Partenariat rural canadien Le Comité consultatif sur les questions rurales Obstacles réglementaires au développement économique du milieu rural canadien Avril 2005 Préparé par: Bob Church, Owen McAuley, Teresa McNeil, et Jim Aquino Les opinions exprimées dans le présent document sont celles des membres du Comité consultatif sur les questions rurales et ne reflètent pas nécessairement les points de vue officiels du Gouvernement du Canada

Introduction

Dans son budget 2005, le gouvernement du Canada s'est engagé « à appliquer un système de réglementation et des politiques qui favorisent et protègent la confiance du public, appuient l'innovation et instaurent un climat propice aux affaires… ». Par la suite, l'honorable Reg Alcock, président du Conseil du Trésor, a fait connaître la façon dont le gouvernement fédéral entendait mettre en oeuvre l'initiative de renouveau visant la réglementation. Dans son communiqué du 24 mars, M. Alcock a déclaré que « le Canada dispose d'un système de réglementation dynamique qui lui a valu une renommée internationale et qui contribue à notre bien‑être économique et social. » Il a reconnu l'existence de certaines réalités auxquelles faisait face le système et a ajouté « qu'il nous faut le renouveler [système de réglementation] pour ne pas être dépassé par les besoins changeants afin de permette au Canada de continuer d'atteindre ses objectifs socioéconomiques grâce à un système de régulation efficace et opportun. »

L'engagement du gouvernement en vue de modifier le système de réglementation est conforme aux conseils qui figurent dans un rapport préparé à son intention par le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente. Dans le rapport, on reconnaît que le Canada a de solides assises réglementaires, mais que le « système [réglementaire] n'est pas viable au niveau souhaité par les Canadiens si des changements fondamentaux et systémiques ne lui sont pas apportés. » On y indique que bon nombre des règlements du Canada sont désuets et sont un obstacle à l'innovation et au développement économique, car ils freinent la compétitivité, la productivité, les investissements et la croissance de secteurs clés.

Tout en recommandant des modifications importantes de la perspective et des pratiques canadiennes, on précise dans le rapport du Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente qu'il n'est pas question de déréglementation. Au contraire, l'objectif est de maintenir un niveau élevé de protection pour tous les Canadiens tout en soutenant à la fois les réalisations sociales et économiques. Dans le rapport, on énumère les critères nécessaires pour atteindre cet objectif de façon à ce que la réglementation intelligente assure la protection et crée des conditions propices, s'adapte au développement et favorise un effort de collaboration entre les gouvernements, les citoyens et le secteur industriel.

Le Comité consultatif national sur les questions rurales appuie cette réforme de la réglementation et est enchanté de noter la prompte attention que témoigne le gouvernement fédéral à cette question. Le besoin d'adapter les règlements pour répondre aux attentes du public est particulièrement évident pour le milieu rural canadien. La mise en oeuvre d'un système de réglementation qui sera au service de toute une nation constitue un défi de taille. Le Comité consultatif national sur les questions rurales est convaincu qu'un tel défi ne peut être relevé sans tenir compte des caractéristiques propres au milieu rural canadien.

Le but du présent exposé est de faire valoir les questions et les particularités propres aux régions rurales dans le cadre du renouvellement global du système de réglementation du Canada. Cet exposé invoque les raisons pour lesquelles il est important de tenir compte de la perspective rurale, tout en fournissant quelques exemples à l'appui de ces motifs et en faisant quelques suggestions pour s'assurer que la question rurale sera une considération essentielle dans le cadre de la transformation du système de réglementation du Canada.

L'importance de la question rurale

Le Canada est une vaste étendue de toundra, de paysages marins, de forêts, de pâturages, de terres cultivées et d'exploitations agricoles, où les populations habitent dans des collectivités isolées ou de paisibles villages, où chacun se connaît et se côtoie, ou encore, dans de petites villes achalandées dont l'économie dépend des industries locales du secteur des ressources naturelles. Sous de nombreux aspects, l'étendue du milieu rural canadien est l'élément vital de son économie. Cependant, en raison de leur vaste dispersion et de leur diversité, il faut éviter de considérer les régions rurales de façon anodine, plus particulièrement à la lumière d'une question aussi complexe que celle de la réglementation intelligente. La prise en compte des intérêts des gouvernements, des industries et des consommateurs est tout aussi importante pour les milieux ruraux qu'elle ne l'est pour la nation toute entière. Toutefois, la question rurale revêt une toute autre importance lorsqu'elle est examinée en tenant compte de variables aussi critiques que la taille de la population, de la distance par rapport au marché, de la disponibilité des emplois et des services, des frais associés aux services de livraison et de l'accessibilité aux moyens de transport et d'information. Par conséquent, non seulement le milieu rural diffère du milieu urbain de maintes façons, mais ce milieu comporte lui‑même de multiples facettes dont il faut tenir compte si on veut lui accorder un traitement équitable à part entière et comme partie intégrante du Canada.

Par souci d'élaborer un meilleur cadre réglementaire, le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a soulevé, entre autres, la nécessité de faire participer les gouvernements provinciaux et territoriaux, afin de favoriser l'élaboration de positions réglementaires pan gouvernementales et de pouvoir compter sur des évaluations à jour du degré de tolérance des citoyens à l'égard du risque. Répondre à ces besoins, même en termes généraux, constitue une entreprise de grande envergure. Les dirigeants du milieu rural canadien craignent profondément que les politiques et les règlements consécutifs seront élaborés et mis en oeuvre par des Canadiens qui ont une compréhension minime du milieu rural canadien Bien que leur opinion puisse aussi refléter l'opinion de la plupart des Canadiens, les conseils qu'ils prodiguent ont trop souvent des effets négatifs sur ceux qui vivent et gagnent leur vie dans ce vaste espace que nous appelons le Canada rural . Il est par conséquent nécessaire de trouver des façons de s'assurer que le Canada rural fait partie intégrante de la perspective globale du gouvernement au fur et à mesure qu'il s'engage à appliquer « un système de réglementation et des politiques qui favorisent et protègent la confiance du public, appuient l'innovation et instaurent un climat propice aux affaires. »

Exemples de vulnerabilité rurale

Il serait nécessaire de mener une étude approfondie en vue de fournir une liste exhaustive des caractéristiques propres au milieu rural qui le rendent vulnérable aux mesures de réglementation conçues pour être avantageuses pour l'ensemble du pays. Les efforts déployés en vue d'assurer la prestation d'un programme efficace et équitable à l'échelle nationale dans des secteurs de politique aussi vastes que la santé, les soins aux enfants, les transports, la communication et le développement économique, se heurtent à la réalité du milieu rural où une réglementation uniforme n'a pas sa place. Trop souvent, il en découle des programmes qui ne peuvent pas répondre aux besoins des citoyens des régions rurales et de leurs collectivités, car il leur est impossible de respecter les exigences réglementaires. En règle générale, une réglementation souple sera davantage valable qu'un système réglementaire statique.

On peut citer de nombreux exemples appuyant la nécessité de tenir compte des besoins propres du milieu rural dans le cadre de la mise en oeuvre d'une réglementation intelligente en vue de protéger les résidents, les entreprises, les collectivités et les régions rurales, de créer des conditions qui leur sont favorables et de s'adapter au développement rural. Les exemples ci‑dessous ont une incidence sur la durabilité des collectivités rurales. Certaines de ces répercussions ont été mises en évidence pour démontrer l'importance des questions suivantes :

• les règlements désuets;
• les répercussions financières sur la mise en oeuvre;
• l'applicabilité à une région;
• les répercussions interdépendantes des règlements qui découlent de sources et de politiques diverses.

Les règlements désuets

Le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente a indiqué dans son rapport qu'un système réglementaire désuet est un obstacle à l'innovation et au développement économique, car il freine la compétitivité, la productivité, les investissements et la croissance de secteurs clés. Un exemple est la façon dont certains règlements désuets ont été un obstacle à l'innovation et à de nouvelles occasions d'affaires dans la production de céréales dans les Prairies. Bien qu'il soit impératif de protéger le marché actuel, les limites réglementaires visant les paramètres de classement dans le système d'homologation empêchent de faire des percées dans le domaine de la sélection de céréales. Le système actuel canadien d'homologation de nouvelles variétés de céréales est au coeur même de sa quasi‑incapacité de produire des charges d'alimentation pour les secteurs de l'industrie comme la production d'éthanol ou l'engraissement. L'absence de méthodes pour remplacer le caractère visuellement distinctif du grain dans le système de classement limite la capacité d'homologuer les matières premières pour l'alimentation, la production d'éthanol ou pour tout autre usage. Cette lacune appuie le marché d'hier au détriment des occasions de demain. Sans une révision en profondeur de l'ancienne réglementation, le système de culture (céréalière) des Prairies ne sera pas en mesure de tirer profit de la diversification économique dans une économie durable.

Le développement de l'industrie céréalière par la production de produits alimentaires et non alimentaires sera tributaire de la disponibilité de charges d'alimentation relativement abordables et en abondance. Le succès sur le front de la concurrence au sein d'un marché nord‑américain exige des producteurs de céréales canadiens d'évaluer la position de leurs concurrents. À l'heure actuelle, les programmes américains offrent des mesures incitatives par le truchement de paiements compensatoires et contracycliques en vue d'assurer le maintien de stocks de charges d'alimentation, peu importe le degré de production ou le prix du marché. Ces mesures ont pour effet d'assurer une quantité de produits en vue d'encourager les investissements à valeur ajoutée. Les programmes canadiens quant à eux ont pour but de dissuader la production de charges d'alimentation en périodes d'abondance des stocks et de faiblesse des prix. Cela diminue la confiance en vue d'établir des industries à valeur ajoutée lorsque cette activité dépend d'une grande quantité de stocks de produits relativement abordables.

Répercussions financières sur la mise en oeuvre

L'effondrement de l'industrie de la pêche du poisson de fond de l'Atlantique, les fluctuations des stocks de saumon du Pacifique et les préoccupations sans cesse grandissantes du public et des parlementaires, ont fait accroître la nécessité pour le gouvernement d'être actif au chapitre de la protection de la science et des ressources écologiques. Il s'agit là d'une demande coûteuse. En revanche, les règlements visant l'homologation et les coûts qui y sont associés ont été modifiés, augmentant ainsi le fardeau des utilisateurs des ressources et de l'habitat. Tous les groupes sectoriels ont connu des augmentations importantes de leurs coûts annuels d'homologation et de leurs droits de quai au cours des dernières années. Bien que ces changements soient justifiés, il faut agir avec soin pour s'assurer que les utilisateurs de l'habitat peuvent raisonnablement assumer ce fardeau supplémentaire. La conséquence néfaste qui en découle est que des milliers de petits villages de pêcheurs et d'entreprises sont repoussés en dehors de l'industrie. Le contrôle des ressources est maintenant entre les mains de grandes entreprises dans les régions centrales—par ex. plus de 40 % des permis de pêche en Colombie-Britannique sont désormais détenus à Vancouver. La question est de savoir si les utilisateurs des ressources (une partie ou la totalité d'entre eux) assument une part disproportionnée des coûts reliés à la protection de celles-ci.

L'applicabilité à une région

L'industrie canadienne de la pêche fournit un exemple de la nécessité d'être à l'écoute des besoins des régions et des localités qu'elle dessert. Citons le cas de certaines parties sans littoral du Canada, où des règlements sur la pêche y sont appliqués alors qu'on n'y trouve aucune pêcherie. Dans les Prairies, le problème réside dans la désignation des tranchées de drainage en tant qu'habitat du poisson, une définition qui cause un préjudice difficile à gérer pour les agriculteurs et les administrations municipales.

L'industrie laitière nous fournit un exemple de préoccupation en matière d'aide à l'exploitation régionale. La politique agricole a contribué à la stabilité et à la rentabilité de l'industrie laitière, mais au cours des dernières décennies, le nombre d'intervenants au sein de cette industrie a diminué de façon spectaculaire, les fermes laitières étant de plus en plus concentrées près des grands centres urbains. Cette situation a grandement diminué l'incidence de la politique de développement régional qui a été conçue pour favoriser la stabilité économique dans les régions les plus éloignées. Elle suppose le besoin d'examiner la réglementation agricole à l'échelle nationale pour évaluer son incidence, à l'échelle régionale, sur la répartition des avantages économiques de l'élevage laitier dans les grandes zones rurales.

En règle générale, les réalités rurales sont telles qu'il est nécessaire de faire preuve d'une plus grande latitude dans la mise en oeuvre de la réglementation au-delà de ce qui est normalement exigé dans les régions centrales, où les règlements sont rédigés. C'est le cas notamment pour les centres nationaux, les centres provinciaux et même pour les centres de développement régional. La souplesse est essentielle.

Répercussions interdépendantes

Le Nord‑Est de l'Ontario est un exemple du défi que doivent relever de nombreuses régions du Canada où l'économie dépend principalement des ressources naturelles. C'est le cas plus particulièrement dans les régions éloignées de cette partie de la province, où les collectivités sont exposées aux effets dévastateurs du cycle d'expansion et de ralentissement volatil causé par la conjoncture économique extérieure. Chaque fois qu'il y a un ralentissement de l'économie, les pertes d'emploi sont plus nombreuses et le nombre de personnes qui quittent la région est plus élevé. L'isolation relative, la rareté de la population et l'étendue géographique rendent la tâche de desservir ces communautés plus difficiles pour le gouvernement et le secteur privé et nécessitent la mise en oeuvre de solutions de rechange afin d'offrir des services socioéconomiques de qualité optimale. La recherche de solutions de rechange suppose en partie la modification des règlements pour assurer un contexte favorable au succès économique et propice à la santé et au bien‑être des résidents ruraux. Bien que les organismes de développement régional offrent des dispositions financières exceptionnelles et nécessaires au développement d'une entreprise, ils ne tiennent pas nécessairement compte des règlements régissant d'autres domaines comme le logement, l'éducation, les transports et les services de santé. À défaut de préserver l'équilibre entre le soutien économique et le soutien social, les dispositions financières particulières ne peuvent remplir leur objectif prévu qui est de favoriser la diversification économique dans les régions éloignées.

Dans un tout autre exemple, au moment même où le gouvernement du Canada traite de la nécessité de transférer d'importantes ressources aux Premières nations par la conclusion de nouveaux traités, certaines de leurs communautés sont dévastées, plus particulièrement sur la Côte Ouest, par suite de l'application des politiques de rationalisation des pêches. Les répercussions d'une politique en particulier et des règlements qui en découlent sont un obstacle à la réalisation d'une autre.

Dans le cas des récentes modifications des règles d'application de la réglementation régissant l'ESB et la grippe aviaire, l'augmentation des coûts dictée par la réglementation a aggravé les répercussions sur les producteurs dont le marché a été détruit par suite des changements apportés à la politique d'exportation tout aussi dictée par la réglementation. Cette anomalie découle d'une décision prise à l'encontre de ceux qui sont le plus visés : les résidents et les producteurs ruraux, qui n'ont que peu ou pas de recours devant une bureaucratie sans cesse croissante.

Conséquences

Les exemples qui précèdent proviennent de certains secteurs et de certaines régions du Canada. D'autres secteurs et endroits auraient pu tout autant faire ressortir les questions soulevées. Dans l'ensemble, ces exemples illustrent la complexité des répercussions de la réglementation sur les collectivités des régions rurales, éloignées ou nordiques. La réglementation qui appuie l'ancienne façon de faire au détriment de l'innovation, qui applique les coûts sans en mesurer les conséquences ou sans tenir compte des personnes qui en bénéficient, qui est appliquée d'une manière inadéquate et dans des régions où elle n'avait pas sa raison d'être à l'origine et qui ne prend pas en considération les répercussions que peuvent avoir les règlements connexes, constitue un obstacle majeur au développement rural. Qu'il s'agisse de règlements inappropriés nouvellement adoptés ou désuets, le point essentiel est que les coûts socioéconomiques de la réglementation ne doivent pas être supérieurs aux avantages que peuvent tirer les Canadiens des régions rurales ou urbaines. Le Comité consultatif sur les questions rurales fait valoir les répercussions générales suivantes :

Distribution équitable des coûts

Les lois nouvellement adoptées et les règlements qui s'y rattachent sont trop souvent préconisés par des groupes d'intérêt qui appuient de manière indéfectible le milieu urbain et qui ne tiennent pas suffisamment compte de la place qu'occupent les résidents du milieu rural canadien. Parfois, il arrive que les résidents ruraux doivent assumer une part disproportionnée des coûts afin de se conformer à cette réglementation. L'application de nouveaux règlements régissant la salubrité des aliments et leur traçabilité en vue de protéger les consommateurs sans une compréhension claire de la capacité des régions rurales à en absorber les coûts ou les répercussions illustre la façon dont les valeurs des autres peuvent être imposées sur le paysage rural sans aucune compréhension des retombées possibles. La mise en oeuvre de la Loi sur le contrôle d'application des lois relevant de l'agence canadienne d'inspection des aliments (projet de loi C-27) sans tenir de consultations auprès des personnes visées et la désignation de l'ensemble des plantes et des animaux en tant que produits réglementés aura des répercussions sur chaque habitant du Canada rural, car il dégage le gouvernement de toute responsabilité et fait assumer les coûts du programme à tous les propriétaires d'animaux ou aux exploitations agricoles.

Protection de la viabilité rurale

La vitalité et la durabilité des régions rurales doivent compter dans une large mesure sur une réglementation qui prévoit des mesures incitatives en vue du développement rural et dont les avantages l'emportent sur les coûts. Une réglementation qui fait obstacle au développement des régions rurales devrait être modifiée ou restructurée. Dans un même ordre d'idées, les critères relatifs au bien‑être du milieu rural devraient faire partie du processus d'approbation de la nouvelle réglementation. Sans de telles mesures de protection, c'est le pays tout entier qui s'appauvrira. Il y a fort à gagner d'un pays où les collectivités rurales et urbaines sont toutes deux viables et contribuent à l'économie globale de la nation.

Une voix au chapitre digne de confiance

Il est nécessaire de donner au milieu rural voix au chapitre dans la formulation de la nouvelle réglementation et dans le cadre de la révision ou de l'élimination des règlements désuets en raison du manque de compatibilité entre ces règlements et la réalité rurale. Il existe plusieurs façons de s'assurer que ces porte-parole sont représentés équitablement lorsque la réglementation sera créée, révisée ou éliminée. Une représentation adéquate nécessitera d'être particulièrement attentif aux variantes rurales. Il faut reconnaître les différences qui existent d'un secteur de l'industrie rural à l'autre et au sein d'un même secteur, et d'une technologie qui vise l'économie rurale à l'autre et dans le cadre même d'une de ces technologies. On peut citer comme exemple l'industrie des viandes qui illustre la nécessité d'être mieux sensibilisé aux différences d'une entreprise rurale à l'autre : alors que les entreprises soumises à la gestion de l'offre ont la possibilité de répercuter leurs coûts de production, les entreprises à marché ouvert ne peuvent pas agir ainsi et demeurent concurrentiels si les prix sont dictés par les rouages du commerce international. En plus des nombreuses différences géographiques et commerciales, les porte-parole du milieu rural qui participeront à l'initiative de renouveau du système réglementaire devront veiller à maintenir un équilibre entre les intérêts d'ordre économique, environnemental et social. Qui plus est, ces porte-parole doivent être des personnes dont les exploitations sont touchées par l'initiative ou qui connaissent les effets non intentionnels de la nouvelle réglementation préconisée par les groupes d'intérêts.

Recommandations

Afin de s'assurer que le renouvellement du système réglementaire du Canada tienne compte des questions et des réalités rurales, et dans le contexte de l'engagement du gouvernement du Canada à promouvoir la réglementation intelligente ainsi que son rapport de mars 2005 intitulé La réglementation intelligente : rapport sur les initiatives et les projets, le Comité consultatif sur les questions rurales fait les recommandations suivantes :

1. Révision des règlements existants. Le Rapport sur les initiatives et les projets note qu'il est possible de renforcer la gestion de la réglementation grâce à une analyse, une évaluation et une rationalisation plus approfondies de la réglementation actuellement en vigueur. À cet égard, le Comité consultatif sur les questions rurales recommande ce qui suit :

   Qu'un processus soit établi immédiatement pour évaluer la réglementation actuelle qui fait obstacle au développement dans les régions rurales, éloignées et nordiques.

2. Voix au chapitre du milieu rural. Le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente recommande la création « d'équipes d'intervention » afin de favoriser un effort de collaboration entre les gouvernements, les citoyens et l'industrie. Le Rapport sur les initiatives et les projets fait référence à (1) la participation d'équipes d'intervention multipartites dans un nouveau système de gestion en vue de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la réglementation; (2) la création d'un Conseil consultatif externe de la réglementation en tant que seul et unique forum en vue de la participation des intervenants; et (3) la création de tables rondes qui pourraient compter des groupes de travail au sein desquels seraient représentés les intervenants. À la lumière de ces possibilités de participation des intervenants dans le système de gestion relative à la réglementation, le Comité consultatif sur les questions rurales recommande ce qui suit :

   Que le milieu rural soit véritablement représenté au sein des différents groupes d'intervenants et que ceux‑ci examinent, de temps à autre, les ensembles de règlements existants et toute nouvelle réglementation pour faire contrepoids au préjudice pouvant être causé aux intérêts ruraux.

3. Consultations en matière de réglementation. Un Guide pour des consultations efficaces en matière de réglementation est présentement élaboré par le Bureau du Conseil privé. À cet effet, le Comité consultatif sur les questions rurales recommande ce qui suit :

   Que ce processus interne gouvernemental examine l'aspect rural de la réglementation en appliquant la Lentille rurale.

4. Recherche sur l'impact de la réglementation. Le Rapport sur les initiatives et les projets aborde l'objectif du renforcement de la gouvernance en matière de réglementation, y compris un nouvel Énoncé de la politique de réglementation qui établit les objectifs stratégiques à partir desquels le gouvernement, les intervenants et le public pourront mesurer les progrès et exiger des comptes du gouvernement. À ce titre, afin de s'assurer que l'impact de la réglementation sur les collectivités et les résidents ruraux est bien compris, mesuré et suivi et que des mesures sont prises à cet égard, et ce, de manière transparente, le Comité consultatif sur les questions rurales recommande :

   Que la recherche, l'analyse et la communication de l'impact de la réglementation tiennent compte de ce qui suit :

   • les dernières observations scientifiques;
   • la gestion de la santé et des risques environnementaux;
   • les répercussions fiscales et la possibilité de mise en oeuvre à l'égard des résidents ruraux;
   • l'attention portée sur les répercussions différentielles selon les réalités rurales.

Références

Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente. La réglementation intelligente - Une stratégie réglementaire pour le Canada. Rapport au gouvernement du Canada. Septembre 2004.
http://www.pco-bcp.gc.ca/smartreg-regint/fr/08/index.html

La réglementation intelligente : rapport sur les initiatives et les projets. Bureau du Conseil privé, gouvernement du Canada. Mars 2005
http://www.regulation.gc.ca/default.asp?Page=report&Language;=F&doc;=rap00_f.htm

Autres lectures

Cher Brethour, Larry Martin, Al Mussell, Kate Stefielmeyer et Terri-lyn Moore. The Competitiveness Impacts of Canada's Agricultural Product Review Regulations. George Morris Centre. 13 février 2004
http://www.georgemorris.org/GMC/Publications/Competitiveness.aspx

Cadre d'application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque. Bureau du Conseil privé, gouvernement du Canada. 2003.
http://www.pco-bcp.gc.ca/default.asp?Language=F&page;=publications⊂=precaution&doc;=precaution_f.htm

Cadre de gestion intégrée du risque. Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, gouvernement du Canada. Avril 2001
http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs_pol/dcgpubs/RiskManagement/rmf-cgr_f.asp

ANNEXE—Comité consultatif sur les questions rurales : liste des membres, avril 2005

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