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« Améliorer la santé des Canadiens et
leur environnement au moyen d'une approche intégrée et
uniforme à l'échelle du pays pour réduire les émissions
atmosphériques industrielles »
Document d'accompagnement de l'Avis d'intention
d'élaborer et de mettre en œuvre des règlements et
d'autres mesures pour réduire les émissions atmosphériques
Le présent document de travail expose les éléments et
les options du plan canadien proposé en vue d'élaborer
des règlements pour les émissions atmosphériques des secteurs
industriels principaux. Ce plan vise à doter le Canada d'objectifs
nationaux applicables pour réduire les émissions de polluants
atmosphériques et de gaz à effet de serre afin d'offrir
des avantages tangibles pour la santé des Canadiens et l'environnement.
Ce document n'explique pas en détail l'ensemble des règlements
et des mesures proposés du gouvernement pour les sources importantes
d'émissions atmosphériques, tel que mentionné dans
l'Avis d'intention. Les informations relatives aux autres mesures
proposées dans le domaine du transport, des produits commerciaux et
de consommation ainsi que de l'air intérieur seront fournies dans
le cadre de processus de consultation distincts.
Table des matières
- Introduction
- Portée des mesures réglementaires proposées
- Processus de consultation
- Questions à débattre
- Éléments proposés du cadre réglementaire
- Accords d'équivalence et accords administratifs
- Objectifs à moyen et à long termes
- Prochaines étapes
1. Introduction
En déposant la Loi canadienne sur la qualité de l'air,
le gouvernement a entièrement respecté son engagement de présenter
un projet de loi pour appliquer une réglementation efficace des polluants
atmosphériques et des gaz à effet de serre en vue de réduire
les risques pour la santé et l'environnement, à l'échelle
du pays. Si le Parlement approuve les modifications proposées à la
Loi canadienne sur la protection de l'environnement 1999 (LCPE 1999) qui sont énoncées dans la Loi
canadienne sur la qualité de
l'air, celles-ci habiliteront clairement le gouvernement à réglementer
les émissions de polluants atmosphériques et les gaz à effet
de serre ainsi qu'à améliorer les dispositions permettant
d'échanger des droits d'émission et d'utiliser
des accords d'équivalence.
Ce document n'explique pas en détail l'ensemble des
règlements et des mesures proposés du gouvernement pour les
sources importantes d'émissions atmosphériques, tel
que mentionné dans l'Avis d'intention. Les informations
relatives aux autres mesures proposées dans le domaine du transport,
des produits commerciaux et de consommation ainsi que de l'air intérieur
seront fournies dans le cadre de processus de consultation distincts.
Le présent document de travail vise à donner des précisions
sur l'approche intégrée qui est proposée par
le gouvernement en vue d'élaborer et de mettre en œuvre
une série de mesures réglementaires pour réduire les émissions
de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre (appelées
ci-après « émissions atmosphériques »)
des principaux secteurs industriels, notamment : les centrales électriques à combustibles
fossiles, l'industrie pétrolière et gazière en
amont, l'industrie pétrolière en aval, les fonderies
de métaux de base, le fer et l'acier, le ciment, les produits
forestiers et la fabrication de produits chimiques. Il complète l'Avis
d'intention d'élaborer et de mettre en œuvre des
règlements et d'autres mesures pour réduire les émissions
atmosphériques, décrit le processus de consultation et permet
d'impliquer les provinces, les territoires, l'industrie, les
groupes autochtones et autres intervenants, incluant les groupes non-gouvernementaux
de la santé, dans l'élaboration du cadre réglementaire.
Le document est structuré de la façon suivante :
Introduction
- fournit un certain contexte de l'approche réglementaire
proposée, énonce les objectifs du document et donne un aperçu
de son contenu.
Portée des mesures réglementaires proposées - permet
de situer dans son contexte le cadre réglementaire proposé et
indique quels secteurs et quels polluants seront visés;
Processus de consultation - fait ressortir le processus que le gouvernement
utilisera pour faire participer les Canadiens;
Questions à débattre;
Éléments proposés du cadre réglementaire - expose
les éléments du cadre réglementaire proposé à des
fins de discussions sur les questions clés;
Accords d'équivalence et accords administratifs - énonce
l'intention du gouvernement de travailler en partenariat avec les provinces
et les territoires dans le cadre d'accords d'équivalence
et d'accords administratifs pour mettre en œuvre les règlements;
Objectifs à moyen et à long termes - donne un aperçu
de l'approche gouvernementale pour fixer des objectifs à moyen
et à long termes en vue afin de réduire les émissions
de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre;
Prochaines étapes - décrit le processus et
les échéanciers
pour présenter des commentaires.
2. Portée des mesures réglementaires proposées
Les mesures proposées visent à réduire les émissions
atmosphériques des principaux secteurs industriels. La figure 2.1 illustre
le pourcentage de contribution aux émissions atmosphériques totales à l'échelle
nationale par secteur économiques. Les graphiques présentent
les émissions totales (somme des émissions individuelles de polluants
atmosphériques et de gaz à effet de serre) afin d'indiquer
de façon générale dans quelle mesure les secteurs économiques
contribuent à l'ensemble des émissions atmosphériques
au pays. Les principales sources d'émissions atmosphériques
se trouvent parmi les plus grands secteurs de l'économie canadienne.
La figure 2.2 présente une ventilation du total national des émissions
atmosphériques (somme des émissions individuelles de polluants
atmosphériques et de gaz à effet de serre) qui proviennent des
principaux secteurs industriels, incluant celui de la production d'électricité.
Elle indique dans quelle mesure chaque secteur contribue à l'ensemble
des émissions atmosphériques industrielles à l'échelle
du pays. Pour atteindre l'objectif du Canada, soit un environnement amélioré et
plus sain, il faut travailler avec les sources industrielles, y compris le
secteur de la production d'électricité, car elles contribuent
grandement aux émissions atmosphériques globales au pays.
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Figure 2.1. Pourcentage des émissions totales de polluants atmosphériques
(2002) et de gaz à effet de serre (2004) au Canada. Source :
Environnement
Canada
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Figure 2.2. Pourcentage des émissions industrielles totales de polluants
atmosphériques (2002) et de gaz à effet de serre (2004) au Canada.
Source : Environnement Canada
Le gouvernement entend élaborer une approche intégrée
de la réglementation pour les principaux secteurs industriels, notamment,
mais pas exclusivement : les centrales électriques à combustibles
fossiles, l'industrie pétrolière et gazière en amont,
l'industrie pétrolière en aval, les fonderies de métaux
de base, le fer et l'acier, le ciment, les produits forestiers et la
fabrication de produits chimiques. Ensemble, ces secteurs contribuent environ
la moitié des polluants atmosphériques du Canada.
Les émissions atmosphériques qui seront prises en compte dans
les règlements proposés pourraient inclure : les matières
particulaires, le monoxyde d'azote, le dioxyde d'azote, le dioxyde de soufre,
l'ammoniac gazeux, les composés organiques volatils, le mercure,
les hexafluorures de soufre, le dioxyde de carbone, le méthane, l'oxyde
de diazote, les hydrocarbures fluorés et les hydrocarbures perfluorés
3. Processus de consultation
Le gouvernement procèdera, avec les provinces, les territoires, les
Autochtones et les autres intervenants, incluant les groupes non-gouvernementaux
de la santé, à des consultations détaillées sur
l'élaboration et la mise en œuvre de règlements pour
réduire les émissions atmosphériques industrielles. Les
consultations initiales qui se dérouleront de l'automne 2006 au
printemps 2007 seront axées sur l'établissement du cadre
réglementaire qui abordera tant les polluants atmosphériques
que les gaz à effet de serre. Les enjeux abordés lors des entretiens
incluront la démarche d'établissement des objectifs, les
objectifs et les échéanciers de réduction des émissions à court
terme, ainsi que les options, l'évaluation, la surveillance et
les rapports de conformité. Le gouvernement entend décider, d'ici
le printemps 2007, de l'approche réglementaire globale, y compris
les objectifs proposés à court terme pour les polluants atmosphériques
et les GES, objectifs dont on tiendra compte dans les projets de règlement
qui devraient entrer en vigueur durant la période de 2010 2015.
3.1 Élaboration du cadre réglementaire
Durant la période allant de l'automne 2006 au printemps 2007,
le gouvernement cherchera à obtenir des commentaires sur l'élaboration
d'un cadre réglementaire proposé qui guidera l'élaboration
de la réglementation pour le secteur industriel.
Le gouvernement invite toutes les parties intéressées et touchées à fournir
des commentaires et à répondre aux questions clés de ce
document d'accompagnement de l'Avis d'intention d'élaborer
et de mettre en œuvre des règlements et d'autres mesures
pour réduire les émissions atmosphériques. L'élaboration
du cadre réglementaire sera guidée par les principes mentionnés
dans l'Avis d'intention. Le cadre réglementaire traitera
des éléments des objectifs et des échéanciers de
réductions des émissions à court terme, ainsi que des
options, de l'évaluation, de la surveillance et des rapports de
conformité. Les ministres peuvent demander d'autres renseignements
aux secteurs pour faciliter l'analyse qui mènera à l'élaboration
des règlements proposés.
Les commentaires seront recueillis durant les consultations et la période
de commentaires qui auront lieu du début novembre à la mi-décembre
2006. Un résumé de tous les commentaires écrits sera versé au
Registre de la LCPE, et les commentaires reçus seront utilisés
au cours de l'élaboration d'autres documents de travail
et dans le processus décisionnel du gouvernement. Après la période
de commentaires et l'examen des observations recueillies entre octobre
et décembre, le gouvernement ébauchera un cadre réglementaire.
D'autres consultations seront entamées durant l'hiver 2007
et porteront sur le cadre réglementaire provisoire, qui sera affiché dans
le Registre de la LCPE. Le gouvernement a l'intention de finaliser le
cadre réglementaire d'ici le printemps 2007, y compris les objectifs à court
terme proposés pour les polluants atmosphériques et les GES,
après avoir tenu compte des commentaires reçus.
3.2 Élaboration des règlements
À compter de l'été 2007, le gouvernement entamera
des consultations sur l'application du nouveau cadre réglementaire à l'élaboration
de règlements régissant les divers secteurs industriels. Les
consultations aideront à déterminer comment transposer les objectifs à court
terme dégagés lors des consultations précédentes
en projets de règlements concrets incluant des échéanciers
de mise en œuvre.
Le gouvernement entend entamer la publication des projets de règlement
des premiers secteurs visés dans la Partie I de la Gazette du Canada à compter
du printemps 2008 pour les finaliser au plus tard à l'automne
de cette même année. Les règlements s'appliquant à tous
les autres secteurs devraient être terminés au plus tard à la
fin de 2010. L'échéancier pour compléter le processus
réglementaire reconnaît que chaque secteur a des caractéristiques
uniques qu'il faut envisager lors de l'élaboration des règlements,
d'où les délais d'élaboration qui varient
d'un secteur à l'autre.
Les dispositions initiales des projets de règlement entreraient en
vigueur à la fin de 2010 et le reste, dès que possible par la
suite.
4. Questions à débattre
Les questions ci-après serviront de pivots à partir desquels
on pourra élaborer et peaufiner les éléments du cadre
réglementaire.
Question 1. De quelle façon devrait-on
fixer les objectifs de réduction des émissions? Quels rôles
l'analyse comparative et l'évaluation de la technologie
pourraient-elles jouer dans une approche d'établissement des
objectifs? Quels facteurs socio économiques clés doivent entrer
en ligne de compte?
Question 2. De quelle façon devrait-on tenir compte des questions locales
ou régionales liées à la qualité de l'air
au moment d'établir les objectifs?
Question 3. De quels éléments devrait-on tenir compte au moment
de déterminer si des approches différentes d'établissement
des objectifs peuvent être utilisées pour les nouvelles sources
par rapport aux sources existantes?
Question 4. Quels devraient être les objectifs à court terme
pour les polluants atmosphériques et les GES? Compte tenu que le rendement
s'améliore au gré des nouveaux investissements et que les
objectifs sont resserrés au fil du temps, quelle serait la meilleure
façon de déterminer les objectifs? Combien de temps à l'avance
les objectifs devraient-ils être déterminés? De tels objectifs
futurs devraient ils être inclus dans les règlements?
Question 5. Quels éléments sont nécessaires pour assurer
le fonctionnement efficace du mécanisme d'échange de droits
d'émission?
Question 6. Le système d'échange de droits d'émission
devrait-il se limiter aux échanges à l'échelle nationale?
Quels seraient les avantages et les inconvénients et les éléments à considérer
d'un système qui permettrait des échanges transfrontaliers
avec les États-Unis?
Question 7. Devrait-on élaborer un système de crédits
compensatoires national comme option de conformité pour réduire
en partie ou en totalité les émissions atmosphériques?
Dans l'affirmative, les crédits compensatoires devraient-ils être
limités à certaines activités ou à certains secteurs?
Question 8. Devrait-on considérer mettre en œuvre un système
d'« adhésions » pour faciliter la participation volontaire
d'entités non réglementées?
Question 9. Devrait-on considérer l'établissement d'un
mécanisme pour stimuler les actions industrielles hâtives préalablement à l'entrée
en vigueur des cibles de réduction réglementaires ?
Question 10. Quels mécanismes pourrions-nous adopter pour stimuler
le développement et le déploiement des technologies? Quelle serait
la meilleure structure à donner à un fonds d'investissement technologique?
Question 11. Existe-t-il d'autres options relatives à la conformité qu'il
faut prendre en considération pour certaines émissions ou pour
l'ensemble de celles-ci? Dans quelles circonstances devrions-nous les
considérer?
Question 12. Comment devrions-nous mettre au point un
système unique
de déclaration des émissions atmosphériques? Pour l'élaborer,
pourrions-nous nous inspirer d'un mécanisme existant?
5. Éléments proposés du cadre réglementaire
Le gouvernement reconnaît que les émissions de polluants atmosphériques
et de GES continuent à toucher la santé humaine et l'environnement.
La réduction des émissions atmosphériques est une question
d'intérêt national; le Canada s'engage à prendre
des mesures afin de réduire ces émissions dans le but d'offrir
des avantages tangibles pour la santé des Canadiens et l'environnement.
Durant l'élaboration de ce cadre, il faudra tenir compte de beaucoup
d'éléments et d'options connexes, notamment, mais
sans nécessairement s'y limiter: les objectifs de réduction
d'émission et les échéanciers, les options relatives à la
conformité ainsi que l'évaluation, la surveillance et les
rapports en matière de conformité.
5.1 Objectifs de réduction des émissions et échéanciers à court
terme
Une des principales caractéristiques des règlements proposés
est qu'ils permettraient d'établir des exigences de réduction
des émissions pour les polluants atmosphériques et les gaz à effet
de serre de façon intégrée. Des objectifs seront fixés
pour s'attaquer aux principales émissions de chaque secteur. Les
objectifs et les échéanciers de chaque secteur feront l'objet
d'analyses et de consultations continues.
Comme mentionné dans l'Avis d'intention, les principes
ci-après guideront l'approche du gouvernent en vue d'établir
des objectifs et des échéanciers :
- Réaliser des réductions mesurables de la pollution atmosphérique
qui apporteront des avantages pour la santé et l'environnement;
- Réduire
les émissions atmosphériques de toutes les
sources en répartissant les efforts entre les secteurs de l'industrie
et les consommateurs;
- Fixer des objectifs d'émission atmosphérique
qui respectent les normes environnementales de pointe et qui sont aussi,
sinon plus,
rigoureuses que celles des É.-U.;
- Maximiser les gains environnementaux à l'aide
d'une
approche intégrée multi-polluants;
- Maintenir la compétitivité du
Canada et tenir compte, dans
les exigences réglementaires, des possibilités offertes par le
cycle d'investissement en capitaux;
- Fournir à l'industrie
une certitude réglementaire.
Question 1.
De quelle façon devrait-on fixer les objectifs de réduction des émissions?
Quels rôles l'analyse comparative et l'évaluation
de la technologie pourraient-elles jouer dans une approche d'établissement
des objectifs? Quels facteurs socio-économiques clés doivent
entrer en ligne de compte?
Les règlements proposés établiront des objectifs d'émission
atmosphérique réalistes en vue de réduire les émissions
partout au pays et ainsi obtenir des avantages tangibles pour la santé des
Canadiens et l'environnement. Les échéanciers de ces objectifs
encourageront les émetteurs à tenir compte des exigences coordonnées
dans leurs décisions concernant les investissements en capital.
Étant donné que les polluants atmosphériques et les GES
ont de nombreuses sources communes, des exigences coordonnées permettraient
aux responsables des sources de faire des choix d'investissement de capitaux
qui maximisent les synergies et la rentabilité pour réduire les
polluants atmosphériques et les GES. Afin d'optimiser les avantages
potentiels pour la santé et l'environnement et de minimiser la
possibilité d'accroître par inadvertance certaines émissions
atmosphériques, le gouvernement adoptera une approche de mesures globales
destinée à toutes les émissions atmosphériques
de façon à trouver une solution optimale pour atténuer
les répercussions des deux problèmes. Une approche intégrée
et uniforme à l'échelle nationale permettra à l'industrie
de contribuer à l'amélioration de la qualité de
l'air et à l'atteinte de résultats environnementaux
de façon efficace et efficiente.
Au moment d'établir les objectifs d'émission atmosphérique,
il sera possible de s'appuyer sur l'expérience des partenaires
commerciaux et d'autres autorités compétentes du Canada.
Plus particulièrement, il serait avantageux de regarder ce que font
les autres gouvernements ayant une performance environnementale et économique
de haut niveau afin de déterminer les niveaux de performance démontrés
qui ont été atteints en appliquant des technologies et des pratiques
de pointe. Pour éclairer la détermination d'objectifs précis,
on pourrait comparer la performance actuelle en matière d'émissions
(c.-à-d., l'intensité des émissions ou l'indice
de la performance en matière d'émissions) avec d'autres
installations ou secteurs similaires dans des pays ayant une performance environnementale
et économique de haut niveau.
L'établissement d'objectifs précis pourrait être éclairé par
une analyse détaillée des processus et des technologies actuellement
en place dans les secteurs industriels au Canada et par une évaluation
des technologies de pointe disponibles pour réduire les émissions
atmosphériques. On pourrait ainsi mesurer les réductions qu'il
serait possible de réaliser en mettant en œuvre ces technologies
au Canada.
Les facteurs socio-économiques sont importants pour le processus d'établissement
des objectifs et l'élaboration des stratégies optimales
permettant de les atteindre. Ils incluent les questions d'équité et
de répartition régionale des coûts et des avantages.
Question 2.
De quelle façon devrait-on tenir compte des questions locales
ou régionales liées à la qualité de l'air
au moment d'établir les objectifs?
En ce qui a trait aux polluants atmosphériques, il faut considérer
d'autres éléments pour établir des objectifs, notamment
en raison du lien complexe qui existe entre les émissions, la qualité de
l'air ambiante et les effets sur la santé et l'environnement.
Le gouvernement fixera des objectifs et des échéanciers qui réduiraient
de façon mesurable les répercussions des polluants atmosphériques
sur la santé des Canadiens, surtout les plus vulnérables (enfants,
personnes âgées et celles qui souffrent de maladies cardiovasculaires
et respiratoires). Les données probantes actuelles relatives aux effets
sur la santé indiquent que l'amélioration de la qualité de
l'air serait profitable partout au pays. Toutefois, les rapports entre
les émissions, la qualité de l'air ambiante et leurs effets
possibles sont complexes et non linéaires et varieront d'une région à l'autre.
Les objectifs et les échéanciers réduiront aussi de façon
mesurable les impacts des émissions atmosphériques sur l'environnement.
Par conséquent, les concentrations dans l'air ambiant et les charges
critiques fondées sur l'écosystème actuelles et
prévues pour les polluants atmosphériques responsables du smog
et des pluies acides, ainsi que leurs conséquences pour la santé de
la population (exposition aux polluants et puissance de ceux-ci) sont des facteurs
pertinents pour l'établissement des objectifs.
Question 3.
De quels éléments devrait-on tenir compte au moment
de déterminer si des approches différentes d'établissement
des objectifs peuvent être utilisées pour les nouvelles sources
par rapport aux sources existantes?
Dans certains scénarios de réglementation, les nouvelles installations
font face à des objectifs plus sévères que les installations
existantes, parce qu'elles ont accès à une technologie
plus récente et plus efficace dès le début de la planification
des investissements. Le concept de la « meilleure technologie disponible » peut
jouer un rôle dans l'établissement des objectifs.
Les nouveaux investissements en capital ou en capital de remplacement offrent
la possibilité d'améliorer grandement sa performance environnementale
tout en maintenant sa compétitivité, car le roulement du stock
de capital permet généralement d'atteindre les réductions
d'émission à un coût beaucoup moindre qu'au
moyen d'approches de « fin de chaîne ».
Les usines existantes pourraient se retrouver avec des coûts supplémentaires
(surtout en raison du temps d'arrêt de production et des pertes
de revenus connexes) associés à l'adaptation d'une
nouvelle technologie à un processus existant.
On remarque que l'approche d'installations existantes jouissant
de droits acquis peut mener à des situations où les entreprises
ne remplacent pas, mais prolongent l'utilisation d'équipement
plus vieux et plus polluant plutôt que d'investir et de s'exposer à des
objectifs plus sévères.
On discute ci-dessous des options visant à combler l'écart
temporel entre les investissements (p. ex., au moyen de l'échange
des droits d'émission) et à promouvoir le développement
et le déploiement de la technologie.
Question 4.
Quels devraient être les objectifs à court terme pour
les polluants atmosphériques et les GES? Compte tenu que le rendement
s'améliore au gré des nouveaux investissements et que les
objectifs sont resserrés au fil du temps, quelle serait la meilleure
façon de déterminer les objectifs? Combien de temps à l'avance
les objectifs devraient-ils être déterminés? De tels objectifs
futurs devraient ils être inclus dans les règlements?
Le gouvernement s'est engagé à réduire les émissions
atmosphériques de toutes les sources en équilibrant les efforts
de l'industrie et des consommateurs. Les objectifs pour ces émissions
seront établis conformément aux principales normes environnementales,
ou du moins à des normes aussi rigoureuses que celles des É.U.
Concernant les polluants atmosphériques, le gouvernement s'est engagé à adopter
une approche d'établissement des objectifs axée sur des
plafonds fixes à court, moyen et long termes. Il existe différentes
options pour établir ces plafonds et les répartir entre les secteurs
et entre les installations de chaque secteur.
Quant aux GES, le gouvernement entend adopter à court terme une approche
axée sur l'intensité des émissions qui produira,
pour l'environnement canadien, de meilleurs résultats que ceux
du plan proposé le 16 juillet 2005 et qui permettra des progrès
réels, ici au pays. Il existe différentes options pour établir
les objectifs d'intensité des émissions des divers secteurs.
5.2 Options relatives à la conformité
Afin de minimiser les coûts de conformité pour l'industrie
aux obligations réglementaires proposées, un certain nombre d'options
de conformité seront considérées. L'objectif est
de garantir des avantages tangibles pour la santé et l'environnement,
tout en procurant à l'industrie la latitude nécessaire
pour choisir la façon la plus économique de respecter ses obligations.
L'approche du gouvernement à l'égard des options
de conformité sera fondée sur les principes suivants :
- Intégrer des mécanismes de conformité souples, notamment
des mécanismes autonomes axés sur le marché qui
ne dépendent
pas de l'argent des contribuables;
- Maintenir la compétitivité du
Canada et tenir compte, dans les exigences réglementaires, des
possibilités offertes dans le cadre
du cycle d'investissement en capitaux;
- Encourager les investissements
dans le développement et le déploiement
de nouvelles technologies.
Question 5.
Quels éléments sont nécessaires pour assurer
le fonctionnement efficace du mécanisme d'échange de droits
d'émission?
Le gouvernement envisage l'utilisation de systèmes d'échange
de droits d'émission pour certains polluants atmosphériques
(NOX et SO2) et les gaz à effet de serre. Bien qu'il soit impossible
de troquer des droits d'émission de polluants atmosphériques
contre des droits d'émission de GES et vice versa, des systèmes
distincts d'échange pourraient coexister.
L'échange de droits d'émission peut aider les entreprises à harmoniser
les exigences d'émissions avec leurs échéanciers
en matière d'investissement, et à tirer profit du fait
que d'autres entreprises ont des coûts moins élevés à assumer
pour réduire leurs émissions.
Dans un système d'échange, le marché accorde une
valeur marchande aux réductions d'émission – soit
le prix d'une tonne d'émissions – ce qui offre un
incitatif financier aux promoteurs de nouvelles technologies ou de technologies
de remplacement, et encourage les fabricants d'équipement antipollution à élaborer
des technologies qui réduisent davantage les émissions qu'à l'heure
actuelle. Un tel système peut également encourager les émetteurs,
sur le plan financier, à changer leurs processus ou leurs pratiques
opérationnelles, amenant les émissions en deçà des
niveaux qu'elles auraient atteints autrement.
L'évaluation des options concernant un système d'échange
de droits d'émission pour les polluants atmosphériques
tiendrait compte des répercussions sur la qualité de l'air
local et régional en vue de protéger la santé et l'environnement
des Canadiens.
Les expériences passées dans le domaine des échanges
de droits d'émission, notamment dans le cadre du Programme de
lutte contre les pluies acides des États-Unis, du système d'échange
de droits d'émission du Royaume-Uni et du Programme d'élimination
progressive du plomb des États-Unis ont démontré que ces
systèmes peuvent permettre de réduire les émissions à un
coût moindre que les règlements traditionnels imposés d'autorité et
peuvent mener plus rapidement à l'atteinte des objectifs environnementaux.
De plus, les systèmes d'échange de droits d'émission
peuvent offrir des incitatifs financiers axés sur le marché pour
le développement et le déploiement de technologies.
Question 6.
Le système d'échange de droits d'émission
devrait-il se limiter aux échanges à l'échelle nationale?
Quels seraient les avantages et les inconvénients et les éléments à considérer
d'un système qui permettrait des échanges transfrontaliers
avec les États-Unis?
Le gouvernement envisage la création d'un système d'échange
de droits d'émissions pour les polluants atmosphériques
entre des entreprises à l'échelle nationale, au niveau
d'un secteur précis ou entre les secteurs, dans lequel les entreprises
recevraient des crédits lorsqu'elles dépasseraient leurs
objectifs. Ces crédits pourraient ensuite être échangés
entre les entreprises.
Le gouvernement est également disposé à étudier
la possibilité d'établir un système d'échange
transfrontalier des droits d'émission avec les États-Unis
dans le secteur de la production d'électricité alimentée
aux carburants fossiles. Il s'agirait, au minimum, d'établir,
pour les unités de production d'électricité, des
plafonds de niveaux comparables à ceux des États-Unis, et de
mettre en place des exigences de surveillance et de déclaration harmonisées
comme fondement des plafonds et du commerce pour les deux pays. Une étude
conjointe Canada ÉtatsUnis publiée en juillet 2005 (http://www.ec.gc.ca/cleanair-airpur/caol/canus/IPM_TECHNICAL /trading_report/trading_report_f.cfm)
a démontré la faisabilité d'un système d'échange
transfrontalier de polluants atmosphériques dans le secteur de l'électricité.
Elle indique aussi que les pluies acides et les niveaux de smog pourraient être
réduits dans l'Est de l'Amérique du Nord si on fixait
un plafond pour les émissions de ce secteur à des niveaux comparables à ceux
des États-Unis et que les échanges entre les centrales électriques
maintiendraient le niveau global des réductions d'émissions,
tout en diminuant les coûts liés au respect du plafond pour l'industrie.
Les gouvernements provinciaux, l'industrie et les intervenants ont été informés
des résultats de cette analyse.
Pour ce qui est des gaz à effet de serre, le gouvernement envisage
un système d'échange national multisectoriel et même
des liens internationaux. Toutefois, il n'achètera pas de crédits
et n'entrera pas autrement sur le marché des échanges d'émission.
Question 7.
Devrait-on élaborer un système de crédits compensatoires
national comme option de conformité pour réduire en partie ou
en totalité les émissions atmosphériques? Dans l'affirmative,
les crédits compensatoires devraient-ils être limités à certaines
activités ou à certains secteurs?
Le gouvernement est intéressé à entendre les commentaires
sur l'utilisation potentielle de crédits compensatoires comme
option de conformité. Les crédits compensatoires sont des réductions
d'émissions atmosphériques, réalisées par
un secteur non réglementé, qui contrebalancent ou compensent
les réductions d'émissions que les entités réglementées
doivent obtenir. Les crédits compensatoires doivent se traduire par
des réductions d'émissions réelles, quantifiables
et vérifiables à l'appui des résultats escomptés
pour la santé et l'environnement, et s'ajouter aux autres
obligations réglementaires visant à réduire les émissions
des activités de compensation.
Les crédits compensatoires s'appliquent principalement aux émissions
qui n'ont pas d'incidence sur l'objectif environnemental,
comme les gaz à effet de serre. Lorsque les crédits compensatoires
sont pertinents sur le plan environnemental, la disponibilité des réductions
d'émissions dans les secteurs et les activités non réglementés
pourraient offrir une option moins coûteuse aux entreprises pour leur
permettre de respecter leurs obligations réglementaires. Pour les émissions
de polluants atmosphériques, lorsqu'ils présentent des
effets importants sur la santé humaine et l'environnement au niveau
local, la portée des crédits compensatoires comme option de conformité peut être
plus limitée, même s'ils ont été utilisés
dans certains cas. Par exemple, les crédits compensatoires pour les
objectifs d'émissions liés aux oxydes d'azote (NOx)
ont été utilisés dans le cadre du programme RECLAIM en
Californie et lors de la mise en œuvre du système d'échange
du US NOx Budget par certains États.
Question 8.
Devrait-on considérer mettre en œuvre un système
d'« adhésions» pour faciliter la participation volontaire
d'entités non réglementées?
Le gouvernement est intéressé à entendre les commentaires
sur la possibilité d'utiliser des « adhésions » pour
faciliter la participation volontaire des entités non réglementées.
Les « adhésions » sont des objectifs d'émissions
auxquels les entités adhèrent volontairement. Elles pourraient
constituer un véhicule pour les municipalités, d'autres
entités non réglementées ainsi qu'inclure les entités
d'un secteur réglementé dont les émissions sont
en dessous du seuil établi dans le règlement, mais qui décident
tout de même d'adopter les objectifs. Les entités qui surpassent
les objectifs pourraient recevoir et vendre des allocations, mais ne seraient
pas pénalisées si elles ne les respectaient pas. Il faudrait
fixer des objectifs pour les « adhésions » des secteurs
qui ne sont pas réglementés.
Question 9.
Devrait-on considérer l'établissement d'un
mécanisme pour stimuler les actions industrielles hâtives préalablement à l'entrée
en vigueur des cibles de réduction réglementaires?
Dans l'Avis d'intention, on promettait d'étudier
un mécanisme pour reconnaître les mesures précoces. Des
mesures précises visant à réduire les émissions
atmosphériques avant l'entrée en vigueur des objectifs
d'un secteur pourraient être reconnues à des fins de conformité futures,
sous certaines réserves. Suite aux actions précoces, les entreprises
pourraient recevoir des allocations et les reporter à des années
futures ou celles-ci pourraient leur donner le droit de recevoir des allocations
dans l'avenir. L'établissement d'allocations ou de
droits qui peuvent être vendus pourrait aider à améliorer
le rendement économique d'investissements hâtifs dans la
réduction des émissions.
Question 10.
Quels mécanismes pourrions-nous adopter pour stimuler le développement
et le déploiement des technologies? Quelle serait la meilleure structure à donner à un
fonds d'investissement technologique?
Pour atteindre les objectifs actuels et importants de réduction des émissions,
nous avons besoin de nouveaux investissements en capital, de nouvelles technologies
et de percées technologiques. À l'heure actuelle, nous
pouvons répertorier plusieurs percées technologiques potentielles,
notamment le charbon épuré, les piles à combustible ainsi
que le captage et le stockage du dioxyde de carbone. Le gouvernement examinera
la possibilité de promouvoir les investissements dans le développement
et le déploiement de ces technologies novatrices au moyen d'un
certain nombre de mécanismes, dont le cadre réglementaire.
Bien que les objectifs réglementés de réduction des émissions
puissent inciter au développement et au déploiement technologique,
il est possible d'encourager l'innovation autrement. Un mécanisme
clé envisagé pour aider l'industrie à se conformer
au système réglementaire sera la création possible d'un
fonds d'investissement technologique auquel l'industrie, et possiblement
les gouvernements, pourraient contribuer en fournissant des ressources à l'appui
du développement de technologies transformatrices, qui peuvent entraîner
des réductions importantes des émissions à long terme,
notamment grâce au captage et au stockage du dioxyde de carbone (CO2).
On pourrait aussi envisager d'offrir des crédits de conformité aux
entreprises qui ont investi dans ce type de technologies ou qui ont contribué à ce
genre de fonds. De même, les technologies qui réduisent les émissions
de polluants multiples pourraient être privilégiées.
Question 11.
Existe-t-il d'autres options relatives à la conformité qu'il
faut prendre en considération pour certaines émissions ou pour
l'ensemble de celles-ci? Dans quelles circonstances devrionsnous
les considérer?
Dans les paragraphes ci-dessus, nous avons décrit plusieurs options
relatives à la conformité qui ont été utilisées
ou proposées dans les systèmes réglementaires. Nous demandons
aux parties intéressées de nous faire part de leurs points de
vue pour déterminer si nous devrions explorer d'autres options.
5.3 Évaluation, surveillance et rapports en matière
de conformité
L'intégrité environnementale et économique de
l'approche réglementaire liée aux émissions atmosphériques
nécessitera de la surveillance et des régimes de déclaration
rigoureux des émissions atmosphériques, et il faudra par la
suite rendre compte aux Canadiens des résultats et des progrès
accomplis. Le gouvernement a l'intention de réduire de manière
significative les émissions et s'engage à veiller à ce
que les objectifs de réduction soient atteints dans les délais
prescrits en exerçant la surveillance de ces émissions et en
faisant rapport de manière entièrement transparente et responsable.
L'approche d'évaluation, de surveillance et de rapports
en matière de conformité adoptée par le gouvernement
est fondée sur le principe suivant :
- Veiller à ce que la surveillance, la production de rapports
et la mise en œuvre réglementaire soient efficaces et efficientes,
y compris intensifier les efforts pour réduire au maximum le
chevauchement réglementaire.
Le gouvernement a l'intention d'exiger qu'on recoure au
maximum à des mécanismes de surveillance continue pour quantifier
les émissions. Il prévoit aussi mettre en place un outil de
conformité réglementaire à guichet unique, en collaboration
avec les provinces et les territoires. Ces mesures auront pour but de veiller à ce
que l'industrie soit en voie de respecter ses obligations réglementaires
et de limiter le chevauchement réglementaire. L'élaboration
d'exigences en matière de surveillance rigoureuse, y compris
la spécification des protocoles de quantification, serait entreprise
en consultation et ferait partie du règlement.
Question 12.
Comment devrions nous mettre au point un système unique de déclaration
des émissions atmosphériques? Pour l'élaborer,
pourrions-nous nous inspirer d'un mécanisme existant?
Le système actuel de déclaration des polluants atmosphériques,
l'Inventaire national des rejets de polluants (INRP), sert à rendre
des comptes sur les engagements qu'a pris le Canada à l'échelle
nationale et internationale. Il n'a pas pour objet d'évaluer
la conformité aux règlements.
On utilise principalement les exigences actuelles de déclaration des
GES pour améliorer l'inventaire des GES du Canada. Le système
actuel ne sert pas d'outil de conformité réglementaire.
Le gouvernement reconnaît que les exigences de surveillance et de déclaration établies
devront tenir compte des besoins d'un futur programme d'échange
des droits d'émissions.
Le Comité directeur national sur la déclaration (CDND), un comité composé des
gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, a été formé en
2003 pour émettre des avis sur l'élaboration d'un
système unique et uniforme dans lequel on pourrait verser les rapports
obligatoires sur les émissions de gaz à effet de serre et l'information
connexe. Ce système avait pour objectif :
- d'appuyer le règlement fédéral proposé sur
les émissions de gaz à effet de serre;
- de respecter les
exigences législatives des provinces et des territoires
et les autres exigences en matière de déclaration des émissions
de gaz à effet de serre et d'information connexe;
- de rendre
l'Inventaire national des émissions de gaz à effet
de serre plus détaillé;
- de fournir aux Canadiens de
l'information sur les émissions de
gaz à effet de serre.
Le CDND est coprésidé par le gouvernement fédéral
et le gouvernement de l'Alberta. Il travaille en consultation avec des
intervenants dans le cadre du Comité consultatif des intervenants sur
la déclaration (CCID). Pour assurer une plus grande participation des
intervenants, le CDND a aussi formé plusieurs groupes de travail techniques
(GTT) afin d'aborder des questions précises et a organisé des
consultations nationales pour traiter des principales questions liées à la
déclaration et à la quantification.
6. Accords d'équivalence et accords administratifs
Quand la phase d'élaboration sera terminée, le gouvernement
a l'intention de travailler en partenariat avec les provinces et les
territoires pour mettre le cadre réglementaire en œuvre. Lorsque
ce sera possible et approprié, il tentera de conclure des accords d'équivalence
et des accords administratifs avec les gouvernements provinciaux, territoriaux
et autochtones intéressés pour éviter le chevauchement
réglementaire.
L'approche du gouvernement relative aux accords d'équivalence
et aux accords administratifs est fondée sur le principe suivant :
- Travailler en partenariat et respecter la responsabilité partagée
entre tous les ordres de gouvernement.
La Loi canadienne sur la qualité de l'air proposée faciliterait
l'utilisation des dispositions sur les accords d'équivalence
de la LCPE (1999) en faisant preuve de plus de souplesse. Premièrement,
la disposition liée à la durée maximale de cinq ans des
accords serait remplacée par une approche plus souple qui permettrait
de déterminer la durée des accords. Deuxièmement, les
critères d'admissibilité seraient assouplis de manière à ce
qu'un accord d'équivalence puisse s'appliquer aux
régimes de délivrance de permis et de licences provinciaux, territoriaux
et autochtones à condition que les conséquences soient les mêmes
que celles d'un règlement fédéral proposé.
Cette disposition tiendrait compte du fait que, au lieu de s'appuyer
sur un règlement, les gouvernements ont souvent recours à des
systèmes de délivrance de permis et de licences pour établir
les limites des émissions atmosphériques des installations précisées.
Les ministres pourraient aussi conclure des accords administratifs avec les
gouvernements provinciaux, territoriaux et autochtones afin de simplifier l'administration
des programmes, des lois et des règlements fédéraux. Les
accords administratifs portent généralement sur les inspections,
l'application, la surveillance et la déclaration ainsi que sur
d'autres éléments opérationnels. Dans ces cas-là,
chaque gouvernement conserve ses pouvoirs et ses responsabilités.
Quand le régime d'un autre ordre de gouvernement donne les mêmes
résultats que le règlement fédéral proposé,
la mise au point d'accords d'équivalence pourrait se faire
parallèlement à l'élaboration du règlement
fédéral. Ces accords d'équivalence entreraient
en vigueur le même jour que le règlement fédéral,
ce qui permettrait d'avoir un organisme de réglementation unique
au sein d'une même juridiction. Les accords d'équivalence
et les accords administratifs pourraient également être négociés
après l'entrée en vigueur du règlement fédéral.
Les accords d'équivalence et les accords administratifs proposés
seraient publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada pour une période
de commentaires de 60 jours. Une fois finalisés, ils seraient publiés
dans la Partie II de la Gazette du Canada. Dans le cas des accords d'équivalence,
un décret précisant quel règlement fédéral
proposé ne s'applique plus à l'issue de l'accord
serait publié dans la Partie II de la Gazette du Canada.
7. Objectifs à moyen et à long termes
À moyen terme (2020-2025), le gouvernement continuera d'utiliser une
approche fondée sur des plafonds déterminés pour établir
ses objectifs relatifs aux polluants atmosphériques. Dans le cas des
GES, le gouvernement adoptera une approche fondée sur l'intensité des émissions
avec des objectifs de réduction d'intensité qui seront suffisamment
ambitieux pour tendre vers des réductions absolues d'émission
et, donc soutenir la mise en place d'un plafond déterminé des émissions
durant cette période, tout en maintenant la compétitivité des
industries canadiennes et en envisageant les perspectives de croissance économique
pour le pays.
À
long terme (2050), le gouvernement continuera d'établir ses objectifs
pour les polluants atmosphériques au moyen d'une approche axée
sur des plafonds déterminés. Quant aux GES, il est résolu à réaliser
une réduction absolue des émissions variant de 45 à 65
% par rapport aux niveaux de 2003 d'ici 2050, et demandera à la Table
ronde nationale sur l'environnement et l'économie (TRNEE) des avis à propos
de l'objectif national spécifique de réduction des émissions à adopter
et des scénarios décrivant comment atteindre cet objectif, y
compris le rôle des technologies et du renouvellement des capitaux.
De plus, le gouvernement demandera à la TRNEE ses conseils concernant
:
- Les objectifs nationaux pour les matières particulaires et
l'ozone dans l'air ambiant pour la période de 2020 2025
et pour 2050;
- Les objectifs nationaux de réduction, en 2050, des émissions
totales de dioxyde de soufre, d'oxydes d'azote, d'ammoniac
gazeux, de composés organiques volatils et de matières particulaires
pour les secteurs du pétrole et du gaz, de l'électricité,
des métaux communs, du fer et de l'acier, de l'aluminium,
du ciment, des produits chimiques, des produits forestiers, des transports,
des produits de consommation, commercial, institutionnel et résidentiel,
et de l'agriculture;
- Les objectifs de réduction à moyen terme, pour 2020
2025, des émissions de GES dans les secteurs susmentionnés.
Dans le cadre de ce processus, nous demanderons à la TRNEE d'examiner
les approches politiques et les objectifs à moyen et à long termes
pris en considération et mis en œuvre à l'étranger.
Le gouvernement tiendra compte des recommandations et des conclusions de la
TRNEE en vue de fixer les objectifs pour la période réglementaire
initiale et les objectifs à moyen et à long termes de réduction
des émissions atmosphériques. Le gouvernement sera le seul responsable
de l'élaboration des règlements et de l'établissement
des objectifs.
8. Prochaines étapes
Le présent document constitue la première phase des consultations
concernant le cadre réglementaire. Veuillez soumettre vos commentaires
au ministère de l'Environnement à l'adresse suivante
: Directeur général, Direction des priorités stratégiques,
Direction générale de l'intendance environnementale, Environnement
Canada, Place Vincent Massey, 351, boulevard Saint-Joseph, Gatineau (Québec)
K1A 0H3. Un résumé des commentaires sera affiché sur le
Registre de la LCPE.
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