• Quelques mots sur ce rapport
• Renseignements généraux sur l'Initiative nationale pour les sans-abri
• Défis communs, leçons apprises et avantages
  – Points saillants des observations communautaires
• Propos recueillis des intervenants en première ligne
  – Extraits des observations communautaires
• Les collectivités de l'Initiative de partenariats en action communautaire (IPAC)

L'Initiative de partenariats en action communautaire (IPAC) est un volet clé de l'Initiative nationale pour les sans-abri (INSA) du gouvernement du Canada, laquelle est axée sur les efforts communautaires menés pour résoudre le problème de l'itinérance. Mise en œuvre dans des collectivités de tout le pays, l'IPAC dépend de partenariats locaux entre les secteurs privé et public. Comme l'Initiative amorce sa troisième année, 61 collectivités se sont réunies pour examiner le problème de l'itinérance. Elles ont en outre élaboré des plans détaillés pour mobiliser les activités visant à aider les citoyens les plus vulnérables dans leurs quartiers.

Tenant compte du fait que toutes ces collectivités ont mené à terme leur processus de planification, l'honorable Claudette Bradshaw, ministre du Travail et coordonnatrice fédérale pour les sans-abri, a sollicité leur opinion pour la préparation du présent rapport. Dix collectivités ont été appelées à participer à un examen franc et transparent des défis et des succès qu'elles ont connus durant la phase de planification de l'Initiative. L'objet était de les amener à partager leurs expériences à cet égard. (Un résumé de leurs observations est fourni dans les pages suivantes.).

Ces dix collectivités ont été choisis parce qu'elles avaient réalisé assez de progrès dans le cadre de l'IPAC pour fournir des exemples de pratiques exemplaires ainsi que des renseignements pouvant servir de leçons à d'autres. Ces collectivités sont les suivantes : région métropolitaine de Vancouver, Victoria, Edmonton, Calgary, Red Deer, Sudbury, Hamilton, Ottawa, Halifax et St. John's.   Haut de la page

En décembre 1999, le gouvernement du Canada lançait l'Initiative nationale pour les sans-abri (INSA) afin d'aider les collectivités de tout le pays à s'attaquer au problème de l'itinérance. Le gouvernement s'est aperçu qu'il ne s'agissait pas d'un problème unique et identique dans toutes les collectivités. Nous savions que la seule façon d'atteindre des résultats était de travailler en partenariat avec tous les paliers gouvernementaux et les intervenants communautaires. L'INSA, d'une durée de trois ans et avec un budget de 753 millions de dollars, amène des partenaires à unir leurs efforts pour raffermir les capacités de service existantes et trouver de nouvelles réponses à l'itinérance qui s'accordent aux priorités et aux conditions locales.

Afin d'atteindre ces objectifs, le gouvernement du Canada a créé un programme visant à soutenir les efforts communautaires locaux pour résoudre le problème de l'itinérance. L'Initiative de partenariats en action communautaire (IPAC), dont le budget s'élève à 305 millions de dollars, aide 61 collectivités du Canada à planifier et à mettre en œuvre des stratégies locales globales pour atténuer les défis qui se posent aux populations de sans-abri.

Les quatre cinquièmes de l'enveloppe budgétaire de l'IPAC ont été attribués à 10 des 61 villes canadiennes en question, où l'on recense des populations appréciables de personnes sans-abri. Ce sont Vancouver, Edmonton, Calgary, Winnipeg, Hamilton, Toronto, Ottawa, Montréal, Québec et Halifax. Le reste de l'enveloppe budgétaire, soit 20 %, a été destiné à 51 autres villes et communautés canadiennes qui ont démontré l'existence d'un problème d'itinérance. Chaque province et territoire compte une collectivité touchant des fonds de l'IPAC.

Comme il est difficile de déterminer le nombre de personnes sans-abri dans chaque collectivité, les fonds de l'IPAC ont été répartis dans chacune des villes selon la population, c'est-à-dire selon le pourcentage de citoyens vivant au seuil ou sous le seuil de la pauvreté au Canada (seuil de faible revenu de Statistique Canada) et le taux d'inoccupation locale.

Bien que le problème de l'itinérance soit présent dans tout le pays, les défis qui y sont liés sont tout à fait différents d'une collectivité à une autre. Premièrement, les fournisseurs de services locaux, les organismes communautaires et d'autres intervenants ont examiné les services et les soutiens existants (on non) afin d'aider les personnes sans-abri dans leur collectivité. Compte tenu de ces atouts et lacunes, chacune des collectivités a élaboré un plan communautaire à long terme mettant en relief les besoins et les défis locaux relatifs à l'itinérance. Tous les intervenants communautaires, y compris les personnes sans-abri et les groupes à risque élevé tels que les jeunes, les femmes et les Autochtones, ont pris part à ce processus.

Par conséquent, chaque plan communautaire est unique et témoigne de la situation locale, tout en étant conforme aux objectifs de l'IPAC. Les fonds de l'IPAC ont également servi à élaborer les plans communautaires et à administrer, exécuter et évaluer les plans approuvés. Par l'intermédiaire de l'IPAC, tous les paliers de gouvernement ainsi que les organismes privés, sans but lucratif, syndicaux et bénévoles se sont réunis pour élaborer des solutions locales à long terme aux priorités concernant les personnes sans-abri qu'ils avaient observées dans leur localité.   Haut de la page

Tout d'abord, les collectivités concernées par l'IPAC (voir la liste complète à l'Annexe A) ont dû créer un plan communautaire illustrant les besoins des personnes sans-abri dans leurs domaines particuliers, les services offerts et les domaines où il était nécessaire de fournir plus de soutien et de services. Cette première étape était un volet important de l'IPAC et allait servir de base aux décisions en matière de financement.

Les collectivités devaient fournir un effort concerté afin de trouver des parties intéressées, des fournisseurs de services et des représentants gouvernementaux pour participer au processus de planification. Dans certains cas, il s'agissait d'une première réunion entre ces groupes, qui ont ainsi pu développer les réseaux essentiels à la mise en œuvre d'une solution coopérative aux problèmes vécus par les populations de personnes sans-abri dans leurs collectivités. Sans doute plus important encore, les groupes qui se sont réunis au cours de cette phase de l'Initiative provenaient souvent de différents milieux : il s'agissait de jeunes, d'Autochtones, d'organismes religieux, de fournisseurs de service gouvernementaux et de groupes à but non lucratif. Pour le processus de planification, ils ont été appelés à créer des partenariats, à comprendre le point de vue des autres et à mettre de côté leurs propres besoins afin d'élaborer un plan d'action pour tous.

Le résultat a été incroyable. Non seulement les collectivités disposent-elles maintenant de plans d'action, mais elles se rendent compte des besoins des gens qu'elles servent, elles se comprennent mieux les unes les autres et ont une meilleure idée de la façon de se soutenir entre elles.

À Vancouver, par exemple, le rapport communautaire indique expressément une plus forte collaboration régionale, l'atténuation des conflits entourant le partage des responsabilités face à l'itinérance ainsi que des partenariats plus nombreux et solides en raison du travail réalisé dans le cadre du processus de planification.

Victoria a également indiqué que des organismes dotés de différentes forces unissaient maintenant leurs efforts pour répondre aux besoins des personnes sans-abri dans leur collectivité. On évoque de façon plus particulière un partenariat entre les clubs Kinsmen et le YMCA/YWCA, qui ont fait front commun pour fournir des logements supervisés transitoires aux mères seules qui fuient un milieu de violence au foyer.

Les résultats du processus de planification sont très tangibles à Calgary, où d'autres bailleurs de fonds , y compris des organismes communautaires et les gouvernements provincial et municipal, ont investi non moins de 30 millions de dollars. On y attribue ce succès à l'aide cruciale qu'on apportée les ressources de l'IPAC à la création d'un milieu favorisant le partenariat.

Red Deer a aussi remarqué la création de partenariats par suite du processus de planification. Sans doute plus importante encore est la relation entre la Ville de Red Deer, les organismes communautaires et le facilitateur du gouvernement du Canada pour les personnes sans-abri. Ces partenariats ont permis de mieux communiquer les opinions des collectivités aux autres membres de ces organismes.

La Ville d'Ottawa a reconnu que le processus de planification avait créé une « culture de partenariat ». En 1999, on y avait déjà amorcé une planification, qui a été mise à jour en 2000 dans le cadre de l'IPAC. Les responsables concernés maintiennent que l'IPAC a joué un rôle déterminant en donnant l'occasion à des gens de se réunir pour réaliser des objectifs communs et mener des luttes conjointes. À Sudbury également, la collectivité a reconnu que le rassemblement des forces a permis de faire front sur des éléments positifs sans s'attarder aux éléments négatifs, pour ainsi mieux mettre à profit l'engagement des groupes les uns envers les autres.

Des partenariats stimulants ont également pris naissance à Halifax, où le Programme de logement sans but lucratif métropolitain a amélioré les capacités de la ville grâce à la création de partenariats avec des groupes tels que l'Association canadienne pour la santé mentale, le département de psychiatrie de l'Université de Dalhousie et le ministère de la Santé de la Nouvelle-Écosse. À St. John's (Terre-Neuve), on estime que l'IPAC a créé un milieu qui a permis de raffermir des partenariats particuliers. Selon les personnes concernées, l'établissement d'un lien entre le processus de planification et le financement a été crucial au soutien de la participation communautaire.

Les résultats du processus de planification ont été impressionnants d'un océan à l'autre. Les avantages évoqués par les collectivités elles-mêmes vont bien au-delà de l'élaboration d'un plan. Les collectivités participant au rapport ont mis en lumière la valeur des réseaux et des partenariats élaborés dans le cadre de ce processus. Il est également vrai que le processus a présenté certains défis, ce qui a permis d'en retirer quelques leçons. Bon nombre de collectivités avaient déjà amorcé une planification au moment de l'adoption de l'IPAC, et elles ont pu accroître leurs activités afin d'y inclure les besoins relatifs à l'IPAC. D'autres collectivités n'avaient pas encore amorcé officiellement une planification, donc elles ont dû partir de zéro. Dans d'autres cas, la collectivité devait établir ou améliorer sa capacité administrative. Il a donc fallu plus de temps à certaines collectivités pour mener à terme leur processus de planification et, par conséquent, plus de temps pour déterminer les stratégies d'investissement à partir du financement offert. En outre, les activités de partenariat mettaient à contribution des groupes communautaires à un degré que certains n'avaient jamais éprouvé auparavant. Cela mettait à l'épreuve leur capacité de participation.

Selon les responsables de Red Deer, l'administration de l'Initiative tirait le maximum de la capacité de gestion des organismes locaux, ce qui en soi posait un défi. Ils ont souligné le fait que l'administration de l'IPAC allait bien au-delà du traitement des demandes et des paiements, et que le travail comportait un soutien régulier et continu ainsi qu'une communication soutenue avec les auteurs de projets.

Pour atténuer ce problème, Calgary a créé huit comités représentant divers fournisseurs de services. Ces comités ont élaboré des plans pour classer les propositions de financement par ordre de priorité et pour gérer les affectations budgétaires.

Dans la même veine, une collectivité d'Edmonton ayant connu beaucoup de succès dans le processus de planification a également indiqué qu'il était crucial de fournir suffisamment de fonds pour les activités qui se déroulent « en coulisses ».

Parmi les principaux défis rapportés par bon nombre des collectivités du groupe des dix, il leur fallait entre autres s'assurer de la participation de groupes courant un risque élevé de devenir sans-abri et obtenir l'engagement du secteur privé afin d'établir des partenariats.

Victoria, Vancouver et Hamilton ont avoué avoir eu beaucoup de peine à faire participer les personnes sans-abri, les jeunes et les Autochtones au processus de planification. Dans certains cas, il était plus pratique de tenir des discussions séparées avec ces groupes. St. John's a adopté une approche différente, combinant les séances de discussion avec des enquêtes pour obtenir le point de vue des groupes difficiles à rejoindre. Dans certains cas, on incluait des personnes sans-abri aux comités communautaires pour bien tenir compte de leur point de vue.

Sur ce dossier particulier, Red Deer a connu un succès notable en veillant à inclure la collectivité autochtone. Les organismes autochtones ont participé aux activités du comité directeur, et les membres non autochtones de ce comité ont reçu une formation de sensibilisation à la question autochtone. On a interviewé des Autochtones sans-abri afin d'élaborer le plan communautaire, et le résultat de ces mesures est maintenant évident. Il existe aujourd'hui une solide relation de travail avec la collectivité autochtone, car tous les projets envisagés pour l'affectation de fonds doivent respecter la culture autochtone, prévoir la participation de la collectivité autochtone et maintenir une politique de libre accès aux services et programmes offerts par les Autochtones. De cette manière, tous les projets répondent aux besoins des personnes sans-abri autochtones et non-autochtones dans cette collectivité.   Haut de la page

Sur la valeur de la planification communautaire

• C'est un succès dans la mesure où nous sommes reliés à d'autres fournisseurs de foyers d'accueil, et qu'ils partagent avec tant de bonne volonté des ressources et de l'expertise. Nous faisons partie d'une grande collectivité centrée sur l'itinérance. Cela signifie que nous sommes en position de faire un meilleur travail. Cette situation est attribuable aux liens établis. Nous exploitons mutuellement nos propres ressources. Les gens me téléphonent parce que je les ai connus dans le cadre de ce processus. *
• Avec le gouvernement local – 21 municipalités dans la région métropolitaine de Vancouver – des municipalités qui, il y a un an, n'auraient même pas reconnu l'existence d'un problème d'itinérance utilisent maintenant le plan. Les gouvernements locaux comprennent beaucoup mieux qu'ils ont un rôle à jouer pour répondre aux besoins des sans-abri. *
  – Collectivité de Vancouver
• Mon organisme et moi-même considérons qu'il est important, sur le plan personnel, de participer au processus de planification. Nous avions beaucoup à offrir du point de vue communautaire. Et, en compagnie des autres, nous avons appris beaucoup de choses durant le processus sur la participation, la concertation et la communication.*
  – Collectivité d'Edmonton
• En unissant leurs efforts, les membres de la collectivité n'ont pas eu peur de reconnaître les passions profondes et les engagements vibrants des uns envers les autres. La collectivité a misé sur les éléments positifs et ne s'est pas embourbée dans les éléments négatifs.*
  – Collectivité de Sudbury
• L'élaboration du plan communautaire sous l'égide de l'IPAC a aidé les membres du Comité à comprendre plus clairement les personnes sans-abri de St. John's, à mieux connaître les nombreux organismes gouvernementaux et communautaires et les gens qui participent à la lutte contre l'itinérance, et à fixer des priorités fondées sur un vaste consensus communautaire. Comme l'a mentionné un membre, le processus a permis aux participants de ne pas simplement voir l'arbre, mais également la forêt. *
  – Collectivité de St. John's

Sur une approche multidisciplinaire et holistique

• Il nous faut réunir les trois piliers du bien-être : le logement, la durabilité économique et la santé. Il nous faut fournir des foyers d'accueil pouvant offrir un hébergement suffisamment long pour permettre à la personne de considérer l'endroit comme un domicile où elle pourra recouvrer la santé et poursuivre une viabilité économique. Le foyer d'accueil (logement transitoire) doit offrir des services de santé adéquats, y compris une nourriture saine ainsi que des soins dentaires et oculaires. Par ailleurs, le volet « formation et emploi » doit comprendre que, s'il est possible pour une personne de se remettre d'une situation comptant des années d'itinérance, de santé déficiente et de toxicomanie, le processus de guérison est aussi lent que le processus d'endommagement. Les cours de formation de 16 semaines ne constituent pas une solution. Cependant, des cours d'un an axés sur l'apprentissage de l'autonomie fonctionnelle et de l'acquisition d'un emploi dans un logement supervisé avec des mesures de soutien pour la santé sont moins coûteux pour la personne et le gouvernement que 20 années d'itinérance. *
  – Collectivité de Victoria
• On a besoin de foyers d'accueil, mais ils ne préviennent pas l'itinérance. Plus nous attendrons, plus nous aurons de personnes sans-abri sur les bras. *
  – Collectivité de Vancouver
• Nous avons été estomaqués devant la complexité du défi auquel nous nous sommes attaqués. Bien que l'itinérance soit généralement déclenchée par un certain type de crise, les chemins par lesquels en revenir sont divers. Il faut que les services puissent répondre à des situations variées. La perception de l'itinérance dans cette collectivité change, et il nous faut pouvoir y répondre en conséquence.*
  – Collectivité de Hamilton

Sur la collaboration

• Les rapports de travail avec cette équipe et le fait de surmonter les différences ont été une expérience merveilleuse. Je suis étonné de l'énergie, de la bonne volonté et de l'expertise réunies à cette table. En présence d'un aussi grand nombre de personnes enthousiastes et consciencieuses, vous pouvez vous attaquer à un dossier vraiment complexe et le faire progresser.*
  – Collectivité de Vancouver
• L'Initiative d'aide aux sans-abri a été lancée sous forme de modèle de partenariat communautaire qui fonctionne!!! Les enjeux, les lacunes, les priorités et les solutions sont mises en lumière par le biais d'un vaste processus de consultation, de collaboration et de coopération à l'échelon local. Les questions de compétences sont mises de côté afin que tout le monde puisse poser les bons gestes pour ceux qui en ont le plus besoin. *
  – Collectivité d'Edmonton
• Nous croyons que la collaboration communautaire encouragée par l'Initiative nationale pour l es sans-abri sera le meilleur atout découlant de cet investissement visant le mieux-être de notre pays. L'Initiative nationale pour les sans-abri a servi de catalyseur dans notre collectivité et nous a aidé à établir le capital social (volonté communautaire) nécessaire pour élaborer des solutions durables au problème des personnes sans-abri.*
  – Collectivité de Calgary

Sur la sensibilisation

• J'ai été étonné de la façon dont l'IPAC a mis en lumière les enjeux… à Surrey et à Vancouver Nord et dans la région de Coquitlam – nous avons pu apprendre, en lisant les documents, la façon dont les conseils s'attaquaient à la question; la façon dont leur zonage ne permettait pas de créer des foyers d'accueil ou des centres de jour ou d'autres initiatives.*
  – Collectivité de Vancouver
• Le grand public est plus sensibilisé aux graves besoins de nos résidents et il s'en préoccupe davantage. À Red Deer, les sans-abri ne sont pas un élément visible de la vie quotidienne. Contrairement à ce qui se passe dans les grandes villes canadiennes, les personnes sans-abri de Red Deer ne mendient pas dans le centre-ville… ils ont plutôt tendance à trouver refuge dans la vallée fluviale et ils campent dans les bois. On compte même plus de gens dans la catégorie « logements précaires » – à savoir ceux qui se retrouvent dans un logement surpeuplé, non sécuritaire et peu sûr, et ceux qui consacrent plus de 50 % de leur revenu au paiement du loyer. *
  – Collectivité de Red Deer
• Les solutions à l'itinérance exigent des partenariats entre les organismes communautaires qui s'attaquent directement aux problèmes de l'itinérance. L'action communautaire pour les sans-abri et les organismes communautaires accordent également de l'importance au soutien de toute la collectivité, de sorte que les solutions sont réellement d'ordre communautaire. Le travail pour sensibiliser le public permet de mieux étayer ce soutien. Il est indispensable, pour appuyer des projets individuels, de tenir au courant la grande collectivité et de l'amener à participer au processus.*
  – Collectivité de Halifax

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* Traduit de l'anglais