. (Les débats avaient pour thème "si vous n'avez pas les moyens de surveiller le code, vous ne les avez peut-être pas non plus pour l'élaborer,"ce qui implique C ou risque d'impliquer, selon le point de vue C que le gouvernement devrait éventuellement revenir à des initiatives réglementaires plus traditionnelles). La surveillance devrait permettre de déterminer non seulement les conséquences globales, mais aussi la répartition des avantages et des coûts entre les divers groupes (gagnants et perdants).
- Les résultats de la surveillance devraient être publiés, et les membres qui ne souscrivent pas au code devraient être publiquement responsables d'apporter les changements qui s'imposent. De nombreux outils élaborés pour évaluer les programmes, mesurer les répercussions des systèmes de réglementation existants et proposés, et analyser les avantages que le secteur privé peut tirer d'alliances stratégiques et autres ententes ministérielles pourraient facilement être adaptés aux fins d'évaluation des codes volontaires.
- L'efficacité des mécanismes de surveillance et la crédibilité de l'évaluation sont souvent accrues en conséquence de la participation de tierces parties, qu'il s'agisse de membres de la collectivité, de groupes d'intérêt ou de vérificateurs accrédités.
- La bonne mise en oeuvre d'un code exige également des sanctions crédibles et efficaces. Il ressort de l'une des études de cas qu'un ensemble de sanctions et de mesures disciplinaires C qui se complètent --peut être préférable à une sanction unique, notamment pour réduire l'effet de "resquillage." Ces mesures peuvent comprendre les sanctions juridiques et les menaces, les plaintes adressées par des consommateurs ou des concurrents aux administrateurs du code, la perte possible de licence ou d'adhésion à une association industrielle, la discipline financière, la menace réaliste de boycott ou de perte d'une part de marché pour non-conformité, ainsi que la surveillance de tierces parties et la déclaration ouverte de non-conformité.
- Les resquilleurs qui ne participent pas à des programmes volontaires peuvent contrecarrer de telles initiatives. Dans des circonstances de ce genre, le renforcement des objectifs du programme volontaire au moyen de mesures réglementaires peut s'avérer utile.
- Des questions ont été soulevées relativement à l'efficacité d'un système de réglementation, volontaire ou obligatoire, où les normes ne s'appliqueraient qu'aux producteurs et aux fournisseurs nationaux, et où les importateurs ou les fournisseurs américains en seraient exempts. Toutefois, des codes volontaires, pouvant s'appliquer éventuellement aux intervenants des deux côtés de la frontière (p. ex. la chaîne de magasins de vêtements GAP a adopté des normes de travail qui s'appliquent à leurs fournisseurs du Tiers Monde), peuvent avoir de meilleures chances de réglementer certaines transactions internationales que des gouvernements obligés d'agir dans les limites de leur territoire national.
- 4. Quelles sont les composantes essentielles pour assurer une mise en oeuvre efficace (p. ex. participation des tierces parties, responsabilité du gouvernement et préparation de rapports)?
- La séparation des fonctions relatives à la mise en oeuvre au sein d'une institution comporte une certaine valeur. Ainsi, le règlement des conflits et l'inspection pourraient être assurées par des unités distinctes de celle chargée de l'élaboration du code. Voir à ce chapitre l'étude ce cas sur la câblodistribution.
- Bien que les codes volontaires transfèrent certains aspects de la poursuite des objectifs de la politique publique, de la formulation de règlements, de la création de consensus, de la reddition des comptes et de l'exécution de la Loi des mains de l'État à celles des groupes non gouvernementaux et des organismes privés, cela ne se traduit pas forcément par une réduction de la bureaucratie et des coûts totaux pour l'économie. Les codes ne constituent pas nécessairement des solutions de réglementation bon marché. Les promoteurs de cette solution devraient s'assurer que les responsables de l'application du code disposent des ressources techniques et financières suffisantes et l'influence nécessaire pour l'exécuter et en surveiller les résultats (voir ci-dessous).
- En général, un code doit être flexible pour pouvoir mûrir, réagir à de nouvelles réalités et à de nouvelles expériences, et permettre l'adoption de mesures correctives pour remédier à des erreurs dans l'élaboration originale. Il est par conséquent préférable d'adopter une approche progressive qui s'inspire d'efforts initiaux fructueux, quoique modestes, au lieu de viser trop haut, au risque de s'enliser complètement.
- Par conséquent, l'efficacité d'une initiative de code volontaire peut être un projet progressif et à long terme. Ainsi, on pourrait promulguer des règles durant la première année d'une initiative, assurer la surveillance de conformité et le rapport au cours de la cinquième année, renforcer ces règles la huitième année et étendre le champ d'application la dixième année, etc. Les normes de la chaîne GAP illustrent bien cette approche, puisqu'au début il s'agissait d'un code non surveillé, devenu désormais un instrument inspecté par des tiers. Cela suggère que "l'élaboration" par étapes ininterrompues est importante si l'on veut examiner, améliorer et respecter les ententes du code volontaire.
- Par ailleurs, même si nous avons une raison initiale d'adopter un code, il n'en demeure pas moins que nous avons besoin de comprendre les conditions favorisant la conformité continue à ce dernier et son amélioration ultérieure. Il est possible d'élaborer les codes volontaires de manière à pouvoir leur apporter régulièrement des améliorations directes. On pourrait par exemple envisager des dispositions de temporisation; les comités consultatifs pourrait se réunir régulièrement pour évaluer les progrès réalisés; les pressions du marché pourraient entraîner des améliorations permanentes. De plus, la menace soutenue des lois pourrait se traduire par des améliorations. Enfin, la publicité négative par suite de rapports de non-conformité pourrait s'avérer suffisante pour susciter une vigilance permanente.
- Pour réussir, les codes volontaires doivent être appuyés par d'autres instruments. Ainsi, on pourrait faire de la conformité aux codes une des clauses de contrat entre entreprises (ou des marchés publics) et une preuve de diligence raisonnable dans les cas de poursuites pénales ou d'actions en responsabilité délictuelle. On pourrait en outre faire en sorte que les codes renvoient à d'autres instruments volontaires et juridiques, et que la conformité (ou le manque de conformité) aux codes fasse l'objet de rapports réguliers de la part des médias et des ONG, et ainsi de suite. Les codes volontaires sont souvent éclipsés par la Loi, voire par les marchés, les institutions du secteur privé, les attitudes du public et d'autres aspects de l'environnement externe. L'expression "Éclipsé par la Loi" renvoie au fait que le rapport exact avec des instruments juridiques peut ne pas être parfaitement compris, formulé ou développé, mais il existe néanmoins dans l'ombre.
- La mise en oeuvre efficace peut exiger que le code produise des effets semblables, peu importe le type ou le lieu d'exploitation de l'entreprise membre, le genre de produit et la nature du produit (importé ou exporté). Il est pratiquement impossible d'établir des règles de jeu totalement équitables; on doit cependant tendre vers cet objectif pour assurer l'équité qui s'impose entre les participants.
- 5. Observations générales qui concernent au moins deux des questions susmentionnées.
- Les codes volontaires ne doivent pas nécessairement être considérés comme des outils d'intervention distincts, mais plutôt comme des éléments d'un continuum qui commence par une législation détaillée et des mesures réglementaires de surveillance et d'exécution et se termine par l'adhésion aux normes de société et l'adoption d'une politique de "laisser faire le marché," en passant par diverses formes de coréglementation et d'autoréglementation. Les codes volontaires s'inspirent de caractéristiques propres aux éléments de chaque extrémité du continuum et sont fréquemment appliqués en même temps que d'autres instruments.
- Par ailleurs, certains s'inquiètent des répercussions des codes volontaires sur la compétitivité. Aussi recommande-t-on que les promoteurs d'un projet de code volontaire consultent le Bureau de la concurrence durant la phase d'élaboration. Des participants ont aussi fait remarquer que les méthodes employées par le Bureau pour traiter les questions relatives à la concurrence, soulevées dans les cas de fusion, de coentreprise et d'alliance stratégique pourraient aussi s'appliquer aux ententes volontaires, moyennant certaines modifications. On a souligné aussi que très peu de fusions et d'ententes de ce genre ont suscité des questions en vertu de la Loi sur la concurrence.
- On propose entre autres que le Guide des codes volontaires renferme une section sur les circonstances dans lesquelles un instrument volontaire peut soulever une question litigieuse en vertu de la Loi sur la concurrence. Durant le Symposium, des participants ont souligné le fait que la participation des consommateurs finals et(ou) d'autres types de consommateurs peut minimiser le risque de collusion, mais seulement si ces groupes ont accès à l'information et aux connaissances techniques dont ils ont besoin pour contribuer efficacement à l'élaboration et à l'application des codes.
- L'un des orateurs a ajouté une perspective américaine au débat. Il a expliqué qu'aux États-Unis, les instruments volontaires sont liés plus étroitement aux régime de réglementation. Ainsi, l'autoréglementation est autorisée expressément par des règlements dans le secteur des valeurs mobilières. Il a ajouté que les promoteurs ou demandeurs relèvent plus souvent du secteur public que du secteur privé ou d'autres entités non gouvernementales. Ces constats vont dans le même sens que d'autres facteurs qui prouvent que la réglementation aux États-Unis repose plus sur la loi que le système canadien et est, par conséquent, potentiellement contradictoire.
- Le gouvernement doit faire attention aux tentatives de report des mesures législatives nécessaires, surtout dans les domaines de la protection des consommateurs et de la normalisation environnementale, où les instruments volontaires sont plus évidents. Le processus réglementaire ne peut être entièrement privatisé; un code efficace repose souvent sur des initiatives réglementaires et des mesures d'exécution. Les codes volontaires peuvent être perçus comme de petits réservoirs de volontariat au sein d'un grand réservoir de règlements, un autre outil qui vient s'ajouter à des instruments de réglementation; ils ne sont ni des substituts de règlement, ni des panacées. Le Symposium et le projet ne traitent pas de la déréglementation, mais plutôt d'une autre manière de réglementer.
- Dans son mot de la fin, le conseiller universitaire et responsable du projet et de la publication, et doyen de la faculté de Droit à l'Université de Victoria, David Cohen, indique que, selon lui, il existe une demande pour un guide de codes volontaires qui renfermerait, entre autres:
- les conditions de base pour l'élaboration et la mise en oeuvre d'un code, notamment la présence d'un leadership industriel et d'une association industrielle solide disposée à tirer parti du leadership existant (ou à contribuer à son avènement), ainsi qu'à gérer le code;
- une définition claire des objectifs;
- une énumération de règles de décision appropriées et efficaces (de l'avis de M. Cohen, l'unanimité est impossible dans bien des cas);
- une définition claire des éléments fondamentaux d'un code et des répercussions directes et indirectes que ce dernier devrait avoir sur les participants et les non-participants;
- un mécanisme d'évaluation de l'efficacité du code, c'est-à-dire de sa capacité de contribuer à l'atteinte des objectifs des secteurs privé et public.
Prochaines étapes
Dans sa communication, le sous-ministre d'Industrie Canada, Kevin Lynch, a lancé le défi suivant : tirer profit des recherches effectuées afin de faire avancer le projet des codes volontaires au cours des six prochains mois, notamment en produisant certains documents relatifs au projet. Parmi ces documents, mentionnons le Guide des codes volontaires, destiné à aider l'industrie, le gouvernement, les groupes de consommateurs et d'autres intervenants à élaborer des codes. D'autres participants ont aussi manifesté leur appui à ce projet.
Le Guide s'inspirerait des recherches, y compris de certains points soulevés dans le présent document, pour établir les critères sur lesquels se baseraient le gouvernement, les groupes de consommateurs et d'autres intervenants avant de décider de participer à un projet de code du secteur privé ou d'un autre groupe et, le cas échéant, pour déterminer quelle forme prendrait leur aide. On espère que le Guide contribuera :
- à favoriser l'élaboration de codes volontaires plus efficaces;
- à garantir que les codes futurs seront conformes aux "meilleures pratiques" établies au Canada et ailleurs;
- à atténuer les pressions en faveur de nouveaux régimes de réglementation, dans les cas où un code volontaire suffirait amplement;
- à contribuer à l'élaboration d'un programme de soutien multilatéral aux projets d'établissement de codes volontaires et d'autres instruments d'autoréglementation et, de façon plus générale, aux projets de réforme réglementaire, plus particulièrement à ceux des associations de consommateurs et d'autres ONG qui, par le passé, ont donné leur accord de principe, mais se sont montrées sceptiques en pratique.
Un participant a fait remarquer que, bien que les guides australien et néo-zélandais constituent de bon points de départ, les responsables de la préparation d'un guide pour le Canada devraient s'appuyer sur le résultat des recherches dont il est question ici et du Symposium pour donner une saveur canadienne au guide et, qui sait, à une nouvelle norme pour l'élaboration de guide dans d'autres pays.
Très bientôt, les résultats du Symposium et certains rapports et résumés pourront être consultés sur le site du Bureau dans Strategis. De même, tous les comptes rendus de recherches seront publiés dans les mois à venir. Entre-temps, n'hésitez pas à communiquer avec le chef de projet, Kernaghan Webb, aux numéros de téléphone et de télécopieur indiqués ci-dessous, afin de vous joindre à la "communauté virtuelle" de personnes qui s'intéressent aux codes volontaires, communauté qui émerge depuis l'exécution du programme de recherche et la tenue du Symposium.
Kernaghan Webb
Analyste principal en politique juridique
Bureau de la consommation
Industrie Canada
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Ottawa (Ontario) K1A 0H5
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