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CADRE POUR LA RESTRUCTURATION
DE L’INDUSTRIE DU TRANSPORT AÉRIEN AU CANADA
INTRODUCTION
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REGARD VERS L’AVENIR3
CONSULTATIONS
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POLITIQUE-CADRE
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1. Propriété et contrôle canadiens
5
Limite du pourcentage sur les actions d’Air Canada . . . . . . . .6
2. Favoriser la concurrence
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Agissement abusif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
Accès aux aéroports . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Programmes pour grands voyageurs. . . . . . . . . . . . . . . . .
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Surprimes sur les commissions versées aux agents de voyages . . .
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Aéronefs excédentaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Transporteurs régionaux et d’affrètement autonomes. . . . . . . . 9
Systèmes informatisés de réservation . . . . . . . . . . . . . . . .
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Politique du transport aérien international et accords bilatéraux .
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3. Prix
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4. Service aux petites collectivités
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5. Droits et préoccupations des employés
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PROCESSUS DE RESTRUCTURATION
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EXAMEN PAR LES PARLEMENTAIRES
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CONCLUSIONS
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ANNEXE A - Processus d’examen15
POLITIQUE-CADRE POUR LA RESTRUCTURATION
DE L’INDUSTRIE DU TRANSPORT AÉRIEN AU CANADA
INTRODUCTION
Contexte
Le 13 août 1999, en vertu des pouvoirs que lui confère la Loi sur les transports au Canada, le gouvernement établissait un processus spécial de 90 jours pour faciliter la restructuration ordonnée de l’industrie canadienne du transport aérien. Depuis ce jour, trois propositions de restructuration ont été présentées.
Le gouvernement a pris cette mesure parce qu’il était inquiet de la perturbation du réseau national de transport qui pourrait résulter de la situation financière précaire des Lignes aériennes Canadien et parce qu’il était désireux d’assurer que tous les aspects de l’intérêt public soient pris en compte dans toute restructuration de l’industrie du transport aérien.
Une restructuration importante de l’industrie du transport aérien au Canada dans un avenir rapproché pourrait aboutir à la création d’un seul grand transporteur aérien à la suite d’une fusion, d’une acquisition ou d’un autre événement, comme une faillite. Ou encore, les deux grands transporteurs pourraient se retrouver détenus en copropriété. Selon l’un ou l’autre de ces scénarios, une entité ou les deux entités sous contrôle commun offriraient la plupart des services actuels et transporteraient la majeure partie des passagers. Le même transporteur ou les mêmes transporteurs offriraient aussi la grande majorité des services entre le Canada et les États-Unis et des autres services internationaux assurés par l’industrie canadienne du transport aérien.
Occasions et questions
Cette perspective comporte certains avantages pour le Canada. Elle présente le potentiel que soit créé un transporteur canadien fort qui serait un compétiteur important dans l’industrie mondiale du transport aérien, ce qui assurerait un service international efficace pour les Canadiens. La surcapacité serait éliminée dans le marché intérieur, où Air Canada et les Lignes aériennes Canadien se livrent présentement la concurrence avec des horaires pour ainsi dire identiques sur des routes à fort volume. Des ajustements de la capacité sur ces routes pourraient entraîner une utilisation plus efficiente des ressources et des coûts plus bas.
Toutefois, l’émergence d’un transporteur aérien dominant soulève un certain nombre de questions d’intérêt public. Les Canadiens ont des préoccupations fondamentales quant à la façon dont une compagnie aérienne dominante serait contrôlée et par qui, en raison de leur dépendance vis-à-vis de ce transporteur unique et de l’importance d’une telle compagnie aérienne à titre de symbole national du Canada. La réduction de la concurrence dans le marché du transport aérien intérieur qui accompagnerait inévitablement une restructuration importante apporterait avec elle des risques de prix plus élevés, de service moins fréquent sur certaines routes et de niveaux de service réduits. Les effets possibles sur les services aux petites collectivités et sur les niveau d’emploi dans l’industrie du transport aérien et les industries connexes constituent un autre sujet de préoccupation.
En même temps, les Canadiens veulent que l’industrie du transport aérien soit prospère et qu’elle joue un rôle au pays comme sur la scène internationale qui soit une source de fierté pour le pays. Ils veulent une industrie qui soit économiquement forte et qui soit dans la meilleure position possible pour répondre à leurs besoins en matière de voyages.
Bilinguisme
La dualité linguistique du Canada fait partie intégrante de son identité. Compte tenu de la culture et des valeurs uniques du Canada, il va de soi que les Canadiens puissent compter sur le transporteur national pour être servis dans l’une ou l’autre des langues officielles.
En vertu de la loi qui la régit, Air Canada est assujettie à la Loi sur les langues officielles. Air Canada représente le Canada aux yeux des Canadiens et du monde. Signe tangible de son statut de symbole national, on attend d’Air Canada qu’elle fournisse des services aux Canadiens en français comme en anglais.
Le gouvernement s’assurera que la Loi sur les langues officielles continue de s’appliquer dans le cas d’Air Canada ou d’un éventuel transporteur dominant et que la Loi soit effectivement mise en œuvre. Intentions du gouvernement
Au moment où il a lancé ce processus spécial, le gouvernement a indiqué qu’il examinerait quelles autres mesures pourraient être nécessaires, y compris des mesures législatives, pour faciliter toute restructuration aérienne, et les changements nécessaires au cadre de politique et réglementaire régissant l’industrie du transport aérien.
Compte tenu de la réaction du secteur privé au processus lancé en août, le gouvernement reconnaît aussi l’importance de donner au public et à toutes les parties impliquées une compréhension claire de la politique-cadre et de l’approche du gouvernement qui ouvriraient la voie à une restructuration de l’industrie.
Le présent document a pour but d’exposer les objectifs du gouvernement concernant l’industrie du transport aérien et de tracer la politique-cadre qui orientera un scénario de restructuration axé sur un transporteur dominant. Un tel scénario comporte des questions complexes d’intérêt public et ayant des conséquences d’une grande portée. Ce document sert de base pour solliciter l’avis des parlementaires sur ces questions avant que la politique ne soit arrêtée.
L’industrie canadienne du transport aérien possède un dossier de sécurité enviable. Quelle que soit l’issue des changements qui s’opèrent dans l’industrie, le gouvernement veillera à ce que les normes de sécurité canadiennes demeurent parmi les plus élevées au monde. Nous ne ferons aucun compromis sur la sécurité.
REGARD VERS L’AVENIR
Notre vision pour le XXIe siècle est celle d’une industrie canadienne du transport aérien sécuritaire et prospère, capable de rivaliser avec les plus grandes et les meilleures compagnies aériennes au monde, desservant toutes les parties du pays à des prix justes et contrôlée par des Canadiens, pour des Canadiens.
CONSULTATIONS
Devant les transformations imminentes de l’industrie du transport aérien, les Canadiens ont réagi fortement et ont exprimé leurs vues et leurs préoccupations de façon éloquente. Le ministre des Transports et ses cadres ont rencontré un grand nombre de représentants de l’industrie, des syndicats et des consommateurs au cours des deux derniers mois. Des centaines de lettres, de télécopies et de courriels ont été reçus de ces groupes et d’autres et du grand public. Les paragraphes qui suivent résument ces contributions.
Le public et les groupes de consommateurs
Les préoccupations du public et des groupes de consommateurs se sont concentrées sur l’effet que pourrait avoir un transporteur dominant sur les prix et les niveaux de service dans un environnement de concurrence réduite. Certaines préoccupations ont été exprimées quant à la perte possible des points accumulés par les grands voyageurs et l’impact sur les emplois. L’intervention du gouvernement a été sollicitée pour encourager la concurrence, protéger les consommateurs sur le plan des prix et des niveaux de service et pour confirmer la capacité du gouvernement de surveiller l’industrie, de répondre aux plaintes des consommateurs et d’appliquer des correctifs efficaces. En général, toutefois, le public et les groupes de consommateurs n’ont pas réclamé une pleine reréglementation des prix et des services et étaient opposés à un sauvetage financé par le gouvernement ou à la suppression des règles régissant la propriété et le contrôle étrangers, dans l’éventualité où une compagnie aérienne dominante émergerait.
Les grands transporteurs
Les grands transporteurs ont exprimé des préoccupations quant à la surcapacité dans le marché intérieur, la difficulté de réaliser un rendement financier adéquat et l’importance d’être concurrentiels dans les marchés internationaux.
Les transporteurs d’affrètement et les compagnies aériennes régionales indépendantes
Quatre principaux thèmes ont été soulevés par les transporteurs d’affrètement et les compagnies aériennes régionales indépendantes. En premier lieu, ils ont signalé l’importance d’assurer que des contrôles adéquats existent pour empêcher des mesures et des agissements abusifs par un transporteur dominant. Ils ont fait ressortir la possibilité qu’un grand transporteur unique puisse baisser ses prix et accroître la capacité pour éjecter un rival plus petit du marché, pour ensuite revenir à des prix plus élevés. Certains ont suggéré que les programmes pour grands voyageurs, les contrats avec de grandes sociétés pour des billets de transport aérien à rabais en échange du privilège d’être le transporteur exclusif, et les surprimes sur les commissions versées aux agents de voyages (c.-à-d. des paiements forfaitaires faits uniquement lorsque des objectifs ambitieux de vente sont atteints) sont en eux-mêmes anticoncurrentiels.
En deuxième lieu, ils ont exprimé une inquiétude en ce qui a trait à leurs relations avec l’autre compagnie aérienne restante. Par exemple, la perte immédiate de services essentiels que certains petits transporteurs reçoivent à l’heure actuelle de l’une ou l’autre des grandes compagnies aériennes pourrait nuire à leur capacité de survivre. Certains ont demandé une assurance qu’ils puissent continuer à placer des passagers et des bagages en correspondance sur les vols du grand transporteur et à en recevoir de lui et peut-être à participer à son programme pour grands voyageurs, à son réseau de « partage des codes » ou à sa capacité d’achat en vrac d’assurance, de carburant, de baux d’aéronef et de pièces de rechange.
En troisième lieu, la nécessité de revoir la politique sur le transport aérien international du Canada et l’approche qu’il adopte dans la négociation des accords aériens bilatéraux a été identifiée comme un secteur important de mesures du gouvernement en réponse aux changements qui se produisent dans l’industrie.
En quatrième lieu, ils ont mis l’accent sur l’importance de pouvoir assurer leurs services aux grands aéroports congestionnés en périodes de pointe. L’accès aux pistes encombrées à l’aéroport international Lester B. Pearson de Toronto a souvent été mentionné, comme l’accès aux portes d’aéroport et aux comptoirs de service de passagers situés en un endroit concurrentiel dans plusieurs grands aéroports. Ils ont également soulevé la possibilité que les administrations aéroportuaires et NavCanada puissent accroître leurs redevances si des réductions dans les nombres de vols causées par une rationalisation importante du service par le grand transporteur avaient des répercussions sur leurs recettes.
Les administrations aéroportuaires et NavCanada
En fait, les administrations aéroportuaires et NavCanada ont reconnu qu’il y aurait probablement des pertes de recettes dans ces circonstances. En général, toutefois, les grandes administrations aéroportuaires comme les petites estiment que les réductions dans le nombre des vols seraient temporaires et gérables et que l’augmentation des redevances ne ferait que nuire aux efforts pour attirer de nouveaux services concurrentiels. Elles ont reconnu aussi l’importance d’assurer que les pistes, les portes et les passerelles menant aux aéronefs, et l’espace de comptoir sont accessibles aux transporteurs rivaux.
Les agents de voyages
Les agents de voyages sont très inquiets de l’impact que pourrait avoir la restructuration de l’industrie du transport aérien sur leurs opérations et sur les consommateurs. La réduction des commissions versées par les compagnies aériennes force les agents de voyages à compter davantage sur les surprimes et les frais payés par les consommateurs. Une modification des règles régissant les systèmes informatisés de réservation est demandée pour protéger les agents contre l’usage non autorisé de leurs données de vente.
Les dirigeants syndicaux
Les dirigeants syndicaux ont exprimé une inquiétude que les niveaux d’emploi puissent souffrir considérablement. Ils veulent s’assurer que les impacts sur les emplois et les relocalisations soient réduits au minimum, et que tout ajustement des emplois qui s’avérera nécessaire soit réalisé exclusivement par des programmes de retraite ou d’incitation à la retraite, ou par l’attrition et des formules de départ volontaire. Ils estiment que le gouvernement devrait jouer un rôle actif dans une restructuration de l’industrie du transport aérien et dans sa réglementation de façon à protéger les employés et les consommateurs.
Les préoccupations soulevées par les Canadiens ont confirmé la nécessité de clarifier le rôle du gouvernement dans toute restructuration et aidé à identifier les conditions possibles à appliquer dans l’éventualité d’une restructuration de l’industrie.
POLITIQUE-CADRE
Les objectifs d’intérêt public seront réalisés par la voie d’engagements exigés d’un transporteur dominant, de conditions imposées sur la restructuration et de mesures législatives et réglementaires.
1. Propriété et contrôle canadiens
L’industrie du transport aérien au Canada demeurera contrôlée par des Canadiens. Toute proposition sera examinée pour assurer qu’elle satisfait à ce critère et aucune proposition qui n’y satisfait pas ne sera acceptée.
L’industrie du transport aérien est d’une importance fondamentale pour l’économie canadienne, en plus d’être un symbole national important. La plupart des pays conservent des exigences concernant la propriété de leurs compagnies aériennes et ne permettent pas aux transporteurs étrangers de desservir leurs marchés intérieurs.
La Loi sur les transports au Canada limite à 25 % des actions avec droit de vote la proportion des actions que des non-Canadiens peuvent détenir dans une compagnie aérienne canadienne, bien que cette limite puisse être haussée par le gouverneur en conseil. La Loi exige aussi que le contrôle « de fait » demeure entre les mains de Canadiens. La Loi sur la participation publique au capital d’Air Canada réitère la limite sur la propriété étrangère dans le cas d’Air Canada.
Ni la limite de 25 % des actions avec droit de vote ni l’exigence que le contrôle « de fait » soit détenu par des Canadiens ne seront changées. L’Office des transports du Canada conservera le rôle qu’il joue pour assurer que les transporteurs aériens intérieurs continuent d’être détenus et contrôlés par des Canadiens.
Dans sa décision quant au fait que la compagnie est contrôlée par des Canadiens, l’Office des transports du Canada a le mandat d’examiner tous les aspects qui ont trait au contrôle, y compris toutes les transactions financières, les ententes de gestion et de service, les contrats, les accords avec les actionnaires et autres documents connexes.
Limite du pourcentage sur les actions d’Air Canada
En vertu des conditions de la Loi sur la participation publique au capital d’Air Canada, il est interdit à toute personne ou à toutes personnes agissant de concert de détenir ou de contrôler plus de 10 % des actions avec droit de vote d’Air Canada. Lorsque Air Canada a été privatisée en 1988, une limite a été imposée sur la détention d’actions avec droit de vote pour assurer que la compagnie soit à participation multiple afin que le contrôle ne puisse pas tomber entre les mains d’une seule personne ou d’un seul groupe. Certains ont fait valoir que cette structure de régie réduit l’influence des actionnaires sur la régie de la compagnie.
Par comparaison, les Chemins de fer nationaux du Canada et Petro Canada, deux autres entités privatisées récemment, ont aussi une limite sur le pourcentage d’actions que peuvent détenir les actionnaires (15 % et 10 % respectivement), tandis que d’autres comme Teleglobe, Les Arsenaux canadiens et Nordion International n’en ont pas. Dans le cas des banques de l’annexe I, au plus 10 % des actions de n’importe quelle classe peuvent être détenues par un seul actionnaire ou par des actionnaires agissant de concert. Le dernier Livre blanc annonçait que pour les banques importantes (actif de plus de 5 milliards $), le gouvernement permettra d’augmenter le pourcentage à 20 % des actions avec droit de vote et à 30 % pour les actions sans droit de vote, sous réserve d’un critère « d’aptitude » . Mêmes si les grandes compagnies aériennes d’autres pays sont assujetties à des contrôles sur la propriété étrangère, en règle générale elles n’ont pas de limites sur la détention des actions par ses propres ressortissants.
Le gouvernement est disposé à envisager de hausser la limite à un autre niveau, qui devra être déterminé à la suite de l’examen des parlementaires, si une telle mesure contribue à réaliser l’objectif d’une industrie du transport aérien prospère et contrôlée par des Canadiens.
2. Favoriser la concurrence
Une fusion importante dans l’industrie du transport aérien amoindrira la concurrence. Peu importe s’il en découle un grand transporteur ou la propriété commune des deux transporteurs, les forces de la concurrence seront réduites. Même si cela pourrait éliminer partiellement la surcapacité et réduire les coûts, il est possible aussi qu’il en résulte des prix plus élevés et moins de services ou des services de moindre qualité.
Le gouvernement a à cœur de favoriser la concurrence le plus possible dans l’industrie du transport aérien au Canada. En créant des conditions qui favorisent la concurrence par la réduction des obstacles à l’entrée de nouveaux transporteurs et en encourageant ainsi les transporteurs existants et les nouveaux arrivants à élargir leurs marchés, il sera possible d’atténuer les effets négatifs possibles de la fusion.
À cette fin, le 30 août, le ministre des Transports a demandé au Commissaire de la concurrence de lui fournir un avis sur les questions relatives à la concurrence et sur les correctifs possibles dans le cas d’une restructuration importante de l’industrie du transport aérien. Le 22 octobre, le Commissaire a présenté au Ministre un rapport qui a été rendu public en même temps que la présente politique-cadre. Ce rapport et les renseignements recueillis durant les consultations tenues par le ministre des Transports et les cadres de Transports Canada ont été minutieusement examinés pour la préparation des propositions de politique qui suivent.
Quelques-uns des correctifs possibles qui ont été identifiés par le Commissaire et le public pourraient prendre la forme d’engagements des transporteurs aériens ou de conditions de l’approbation. D’autres nécessiteraient des mesures de la part du gouvernement sous forme de modifications réglementaires ou législatives.
Agissement abusif
Les petits transporteurs et les nouveaux arrivants pourraient être vulnérables à des attaques excessivement agressives de la part d’une grande compagnie établie. Les petits transporteurs courent le risque qu’un transporteur dominant puisse tenter de les évincer d’une route ou de l’ensemble du marché en réduisant les prix de façon importante et en augmentant la capacité à court terme dans l’intention de compenser ces pertes à court terme par des augmentations de prix à long terme. Dans un premier temps, les consommateurs pourraient sembler bénéficier des prix plus bas, mais le résultat à long terme serait une moins grande gamme de choix et des prix plus élevés. Bien qu’il convienne d’encourager une concurrence énergique, l’agissement abusif ne peut pas être toléré.
Le gouvernement veillera à ce que des mesures efficaces soient mises en place pour contrer l’agissement abusif au sein de l’industrie du transport aérien.
Une possibilité serait de déposer un projet de loi pour définir l’agissement abusif en ce qui concerne les compagnies aériennes, afin de permettre une réaction prompte et efficace.
Accès aux aéroports
Les transporteurs indépendants et les administrations aéroportuaires ont identifié l’accès aux installations aéroportuaires dans les grands aéroport congestionnés comme un obstacle possible à la concurrence. S’ils ne peuvent pas augmenter les services à l’aéroport international Lester B. Pearson de Toronto et aux autres grands aéroports, les transporteurs actuels et les nouveaux arrivants ne seront pas en mesure de soutenir la concurrence contre un grand transporteur unique.
Le gouvernement veillera à ce que l’accès aux installations aéroportuaires soit attribué pour permettre l’introduction de services intérieurs concurrentiels.
Le transporteur dominant devra peut-être céder une part de l’accès dont il jouit aux pistes congestionnées (c.-à-d. les « créneaux » de pistes) afin que les autres compagnies aériennes puissent ajouter à leurs services intérieurs. Des lignes directrices ou un règlement pourront être nécessaires pour assurer une attribution juste et concurrentielle des créneaux à Toronto et à tout autre aéroport où le contrôle des créneaux s’avère nécessaire. Les lignes directrices assureraient qu’une part raisonnable des créneaux cédés provient des heures, jours et saisons les plus congestionnés, car ces créneaux sont les plus difficiles à obtenir.
De même, le transporteur dominant devra peut-être céder une part de l’accès dont il jouit aux installations dans les aérogares pour assurer que l’accès à l’aéroport ne soit pas un obstacle à l’entrée pour les concurrents actuels ou potentiels.
L’accès aux aéroports est également une source de préoccupations dans les marchés internationaux. Par exemple, une fusion au sein de l’industrie pourrait entraîner la disparition de la concurrence entre les transporteurs canadiens pour la desserte des aéroports congestionnés tels l’aéroport O’Hare de Chicago et Heathrow de Londres. Par conséquent, il est important que les autres transporteurs canadiens aient la possibilité de pénétrer ces marchés. Toutefois, il est très difficile pour les nouveaux arrivants de lancer un service à ces aéroports parce que les créneaux de pistes sont rares. Le gouvernement demeurera vigilant pour capter les signes de difficulté afin de conserver une aussi grande mesure de concurrence que possible sur ces routes.
Programmes pour grands voyageurs
Les programmes pour grands voyageurs ont une incidence considérable sur le choix des vols par les consommateurs. Les autres transporteurs seraient fort désavantagés s’ils ne pouvaient pas offrir ou racheter les points du programme du transporteur dominant. Cela contribuerait à réduire la concurrence et la gamme de choix pour les consommateurs.
Les effets négatifs possibles pourraient être atténués si l’on permettait à tout transporteur intérieur d’acheter les points du programme pour grands voyageurs du transporteur dominant à un coût raisonnable ou si le transporteur dominant participait à des programmes indépendants de loyauté, comme « Air Miles ».
Surprimes sur les commissions versées aux agents de voyages
La vaste majorité des réservations de vols se font encore par l’intermédiaire d’agents de voyages. Si les agents sont empêchés de faire des réservations auprès d’autres compagnies aériennes par crainte de ne pas atteindre la cible fixée par le transporteur dominant pour leur surprime, la concurrence pourrait en souffrir. Le gouvernement examinera des façons de contrer les effets anticoncurrentiels de cette pratique en tenant compte de l’impact possible sur les recettes des agents de voyages.
Aéronefs excédentaires
Toute restructuration de l’industrie du transport aérien comportera logiquement une certaine rationalisation des services, particulièrement dans le marché intérieur, de sorte que le transporteur dominant n’aura peut-être plus besoin de tous les aéronefs de sa flotte. Ces aéronefs, déjà certifiés comme sûrs pour être utilisés au Canada, peuvent être très attrayants pour d’autres transporteurs canadiens. Il existe un risque toutefois que le transporteur dominant préfère vendre ses aéronefs excédentaires à l’étranger.
Si des droits de préemption sur les aéronefs excédentaires étaient offerts à toutes les parties intéressées dans le marché intérieur selon des conditions commerciales raisonnables durant le processus de restructuration, cela pourrait aider à favoriser un plus vaste choix pour les consommateurs.
Transporteurs régionaux et d’affrètement autonomes
Les compagnies aériennes autonomes n’auront peut-être guère le choix que de collaborer avec le transporteur dominant lorsque leurs passagers auront besoin d’une correspondance pour parvenir à leur destination finale. Cependant, un échange harmonieux des passagers et de leurs bagages nécessite la collaboration du transporteur dominant.
Si l’accès au trafic d’apport et aux correspondances intercompagnies était offert aux transporteurs régionaux et d’affrètement autonomes à des conditions raisonnables sur le plan commercial, cela pourrait aider les transporteurs régionaux à continuer de fonctionner efficacement. Les options concernant le « partage des codes » nécessitent un examen plus approfondi.
Les deux grandes compagnies aériennes ont développé des relations commerciales étroites avec des transporteurs régionaux affiliés ou partenaires afin de garantir que les petites collectivités sont bien intégrées dans leurs réseaux. Dans le cadre de ces ententes, il est courant pour la grande compagnie de fournir des services essentiels comme les créneaux et les installations d’aéroport, les baux d’aéronefs, les systèmes de réservation, le traitement des billets, la perception des recettes et la comptabilité. Toutefois, il n’est pas clair si tous les petits transporteurs régionaux conserveront leur liens avec le transporteur dominant s’il y a une restructuration. S’ils ne conservent pas ces liens, ils auront besoin d’une période d’ajustement afin de remplacer les services essentiels auparavant fournis par leur partenaire plus grand.
Par conséquent, pour les transporteurs régionaux autrefois tributaires de l’un ou l’autre des deux grands transporteurs pour les services essentiels, le fait d’exiger que le transporteur dominant continue de fournir ces services pendant une période raisonnable à des prix non moins avantageux que ceux en vigueur à l’heure actuelle contribuerait à assurer le maintien des services. Si la chose est faisable, le transporteur dominant pourrait aussi être obligé de continuer à fournir des biens et services achetés en gros, comme le carburant, les pièces de rechange, les baux d’aéronefs et l’assurance, pendant une période de transition raisonnable.
Systèmes informatisés de réservation
Les systèmes informatisés de réservation (SIR) enregistrent l’identité de l’agent qui effectue la vente chaque fois qu’une réservation de vol est faite. Les statistiques sur les ventes produites par les systèmes sont vendues aux compagnies aériennes membres. Ces renseignements servent aux compagnies aériennes dans leurs négociations avec les agents de voyages au sujet des cibles de ventes pour réaliser les surprimes sur les commissions et pour suivre leur part du marché par rapport à celle d’autres transporteurs.
Les agents de voyages allèguent depuis longtemps que cela les place dans une situation désavantageuse qui pourrait empirer si un transporteur dominant voit le jour. Le gouvernement examinera des façons de modifier le règlement sur les SIR pour répondre à ces préoccupations et à d’autres.
Politique du transport aérien international et accords bilatéraux
Lorsque le gouvernement obtient des droits de services internationaux réguliers au terme de négociations bilatérales fructueuses avec d’autres pays, il les attribue à un ou plusieurs transporteurs canadiens. Cette attribution exige que le gouvernement décide combien de transporteurs il choisit pour un marché donné, et le transporteur ou les transporteurs à qui il attribue ces droits. Ce gouvernement a défini une formule pour effectuer ces attributions, qui est connue sous le nom de « politique du transport aérien international ».
Cette politique a été conçue pour produire des décisions équitables et transparentes dans le contexte d’une industrie caractérisée par deux grandes compagnies aériennes ayant un intérêt dans à peu près tous les marchés internationaux et plusieurs petites compagnies d’affrètement n’ayant qu’un intérêt limité à assurer des services réguliers en vertu des accords aériens bilatéraux conclus par le Canada. Maintenant que la structure de l’industrie est en train de changer, cette politique devra être révisée, en même temps que la politique du Canada à l’égard des affrètements internationaux.
Le gouvernement révisera ses politiques relatives aux services internationaux réguliers et aux affrètements internationaux afin de supprimer les restrictions inutiles sur les services aériens.
Lorsque la nouvelle structure de l’industrie du transport aérien sera en place, et une fois que les consultations auront eu lieu auprès de toutes les parties intéressées, le gouvernement devra aussi examiner son approche aux 60+ accords aériens bilatéraux qu’il a négociés avec d’autres pays pour déterminer dans quelle mesure les transporteurs canadiens et étrangers devraient jouir de plus de possibilités de desservir des routes internationales.
3. Prix
La possibilité qu’une restructuration des compagnies aériennes puisse entraîner des prix plus élevés suscite de grandes inquiétudes chez les consommateurs et les groupes de consommateurs. Le gouvernement est très conscient de cette situation et en reconnaît l’importance pour tous les Canadiens.
La meilleure façon de résoudre la question des prix est de faire en sorte que le marché du transport aérien demeure concurrentiel parce que c’est la concurrence et non pas l’intervention du gouvernement qui réussira efficacement à discipliner les prix des compagnies aériennes. C’est pour cette raison que les moyens de favoriser la concurrence ont été traitées plus en détail dans le présent document.
L’article 66 de la Loi sur les transports au Canada permet à l’Office des transports du Canada de contrôler les prix de base sur les routes à monopole sur réception d’une plainte. Il sera utile d’examiner s’il convient d’élargir cet article pour traiter de la domination du marché, en plus du monopole, et aussi de certains autres prix en plus du prix de base.
En plus d’examiner cet article, durant le processus de restructuration, le gouvernement exigera des engagements sur les prix de la part du transporteur dominant et il envisagera la possibilité d’ajouter des conditions à l’approbation de la restructuration.
4. Service aux petites collectivités
Une autre source de préoccupation fréquemment mentionnée par le grand public , les représentants des consommateurs et les résidants du Nord est la possibilité que les services aux petites collectivités diminueront ou finiront même par disparaître. C’est là une préoccupation très importante car les autres modes de transport ne fournissent peut-être pas de solutions de rechange raisonnables au transport aérien. Pour les collectivités du Nord et les collectivités éloignées, bien entendu, il se peut qu’aucun autre mode ne soit disponible.
Encore une fois, la clé de la solution à ce problème serait de veiller à réduire dans toute la mesure du possible les obstacles à l’entrée sur le marché et à la croissance dans ce marché et à ce qu’il y ait des protections contre l’agissement abusif de la part du transporteur dominant. L’expérience canadienne démontre que là où il y a un marché de services aériens, il se trouve des entrepreneurs disposés à assurer ces services, même dans les petits marchés, à la condition, comme cela a toujours été le cas, que les nouvelles compagnies aériennes puissent soutenir la concurrence. Dans cette optique, le gouvernement œuvrera pour assurer que les conditions nécessaires pour attirer la concurrence sont en place.
Les articles 64 et 65 de la Loi sur les transports au Canada exigent que le dernier et l’avant-dernier transporteur qui desservent une collectivité donnent un avis de leur intention de cesser le service, afin qu’il y ait suffisamment de préavis pour qu’un autre transporteur se prépare à offrir un service de remplacement. Ces articles doivent être revus pour déterminer si leurs dispositions sont suffisantes.
En plus d’examiner ces articles, le gouvernement exigera des engagements de la part du transporteur dominant concernant le service aux petites collectivités durant le processus de restructuration et il étudiera la possibilité d’intégrer des conditions à son approbation de la restructuration.
5. Droits et préoccupations des employés
La plus grande préoccupation des personnes qui travaillent à l’heure actuelle pour l’une des deux grandes compagnies aériennes est la perspective qu’un nombre appréciable d’emplois puissent être perdus ou déplacés dans le cadre du processus de restructuration. Comme des emplois pourraient ne plus être nécessaires, ces personnes s’inquiètent de plus que les personnes touchées puissent être mises à pied sans qu’on leur offre le choix de conserver un emploi ou d’accepter une formule de cessation d’emploi attrayante.
Le gouvernement encouragera les discussions patronales-syndicales en vue d’arriver à une entente satisfaisante pour les parties qui atténuerait les inquiétudes des employés. Une telle entente serait suivie efficacement par les employés et leur représentants syndicaux. Durant le processus de restructuration, le transporteur dominant pourrait prendre des engagements.
Le gouvernement insistera durant toute restructuration importante de l’industrie du transport aérien pour que les employés soient traités de façon juste, et il exigera des engagements de la part du transporteur dominant à cet effet.
PROCESSUS DE RESTRUCTURATION
Certaines questions de politique qui ont été identifiées pourraient être réglées par des engagements du transporteur dominant ou des conditions imposées par le gouvernement dans le cadre du processus de restructuration. De plus, les actions d’un transporteur dominant au moment d’une acquisition ou d’une fusion avec tout autre transporteur pourraient avoir des répercussions importantes sur l’intérêt public dans bon nombre de secteurs traités dans le présent document.
Par conséquent, un projet de loi sera présenté pour autoriser le gouvernement à examiner et approuver toute proposition de restructuration et pour appliquer des conditions et prendre des règlements sur toutes les questions de politique découlant d’une restructuration possible de l’industrie du transport aérien.
Toute proposition de restructuration fera l’objet d’un processus d’examen formel du gouvernement consistant en trois volets :
1) le Bureau de la concurrence examinera chaque proposition précise de fusion ou d’acquisition sur le plan de la concurrence;2) l’Office des transports du Canada examinera chaque proposition précise pour déterminer si elle satisfait aux exigences concernant la propriété et le contrôle contenues dans la loi; son mandat est d’examiner tous les aspects qui ont trait au contrôle, y compris toutes les transactions financières, les ententes de gestion et de service, les contrats, les accords avec les actionnaires et autres documents connexes;3) le ministre des Transports examinera tous les aspects de chaque proposition du point de vue des transports et de l’intérêt public et, compte tenu des résultats des examens du Bureau et de l’Office, il assumera la responsabilité de la recommandation finale au gouverneur en conseil.
Les trois volets seront menés aussi rapidement que possible en tenant compte de la situation financière des sociétés en cause.
L’annexe A donne les détails de ce processus.
Malgré que les principes énoncés dans la présente politique-cadre demeureraient les mêmes, ce processus est conçu pour les propositions commerciales touchant une fusion ou une acquisition et pourrait être remplacé par d’autres exigences procédurales dans le cas de la faillite d’une entreprise.
EXAMEN PAR LES PARLEMENTAIRES
Par le dépôt de ce document, le ministre des Transports demande aux parlementaires de se pencher sur les principales questions qui pourraient éventuellement nécessiter des engagements de la part d’un transporteur dominant, l’imposition de conditions, l’adoption de mesures législatives ou la prise d’un règlement par le gouvernement.
Il est évident que la restructuration de l’industrie soulève d’importantes questions d’intérêt public sur lesquelles le gouvernement doit se pencher. Compte tenu de l’état actuel de flux dans l’industrie et de la situation financière précaire des Lignes aériennes Canadien, le gouvernement devra agir promptement pour présenter un projet de loi traitant de ces questions.
Les questions sont d’une telle importance toutefois que le Ministre demande au Comité permanent des transports de la Chambre des communes et au Comité sénatorial permanent sur les transports et les communications d’examiner au cours du prochain mois la politique-cadre exposée dans le présent document afin que leurs avis puissent être pris en compte dans la rédaction du projet de loi. Ils sont priés de présenter leurs constatations, au plus tard le 26 novembre, en particulier sur les principales questions ci-après :
1) si la hausse de la limite actuelle de 10 % sur les actions d’Air Canada contribuerait à créer une industrie du transport aérien prospère et contrôlée par des Canadiens;2) quelles sont les propositions les plus efficaces pour traiter des questions de concurrence et quelle est la façon de les mettre en œuvre;3) s’il convient de modifier l’article 66 de la Loi sur les transports au Canada concernant les prix et, dans l’affirmative, de quelle façon;4) si les dispositions relatives à l’avis de sortie du marché des articles 64 et 65 de la Loi sur les transports au Canada sont adéquates;5) quels engagements peuvent raisonnablement être demandés d’un transporteur dominant concernant le traitement de ses employés;6) comment le marché du transport aérien devrait être suivi afin de déterminer dans quelle mesure le transporteur dominant se conforme aux engagements qu’il a pris et aux conditions qui lui ont été imposées.
CONCLUSIONS
Au moment de la rédaction du présent document, il semble qu’il y aura d’autres développements à venir concernant la restructuration de l’industrie du transport aérien au Canada, quelques-uns dans le secteur privé et d’autres dans le secteur public. Le résultat final ne peut pas encore être prévu.
Peu importe comment les choses évolueront, toutefois, le gouvernement a l’intention de veiller à ce que l’intérêt public continue de primer et soit protégé. Il estime qu’il peut y arriver sans nuire à la capacité de tout transporteur canadien d’être efficace et rentable au pays comme à l’étranger. En outre, le gouvernement a confiance que l’esprit d’entreprise demeure fort au Canada et que des services concurrentiels apparaîtront et offriront de véritables options pour les voyageurs.
Grâce à la participation active du public et des actionnaires et aux conseils du Commissaire de la concurrence, le gouvernement a mis au point une politique-cadre pour réaliser ses objectifs. Avec l’aide des parlementaires au cours des prochaines semaines, cette politique deviendra un plan d’action.
ANNEXE A
Processus d’examen de fusion /d’acquisition concernant Air Canada ou les Lignes aériennes Canadien
L'annonce de l'intention de mettre en œuvre ce processus fait partie de la politique-cadre pour la restructuration du transport aérien au Canada. La mise en œuvre complète de ce processus suppose la promulgation d'une loi visant à investir le ministre des Transports et le gouverneur en conseil des pouvoirs nécessaires.
Toute fusion ou acquisition mettant en cause Air Canada ou les Lignes aériennes Canadien sera assujettie à un processus spécial dans lequel la décision finale d'approuver ou de rejeter une proposition de fusion ou d'acquisition sera prise par le gouverneur en conseil, sur la recommandation du ministre des Transports. Cette recommandation peut comprendre des conditions, des correctifs et des engagements pouvant être déterminés par le ministre des Transports et le Commissaire de la concurrence. Aucune proposition ne pourra compléter ce processus tant que l'Office des transports du Canada n'aura pas déterminé qu’elle répond aux exigences en matière de propriété et de contrôle canadiens énoncées dans la Loi sur les transports au Canada (1996).
Les propositions de fusion ou d'acquisition seront présentées en même temps au ministre des Transports, au Bureau de la concurrence et à l'Office des transports du Canada.
Le ministre des Transports examinera la proposition pour s'assurer qu'elle est dans l'intérêt public sur le plan des transports.
Le Bureau de la concurrence analysera la fusion ou l'acquisition et fournira aux parties et au ministre des Transports une lettre exposant l'opinion du Commissaire sur les aspects de la proposition touchant la concurrence. Au cas où la proposition donnerait lieu à des préoccupations sur le plan de la concurrence, le Commissaire fixerait, en termes généraux, les mesures qui, à son avis, devraient être prises, ou les correctifs à apporter, pour répondre à ses préoccupations au niveau de la concurrence.
L'Office des transports du Canada déterminera en bonne et due forme si le transporteur aérien résultant de la fusion ou de l'acquisition satisfait aux exigences en matière de propriété et de contrôle canadiens. La décision de l'Office sera d'abord communiquée au demandeur qui, si la conclusion est négative, pourra proposer des modifications pour que sa proposition soit conforme aux exigences. Si le demandeur ne peut apporter de modifications à la satisfaction de l'Office, il peut soit se retirer du processus soit interjeter appel de la décision devant le gouverneur en conseil. Si la décision finale est négative, elle met fin au processus.
À la lumière du rapport du Commissaire, le ministre des Transports déterminera si l'approbation de la proposition devrait être assujettie à des conditions visant le respect des objectifs d'intérêt public dans le domaine des transports et confirmera les préoccupations du Commissaire en matière de concurrence.
Après avoir reçu le rapport du Commissaire et tenu compte de toutes les préoccupations du ministre des Transports pour ce qui est de l'intérêt public en matière de transport, les parties en cause dans la fusion ou l'acquisition seraient alors en mesure de déterminer s'il est possible d'apporter des correctifs en s'adressant au Bureau de la concurrence relativement aux questions de concurrence cernées par le Commissaire et aux cadres de Transports Canada à l'égard des préoccupations au sujet de l’intérêt public en matière de transport.
Si cela est possible, le Bureau négociera alors des correctifs avec le demandeur. En même temps, les cadres de Transports Canada négocieront les correctifs satisfaisant aux objectifs d'intérêt public en transport indiqués par le Ministre.
Par suite de ces deux séries de négociations, il appartiendra au demandeur de décider s'il apportera les correctifs. Si c'est le cas, le demandeur modifiera sa proposition et la présentera au ministre des Transports. Ce dernier pourra alors rejeter la proposition ou l'approuver avec ou sans modifications.
En supposant que le ministre des Transports approuve la proposition, modifiée ou non, le demandeur devra alors fournir des engagements qui l'obligeront à respecter les conditions et les correctifs qui feront partie de la proposition modifiée.
Si le transporteur n'est pas disposé à satisfaire aux conditions et aux correctifs, la fusion ou l'acquisition n'aura pas lieu.
Si le demandeur convient des engagements requis, le ministre des Transports recommandera que le gouverneur en conseil approuve la proposition assortie des conditions et correctifs convenus.
Des changements législatifs seront adoptés pour veiller à ce que le demandeur se conforme aux conditions dont dépend l'approbation de fusion ou d'acquisition et fournir au ministre des Transports les pouvoirs de ratification appropriés.
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