Comme le gouvernement des territoires ressemble à celui des provinces, le rôle du commissaire devra ressembler à celui d’un lieutenant-gouverneur. Le présent chapitre explore ce que cela signifie pour les commissaires dans l’exercice de leurs pouvoirs et de leurs fonctions.

RÔLE SYMBOLIQUE

Régner n’est pas gouverner : Bien avant l’arrivée, pour y rester, des Européens en Amérique du Nord, les monarques anglais exerçaient personnellement l’autorité suprême sur leur pays. Des événements comme la signature de la Grande Charte en 1215 ont établi une tendance constitutionnelle qui visait à séparer, d’une part, le fonctionnement quotidien du pouvoir gouvernemental et, d’autre part, l’exercice des fonctions protocolaires et symboliques. La reine est maintenant le « chef de l’État », mais elle n’est pas le « chef du gouvernement ». Tel était aussi le cas à la création d’une nouvelle colonie quand le gouverneur exerçait personnellement une autorité absolue, mais seulement pendant la période requise pour établir un pouvoir judiciaire et une assemblée législative indépendants. En temps et lieu, les membres de l’Assemblée acquéraient des pouvoirs exécutifs. Il y a là un parallèle avec ce qu’il advient de la charge de commissaire, qui ne comprend plus la fonction de chef de gouvernement, mais conserve celle de chef d’État (à des fins territoriales seulement).

La position fédérale : Le gouvernement fédéral traite les commissaires comme des lieutenants-gouverneurs à bien des égards. Par exemple, les Instructions du ministre exigent des commissaires qu’ils agissent, la plupart du temps, comme un lieutenant-gouverneur.

Dans le tableau de la préséance pour le Canada, les commissaires se situent, dans les gouvernements territoriaux, au même niveau que les lieutenants-gouverneurs dans les gouvernements provinciaux. Tout comme un lieutenantgouverneur, le commissaire a droit au titre d’« honorable », mais seulement lorsqu’il est en fonction et non à vie.

Les commissaires participent aux conférences périodiques des lieutenants-gouverneurs convoquées par le gouverneur général. Comme les lieutenants-gouverneurs, les commissaires ont droit au passeport diplomatique.

Comme la reine à Londres ou le gouverneur général à Ottawa, un lieutenant-gouverneur exerce le pouvoir non pas en prenant des décisions, en dépensant de l’argent ou en disant à d’autres quoi faire, mais en agissant comme symbole de la nation et des valeurs au nom desquelles les citoyens ont consenti à être gouvernés. Ainsi, il devra prêter le serment d’allégeance, non pas aux politiciens du jour, mais à la reine. Le gouverneur général personnifie les intérêts nationaux et fédéraux de toute la population du Canada, alors que les lieutenants-gouverneurs personnifient les intérêts des citoyens de leur province respective. Au sommet, Sa Majesté la Reine symbolise l’unité de ces intérêts distincts en une même nation.

Mais le rôle d’un lieutenantgouverneur ne se limite pas à refléter un lien entre les différents gouvernements du Canada. Dans chaque province, il est aussi important d’insister sur le fait que les pouvoirs du gouvernement n’appartiennent pas aux juges, aux hommes et aux femmes politiques ou aux bureaucrates, mais à l’État, personnifié par la reine. C’est ainsi que les tribunaux, l’Assemblée législative et les ministres d’un gouvernement agissent seulement au nom de la reine. Dans chaque province, la personne qui symbolise ce rôle, c’est le lieutenant-gouverneur.

Le commissaire d’un territoire n’est pas un lieutenant-gouverneur. Cependant, dans les territoires, le gouvernement et les besoins de la population ressemblent à ce point à ceux des provinces qu’on tend à traiter le commissaire comme un lieutenantgouverneur. Il est donc justifié que les commissaires agissent comme le ferait un lieutenantgouverneur.

Un des besoins auxquels nul autre que le commissaire est mieux placé pour répondre est celui d’être le symbole constitutionnel vivant de son territoire. Ni le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien ni le gouverneur général n’est aussi bien placé pour être considéré comme l’incarnation des intérêts distincts des habitants de son territoire.

Par conséquent, même si les commissaires ne sont pas nommés comme représentants de la reine, le rôle symbolique a tendance à leur incomber.

Pour s’acquitter d’un tel rôle, les lieutenants-gouverneurs doivent faire preuve de dignité, de tact et d’altruisme. Dignité, afin de maintenir le respect pour les institutions du gouvernement en dépit des activités politiques et de l’erreur humaine. Tact, afin de se maintenir au-dessus de la mêlée et de ne pas prêter flanc à la controverse. Altruisme, afin d’aller au-delà de leur intérêt personnel et de toujours favoriser l’expression de la volonté populaire par l’intermédiaire des représentants élus de la province. À notre époque de rapide évolution dans le Nord canadien, les deux grands symboles qu’incarnent les lieutenants-gouverneurs dans les provinces, à savoir la participation à la fédération canadienne et l’appui populaire accordé aux institutions gouvernementales, sont particulièrement importants, et les commissaires ont des défis exceptionnels à relever.

POUVOIRS ET DEVOIRS

La prérogative royale : Heureusement, il n’est à peu près jamais nécessaire, pour un lieutenant-gouverneur, d’exercer ses pouvoirs constitutionnels et d’agir sans obtenir ou sans partager l’avis du premier ministre. À cet égard, les lieutenants-gouverneurs ont été comparés à des extincteurs chimiques : « ...ils sont de couleurs voyantes et ils sont placés en des points stratégiques. Mais chacun espère qu’aucune urgence ne les obligera à recourir à leurs pouvoirs; ce n’est pas parce qu’on ne s’en sert pas qu’ils ne sont pas utiles et, en général, chacun comprend qu’y avoir recours abusivement sera sévèrement sanctionné. »

- Franck MacKinnon,
la Couronne du chef du Canada

En plus de leur rôle symbolique, les lieutenants-gouverneurs possèdent des pouvoirs constitutionnels importants qu’heureusement, ils n’ont presque jamais besoin d’exercer. Que ces pouvoirs soient rarement exercés n’en diminue toutefois pas l’importance. Les lieutenantsgouverneurs ont notamment le devoir d’assurer la continuité du gouvernement et de préserver les libertés démocratiques. Ainsi, alors que la Constitution confère aux lieutenants-gouverneurs le pouvoir légal de rendre effectives les lois de leur province et de les appliquer, de percevoir les impôts légitimes et de dépenser l’argent public (ce qu’on appelle les « pouvoirs exécutifs »), la tradition veut qu’ils ne le fassent, chaque fois que c’est possible, que si cela est conforme aux directives ou aux « conseils » des représentants élus du peuple. Afin de parer à toute controverse ou ambiguïté, l’usage veut que ces conseils proviennent d’une seule et même personne, à savoir le premier ministre de la province. Lorsque l’obtention de ces conseils pose un problème, le lieutenant-gouverneur doit agir de son propre chef, mais seulement dans le but de restaurer aussi rapidement que possible son accès à une personne qui a un appui suffisant de l’Assemblée législative pour que les conseils soient légitimes. Les similitudes qui existent entre un territoire et une province et l’absence de solution de remplacement viable font en sorte que ces lois et coutumes sont également pertinentes pour le poste de commissaire.

La source des pouvoirs d’un lieutenant-gouverneur en ces matières est en partie énoncée dans la Constitution, mais découle également des conventions constitutionnelles apparues au Canada à partir des années 1840. Savoir quoi faire quand il devient nécessaire d’agir de son propre chef constitue un problème délicat et difficile, et les lieutenants-gouverneurs cherchent souvent alors les conseils d’experts en matière constitutionnelle. Savoir quand agir est encore plus important, et la meilleure façon de l’apprendre consiste à étudier les exemples historiques fournis par d’autres lieutenants-gouverneurs et gouverneurs généraux. En général, un lieutenant-gouverneur peut devoir agir de son propre chef chaque fois qu’il se pose la question : « À qui dois-je demander conseil? » ou encore : « La personne qui me conseille - le premier ministre, fédéral ou provincial - a-t-elle la confiance des représentants régulièrement élus du peuple? »

DEVOIR D’ASSURER LA CONTINUITÉ DU GOUVERNEMENT

Un lieutenant-gouverneur doit donc voir à ce qu’il y ait en tout temps un premier ministre à la barre de son gouvernement provincial. Un premier ministre reste en poste jusqu’à ce qu’un nouveau soit assermenté, et le lieutenant-gouverneur maintient la continuité du gouvernement en nommant formellement un successeur quand il devient nécessaire de le faire. Dans des circonstances très rares, cela peut vouloir dire provoquer le déclenchement d’élections générales en l’absence ou à l’encontre du consentement du premier ministre en fonction. Dans des circonstances moins rares (souvent mais pas toujours après des élections générales), il peut y avoir un doute quant à la personne élue la plus susceptible d’avoir la confiance de l’Assemblée législative. La sélection d’un nouveau premier ministre, qui n’est pas un pouvoir de choisir mais plutôt un devoir d’assurer qu’un choix est fait par les représentants du peuple, est normalement une affaire qui va de soi. Cependant, certaines circonstances exceptionnelles, comme l’absence d’un parti politique qui commande une majorité des sièges à la Chambre ou la mort d’un premier ministre en fonction, peuvent compliquer les choses. Les lieutenantsgouverneurs qui se voient forcés d’agir dans ces circonstances sollicitent souvent les conseils d’experts reconnus en matière constitutionnelle.

Maintenant que les gouvernements territoriaux sont dirigés par des « ministres » ayant l’appui de leur assemblée législative, les commissaires doivent jouer un rôle qui ressemble à celui de leurs homologues provinciaux. Ils doivent décider à qui ils demanderont conseil. Comme un commissaire ne peut être efficace qu’en suivant les conseils de la personne ou du groupe de personnes ayant un tel appui, la décision va presque toujours de soi. Les coutumes territoriales ou même la loi peuvent simplifier les choses, mais elles ne dégagent pas le commissaire de sa responsabilité fondamentale qui consiste à s’assurer qu’il y a toujours un premier ministre ou l’équivalent qui peut lui fournir des conseils et qui a l’appui des représentants élus de la population.

Dans des circonstances exceptionnelles, il peut arriver qu’aucun individu ou groupe ne soit en mesure d’obtenir l’appui nécessaire de l’Assemblée législative. Suivant un précédent provincial, une telle situation trouvera normalement sa solution dans le déclenchement d’élections générales. Sauf au Nunavut, il y a une différence importante entre la procédure provinciale et la procédure territoriale. Contrairement à un lieutenant-gouverneur, le commissaire du Yukon ou des Territoires du Nord-Ouest n’a pas le pouvoir de provoquer le déclenchement des élections générales en dissolvant l’Assemblée législative. Pour ce faire, il faut un décret fédéral et, par conséquent, l’intervention du ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien. Dans ces territoires, les commissaires doivent être prêts à recommander au ministre les mesures qu’ils prendraient s’ils avaient les mêmes pouvoirs qu’un lieutenant-gouverneur. Il a été jugé que l’obligation, prévue dans les constitutions territoriales, de consulter des membres de l’Assemblée était satisfaite dès lors qu’une demande de dissolution était faite par le premier ministre du territoire. Pour le reste, comme la nomination officielle du chef du gouvernement territorial, les précédents constitutionnels habituels doivent être pris en compte. Les Instructions des commissaires confirment maintenant que ceux-ci doivent s’efforcer de se conformer à ces précédents dans la mesure du possible.

DEVOIR DE PRÉSERVER LES LIBERTÉS DÉMOCRATIQUES

Législation territoriale

Sanction : Les projets de loi adoptés par l’Assemblée législative n’entrent pas en vigueur tant qu’ils n’ont pas reçu la sanction du commissaire, qui peut être accordée oralement par un commissaire présent à la Chambre à cette fin, ou plus tard par écrit. Le rôle du commissaire en ce qui a trait à la sanction des projets de loi est comparable à celui du lieutenant-gouverneur et il est presque toujours exercé conformément à l’avis donné par le premier ministre. Le commissaire n’a pas à sanctionner ni à refuser sa sanction dès lors qu’on la lui demande s’il existe des raisons impératives de mettre l’affaire en délibéré, afin de demander un avis ou des instructions.

Pouvoir de réserve : Contrairement aux lieutenants-gouverneurs, les commissaires n’ont pas, de par la loi, le pouvoir de réserver des projets de loi à la décision du gouverneur en conseil.

Désaveu : Le pouvoir de désavouer la législation territoriale après qu’elle a reçu la sanction du commissaire appartient au gouverneur en conseil et ne requiert aucune intervention de la part du commissaire.

Les lieutenants-gouverneurs ont aussi le devoir de protéger la population contre les abus de pouvoir de la part des personnes en situation d’autorité. Constitutionnellement, c’est le devoir que le souverain doit à ses sujets en échange de leur allégeance. Ces pouvoirs sont très rarement utilisés, mais ils sont encore efficaces en ce sens que leur existence même a un effet de dissuasion.

De façon plus particulière, les lieutenants-gouverneurs ont le pouvoir de destituer le premier ministre et d’inviter un autre représentant élu à le remplacer. En fait, les lieutenants-gouverneurs ont même le pouvoir, qu’ils peuvent exercer en l’absence ou l’encontre du consentement du gouvernement en poste, de dissoudre ou de refuser de dissoudre l’Assemblée législative. De plus, il a le pouvoir de refuser de sanctionner les lois adoptées par l’Assemblée législative, le pouvoir de réserver la sanction en référant les projets de loi à la décision du gouverneur général ainsi que le pouvoir du gouverneur général d’annuler une loi après qu’elle a été sanctionnée.

Dans les territoires, le commissaire possède des pouvoirs semblables à ceux d’un lieutenant-gouverneur, sauf qu’il n’a pas le pouvoir de réserver à la sanction du gouverneur en conseil les projets de loi. Comme nous l’avons mentionné, le commissaire au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, n’a pas, en propre, le pouvoir de provoquer le déclenchement des élections générales en dissolvant unilatéralement l’Assemblée législative.

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