Réduction de la teneur en soufre du carburant diesel routier
au Canada
Document de travail sur l'élaboration du règlement canadien
en vue d'une harmonisation avec la nouvelle norme américaine, mai
2001
Table des matières
- Introduction
- Contexte
- Consultations menées jusqu'à présent sur
la réglementation canadienne
- Sommaire du règlement final américain
sur la concentration de soufre dans le carburant diesel routier
- Dispositions prévoyant une soupape de sécurité
en matière d'approvisionnement
- OAutres dispositions et assouplissements
- Exigences en aval
- Constatations de l'EPA
- Avantages et coûts
- Approvisionnement en diesel
- Technologie de raffinage
- Pouvoir lubrifiant
- Gestion des pipelines
- Enjeux et options pour le Canada
- Enjeux liés à la réglementation
- Enjeux non liés à la réglementation
- Questions pour les intervenants
- Marche à suivre
- Annexes
- Comparaison des avantages pour la santé humaine au Canada
et aux États-Unis
- Estimation des coûts pour les raffineries du Canada
- Cadre possible pour la réglementation canadienne
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1.0 Introduction
Environnement Canada élabore de nouvelles normes concernant la teneur
en soufre admissible du carburant diesel utilisé dans les véhicules
routiers. En vue d'une harmonisation avec les nouvelles normes de l'Environmental
Protection Agency (EPA) américaine, le Canada limiterait la teneur en
soufre de son carburant diesel routier à 15 parties par million (ppm)
au maximum à compter du milieu de 2006. Le présent document de
travail examine les options qui s'offrent quant au processus d'élaboration
et à la structure du nouveau règlement canadien sur le carburant
diesel.
Plus précisément, Environnement Canada demande l'avis des
parties intéressées sur la structure et le processus d'élaboration
du règlement canadien visant à réduire à 15 ppm
la teneur en soufre du carburant diesel routier à partir de 2006. Les
enjeux particuliers sur lesquels Environnement Canada recueille des opinions
sont énumérés à la section 5.
Les options de base pouvant servir à l'élaboration du règlement
peuvent être ramenées aux deux approches suivantes :
- un règlement simple établissant que tout le carburant diesel
routier utilisé au Canada devra contenir au plus 15 ppm de soufre à
compter du 1er juin 2006;
- un règlement complexe du même genre que celui de l'EPA
avec des dispositions offrant certains assouplissements de sorte qu'une
petite partie du volume total de carburant diesel routier pourrait dépasser
la limite de 15 ppm pendant une courte période de transition.
En plus des nouvelles exigences relatives au carburant diesel routier à faible teneur en soufre, Environnement Canada prévoit aussi élaborer un nouveau règlement pour les véhicules lourds et les moteurs lourds.
1.1 Contexte
Les émissions des véhicules et des moteurs sont les principales
causes de la pollution atmosphérique au Canada. La pollution atmosphérique
qu'elles engendrent a d'importantes répercussions négatives
sur la santé des Canadiens, provoquant des décès
prématurés, des troubles cardio-vasculaires et des problèmes
respiratoires.
En collaboration avec les gouvernements provinciaux, le gouvernement fédéral
met en place un programme complet pour des véhicules et des carburants
moins polluants dans le but de réduire les émissions nocives des
véhicules. Les mesures prises au cours des dernières années
comprennent une réglementation fédérale visant à
réduire le niveau acceptable d'émissions de gaz d'échappement,
d'émissions par évaporation et d'émissions en
cours de ravitaillement des nouveaux véhicules routiers, à limiter
la teneur en soufre du carburant diesel, à réduire la concentration
de benzène dans l'essence et à limiter le débit des
pompes à essence. De plus, un règlement adopté en 1999
réduira la teneur en soufre de l'essence à compter de 2002
et sera intégralement appliqué d'ici la fin de 2004. La plupart
des provinces réglementent la pression de vapeur de l'essence et
certaines élaborent ou ont déjà mis en place des programmes
d'inspection et d'entretien et des programmes de mise à la
ferraille des véhicules.
Dans le cadre du programme pour véhicules et carburants moins polluants,
le ministre fédéral de l'Environnement a annoncé en
mai 2000 et de nouveau en février 2001 que les normes canadiennes sur
le soufre dans le carburant diesel routier seraient synchronisées et
harmonisées avec les exigences en voie d'élaboration aux
États-Unis. Le 7 décembre 2000, cet engagement a été
renouvelé lorsque le gouvernement du Canada et celui des États-Unis
ont signé une entente sur la réduction des mouvements transfrontaliers
de polluants causant le smog (l'Annexe sur l'ozone1
). Dans cette entente internationale, le Canada s'engage à «
Élaborer et mettre en uvre [
] un règlement, en
vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement 1999, visant
à réduire le niveau acceptable de soufre dans les carburants diesels
à usage routier, en s'alignant sur les futures normes américaines.
»
Le 21 décembre 2000, les États-Unis ont publié leur règlement
final établissant les normes d'émissions pour les moteurs
lourds et les véhicules lourds ainsi que les exigences relatives à
la teneur en soufre dans le carburant diesel routier2
. Le programme de l'EPA réduira les niveaux d'émissions
de particules et d'oxydes d'azote de 90 % et de 95 % respectivement
par rapport aux normes actuellement en vigueur. Les émissions de monoxyde
de carbone, de dioxyde de soufre et de substances toxiques comme le benzène,
le butadiène-1,3, le formaldéhyde, l'acétaldéhyde,
l'acroléine et les dioxines seront également réduites.
Le règlement final des États-Unis fixe à un maximum de
15 parties par million (ppm) la teneur en soufre du carburant diesel utilisé
dans les véhicules routiers. La limite de 15 ppm prend effet le 1er juin
2006. Le règlement américain constitue un document volumineux
et complexe, car il comprend des dispositions dites de « soupape de sécurité
» permettant que pour une faible partie du volume total de carburant diesel
des États-Unis, on continue d'appliquer la norme actuelle, soit
une limite de 500 ppm, pendant une courte période.
1.2 Consultations menées jusqu'à présent sur la
réglementation canadienne
En avril 2000, Environnement Canada a invité les intervenants à
participer à l'élaboration du programme fédéral
pour des véhicules, des moteurs et des carburants moins polluants. La
liste des enjeux englobait toutes les exigences concernant la teneur en soufre
du carburant diesel routier et les échéanciers afférents.
D'après les résultats des consultations, les intervenants
appuient presque à l'unanimité l'harmonisation des normes
canadiennes avec les exigences des États-Unis concernant la teneur en
soufre du carburant diesel routier. Parmi les intervenants qui favorisent cette
harmonisation, mentionnons l'Institut canadien des produits pétroliers,
la Compagnie pétrolière impériale Ltée, Sunoco,
Petro-Canada, North Atlantic Refining, le District régional du Grand
Vancouver, la Manufacturers of Emission Controls Association, la Commission
d'hygiène de Toronto, l'Alliance canadienne du camionnage et
l'Association canadienne des constructeurs de véhicules. Quelques
intervenants ont demandé que la teneur en soufre admissible soit inférieure
à 15 ppm (p. ex. Volkswagen et les Ami(e)s de la Terre). Husky Oil, qui
appuie l'harmonisation et la synchronisation avec les normes américaines
relatives au carburant, a indiqué qu'elle « ne peut atteindre
le niveau de 15 ppm envisagé pour le soufre sans effectuer d'importants
investissements en capitaux » et a recommandé un niveau de
50 ppm.
Dans une lettre à Environnement Canada datée du 13 décembre
2000, l'Institut canadien des produits pétroliers a réitéré
son engagement à appuyer l'harmonisation générale
avec les normes américaines concernant le carburant diesel routier, y
compris la limite relative à la teneur en soufre.
Le 17 février 2001, le ministre fédéral de l'Environnement
a publié le Programme pour des véhicules, des moteurs et
des carburants moins polluants sous forme d'Avis d'intention
dans la Partie I de la Gazette du Canada3
. Aux termes de cet Avis d'intention, « Environnement Canada
propose de synchroniser et d'harmoniser ses normes avec le niveau
final de soufre contenu dans le carburant diesel routier aux États-Unis
Le processus canadien de réglementation sera amorcé sous
peu, avec un document de travail sollicitant les opinions des intervenants
concernant le besoin et la nature des provisions « soupape de sécurité
» semblables à celle contenues dans le règlement final
américain. » (Le présent document est le document
de travail mentionné.)
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2.0 Sommaire du règlement final américain sur la concentration de soufre dans le carburant diesel routier
Le règlement final américain4 réduit
la limite actuelle relative à la teneur en soufre du carburant diesel
routier, la faisant passer de 500 ppm à 15 ppm. La limite de 15 ppm prend
effet le 1er juin 2006 dans les raffineries et aux points d'importation.
Pour permettre que le carburant diesel produit ou importé juste avant
cette date soit acheminé dans le réseau de distribution, la date
d'entrée en vigueur dans les terminaux de stockage en vrac du diesel
est fixée au 15 juillet 2006, et dans les installations de vente en gros
et au détail, au 1er septembre 2006. Aux termes du règlement américain,
le carburant diesel d'importation et le carburant diesel utilisé
pour la recherche et pour certaines applications militaires ne sont pas assujettis
aux exigences relatives à la concentration de soufre. C'est aussi
le cas du diesel employé au Guam, dans les Samoa américaines et
dans les Îles Mariannes du Nord.
2.1 Dispositions prévoyant une soupape de sécurité
en matière d'approvisionnement
En fixant les exigences relatives au diesel, l'EPA devait relever un défi,
soit garantir que le carburant diesel à 15 ppm de soufre serait largement
accessible partout aux États-Unis tout en veillant au maintien d'un
approvisionnement général adéquat en carburant diesel routier.
À cette fin, l'EPA a prévu certains assouplissements s'appliquant
à une petite partie du volume total de carburant diesel routier pendant
une période de transition d'une durée de 3 ans et demi à
4 ans. En 2010, à la fin de cette période de transition, tout
le carburant diesel routier devra être conforme à la limite de
15 ppm.
Les principaux assouplissements, dits « soupape de sécurité
», prévoient qu'entre juin 2006 et décembre 2009, donc
pendant la période de transition, un raffineur ou un importateur pourra
conserver une teneur en soufre supérieure à 15 ppm dans un volume
de carburant diesel routier équivalent au maximum à 20 % du volume
total annuel de l'entreprise. (La teneur en soufre de ce carburant devra
être conforme à la limite actuelle, soit 500 ppm.) De plus, un
raffineur ou un importateur peut créer un déficit maximal de 5
% (c.-à-d. produire jusqu'à 25 % de carburant diesel routier
ayant une teneur en soufre supérieure à 15 ppm) pendant une année,
mais il doit effacer ce déficit l'année suivante (p. ex.
en produisant moins de 15 % de carburant diesel routier ayant une teneur en
soufre supérieure à 15 ppm).
Il est important que la disposition de l'EPA concernant ce volume de 20
% soit assortie d'un programme régional de cumul et d'échange
de crédits d'émissions de soufre. Entre juin 2006 et décembre
2009, les raffineurs et les importateurs peuvent générer un crédit
d'émissions de soufre pour chaque gallon de carburant diesel routier
à 15 ppm produit en surplus des 80 % de leur production totale de carburant
diesel routier. En outre, des crédits d'émissions de soufre
peuvent être produits entre juin 2005 et mai 2006 pour chaque gallon de
diesel à 15 ppm vendu comme carburant diesel à 15 ppm, et entre
juin 2001 et mai 2005, pour chaque gallon de diesel à 15 ppm utilisé
dans un moteur ou un véhicule satisfaisant aux exigences de 2007 concernant
les émissions (cette dernière disposition est très restrictive
et peu susceptible de donner lieu à de nombreux crédits).
Des crédits d'émissions de soufre peuvent être accumulés
pour utilisation future ou échangés avec d'autres parties.
Jusqu'à décembre 2009, les crédits d'émissions
de soufre pourront être utilisés pour satisfaire à
l'exigence relative à la proportion de 80 % du volume total
de la production formée de carburant diesel à 15 ppm, y
compris pour effacer un déficit. Ils pourront aussi servir à
prolonger la période de production ou d'importation de carburant
diesel à 500 ppm jusqu'à mai 2010. Les crédits
ne peuvent être échangés que deux fois (pour que l'EPA
puisse suivre efficacement les échanges) et doivent être
utilisés dans le même PADD5
(districts d'approvisionnement en produits pétroliers) des
États-Unis où ils sont produits. Tous les crédits
viendront à expiration le 1er juin 2010.
2.2 Autres dispositions et assouplissements
En plus des dispositions prévoyant une soupape de sécurité,
le règlement américain contient un certain nombre d'autres
assouplissements qui seront effectifs pendant la période de transition.
Ces derniers s'appliquent surtout aux petites raffineries.
Assouplissement pour les petites compagnies de raffinage
Le règlement américain sur le diesel, tout comme le règlement américain sur le soufre dans l'essence, définit les petites compagnies de raffinage comme étant celles où travaillent moins de 1 500 employés à la grandeur de l'organisation et dont la capacité de traitement du pétrole brut est inférieure à 155 000 barils par jour. Les raffineries appartenant à une compagnie qui répond à cette définition ont comme alternative de :
- retarder jusqu'au 1er juin 2010 l'application de l'exigence relative à la
limite de 15 ppm pour le carburant diesel routier et obtenir des crédits d'émissions
de soufre pour tout diesel à 15 ppm produit pendant la période de transition;
- retarder l'application du règlement américain sur la concentration de soufre
dans l'essence pendant une période allant jusqu'à deux ans à condition de
produire uniquement du diesel à 15 ppm à compter de juin 2006.
Assouplissement pour les raffineries des États des Rocheuses
Aux termes du règlement final américain sur la teneur en soufre
de l'essence (adopté en décembre 1999), les raffineries
de sept États des Rocheuses disposent d'un sursis pour se conformer
aux exigences relatives à la teneur en soufre de l'essence. Par
conséquent, en l'absence de dispositions spéciales dans le
nouveau règlement américain sur le diesel, ces raffineurs auraient
dû réduire la teneur en soufre de l'essence et du diesel presque
en même temps. Le règlement américain sur le diesel accorde
donc aux raffineries des Rocheuses deux années supplémentaires
pour se conformer aux exigences américaines relatives à l'essence,
à condition qu'elles ne produisent que du carburant diesel à
15 ppm à compter de juin 2006.
Il convient de noter que les exigences canadiennes relatives à la concentration
de soufre dans l'essence seront appliqués entièrement
à partir de la fin de 2004; il n'y a donc pas de chevauchement
avec la date d'entrée en vigueur fixée à 2006
pour le carburant diesel à 15 ppm.
Assouplissement pour l'Alaska
L'Alaska, contrairement aux autres États, utilise seulement une
petite quantité (environ 5 %) du mazout léger total dans les véhicules
routiers alimentés au diesel. Actuellement, l'Alaska bénéficie
d'une exemption en regard de la limite fédérale qui fixe
à 500 ppm la teneur en soufre du carburant diesel routier.
L'Alaska devra se conformer à la nouvelle limite de 15 ppm. Cependant,
aux termes du règlement américain, le gouvernement de l'Alaska
peut présenter une demande afin d'être autorisé
à élaborer un programme spécial pour l'introduction
du diesel à 15 ppm. Les dispositions du règlement fédéral
américain sur le diesel s'appliqueront en Alaska à
moins que cet État présente une demande pour un programme
spécial d'ici avril 2002 et que l'EPA approuve cette
demande.
Assouplissement pour fardeau financier extrême
Aux termes du règlement américain, tout raffineur déclarant
qu'il aurait à supporter un fardeau financier extrême s'il
appliquait les exigences relatives à la teneur en soufre du carburant
diesel peut présenter à l'EPA une demande pour obtenir plus
de flexibilité pendant la période de transition. Dans ce genre
de demande, le raffineur doit autoriser l'EPA à consulter ses états
financiers. Si cette dernière approuve la demande, le raffineur peut
retarder l'application de l'exigence relative à une teneur
en soufre de 15 ppm dans le carburant diesel jusqu'à la date approuvée
par l'EPA, date qui ne peut pas dépasser juin 2010. D'après
l'EPA, cette disposition s'appliquera à moins de 1 % de la
production totale de carburant diesel routier aux États-Unis.
Le tableau ci-dessous résume les dates associées aux divers assouplissements
qui s'appliquent pendant la période de transition.
Période |
Soupape de sécurité |
Autres assouplissements |
Juin 2001 à mai 2005 |
- Crédits pour utilisation précoce de diesel à
15 ppm dans des moteurs de l'année automobile 2007
|
- Avril 2002 date limite à laquelle l'Alaska peut
s'inscrire à un programme spécial
|
Juin 2005 à mai 2006 |
- Crédits pour les ventes précoces de diesel à
15 ppm
|
|
Juin 2006 à décembre 2009 |
- Entrée en vigueur de la limite de 15 ppm pour le carburant
diesel
- une proportion de 20 % de carburant diesel à 500 ppm peut être
produite et importée
- Crédits pour la portion de diesel à 15 ppm dépassant
80 % du volume total de carburant diesel routier
- Cumul et échange de crédits autorisés
|
- 100 % de diesel à 15 ppm pour les petits raffineurs et les
raffineries du GPA (Geographic Phase-in Area) qui choisissent de retarder
l'application des exigences relatives à l'essence
- Début du programme spécial pour l'Alaska, s'il
est accepté
|
Janvier 2010 à mai 2010 |
- Cumul de crédits terminé
- Échange de crédits permis
- Crédits utilisables pour continuer à produire et à
importer du diesel à 500 ppm
|
|
À compter dejuin 2010 |
- 100 % du carburant diesel à 15 ppm
- Expiration de tous les crédits
|
- Diesel à 15 ppm pour les petits raffineurs
- Adoption obligatoire du carburant à 15 ppm par les raffineries
ayant supporté un fardeau extrême
|
Exemptions de courte durée pour circonstances imprévues
En plus des dispositions ci-dessus qui ne s'appliquent que pendant la
période de transition, le règlement américain sur le diesel
prévoit aussi des exemptions temporaires, de courte durée, en
cas de circonstances imprévues (c.-à-d. actes de Dieu). Un raffineur
qui obtient cette exemption doit compenser tout déficit relatif à
la qualité de l'air et remettre au gouvernement tout avantage économique
découlant de la dérogation accordée. Des dispositions dérogatoires
semblables sont également inclues dans le règlement de l'EPA
sur la teneur en soufre dans l'essence.
Le volet économique intégré aux dispositions dérogatoires
du règlement américain est un facteur majeur pour prévenir
les abus potentiels des compagnies, qui pourraient modifier l'équilibre
concurrentiel sur le marché. La Californie n'a pas prévu
de pénalités économiques dans ses dispositions concernant
les dérogations lorsqu'elle a introduit le diesel à
500 ppm en 1993 et elle a constaté que ces dispositions étaient
utilisées à mauvais escient. Par la suite, cet État
a intégré une pénalité de 15 cents américains
le gallon pour l'essence produite en vertu d'une dérogation
dans son règlement de 1996 sur l'essence de Phase 2. Jusqu'à
présent, le seul raffineur qui s'était vu accorder
une dérogation (ou « variance » comme on l'appelle
en Californie) ne l'a pas utilisée, car il a trouvé
d'autres moyens de fournir de l'essence, évitant ainsi
une pénalité financière.
2.3 Exigences en aval
Le règlement de l'EPA aura pour effet la coexistence de deux qualités
de carburant diesel routier (c.-à-d. 15 ppm et 500 ppm) sur le marché
américain pendant la période de transition. Le carburant diesel
à 15 ppm doit être utilisé dans les nouveaux véhicules
(ceux qui seront produits après l'année automobile 2007).
Par conséquent, le règlement américain comporte de nombreuses
exigences complexes visant à prévenir le ravitaillement des véhicules
avec un carburant contre-indiqué et la contamination du carburant diesel
à 15 ppm. Le règlement américain impose une séparation
des deux qualités de diesel et le suivi (au moyen de documents de transfert
du produit) de chaque lot de carburant diesel dans le réseau de distribution
du carburant.
Le règlement américain comprend des dispositions visant à
régler le problème lié au risque de contamination du carburant
diesel à 15 ppm dans le réseau de distribution du carburant diesel.
Le règlement permet de déclasser dans le réseau de distribution
un lot de carburant diesel à 15 ppm et de le désigner comme du
carburant à 500 ppm en modifiant les documents d'accompagnement.
Aux termes du règlement américain, une personne peut déclasser
jusqu'à 20 % du volume de carburant diesel qu'elle gère
pendant une année. Il existe aussi une tolérance autorisée
de 2 ppm pour les mesures effectuées aux points situés en aval
de la raffinerie et du point d'importation.
Pour diminuer les risques d'incidents dus au ravitaillement des véhicules
nouveaux avec un carburant à teneur élevée en soufre, le
règlement prévoit aussi (assez en détail) les exigences
en matière d'étiquetage pour les pompes de distribution.
Toutes les pompes doivent indiquer précisément la qualité
de carburant diesel, à savoir faible teneur en soufre, teneur élevée
en soufre, ou carburant diesel hors route. L'EPA a décidé
de ne pas imposer de restrictions sur le diamètre du pistolet, ni de
coloration du carburant, ni d'autres exigences en matière de ravitaillement
(du moins pour le moment). L'organisme a plutôt décidé
de miser sur les facteurs susceptibles de dissuader les conducteurs d'utiliser
le mauvais carburant (p. ex. dommage à l'équipement, problèmes
liés à la garantie, responsabilités, coûts) afin
de réduire au minimum le ravitaillement avec un carburant contre-indiqué.
Dans l'ensemble, en permettant la coexistence d'une nouvelle qualité
de carburant diesel sur le marché du carburant diesel routier pendant
la période de transition, le règlement américain
est nécessairement devenu complexe et lourd à cause des
problèmes à gérer en aval.
Notes:
1 Protocole entre le gouvernement du
Canada et le gouvernement des États-Unis modifiant l'«
Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement des États-Unis
d'Amérique sur la qualité de l'air ».
7 décembre 2000.
2 Gouvernement des États-Unis.
"Control of air pollution from new motor vehicles: heavy-duty engine
and vehicle standards and highway diesel fuel sulfur control requirements;
final rule". U.S. Federal Registry, vol. 66, no 12, p. 5001-5194,
18 janvier 2001.www.epa.gov/fedrgstr/EPA-AIR/2001/January/Day-18/a01a.htm
3 Ministre de l'Environnement. Programme
fédéral pour des véhicules, des moteurs et des carburants
moins polluants. Gazette du Canada, Partie 1, le 17 février
2001, p. 452-457
4 On peut consulter le règlement
américain et les documents d'appui à l'adresse
suivante : www.epa.gov/otaq/diesel.htm
5 Petroleum Administrative Defence Districts
: 1 - East Coast, 2 - Midwest, 3 - Gulf Coast, 4 - Rocky Mountains, 5
- West Coast.
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