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Partenariat rural canadien Recherche et analyse rurales  COLLECTION D'ÉTUDES SUR
LE TRANSPORT EN MILIEU RURAL Étude no 3: Le réseau routier rural en Ontario : Où en sommes-nous? Quelle direction prendre aujourd'hui? En format (.pdf) « Acrobat Portable Document » Août 2001 (révision en février 2002)
Secrétariat rural, Agriculture et Agroalimentaire Canada 1341 rue Baseline, 6ième étage Ottawa (Ontario) K1A 0C5 Téléc.: 1-800-884-9899 Courriel: rs@agr.gc.ca
ISBN 0-662-79043-X
PRÉFACE
La présente étude est la troisième d'une collection préparée de 1998 à 2001 et portant sur le transport en milieu rural en Ontario. La première étude porte sur l'expérience en milieu rural du Programme d'action pour les transports communautaires (PATC), initiative provinciale visant à renforcer la coordination des services de transport locaux. Bien qu'il ait été de courte durée, le PATC s'est avéré très efficace et a permis de mieux comprendre comment les collectivités peuvent concevoir et élaborer leurs propres programmes de transport. La deuxième étude porte sur les jeunes en milieu rural et sur un sondage visant à cerner les problèmes de transport auxquels ils sont confrontés. Compte tenu des permis temporaires et du délai d'attente qui précède la conduite autorisée d'un véhicule, ces jeunes font face à une série de problèmes lorsqu'il s'agit de se déplacer dans les zones rurales. Le plus important volet de cette deuxième étude visait à recueillir l'opinion des jeunes ruraux eux-mêmes. La quatrième étude porte sur la situation des aînés et des personnes handicapées vivant en milieu rural et dont la mobilité se trouve réduite faute de moyens de transport accessibles. L'information est tirée de la documentation et des études comparatives sur le sujet. La présente étude(la troisième) donne un aperçu du réseau routier et de ses perspectives d'avenir face aux changements résultant de la restructuration municipale et d'une économie rurale axée sur les exportations. Elle compile les points de vue d'intervenants clés et présente les résultats d'un sondage à grande échelle auprès des groupes d'usagers du réseau routier et des municipalités. Les réseaux routiers ruraux représentent la principale infrastructure du milieu bâti et, à ce titre, ils reflètent les origines de la société qui s'y est installée et les activités économiques florissantes qui ont fait suite au peuplement. Un grand nombre d'usagers sont soucieux du fait que l'entretien du réseau routier rural pourrait devenir de plus en plus difficile et coûteux dans un proche avenir. C'est dans cette perspective que l'on a entrepris l'examen sommaire des perceptions relatives au réseau routier ontarien en vue de cerner les arguments, les intentions et les craintes des usagers de la route en milieu rural. Tony Fuller
REMERCIEMENTS
La présente étude contextuelle du réseau routier rural en Ontario a été financée par les trois organismes suivants : L'auteur tient également à remercier les chercheurs du Programme de recherche sur les collectivités rurales viables de l'Université de Guelph pour les orientations et le soutien qu'ils lui ont fournis. La recherche a été entreprise par Todd Gordon de Todd Gordon Consulting and Research. Toutefois, plusieurs autres personnes ont contribué à ce projet, tant à l'étape de la recherche qu'à celle de la rédaction du rapport. Tony Fuller a offert conseils et expertise pendant toute la durée du projet et commenté le texte à l'étape de rédaction du rapport. Michael Barnycz, Peggy Boyd-Sloss et Marni Herold ont mené à bien la recherche de base et contribué à la révision et à la lecture d'épreuve. Genevieve Perry a compilé les données du sondage et fourni une analyse préliminaire des résultats. Lynn Knapp de Renaissance Services a normalisé et amélioré la présentation du rapport, des diagrammes et des tableaux. Enfin, l'analyse des questionnaires, qui représente une partie substantielle de la présente recherche, n'aurait pas été possible sans la participation bénévole de répondants provenant d'un large éventail de groupes d'intérêt ruraux. L'information fournie par ces personnes en réponse aux questions souvent complexes du sondage s'est avérée précieuse et a certes contribué à mieux cerner les enjeux et les problèmes que pose le réseau des routes rurales en Ontario. Un merci spécial est donc adressé à tous les répondants du sondage. Cette recherche a bénéficié des efforts d'un grand nombre de personnes. Toutefois, toute erreur, omission ou inexactitude ne peut être attribuée qu'à l'auteur du rapport. Todd M. Gordon Todd Gordon Consulting and Research
RÉSUMÉ
Selon divers renseignements de source indirecte et des données anecdotiques, les routes rurales ontariennes ont commencé à se détériorer. Le présent document présente les résultats d'une étude contextuelle de l'état du réseau routier rural en Ontario ainsi qu'un aperçu des problèmes auxquels sont confrontés les usagers de ce réseau et les gouvernements municipaux qui s'occupent des services de dépannage. Grâce à la méthode d'exploration retenue, la présente étude a abordé ces questions dans une large perspective - celle des intervenants - dans le but de fournir un survol à jour, d'alimenter les discussions stratégiques et de stimuler la recherche. En dépit du changement socio-économique résultant de phénomènes tels que la mondialisation et la transition vers l'ère de l'information, le transport routier n'a pas perdu de son importance dans les milieux ruraux ontariens. Néanmoins, le remaniement provincial-municipal au sein de la province de l'Ontario, de concert avec l'évolution économique et démographique, a contraint les municipalités rurales à offrir un service d'entretien routier adéquat. Le sondage révèle que l'achalandage d'un grand nombre de routes rurales s'est accru de manière significative. En général, on peut affirmer que plusieurs tendances exercent une influence sur le réseau routier rural. En voici quelques-unes : Tendances de la demande : 1. En Ontario, l'activité agricole en milieu rural évolue. La nature de cette activité se modifie. L'agriculture ontarienne est de plus en plus exposée aux pressions de la concurrence mondiale. L'évolution de la production pourrait bien entraîner l'usage accru des routes rurales à mesure que le flux des matières premières et des produits agricoles croît et se diversifie. 2. On assiste également, au sein de la province, à une augmentation de la demande dans le secteur des activités touristiques et récréatives rurales. Cette demande résulte, en partie, de changements démographiques - le vieillissement de la génération du baby-boom, qui représente une importante fraction de la population et qui dispose, en abondance, de ressources et de loisirs. 3. En Ontario rural, l'activité manufacturière occupe une niche de plus en plus grande et elle pourrait fort bien continuer à s'accroître. Cette activité économique florissante a eu tendance à augmenter le fardeau qui pèse sur le réseau routier rural actuel. Un réseau rural sûr et efficient est vital pour le succès de l'ensemble de l'activité économique rurale. 4. Dans de nombreuses régions de l'Ontario, l'utilisation du réseau routier rural s'est accrue en raison de l'augmentation de la migration alternante et de la diversification des activités courantes d'une population rurale plus diversifiée. Les problèmes routiers associés à la zone périurbaine pourraient fort bien s'amplifier du côté de la campagne au fur et à mesure que s'allongent les distances parcourues par les travailleurs et que les habitudes de transport résultant de la vie moderne deviennent plus complexes. Tendances de l'offre : 1. Le remaniement des responsabilités provinciales-municipales en matière de service a amené la province à éliminer ses subventions directes à l'entretien des réseaux routiers locaux. Les municipalités sont actuellement complètement dépendantes des impôts fonciers affectés à l'entretien des routes rurales. Le financement des routes est une question primordiale et les municipalités rurales s'efforcent actuellement de financer leurs infrastructures. 2. La nouvelle Loi sur les municipalités et la responsabilité accrue des instances municipales en matière d'aménagement des routes ont incité les municipalités à élaborer de nouvelles normes facultatives pour l'entretien des routes locales. 3. L'accroissement des responsabilités, la réduction des options de financement et l'obligation de continuer à offrir des services routiers ont forcé les municipalités à renforcer l'application d'un système de mesure du rendement. 4. Les municipalités rurales ne semblent pas avoir accès à la gamme d'options de financement et de gestion accessibles à leurs homologues urbaines et aux instances supérieures. La présente étude explique un certain nombre de questions et de problèmes d'importance concernant le réseau routier rural ontarien. Il présente ensuite l'analyse d'un sondage visant à mieux faire comprendre la nature et l'ampleur de ces problèmes. Suite à l'analyse des questionnaires, l'étude met en contexte l'état du réseau routier rural en Ontario en examinant les caractéristiques et l'état des routes rurales dans d'autres provinces canadiennes et dans certains États américains sélectionnés. La recherche initiale a porté sur des groupes représentant les usagers du réseau routier ontarien. On trouve parmi ces groupes les organismes suivants : 1. Ontario Good Roads Association (OGRA) Certains de ces groupes d'intervenants ont été contactés directement. La plupart ont produit une série de documents exposant leur perception des questions relatives au réseau routier ontarien, y compris des questions qui ont une incidence directe sur les routes rurales de la province. Ils ont fait état de préoccupations dans les domaines suivants : 1. la détérioration de l'état du réseau routier rural; Ces renseignements de sources directe et indirecte, recueillis auprès des groupes d'intervenants, ont constitué la base des questions posées dans les questionnaires envoyés par la poste. Chacun des volets du sondage s'adressait à un groupe particulier : les questions de nature économique étaient propres à chaque groupe et des ajustements mineurs ont été apportés à la formulation des questions de fond en fonction de chaque groupe. Toutefois, tous les sondages avaient pour but de recueillir le même type de renseignements généraux à propos du réseau routier rural de l'Ontario. Parmi les groupes visés à l'origine, on peut citer : 1. les municipalités, Le taux de réponse aux questions a varié d'un groupe à l'autre mais il s'est avéré assez bon dans l'ensemble avec un pourcentage de retour d'environ 28 p. cent. Le taux de réponse le plus élevé est venu des municipalités et les réponses de ce groupe se sont avérées, comme il fallait s'y attendre, les plus riches en renseignement pour ce qui est de l'état actuel du réseau routier rural et des questions litigieuses, telle que perçues par les municipalités. En dépit d'une certaine variation dans l'établissement des priorités, la sélection des questions litigieuses n'a guère varié d'un groupe à l'autre. En général, les répondants ont soulevé les points suivants : 1. Le réseau routier rural ontarien est très sollicité et est en train de se détériorer. 2. Tous les groupes d'usagers ont laissé entendre qu'il faudrait faire davantage pour améliorer les routes rurales ou pour empêcher toute détérioration future. 3. Les municipalités s'efforcent d'entretenir et d'améliorer les routes rurales. Bon nombre d'entre elles diffèrent la mise en œuvre d'importants projets d'immobilisations et se sentent forcées de négliger ou de minimiser certains travaux d'entretien. 4. Bon nombre des ponts du réseau routier rural de l'Ontario sont fortement endommagés. Des ponts en mauvais état peuvent menacer, à long terme, la viabilité économique de certaines régions rurales. 5. La plupart des répondants ont mentionné, plus particulièrement, la nécessité d'adopter un programme de reconstruction des ponts en milieu rural. 6. Tous les groupes interrogés ont vivement recommandé de consacrer une partie des recettes de la taxe sur le carburant à l'entretien des routes rurales. À défaut d'une telle affectation de fonds, certains répondants ont laissé entendre qu'une autre forme de financement stable est nécessaire pour permettre aux municipalités d'entretenir adéquatement les routes rurales de l'Ontario. 7. La réaction des municipalités au transfert de la responsabilité de l'administration d'anciennes routes provinciales aux instances municipales s'est avérée assez neutre dans l'ensemble. La plupart des répondants des municipalités n'avaient aucune objection de principe au transfert. Cependant, bon nombre d'entre eux n'étaient pas satisfaits de l'indemnisation, de l'état des tronçons transférés, et, dans certains cas, des critères utilisés pour effectuer ces transferts. 8. Les répondants, dans tous les groupes, ont signalé une vaste gamme de préoccupations touchant à la sécurité routière sur le réseau rural, notamment : a. les excès de vitesse; 9. Bon nombre des groupes d'usagers du réseau routier ont exprimé des préoccupations à l'endroit de l'augmentation du camionnage sur les routes rurales, tant du point de vue de la sécurité que des dommages causés par les poids lourds sans indemnisation équivalente. Comme en ce qui concerne la plupart des autres enjeux, la question du camionnage est plus complexe qu'il ne paraît au premier abord. Premièrement, la perception du public, qui voit le camionnage comme une menace intrinsèque à la sécurité, peut être biaisée. Deuxièmement, les conducteurs de véhicules commerciaux paient autant au gouvernement provincial, sinon plus, en droits d'utilisation, que les autres usagers. Ici encore, il pourrait suffire, afin de neutraliser l'absence d'indemnisation pour l'usure des routes, d'affecter une partie des recettes provenant des droits d'utilisation à l'entretien des routes rurales. 10. Les répondants municipaux ont signalé un large éventail de pratiques novatrices auxquelles on a recours, en partie, pour neutraliser la pression que crée le manque de financement. Il s'agit pour la plupart d'innovations techniques appliquées dans le cadre des travaux d'entretien et de construction. Néanmoins, certaines de ces pratiques visent l'amélioration des activités d'administration et de gestion et comportent des éléments tels que le logiciel de gestion du réseau routier. 11. La plupart des répondants dans tous les groupes interrogés ont signalé être d'avis que l'état actuel du réseau routier rural en Ontario a un effet négatif sur un grand nombre de secteurs industriels. L'étude comprend également un aperçu de l'état du réseau routier rural dans les autres provinces canadiennes et dans certains États américains. Cette analyse comparative inclut l'examen d'un certain nombre de caractéristiques du réseau routier et de données économiques et démographiques pour chacune des administrations concernées. La prise en compte de ces caractéristiques vise à cerner les similarités et les différences entre ces entités administratives qui pourraient avoir une incidence sur l'état actuel des choses, au-delà des questions de financement et des questions litigieuses particulières. L'une des caractéristiques dominantes que partagent toutes les provinces canadiennes tient au fait que la plupart d'entre elles ont connu ou sont en train de subir une restructuration et un remaniement des responsabilités provinciales et municipales. Au-delà de l'expérience d'une certaine forme de changement, il semble toutefois exister une différence considérable, d'une province à l'autre, quant à l'objet des changements et la façon dont ces changements affectent les routes rurales. En Alberta, par exemple, la responsabilité de certaines routes a changé de main. Contrairement à l'Ontario, le remaniement des responsabilités dans cette province a toutefois provoqué une prise en charge des responsabilités de certaines routes de comté par la province, plutôt qu'un transfert des routes provinciales aux municipalités. Autre thème courant d'un bout à l'autre du pays : la conviction que les recettes provenant des taxes provinciales sur le carburant devraient être investies dans les routes à tous les paliers de gouvernement. Cela s'applique même aux provinces où l'état des routes ne suscite pas les mêmes inquiétudes. En général, les provinces canadiennes autres que l'Ontario semblent jouer un rôle plus actif dans l'entretien du réseau routier rural. Plusieurs ont eu recours au programme fédéral de partenariat en matière d'infrastructure routière pour investir dans l'aménagement de leurs routes rurales. C'est dans les provinces de l'Ouest, particulièrement en Saskatchewan, que l'état des routes rurales peut soulever des préoccupations du même ordre que celles que l'on trouve en Ontario. Là encore, cette situation est attribuable à des motifs complexes, mais un des principaux facteurs est l'accroissement de l'achalandage des routes en milieu rural résultant de la politique fédérale sur le transport des céréales. La suppression des importantes subventions au transport des céréales a provoqué l'abandon du transport ferroviaire ainsi que le regroupement et la rationalisation du mode de fonctionnement de la plupart des sociétés ferroviaires. Par conséquent, un volume plus important de grain est transporté par camion, principalement sur les routes rurales. En Saskatchewan, ce changement s'accompagne d'un dépeuplement des régions rurales. Ce phénomène est partiellement attribuable à l'instabilité relative de l'agriculture au cours des années passées. Par contre, les provinces de l'Atlantique ne se plaignent guère de leur réseau routier rural. Les causes exactes de cette situation demeurent incertaines mais on soupçonne que les gouvernements provinciaux se sont occupés davantage de leurs routes rurales, ce qui peut avoir engendré une stabilité relative. En outre, ces provinces ont des réseaux routiers relativement modestes (à l'exception de Terre-Neuve). Les résultats du sondage comparatif des États américains étaient quelque peu différents. Les États utilisés comme points de comparaison ont été sélectionnés en fonction d'un certain nombre de caractéristiques, dont :
¹; Au moins une certaine similarité avec une ou plusieurs des grandes conditions climatiques qui règnent dans l'immense territoire rural de l'Ontario. À partir de ces critères, les États suivants ont été sélectionnés : 1. le Minnesota, Les routes rurales dans la plupart de ces États subissent des pressions similaires à celles qui s'exercent dans le Sud de l'Ontario. Cependant, pour plusieurs raisons, l'état du réseau routier rural aux États-Unis diffère radicalement de celui des routes ontariennes. D'abord, il semble que l'investissement des États dans le transport par route est en général plus élevé qu'en Ontario. Deuxièmement, aux États-Unis, le gouvernement fédéral investit de manière significative et joue un rôle dans le domaine du transport routier en général. Même si le gouvernement fédéral ne finance directement aucune route locale, l'appui considérable du palier fédéral aux activités de transport profite indirectement aux chemins locaux. En outre, les gouvernements des États participent directement à la gestion des chemins locaux. Enfin, il semble qu'il y ait, aux États-Unis, une coopération beaucoup plus grande entre tous les niveaux de gouvernement pour ce qui est du transport routier. Par exemple, le gouvernement fédéral joue un rôle important dans le transfert de la gestion et de la technologie de l'information et les gouvernements locaux coopèrent de façon significative à la planification des activités, que ce soit dans le domaine de l'affectation des terres ou dans celui des transports. En dépit des attributs positifs signalés ci-dessus, certains problèmes sont liés au réseau routier dans les États sélectionnés. Le Minnesota, notamment, semble souffrir de certains des problèmes de transport agricole auxquelles sont confrontées les provinces de l'Ouest. Il existe également des preuves de la détérioration des routes et des ponts en milieu rural dans un passé récent. La situation semble s'être améliorée grâce à une résurgence de l'intérêt que voue le palier fédéral à l'infrastructure des transports. Là encore, l'incidence sur les chemins ruraux est, semble-t-il, indirecte, mais il semble que la détérioration des routes et des ponts à tous les niveaux ait été freinée, voire inversée. Cela se démarque de la situation en Ontario où, d'après les résultats du sondage, l'état du réseau routier rural est toujours en train de se détériorer et où les principaux intervenants n'ont pas encore trouvé le moyen d'améliorer la situation de manière significative. La dernière section de la présente étude propose un bref examen du rôle que peut jouer l'innovation pour prévenir ou neutraliser la détérioration des routes en milieu rural. Les réponses au sondage proposent un certain nombre de méthodes novatrices que les municipalités peuvent adopter pour améliorer l'efficience et l'efficacité de leurs activités d'entretien et de rénovation. Toutefois, il existe certaines limites dans l'application de ces innovations à la gestion du réseau routier rural. Une de celles-ci tient au fait que l'innovation en soi exige, pour être mise en œuvre, des investissements d'importance. En outre, il faut parfois des années avant que les résultats de l'application d'une pratique novatrice puissent être évalués. Enfin, l'innovation ne remplace pas parfaitement un financement approprié. L'entretien efficace du réseau routier rural de l'Ontario exige une source de financement stable et substantielle, quels que soient le niveau et le type de pratiques novatrices que les municipalités sont en mesure d'appliquer. Le rapport intégral est disponible en format PDF ou en s'addressant à :Direction de la recherche et de l'analyse Secrétariat rural, Agriculture et Agroalimentaire Canada 1341, chemin Baseline, tour 7 6ième étage Ottawa (Ontario) K1A 0C5 Tél.: 1-888-781-2222 Téléc. : 1-800-884-9899 Courriel : rs@agr.gc.ca
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