La tarification de l'eau dans les municipalités Canadiennes en 1991 - méthodes et prix actuels

Collection des sciences sociales n^o 30

Résumé

Les barèmes de tarification forment, avec les prix qui en découlent, la principale source de revenu des services municipaux de distribution d'eau et d'évacuation des eaux usées. La présente étude a pour objet d'en analyser les caractéristiques grâce aux résultats d'un sondage réalisé auprès d'un peu moins de 1 200 municipalités canadiennes. Les auteurs ont voulu cerner non seulement les traits particuliers de la tarification municipale, mais aussi la nature de ses incitatifs intrinsèques à l'efficience en matière de consommation, principe que l'on reconnaît dans les expressions « gestion de la demande », « conservation » et « utilisation efficace de l'eau ».

Les municipalités qui ont répondu au sondage nous ont fait parvenir au delà de 2 700 barèmes de tarification résidentielle et commerciale; une bonne moitié d'entre elles instituaient des tarifs forfaitaires. Ces derniers n'incitent aucunement à l'efficience. Curieusement, on les retrouve en plusieurs endroits dans certains des plus grands centres urbains du Canada. Dix-neuf pour cent des barèmes prévoyaient un tarif à blocs dégressifs, lequel, quoique fondé sur la consommation, n'encourage guère que faiblement et régressivement à l'efficience. Celle-ci, en somme, ne se trouverait donc sensiblement favorisée que par à peine 30 % des barèmes.

Si l'on considère la question sous l'angle de la classification des usagers, on voit que les tarifs forfaitaires s'appliquent beaucoup plus souvent aux abonnés résidentiels que commerciaux. D'autre part, maints barèmes prétendument fondés sur la consommation permettent une utilisation considérablement excédentaire (par rapport à la moyenne) sans hausse des frais minimums, et les abonnés touchés se trouvent ainsi à être assujettis à un tarif forfaitaire.

Dans les barèmes fondés sur la consommation, les prix unitaires sont très modiques et ne dépassent habituellement pas 1 $ le mètre cube. Ils ont toutefois augmenté en moyenne de 67 % de 1986 à 1991. Les statistiques pertinentes ne démontrent pas que d'importantes économies d'échelle ont été réalisées en ce domaine.

Parmi les moyens de récupérer le coût du traitement des eaux usées, l'imposition de frais d'égout gagne en popularité. Ces derniers se présentent le plus couramment sous la forme d'une majoration d'un pourcentage fixe ajoutée à la facture d'eau; il est en effet rare que l'on mesure le débit des eaux usées chez l'abonné. En 1991, 23 % des barèmes prévoyaient une telle majoration, qui haussait la facture d'en moyenne 30 %. Dans certaines municipalités, cependant, elle pouvait même dépasser le coût de l'eau.

Le prix marginal est, du moins en théorie, déterminant quand il s'agit de freiner ou d'accroître la consommation. Nous avons observé que les prix marginaux fixés par les municipalités canadiennes restaient très faibles et que les considérations financières comptaient pour peu dans les décisions de consommation. Là où le tarif est forfaitaire, il n'y a tout simplement pas de prix marginal et cela, souvent implicitement, pousse la demande fortement à la hausse.

Les compteurs sont des instruments indispensables à l'efficacité d'un barème de tarification de l'eau; néanmoins, en 1991, près de 10 millions d'abonnés n'en étaient pas pourvus, même dans certaines des plus grandes villes du pays. Les recettes annuelles du secteur des services municipaux d'alimentation en eau dépassent les 3 milliards de dollars et, de tous les secteurs canadiens de même envergure, c'est le seul qui néglige de mesurer le débit d'une si grande proportion de son produit. L'installation généralisée de compteurs est le geste le plus important qu'il puisse poser pour améliorer sa situation financière.

Le prix de détail de l'eau (et de l'évacuation des eaux usées) s'établissait en moyenne tout juste sous 23,50 $ par mois (pour une consommation de 35 m³). Il a donc augmenté de 45 % entre 1986 et 1991. Un tel accroissement, quoique proportionnellement considérable, reste minime en chiffres absolus, surtout si l'on tient compte des immenses bienfaits sociaux qu'apporte ce service public. Les abonnés commerciaux paient l'eau relativement plus cher que les abonnés résidentiels, mais l'obtiennent tout de même à vil prix en général. Le coût de l'eau varie selon les régions : il est à son maximum dans les Prairies et les Territoires et à son plus bas dans les provinces côtières et au Québec. De telles variations géographiques peuvent être attribuables à la disponibilité de la ressource, au climat et à la tradition.

Le financement des infrastructures compte depuis quelque temps parmi les questions de l'heure pour les décideurs. Même si la vente de l'eau représente la principale source de fonds, il est pratiquement certain que les dépenses totales sont supérieures aux recettes, qui sont estimées à 3,3 milliards de dollars. Le manque à gagner doit être compensé par des capitaux provenant d'autres paliers de gouvernement. À l'avenir, il faudra investir de fortes sommes pour que les réseaux d'aqueduc se maintiennent au rang des infrastructures nationales efficaces; les systèmes actuels devront être rénovés et agrandis, le traitement des eaux usées amélioré jusqu'à l'échelon secondaire et des compteurs installés partout. On estime que l'apport net de fonds supplémentaires aux fins des immobilisations, plus les frais correspondants d'exploitation et d'entretien, devront avoisiner les 4,5 milliards de dollars chaque année de 1993 à 2003 pour ensuite chuter à 1,8 milliard.

On estime qu'une modeste correction des pratiques de tarification, qui comprendrait le doublement général des prix moyens, l'imposition à tous les abonnés de frais d'égout atteignant 60 % de la facture et l'installation généralisée de compteurs, engendrerait des recettes supplémentaires de 4,3 à 4,5 milliards de dollars par année. Celles-ci pourraient fournir la totalité des capitaux requis. A notre avis, la plupart des régions n'ont pas besoin d'interfinancement de la part des autres paliers gouvernementaux. Nous rappelons cependant que notre analyse s'est faite dans une perspective globale et que la situation propre des municipalités peut varier selon les circonstances. Certaines d'entre elles risquent d'avoir besoin d'une aide supplémentaire, mais cela ne doit pas occulter l'objectif fondamental d'une saine politique, qui est d'assurer le plus rapidement possible la récupération totale des coûts.

Les pratiques actuelles des municipalités, en matière de tarification de l'eau, augurent mal pour l'avenir. Une brève analyse de leur efficacité financière, économique et physique et de leurs effets sur l'environnement et la santé publique nous mène à conclure qu'elles ne peuvent guère assurer la survie des systèmes dont les villes se sont dotées.

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