Nouveau siècle, nouveaux risques : Enjeux pour le développement social au Canada - Les 18 et 19 novembre 2004

Séance en petits groupes 2A : Le rôle des gouvernements

Animatrice : Deborah Young, Programmes de la sécurité du revenu,
Développement social Canada

Peter Graefe, Université McMaster

Peter Graefe, dont les travaux portent sur les relations fédérales-provinciales et l'élaboration des politiques, parle d'abord de la nécessité de reconnaître qu'au Canada, le discours recommence à porter sur le thème de l'universalité. En deuxième lieu, il affirme qu'un grand nombre de nouvelles solutions stratégiques se concentrent sur les interventions auprès des populations ou des particuliers à risque, sur le modèle du gouvernement en tant qu'« entraîneur personnel » qui tend à « pathologiser »; elles se traduisent souvent par de la coercition et, en se concentrant sur la marginalité, ne se demandent pas quelle influence le centre pourrait avoir lorsqu'il s'agit de réduire cette marginalité. Troisièmement, en parlant du gouvernement en termes abstraits, on risque de donner l'illusion de l'objectivité et de la distance et de commenter ce que le gouvernement devrait faire. Dans la bureaucratie de l'après-État-providence, les usagers du système n'ont pas voix au chapitre. La solution, selon M. Graefe, est de parler du rôle des gouvernements au pluriel, plutôt que du gouvernement; de reconnaître la diversité; et de faire en sorte que les positions des employés et des usagers du système soient plus pertinentes. « Si nous devons affronter de nouveaux risques, comment pouvons-nous concilier le mutualisme avec l'évaluation et la prestation au cas par cas? »

Alex Munter, Université d'Ottawa

Alex Munter, qui a fait de la politique municipale en plus d'avoir travaillé dans le domaine de la santé publique aussi bien qu'en journalisme, précise qu'il vient de la ville d'Ottawa, plutôt que de la capitale, et que c'est à ce titre qu'il aborde le développement des politiques sociales. La politique sociale est déterminée en grande partie au niveau local et urbain; ce sont les hôtels de ville qui assurent le filet de sécurité sociale. Les villes en santé sont des regroupements denses de villages — le cinquième des habitants d'Ottawa appartient à une minorité ethnique — et pour voir ces villages et leurs membres prospérer, les architectes de la politique sociale doivent se fonder sur la réalité plutôt que sur la théorie de l'inclusion sociale. Même si certains organismes ont négocié avec succès la diversification ethnique, dans les faits, il y a parfois loin de la coupe aux lèvres. Malheureusement, les experts des premières lignes n'ont généralement pas été consultés dans le processus d'élaboration des politiques, par exemple lors des rencontres fédérales-provinciales sur le logement qui se sont tenues à Québec en 2001. M. Munter ajoute qu'à son avis, on fait peu de cas de la mobilisation et de l'action communautaires, et qu'elles ne reçoivent ni le financement, ni le respect qu'il faudrait. Il veut savoir quelles mesures les gouvernements peuvent prendre pour faire participer pleinement les experts des premières lignes et les personnes pauvres au processus de planification de la politique sociale.

Discussion

Comme l'expression « financement de base » n'est plus à la mode, un participant se demande s'il y a un autre terme qu'on peut utiliser à la place, et s'il y a un mécanisme de mise en oeuvre adéquate pour un tel système?

Un autre participant voudrait plus de reddition des comptes et de transparence, et il ajoute qu'une somme de 15 milliards de dollars est transférée sans lignes directrices précises. Il parle de la nécessité de mobiliser les citoyens aussi bien que le gouvernement dans le cadre d'un débat immédiat.

Au même titre que l'expression « activisme social », le « financement de base » a pris un sens négatif, selon un participant. Le discours doit changer : il faut parler d'investissement dans la collectivité plutôt que de gaspillage de ressources, et de résultats, non pas seulement de besoins. Et alors, les gouvernements ne pourront plus esquiver aussi facilement les engagements à long terme. Puisque les solutions à court terme ne donnent pas de résultats qualitatifs réels, il est également important de se concentrer véritablement sur les résultats.

Un autre participant fait remarquer que selon le principe le plus fondamental de la démocratie, toutes les voix doivent être entendues. En cas de déficit démocratique, les points de vue des citoyens ne comptent pas et seules les organisations non gouvernementales (ONG) plus petites peuvent participer à la prestation des programmes. M. Munter répond qu'en matière de politiques, les élites sont assez bien connectées à des services comme l'éducation et les soins de santé, mais qu'elles sont moins aptes à comprendre la valeur concrète de nombreux programmes. Il semble donc que la démocratie suppose une approche plus globale que celle de l'activisme social, puisque c'est à condition d'entendre ces voix multiples et diversifiées qu'on peut combler les lacunes dans les politiques.

Il faut également tenir compte du phénomène de la participation factice, selon un participant qui cite un exemple récent de développement d'infrastructures à Chicago. Pendant les consultations dans les quartiers, on a remarqué que dans les quartiers afro-américains, où la valeur des propriétés immobilières tend à être moins élevée, les habitants se montraient plus tolérants envers le projet, ce qui a convaincu l'administration d'y construire l'autoroute proposée. Mais rien ne montre que cette consultation a été transparente. Comment alors faire participer pleinement ceux qui sont systématiquement exclus? M. Munter répond qu'à son avis, le degré de signification dépend de la mesure dans laquelle les personnes mobilisées estiment avoir été consultées.

Un autre participant ajoute la « viabilité » à la liste des mots clés de l'élaboration d'une politique sociale, citant l'analyse faite par John Murphy au sujet des programmes sociaux de la Nouvelle-Écosse ainsi que le modèle d'implication collectivité-entreprises axée sur les solutions de Judith Maxwell. Quoi qu'il en soit, le problème fondamental demeure, à savoir que le gouvernement ne reconnaît pas les contributions du secteur sans but lucratif.

Un autre participant cite l'exemple de la Nouvelle-Écosse, où le financement des organismes communautaires s'érode de plus en plus, et dont le gouvernement n'a pas réussi à établir des connexions avec les économistes et les chercheurs. Comment peut-on connecter efficacement, clairement et localement les chercheurs à ceux qui sont eux-mêmes déconnectés du système, pour donner aux gouvernements les moyens de faire leur travail? Le participant ajoute qu'à Montréal, il semble exister des liens plus étroits entre le milieu des chercheurs et les travailleurs des premières lignes.

Il est important de faire participer des représentants des municipalités, des écoles, des organismes communautaires, de dire un participant. Il est crucial que les organismes locaux échangent de l'information les uns avec les autres et collaborent à des actions concrètes.

Un participant mentionne une enquête sur l'autosuffisance menée en Nouvelle-Écosse dont les questions, notamment sur la valeur intrinsèque de l'autosuffisance, présupposaient certains absolus économiques, malgré les efforts d'inclusion. Il y a peu de place pour les nuances dans de telles discussions, et même si une partie de la solution peut consister à travailler avec des chercheurs et des experts de la théorie sociale, il faut aussi que les participants soient constamment disposés à changer d'idée le cas échéant.

Un participant fait l'éloge des fonctionnaires progressistes dont les efforts ont donné lieu à un plus grand nombre de programmes de formation, plutôt que des projets de travail obligatoire vides de sens dans le cadre desquels certaines grandes villes ont été obligées de jeter de l'argent par les fenêtres pour contrôler les activités des groupes. Il y a des leçons à tirer de telles alliances entre le gouvernement et les groupes d'activisme social. De plus, ajoute le participant, les chercheurs qui travaillent avec des groupes communautaires ont tendance à le faire bénévolement, ce qui limite les avantages à long terme que le groupe peut en tirer. Si on prend l'exemple du financement de base pour l'équipe nombreuse des juristes de Centraide, par exemple, on comprend pourquoi le secteur des services sociaux a été décimé. « Basta! », s'écrie-t-il — ça suffit. Il faut reconnaître la validité du secteur des services sociaux et le financer.

Un participant fait remarquer que de nombreux organismes sont prisonniers de ce qu'il appelle la « boucle sans fin » du financement à peine viable, et propose une démarche s'inspirant davantage de la formule d'entreprise à entreprise. Puisque les organismes sociaux dispensent des services qui coûtent de l'argent, un menu des services offerts et de leurs coûts refléterait peut-être les réalités économiques auxquelles ils doivent faire face. En ce qui concerne l'observation de M^me Maxwell selon laquelle les entreprises doivent faire leur part, le participant mentionne le projet Teamwork de Halifax, qui encourage les entreprises à recruter des personnes handicapées. Mais de tels programmes ont besoin d'un soutien continu pour pouvoir forger de solides partenariats. Il est impossible d'imposer une conscience sociale; on forgera davantage de partenariats avec les entreprises par la persuasion que par la coercition.

Selon un autre participant, il y a deux mesures significatives que le gouvernement peut prendre en matière de politique sociale : intégrer les rôles des groupes à son plan d'action, c'est-à-dire veiller à ce que les bonnes personnes participent non seulement à la mise en oeuvre, mais également à la formulation; et, au moment d'élaborer des politiques, apparier coordination horizontale et intégration verticale.

M. Graefe parle du financement de base en tant que concept — une variété de groupes sont considérés à titre individuel, plutôt qu'à titre universel. Le réseau social du Québec, par exemple, est un tableau de diverses concentrations, une diversité qu'il est peut-être plus facile d'atteindre du fait que le Québec se considère comme un gouvernement national. Il fait valoir la nécessité de se doter d'institutions qui permettent l'agrégation. Il rappelle que même s'il est utile de s'entendre sur les termes, les Canadiens et les Canadiennes doivent également revoir la façon dont ils définissent le financement de base au-delà de la réalité de la survie quotidienne des organismes, et l'envisager plutôt comme une partie intégrante de l'architecture sociale.

M. Munter ajoute que la distance entre les auteurs des politiques et les personnes chargées de leur mise en oeuvre doit être réduite, ce qui contribuerait à résoudre un grand nombre de problèmes pragmatiques. Il se souvient d'avoir franchi le mur de Berlin quand il était enfant, puis d'être retourné en Allemagne des années plus tard, au moment où le mur a été démantelé. Si le mur est tombé, les obstacles du fédéralisme peuvent sûrement être surmontés.