Le règlement sur l'assurance-emploi - Modifications

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RÉSUMÉ DE L’ ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Ce résumé ne fait pas partie du règlement.)

Description

La Loi sur l'Assurance-emploi (Loi sur l’a.-e), repose sur les principes de base de l’assurance. Les prestataires doivent s’être retrouvés au chômage, sans avoir provoqué cette situation, ils doivent se chercher du travail pendant cette période de chômage et déclarer les heures travaillées et la rémunération touchée une fois de retour au travail. Des instructions claires sont transmises aux prestataires à cet effet, et on s’attend à ce que la plupart des prestataires les suivent de bonne foi.

Toutefois, ce ne sont pas tous les prestataires qui déclarent toutes leurs rémunérations pendant qu’ils reçoivent des prestations d’a.-e. Cela peut découler d’une erreur de déclaration ou d’une tentative de taire délibérément des rémunérations afin de recevoir à la fois des rémunérations versées par un employeur et des prestations d’a.-e.

Au fil des ans, la façon dont DRHC a traité les rémunérations non déclarées n’a rien fait pour décourager les déclarations erronées. Jusqu’en 1996, les prestataires semblaient considérer les trop-payés attribuables à des déclarations erronées comme une simple opération de routine, une préoccupation somme toute assez secondaire. Le gouvernement croyait que dans le cadre de sa réforme de l’a.-e., on devait faire davantage pour dissuader ou prévenir les déclarations erronées. On a choisi d’imposer des règles plus sévères pour encadrer les rémunérations non déclarées, et ainsi d’intensifier les mesures de dissuasion et de prévention de la Loi. Ces règles comprenaient à la fois des aspects éducatifs et punitifs. Elles devaient également réduire le fardeau administratif des employeurs, en diminuant le nombre de cas de rémunérations non déclarées.

En 1996, Développement des ressources humaines Canada (DRHC) a mis de l'avant un nouveau relevé d'emploi (RE) en vue de simplifier le processus de déclaration des rémunérations des employés aux fins des prestations. En complément à cette mesure, des changements ont aussi été apportés aux règles régissant la rémunération non déclarée en vue de réduire encore davantage les formalités administratives que devaient remplir les employeurs aux fins d’enquête. On espérait également que ces règles plus strictes contribueraient à modifier le comportement des prestataires et à réduire le nombre de cas de rémunération non déclarée.

Depuis la mise en œuvre de l'assurance-emploi (AE), DRHC n'a cessé d'évaluer les incidences de la réforme. On voulait ainsi s'assurer que les changements apportés n'avaient pas de répercussions non désirées qui pénalisaient indûment les prestataires ou les employeurs. Ce suivi a généré des changements tels que la mesure sur les petites semaines, le projet de loi C-32 et le projet de loi C-2. La présente modification en est un autre exemple.

Ces mesures de contrôle ont permis de constater que la simplification du relevé d'emploi avait réduit considérablement le nombre de communications avec les employeurs ainsi que l’ensemble des formalités administratives que ceux-ci doivent remplir. Toutefois, il n’en fut pas de même pour ce qui est des contacts avec les employeurs au sujet de rémunérations non déclarées.

Grâce également à ces mesures de contrôle, DRHC a pu constater une répercussion législative non désirée des dispositions réglementaires touchant la rémunération non déclarée; la situation a été corrigée depuis grâce à un changement apporté à ces dispositions dans le cadre d'une révision du Règlement sur l'AE(paragraphe 15(4) du Règlement sur l'AE modifié le 16 décembre 1999). Ce changement a permis d'exclure les semaines sans travail et sans rémunération de la période de répartition de la rémunération non déclarée. On estimait que cette modification allait contrer les principaux effets non souhaités des dispositions réglementaires touchant la rémunération non déclarée.

Cependant, le contrôle continu a permis de constater qu’en dépit de la modification réglementaire de 1999, il y a encore un nombre important de cas où les rémunérations non déclarées sont source d’inéquité du fait que les règles actuelles créent des trop-payés lorsqu’il y a des rémunérations non déclarées dans des semaines de travail, mais ces erreurs ne devraient pas avoir modifié les prestations versées à chaque semaine.

Par exemple, un prestataire peut travailler pendant quatre semaines, déclarer correctement les rémunérations de la semaine 1 et recevoir le montant approprié pour cette semaine. Aucune prestations ne seraient versées pour les semaines 2 à 4 en raison de niveau élevé des rémunérations déclarées, ce même si le prestataire n’a pas déclaré toutes ses rémunérations. Les règles actuelles concernant les rémunérations non déclarées considèrent les quatre semaines comme formant une seule période, et les rémunérations non déclarées dans les semaines 2 à 4 amèneront DRHC à établir un trop-payé pour les prestations payées dans la semaine 1, même si le montant des prestations versées pour cette semaine était correct.

Ce type de trop-payé a des répercussions importantes et de toute évidence injustes. Une analyse de la situation a montré qu’on ne pouvait remédier à cette inéquité qu’en réinstaurant les règles d’allocation hebdomadaire des rémunérations qui existaient avant 1996.

Quoique le fardeau administratif pour les employeurs a diminué dans l’ensemble, ce ne fut pas le cas à l’égard de celui découlant des rémunération non déclarées tel que mentionné précédemment. Les employés de DRHC, les employeurs et les prestataires ont conclu que la vérification de la rémunération de l’employé dans les cas où il y a rémunération non déclarée est devenue une tâche trop lourde et complexe.

En outre, le nombre de cas de rémunération non déclarée n'a pas diminué de façon significative et rien n'indiquait un changement dans le comportement des prestataires. On peut donc conclure que les changements apportés en 1996 concernant le relevé d'emploi ont atteint leurs objectifs alors que les modifications réglementaires touchant la rémunération non déclarée n'ont pas porté fruit. À la lumière de ces résultats, il est clair que les dispositions réglementaires touchant la rémunération non déclarée ont conservé leurs effets punitifs sans réduire le fardeau administratif des employeurs dans les cas de rémunération non déclarée.

Les dispositions législatives pertinentes se trouvent à l'alinéa 54(d.1) de la Loi sur l'AE. L'article 15 du Règlement sur l'AE précise la rémunération à prendre en compte et définit la période d'emploi aux fins de la répartition de la rémunération non déclarée.

L'article 15 du Règlement sur l'AE est abrogé. Il en découle que le paragraphe 19(3) de la Loi sur l'AE devient sans effet. La rémunération non déclarée continuera d'être répartie pour une période de prestations, mais elle le sera pour les semaines civiles pendant lesquelles le travail a été effectué ou auxquelles la rémunération s'applique. Ces dispositions touchant la répartition hebdomadaire de la rémunération existent déjà au paragraphe  19(2) de la Loi sur l'AE et aux articles 35 et 36 du Règlement sur l'AE.

Aux fins de transition, les règles actuelles sur les rémunérations non déclarées s’appliqueront à tous les cas où la période d’emploi se termine avant le 12 août 2001, tandis que les règles d’allocation hebdomadaires s’appliqueront lorsque la période d’emploi débute après le 12 août. Dans certains cas, la période d’emploi débutera avant le 12 août et se poursuivra au-delà de cette date créant une situation de chevauchement. Dans ces situations, les règles axées sur la période d’emploi s’appliqueront sur la portion allant du premier jour de travail jusqu’au 11 août et les règles d’allocation hebdomadaires s’appliqueront à la portion débutant le 12 août et se poursuivant au-delà.

Cette approche transitionnelle est avantageuse pour les prestataires, car elle permet l’application immédiate des règles d’allocation hebdomadaire à compter du 12 août 2001.

L'abrogation de l’article 15 du Règlement sur l'AE ne signifie pas que DRHC ferme les yeux sur la rémunération non déclarée ou les abus à l'égard du régime d'AE, y compris dans les cas où les prestataires font sciemment de fausses déclarations. Les dispositions touchant la répartition hebdomadaire qui s'appliquent à la rémunération déclarée s'appliqueront également à la rémunération non déclarée. Les dispositions existantes des articles 38 et 135 de la Loi sur l'AE concernant les fausses déclarations faites sciemment par les prestataires continueront de s'appliquer.

Solutions envisagées

Les règles punitives actuelles concernant la rémunération non déclarée n'ont plus leur raison d'être. Les autres dispositions législatives en vigueur concernant la rémunération déclarée aux fins des prestations d'assurance-emploi constituent une solution de remplacement prête et plus équitable que les dispositions réglementaires actuelles touchant la rémunération non déclarée.

Avantages et coûts

L'abrogation de l’article 15 du Règlement sur l'AE n'influe en rien sur le montant des prestations versées aux prestataires d'AE. Elle ne fait que modifier la méthode utilisée pour calculer les trop-payés lorsque le prestataire n'a pas déclaré toute sa rémunération pendant qu'il touchait des prestations d'AE.

L'impact de l'abrogation de l’article 15 du Règlement sur l'AE sur les trop-payés de ce type ne s'accompagnera d'aucune variation de coût. Revenir à la méthode d’allocation hebdomadaire pourrait réduire la valeur des trop-payés découlant de rémunérations non déclarées jusqu’aux niveaux d’avant 1996. Toutefois, DRHC réorientera ses activités d’enquête pour s’attarder à la mise ou jour des abus et mauvais usages dans les autres secteurs. DRHC poursuivra également ses activités de prévention et de dissuasion, lesquelles généreront des économies qui compenseront aisément toute réduction des trop-payés découlant de la modification des règles relatives aux rémunérations non déclarées.

Consultation

Depuis 1996, l'application des dispositions réglementaires touchant la rémunération non déclarée a fait l'objet de vérifications régulières. DRHC a reçu de nombreuses recommandations en provenance de groupes d'employés, de députés et du grand public en faveur de changements à ces dispositions. De vastes consultations ont en outre été menées à l'intérieur même de DRHC quant à la façon d'appliquer ces dispositions réglementaires dans différents cas particuliers.

En mars 2001, l'abrogation des dispositions réglementaires touchant la rémunération non déclarée a été recommandée lors d’une réunion du Comité permanent de la Chambre des communes sur le développement des ressources humaines et la condition des personnes handicapées. Lors de ses discussions sur le projet de loi C-2 prévoyant des modifications à l'assurance-emploi, le Comité a également été saisi d'une motion visant l'abrogation du paragraphe  19(3) de la Loi sur l'AE.

Toutes ces représentations et ces consultations témoignent bien de la volonté générale en faveur de l'abrogation des dispositions réglementaires touchant la rémunération non déclarée. On apporte ainsi une réponse concrète aux préoccupations soulevées par les intervenants clés du régime d'AE ainsi que par la population.

Ce règlement a été publié au préalable dans la Gazette du Canada le 9 juin 2001.

Au cours de la période de publication préalable, deux groupes ont écrit pour appuyer la modification : le Congrès du Travail du Canada et une firme d’avocats représentant des travailleurs sans emploi. Les deux groupes ont déclaré que les règles régissant les rémunérations non déclarées n’avaient jamais été justes et n’auraient même pas dû être instaurées. Ils recommandent que l’abrogation de l’article 15 du Règlement sur l’a.-e. soit rétroactive à juin 1996, moment où furent instaurées les règles sur les rémunérations non déclarées.

Toujours pendant la période de publication préalable, l’Association canadienne de la paie a recommandé de reporter l’abrogation de l’article 15 du Règlement sur l’a.-e. jusqu’à ce qu’on l’ait consultée au sujet d’autres moyens d’éliminer les injustices envers les prestataires et de minimiser le fardeau administratif pour les employeurs. Ces autres suggestions étaient liées aux systèmes automatisés de DRHC utilisés pour découvrir les abus potentiels du Régime d’a.-e.

Il est inéquitable de donner suite à la proposition d’abroger l’article 15 du Règlement sur l’a.-e. rétroactivement à 1996. À moins que le Parlement ne stipule autrement, les modifications à des règlements doivent s’appliquer dans l’immédiat et dans l’avenir, pas dans le passé. Cela se fonde sur le principe qu’on ne doit pas retourner en arrière et déclarer que les règles sont différentes de ce qu’elles étaient précédemment. Par surcroit, cela présenterait un risque d’impacts négatifs imprévus pour les prestataires qui ont agi de bonne foi en vertu des règles en vigueur depuis 1996. Il faut éviter autant que possible de créer de tels effets négatifs.

Il ne serait également pas souhaitable de donner suite à la proposition de reporter l’abrogation de l’article 15 du Règlement sur l’a.-e. DRHC continuera de travailler avec l’Association canadienne de la paie (ACP) et d’autres groupes d’employeurs pour étudier des moyens de réduire le fardeau administratif qui leur incombe. Une refonte des systèmes automatisés de DRHC est en cours et devrait éliminer les préoccupations de l’ACP. Toutefois, il serait injuste envers les prestataires de maintenir les règles actuelles jusqu’à ce qu’on ait complété la refonte des systèmes.

Respect et exécution

Il n'est pas nécessaire de mettre en place des mécanismes spéciaux afin d'assurer le respect et l'exécution. Les mécanismes déjà prévus dans les procédures de règlement et de contrôle de DRHC feront en sorte que ces modifications soient apportées de façon appropriée.

Personne-ressource

Jim Little
Conseiller principal en matière de politiques
Élaboration de la politique et de la législation, Direction générale de l'assurance
Développement des ressources humaines Canada
9^e étage, 140, promenade du Portage
Ottawa (Ontario)
K1A 0J9
(819) 997-8628 (téléphone)
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