RAPPORT DU COMITÉ ÉTABLI POUR ENTENDRE LA PLAINTE
DÉPOSÉE PAR LES SIGNATAIRES DE LA SASKATCHEWAN
AYANT SOUSCRIT À L'ACCORD FÉDÉRAL-PROVINCIAL
RELATIF AU SYSTÈME GLOBAL DE COMMERCIALISATION DES OEUFS
AU CANADA
CONTRE
LES CONTINGENTS PROPOSÉS PAR L'OFFICE CANADIEN DE COMMERCIALISATION
DES OEUFS (OCCO)
POUR LA PÉRIODE DU 28 DÉCEMBRE 2003 AU 25 DÉCEMBRE
2004
INTRODUCTION
Les 17 et 18 mars, a eu lieu à Ottawa une audience tenue
par le Comité des plaintes (le Comité) qu'a établi
le Conseil national des produits agricoles (le Conseil) pour entendre
les plaintes déposées à la fin de décembre
2003 par les signataires de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique
ayant souscrit au plan des oeufs. Les deux plaintes touchaient le
Règlement sur le contingentement proposé par l'Office
canadien de commercialisation des oeufs (OCCO) pour la période
du 28 décembre 2003 au 25 décembre 2004.
L'alinéa 7(1)f) de la Loi sur les offices des produits agricoles
(la Loi) énonce que le Conseil doit entendre les plaintes
qu'il reçoit de toute personne qui est directement lésée
par les activités d'un office. Le Conseil a décidé
de tenir des audiences distinctes pour ces plaintes. Le 23 décembre
2003, il a expédié des avis pour annoncer que les
audiences auraient lieu les 17 et 18 mars 2004. Le Conseil a demandé
aux signataires de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique
de lui faire parvenir par écrit leur plainte au plus tard
le 25 février 2004. L'Office a fait parvenir sa réfutation
de ces plaintes le 10 mars. Toutes les personnes intéressées
ont été invitées à présenter
leur mémoire respectif au Conseil au plus tard le 10 mars
2004. Tous les documents ont été diffusés à
toutes les parties avant la tenue des audiences.
Conformément à ses Lignes directrices sur les plaintes,
le Conseil a formé le Comité des plaintes (le Comité),
qui est composé de Cynthia Currie (présidente à
la fois du Comité des plaintes et du Conseil) et d'Anne Chong
Hill et Maurice Giguère (membres du Conseil).
Le Comité a tenu une téléconférence
préalable à l'audience avec chacune des parties pour
régler les questions de procédures avant l'audience.
Un avis de téléconférence préalable
à l'audience a été expédié à
tous les signataires, et deux téléconférences
distinctes ont eu lieu le 27 février. Ces téléconférences,
bien qu'elles ne visaient pas à discuter du fond de la question,
ont contribué à faire comprendre aux parties le processus
que suivrait l'audience.
Lors de l'audience tenue le 17 mars 2004, le Comité a réglé
deux questions de procédures. La première question
touchait la plainte de la Saskatchewan. L'OCCO et les signataires
du Québec avaient demandé lors de la téléconférence
préalable à l'audience que tous les mémoires
et comptes rendus de l'audience soient expédiés directement
à tous les membres du Conseil. La présidente du Comité
a annoncé que le Comité mettrait les comptes rendus
de l'audience et les mémoires à la disposition des
membres du Conseil.
La deuxième question touchait la plainte des signataires
de la Colombie-Britannique. Ces derniers alléguaient que
certains membres de l'Office canadien de commercialisation des oeufs
étaient en situation de conflit d'intérêt lorsque
cet office a pris la décision d'adopter le Règlement
sur le contingentement proposé pour 2004. Pour protéger
l'intégrité du processus d'audience, le Comité
a informé toutes les parties, par lettre datée du
11 mars 2004, que dès le début de l'audience il demanderait
à toutes les parties leur opinion en la matière. Le
Comité voulait savoir si les parties croyaient que l'Office
avait enfreint son règlement intérieur no 43 du fait
qu'il avait laissé ses membres qui sont des transformateurs
participer aux discussions touchant l'attribution des contingents
d'oeufs destinés à la transformation (ODT), et s'il
avait ainsi rendu invalide la décision.
Après avoir entendu les opinions des parties, le Comité
a décidé, face à une grave allégation
de conflit d'intérêt concernant la décision
de l'Office sur laquelle était fondé le Règlement
sur le contingentement proposé, qu'il s'abstiendrait de faire
toute recommandation concernant ce règlement et a établi
qu'il ne disposait pas du pouvoir de déterminer si la décision
de l'Office autorisant le règlement était viciée
par une violation alléguée du règlement intérieur
no 43 de l'OCCO (relativement aux exigences prescrites en matière
de conduite des administrateurs en cas de conflit d'intérêt).
Les parties ont suggéré que le Conseil, dans le cadre
de ses fonctions d'examen énoncées à l'alinéa
7(1)d) de la Loi, pouvait déterminer que le règlement
proposé nécessitait un examen de sa part et qu'il
avait donc les pouvoirs d'examiner la validité de la décision
sur laquelle l'Office fondait son règlement. Ainsi, le Conseil
ferait preuve d'irresponsabilité s'il retardait le processus
d'examen jusqu'à ce que cette question soit réglée.
Dans les exposés faits lors de l'audience, les participants
ont souligné que l'Office, à titre d'organisme créé
par une loi, pouvait donc exercer seulement les pouvoirs expressément
conférés par la Loi. Le Comité est d'avis que
le Conseil, ayant aussi été créé en
vertu de la Loi, est limité par des contraintes similaires
dans l'exercice de ses activités, qui doivent être
expressément fondées sur les dispositions de la Loi.
L'audience était tenue en vertu de l'alinéa 7(1)f)
de la Loi :
« 7. (1) Afin de remplir sa mission, le Conseil....
f) procède aux enquêtes et prend les mesures qu'il
estime appropriées relativement aux plaintes qu'il reçoit
- en ce qui a trait à l'activité d'un office - des
personnes directement touchées par celle-ci;» L'alinéa
7(1)f) énonce expressément que le Conseil procède
aux enquêtes et prend « ....les mesures qu'il estime
appropriées... » relativement aux plaintes qu'il reçoit
de la part des personnes directement touchées par les activités
d'un office. La portée des enquêtes que peut entreprendre
le Conseil est donc extrêmement vaste, tandis que ses pouvoirs
de redressement sont limités par l'expression « ...within
its powers... » [note du traducteur : la notion « dans
les limites de ses compétences » est absente de la
version française de la Loi]. Selon les membres du Comité,
il incombe donc au Conseil de déterminer quel pouvoir conféré
par la Loi peut s'appliquer en vue de régler de bonne foi
une plainte.
En matière de règlements internes d'un office, l'alinéa
25 de la Loi constitue la principale disposition à examiner.
25. L'office peut, par règlement administratif :
a) prévoir la convocation de ses réunions;
b) régir le déroulement de ses réunions,
ainsi que la constitution de comités, la délégation
de fonctions à ceux-ci et la fixation des quorums pour ses
réunions et celles de ses comités;
c) fixer, sous réserve de l'approbation du Conseil, les
honoraires payables à ses membres, à l'exception de
ceux qui reçoivent des traitements, pour leur présence
à ses réunions ou à celles de ses comités,
ainsi que les frais de déplacement et de séjour remboursables
à ses membres et à ceux de tout comité consultatif;
d) prévoir, sous réserve de l'approbation du Conseil,
concernant l'établissement et la gestion d'une caisse de
retraite pour ses membres, cadres et employés et les personnes
à leur charge, ainsi que ses contributions à cette
caisse de retraite et le placement des fonds de celle-ci;
e) prévoir les fonctions et les règles de conduite
de ses membres;
f) déterminer les fonctions de son personnel et ses modalités
d'emploi, notamment la rémunération à lui verser;
g) pourvoir à la création de comités consultatifs
formés soit de ses membres, soit de personnes étrangères,
soit à la fois de ses membres et de personnes étrangères;
h) d'une façon générale, régir son
activité.
Comme on peut le constater, seuls les alinéas 25c) (fixer
... les honoraires payables à ses membres) et 25d) (prévoir
... l'établissement et la gestion d'une caisse de retraite
pour ses membres, cadres et employés) énoncent la
nécessité que le Conseil approuve un règlement
intérieur proposé avant qu'un office puisse l'appliquer.
Par contre, les règlement intérieurs établissant
les règles que doivent suivre les membres en matière
de conflits d'intérêt sont autorisés en vertu
du paragraphe 25e) (fonctions et règles de conduite pour
les membres) et ne nécessitent pas l'approbation du Conseil.
Par conséquent, le Conseil n'assume aucun rôle relativement
à la prise de ces règlements intérieurs car
la Loi confère aux offices les pouvoirs exclusifs en la matière.
De même, l'omission de conférer au Conseil le pouvoir
d'approbation signifie que l'interprétation et l'application
de ces règlements intérieurs ne sont pas du ressort
du Conseil.
Les parties à l'audience ont aussi laissé entendre
que le Conseil avait implicitement le pouvoir d'interpréter
le règlement intérieur no 43 dans le cadre de ses
fonctions d'examen énoncées à l'alinéa
7(1)d) de la Loi :
« 7. (1) Afin de remplir sa mission, le Conseil
d) examine les projets d'ordonnances et de règlements des
offices et qui relèvent des catégories auxquelles,
par ordonnance prise par lui, le présent alinéa s'applique,
et les approuve lorsqu'il est convaincu que ces ordonnances et règlements
sont nécessaires à l'exécution du plan de commercialisation
ou du plan de promotion et de recherche que l'office qui les propose
est habilité à mettre en oeuvre; »
Le libellé de l'alinéa 7(1)d) prescrit donc au Conseil
la « mission » d'examiner tous « ...les projets
d'ordonnances et de règlements des offices... » relevant
de ce même alinéa. Ce libellé ne laisse au Conseil
aucun pouvoir discrétionnaire. Si un office propose un règlement
ou une ordonnance, le Conseil est tenu de l'examiner. Le Parlement
a conféré au Conseil le mandat et l'obligation d'accomplir
cette fonction en raison de l'importance d'effectuer une deuxième
évaluation avant qu'un office, auquel l'article 26 de la
Loi dénie toute qualité de mandataire de Sa Majesté,
puisse mettre en oeuvre un règlement ou une ordonnance touchant
les droits de production et de commercialisation des producteurs
du produit réglementé visé par le plan de commercialisation.
Lorsque, dans une situation comme la plainte de la Colombie-Britannique,
il se pose une importante question de droit à savoir si le
règlement proposé a été dûment
approuvé par une décision de l'Office conformément
à son règlement intérieur, le pouvoir d'examen
conféré au Conseil est aussi remis en question. Selon
le Comité, la Loi ne confère ni implicitement ni expressément
au Conseil le pouvoir de procéder à une détermination
définitive en la matière. En outre, selon le Comité,
lorsque les règlements intérieurs ne contiennent aucune
disposition visant la signification et l'interprétation des
modalités de règlement des différends, les
options disponibles pour un règlement définitif sont
limitées à un consentement unanime des membres de
l'Office qui a pris le règlement intérieur ou, en
l'absence d'un tel consentement, à un recours en justice
intenté par toute personne lésée. Si le Conseil
procédait à une telle détermination et décidait
que les pouvoirs conférés à l'alinéa
7(1)d) de la Loi doivent être appliqués, il s'immiscerait
dans un processus de réglementation dont il connaît
ou devrait connaître le vice et qui dépasse les compétences
ou « pouvoirs » prescrits par la Loi.
Le Comité est d'avis qu'il a agi de la bonne façon
en indiquant aux parties à l'audience que l'objet fondamental
de l'audience et la majeure partie du redressement demandé
par les parties relativement à la réglementation présumément
proposée par l'office pourraient, tant de fait qu'en droit,
être frappés de nullité ab initio car aucune
partie n'a indiqué qu'elle consentait à modifier le
redressement demandé au Conseil, ainsi qu'en informant les
parties dès le début de l'audience que le Comité
ne présenterait au Conseil aucune recommandation précise
concernant le bien-fondé d'approuver le règlement
de contingentement proposé par l'office avant que soit réglée
la question de la validité de la décision prise par
l'Office à l'appui du règlement.
Le Comité a fait remarquer qu'il consentait à procéder
aux audiences et à publier un rapport exposant ses constatations
et observations, mais sans formuler de recommandations. Le Comité
a demandé aux parties d'indiquer si elles désiraient
poursuivre les audiences dans ces conditions.
Les parties se sont alors retirées pour discuter entre elles
et sont revenues le 18 mars avec une proposition visant à
régler la question. Une entente avait été conclue
avec les signataires de la Saskatchewan et de la Colombie-Britannique
ainsi qu'avec tous les autres intervenants pour que, sous réserve
de certaines conditions (voir la copie de l'entente jointe à
ce rapport) dont la principale était que le Conseil approuve
immédiatement au préalable le Règlement sur
le contingentement intérimaire (comprenant le contingent
d'oeufs destinés à la transformation attribué
à la Colombie-Britannique pour 2003) et l'Ordonnance sur
les redevances à payer intérimaire, les signataires
de la Colombie-Britannique retirent leur plainte et les signataires
de la Saskatchewan procèdent à l'audition de leur
plainte devant le Comité. L'entente mentionnait aussi certains
engagements de l'Office concernant l'attribution de contingents
pour le reste de 2004. Le principal engagement prévoyait
que le conseil d'administration de l'OCCO, lorsqu'il attribuera
le contingent et établira le prélèvement devant
entrer en vigueur à compter du 1er août 2004, devra
tenir compte des résultats d'une étude indépendante
des questions touchant le contingent d'oeufs destinés à
la transformation (ODT) en Colombie-Britannique.
Le Comité a accepté les conditions de l'entente et
il a annoncé que le Conseil se réunirait le 23 mars
2004 pour examiner aux fins d'approbation préalable le Règlement
sur le contingentement intérimaire et l'Ordonnance sur les
redevances à payer intérimaire pour la période
se terminant le 31 juillet 2004.
L'audience de la plainte de la Saskatchewan a ensuite eu lieu.
POSITION DES SIGNATAIRES DE LA SASKATCHEWAN
Au départ, il est important de mentionner que la plainte
de la Saskatchewan touchait seulement l'attribution du contingent
en sus de la base, c.-à-d. du contingent de production d'oeufs
destinés à la consommation qui dépasse les
niveaux énoncés à l'article 3 de la proclamation
de l'OCCO. Cela étant dit, la position de la Saskatchewan
peut se résumer en cinq grands points : 1) le cadre juridique
régissant l'attribution des contingents, 2) l'historique
des questions touchant l'attribution des contingents, 3) les arguments
appuyant la recommandation, faite au Conseil, de ne pas approuver
au préalable le règlement sur le contingentement proposé
par l'OCCO pour 2004, 4) l'avantage comparé et 5) le redressement
demandé.
Cadre juridique régissant l'attribution des contingents
Les signataires de la Saskatchewan ont commencé par exposer
leur conception du rôle du Conseil en matière d'approbation
des ordonnances et des règlements de l'Office. Ils ont signalé
que la Loi conférait au Conseil l'obligation de veiller à
ce que les activités de l'OCCO soient conformes à
la Loi, à la proclamation et à l'Accord fédéral-provincial-territorial
(AFPT). L'alinéa 7(1)d) de la Loi énonce que le Conseil,
avant d'approuver un règlement ou une ordonnance, doit être
convaincu que ce règlement ou cette ordonnance est nécessaire
à la mise en oeuvre du plan de commercialisation. Lorsqu'un
règlement ou une ordonnance n'est pas conforme au plan de
commercialisation, le Conseil ne doit pas l'approuver.
Le Conseil, ont-ils poursuivi, ne peut exercer aucun pouvoir qui
n'est pas énoncé dans la Loi, la proclamation et l'AFPT,
et il n'a pas l'autorité de permettre à l'OCCO de
déborder de ce cadre. Le Conseil ne peut pas faire ou accorder
d'exception relativement à ces instruments, même si
la décision visant l'exemption constitue une bonne politique,
que la décision est une solution de compromis ou que la décision
n'est que de nature temporaire. Le contenu et l'application de ces
instruments peuvent être changés seulement au moyen
d'une modification officielle, et les conditions de ces instruments
doivent être respectées jusqu'à ce qu'un changement
ait été officiellement autorisé.
Les signataires de la Saskatchewan ont allégué que
les organismes administratifs comme l'OCCO ne disposent d'aucune
source indépendante d'autorité. Au lieu, leurs pouvoirs
seraient fondés sur les lois et les autres instruments juridiques
établissant et régissant leurs activités, c.-à-d.
la Loi, la proclamation et l'AFPT dans le cas de l'OCCO.
Selon les signataires de la Saskatchewan, la Loi prévoit
la création, par proclamation, d'offices de commercialisation
disposant de pouvoirs en matière de commercialisation de
produits agricoles. La Loi établit aussi qu'une proclamation
énonce les conditions du plan de commercialisation qu'un
office est habilité à mettre en oeuvre (alinéa
17(1)c)), les objets de cet office (article 21) et ses pouvoirs
(article 22). En outre, l'article 23 précise la façon
dont le plan de commercialisation doitattribuer le contingent initial
et il énonce que, pour attribuer tout contingent supplémentaire,
un office doit tenir compte du principe de l'avantage comparé
de production.
Les signataires de la Saskatchewan ont souligné que la proclamation
comprend, à la partie II, les conditions du plan de commercialisation,
c.-à-d. les éléments relatifs aux contingents,
à l'attribution des contingents, aux prélèvements,
à l'octroi de licences, à la fixation des prix et
à des questions d'ordre général. Plus particulièrement,
le paragraphe 2(4) énonce la façon dont le contingent
de production en sus de la base doit être réparti.
Ce paragraphe énumère cinq critères dont l'OCCO
doit tenir compte lors de l'attribution d'un contingent en sus de
la base : 1) le principe de l'avantage comparé de production,
2) tout changement du volume du marché des oeufs, 3) toute
incapacité des producteurs d'oeufs d'une ou de plusieurs
provinces de vendre le nombre de douzaines d'oeufs qu'ils sont autorisés
à vendre, 4) la possibilité d'accroître la production
dans chaque province en vue de la commercialisation, et 5) l'état
comparatif des frais de transport vers les marchés à
partir de différents points de production.
En dernier lieu, les signataires de la Saskatchewan ont décrit
l'AFPT comme une entente ayant force obligatoire, qui peut être
modifiée exclusivement avec le consentement unanime de ses
signataires. Les signataires de la Saskatchewan ont fait remarquer
que, pour l'attribution des contingents en sus de la base, la partie
II de l'annexe à l'AFPT énonce les mêmes critères
que la proclamation.
Historique des questions touchant l'attribution des contingents
Les signataires de la Saskatchewan ont affirmé que l'industrie
des oeufs a évolué dans des directions non prévues
dans la Loi, la proclamation et l'AFPT malgré le fait qu'aucune
modification appropriée à ces instruments n'ait été
effectuée. En outre, ils ont soutenu que le système
est vulnérable à la contestation; que l'OCCO a attribué
dans le passé, et entend attribuer à l'avenir, les
contingents sur la base de facteurs non prescrits dans la Loi, la
proclamation et l'AFPT; que l'OCCO a continué à appliquer
en 2001, 2002, 2003 et 2004 des pratiques de contingentement contre
lesquelles le Conseil l'avait mis en garde en 2000; et que l'OCCO
n'a pas résolu les problèmes d'attribution des contingents
selon les orientations reçues du Conseil. Les signataires
de la Saskatchewan ont aussi fait remarquer que l'Association nationale
des régies agroalimentaires (ANRA) avait, en juin 1998, émis
l'opinion que l'AFPT n'avait pas évolué en harmonie
avec les changements qui se sont produits dans l'industrie et que
l'OCCO fonctionnait d'une façon qui divergeait des strictes
dispositions de l'Accord. Par la suite, en juillet 1998, les ministres
fédéral, provinciaux et territorial de l'Agriculture
ont convenu de promouvoir le renouvellement des AFPT dans le secteur
de la volaille et des oeufs, confiant alors à l'ANRA le mandat
d'entreprendre le processus approprié.
Les signataires de la Saskatchewan ont exposé, par ordre
chronologique, une série de mesures concernant l'attribution
des contingents, commençant par la décision prise
par l'Office en vue d'attribuer un contingent supplémentaire
de 430 000 pondeuses pour 1999 sur la base des rapports pondeuses-population.
De nouveau en 2000, l'OCCO a décidé d'accroître
de 810 274 pondeuses le troupeau national réglementé
en utilisant une formule énoncée dans l'entente de
St. Andrew's, qui était fondée sur les rapports pondeuses-population.
Au début de 2000, les signataires de la Saskatchewan et du
Manitoba ont fait parvenir au Conseil des avis de plainte indiquant
que l'OCCO n'avait pas respecté les critères énoncés
dans l'AFPT. Il faut remarquer qu'après avoir reçu
le rapport du Comité établi pour entendre la plainte,
qui était daté de mai 2000, le Conseil a décidé
d'approuver le Règlement sur le contingentement de l'OCCO
malgré une certaine réticence. Le Conseil a fait remarquer
que cet arrangement, qui était fondé sur les rapports
pondeuses-population, n'était valide que pour une seule fois
et qu'il devait être perçu comme un moyen de renforcer
la stabilité durant le reste de l'année.
En novembre 2000, les administrateurs de l'OCCO ont approuvé
les recommandations de leur Comité d'allocation des contingents
visant à attribuer l'accroissement du marché des oeufs
de consommation sur une base 50-50, la moitié étant
attribuée aux provinces et territoire dont les rapports pondeuses-population
durant l'année précédente étaient inférieurs
à la moyenne nationale pondérée et l'autre
moitié à toutes les provinces au prorata. Le 14 décembre
2000, les signataires de la Saskatchewan ont exprimé par
écrit à l'OCCO leurs préoccupations au sujet
du fait que le contingent supplémentaire de 810 274 pondeuses
de 2000 était traité comme une nouvelle base pour
le contingent intérieur et que l'OCCO avait l'intention d'utiliser
les recommandations du Comité d'allocation des contingents
pour attribuer les augmentations de contingents à l'avenir.
Le Conseil a par la suite approuvé au préalable le
règlement sur le contingentement de 2001, bien que l'OCCO
ait été avisé qu'il ne pouvait pas déterminer
unilatéralement un nouveau niveau de base pour les oeufs
destinés à la consommation. De fait, ce facteur nécessite
le consentement unanime des signataires provinciaux et territorial
du plan des oeufs.
Les règlements sur le contingentement qui ont suivi en 2002
et 2003 ne comportaient aucun changement par rapport aux niveaux
de 2000 et ont reçu l'approbation préalable du Conseil
sans explication de l'Office concernant l'utilisation des critères
énoncés dans la Loi, la proclamation et l'AFPT. En
ce qui touche le Règlement sur le contingentement de 2003,
la Saskatchewan a demandé que le Conseil ne l'approuve pas
au préalable car il avait été élaboré
sur la base des règlements sur le contingentement de l'OCCO
pour les années 2000 et suivante, et ces règlements
n'étaient pas conformes aux modalités d'attribution
énoncées dans l'AFPT.
Malgré l'opposition du membre de la Saskatchewan, le conseil
d'administration de l'OCCO a adopté pour 2004 des niveaux
de contingentement identiques à ceux de 2003 sans discuter
des critères énoncés dans l'AFPT. En outre,
la lettre expédiée par l'OCCO au Conseil pour demander
l'approbation préalable ne mentionnait aucunement les critères
de répartition.
Arguments contre l'approbation préalable du Règlement
sur le contingentement de 2004
Selon les signataires de la Saskatchewan, le Règlement sur
le contingentement proposé pour 2004 est vicié à
cause des quatre raisons énoncées ci-dessous :
a) L'OCCO a fondé la répartition de son contingent
en sus de la base sur des facteurs qu'il n'a pas le droit de considérer
puisqu'ils ne sont pas énoncés dans la Loi, la proclamation
et l'AFPT. Les seuls facteurs que l'OCCO a le droit de considérer
sont ceux qui sont énoncés dans ces textes. Le Règlement
est invalide car la répartition du contingent en sus de la
base a été faite en utilisant les rapports pondeuses-population
et les parts du marché, ces facteurs n'étant pas énoncés
dans la Loi, la proclamation et l'AFPT.
La gestion de l'offre, selon les signataires de la Saskatchewan,
repose sur deux grands principes. Premièrement, les problèmes
découlant de la concurrence effrénée sont inacceptables
et doivent être évités. Deuxièmement,
les ressources doivent être réparties de la manière
la plus efficace qui soit à l'échelle du pays. Pour
que la production soit répartie de façon économique
et efficace, la Loi reconnaît que l'avantage comparé
de production est le fondement sur lequel doit reposer la répartition
du contingent en sus de la base. Les divers facteurs énumérés
dans la proclamation et l'AFPT correspondent étroitement
au concept de l'avantage comparé. Le mémoire des signataires
de la Saskatchewan mentionne quelques exemples de cette étroite
relation.
Bien que l'OCCO dispose d'un certain pouvoir discrétionnaire
(autrement dit, les dispositions législatives et réglementaires
ne l'obligent pas à attribuer des contingents particuliers
à certaines provinces), il ne s'ensuit pas qu'il peut répartir
ses contingents comme il l'entend. L'OCCO peut attribuer les contingents
seulement en fonction des critères expressément énoncés
dans la Loi, la proclamation et l'AFPT.
Les signataires de la Saskatchewan ont fait remarquer que la loi
oblige un office administratif à prendre ses décisions
conformément à ses objets, en vue de réaliser
ses buts et sur la base des facteurs et des critères pertinents.
Bien que les dispositions législatives habilitantes puissent
conférer à un tel office un certain pouvoir discrétionnaire
lui permettant de tenir compte d'autres facteurs, ces facteurs doivent
être conformes à ses objets. La façon dont un
office doit exercer ses pouvoirs est fonction du libellé
des textes législatifs et réglementaires qui régissent
la création et le fonctionnement de l'office. À cet
égard, l'AFPT constitue l'élément déterminant
de la situation de l'OCCO, et cela le distingue des autres organismes
administratifs. Les critères régissant la prise de
décisions par l'OCCO sont expressément énoncés
dans l'AFPT, dont aucune disposition ne permet à l'OCCO de
fonder ses décisions sur des facteurs autres que ceux qui
lui sont pertinents.
En ce qui touche une opinion mise de l'avant par M. Henry Molot,
avocat du ministère fédéral de la Justice,
en 1988, les signataires de la Saskatchewan ont fait remarquer que
cette opinion portait seulement sur le poids qu'un office est tenu
d'accorder aux divers critères de répartition énoncés
dans la Loi, la proclamation et l'AFPT. Cette opinion ne vise pas
la question de savoir si l'OCCO peut tenir compte de critères
non énoncés dans ces textes. Par conséquent,
l'opinion de M. Molot n'a aucune incidence sur le fondement juridique
permettant à l'OCCO d'utiliser des facteurs comme les rapports
pondeuses-population et les parts du marché pour attribuer
ses contingents.
Bref, selon les signataires de la Saskatchewan, on peut constater
que la méthode de répartition du contingent en sus
de la base utilisée par l'OCCO en 2004 est fondée
sur les rapports pondeuses-population, un critère absent
de la Loi, de la proclamation et de l'AFPT. De plus, le recours
année après année à ce critère
de répartition par l'OCCO depuis 2000 peut être perçu
comme s'inscrivant dans une série de répartitions
du contingent en sus de la base fondées sur les parts du
marché, cela résultant de ce que chaque répartition
du contingent en sus de la base depuis la décision de 2000
est fondée sur la répartition en place l'année
précédente. Les parts du marché ne font pas
partie des critères de répartition du contingent en
sus de la base énoncés dans la Loi, la proclamation
ou et l'AFPT. Par conséquent, la décision de contingentement
de l'OCCO pour 2004 est invalide.
b) Le Règlement sur le contingentement adopté par
l'OCCO pour 2004 n'est pas fondé sur un usage juridiquement
valide des critères énoncés dans la Loi, la
proclamation et l'AFPT. L'OCCO a procédé comme si
les 430 000 pondeuses ajoutées au troupeau national en 1999
et les 810 274 pondeuses ajoutées en 2000 formaient en quelque
sorte un nouveau contingent de base. Il n'a pas tenu compte des
critères énoncés dans la Loi, la proclamation
et l'AFPT.
Les signataires de la Saskatchewan prétendent que le matériel
de breffage préparé pour la réunion tenue le
12 novembre 2003 par les membres de l'OCCO ne contenait aucune analyse
de quelque facteur énoncé dans la Loi, la proclamation
ou et l'AFPT. En outre, aucune discussion de ces facteurs n'a eu
lieu à la réunion. D'ailleurs, la lettre expédiée
au Conseil le 10 décembre 2003 par l'OCCO pour demander l'approbation
préalable ne mentionnait aucun critère de répartition.
Tous ces faits indiquent l'omission de se conformer à la
loi. L'obligation d'examiner les critères ou d'en tenir compte
ne peut pas être satisfaite par leur omission ni par une simple
mention en passant. Le preneur de décisions doit entreprendre
un véritable examen du fond de la question avant d'avoir
satisfait à ses obligations.
Les critères de répartition du contingent en sus
de la base ne peuvent pas faire l'objet d'un examen rigoureux en
l'absence de données. Ces critères ne sont pas de
la même nature que la justice ou l'équité, ces
derniers facteurs pouvant davantage se prêter à une
évaluation intuitive. Ces critères peuvent être
compris et évalués seulement par rapport au cadre
de données etd'analyse. Bien que l'OCCO ait préparé
des données détaillées pour l'utilisation du
nouveau critère que sont les rapports pondeuses- population,
à la connaissance des signataires de la Saskatchewan, aucune
analyse similaire n'a été préparée concernant
l'avantage comparé et les autres critères énoncés
dans la Loi, la proclamation et l'AFPT. En outre, l'incidence de
chaque critère obligatoire n'est pas statique ou constante
dans le temps. Par exemple, l'avantage comparé de production
d'une province par rapport à une autre est susceptible de
changer. C'est pourquoi l'OCCO doit examiner les critères
sur une base courante pour satisfaire à ses obligations.
Il ne peut pas les examiner une fois et les laisser ensuite de côté.
Les signataires de la Saskatchewan ont aussi souligné que
le Conseil lui-même était au courant des problèmes
inhérents à la démarche de l'OCCO lorsque,
dans une lettre datée du 18 décembre 2000, il a mis
en garde l'OCCO concernant le fait que la démarche utilisée
pour les oeufs de consommation constituait une nouvelle base pour
les provinces et le territoire. L'opinion du Conseil était
que l'OCCO ne pouvait pas établir unilatéralement
une nouvelle base, ce facteur nécessitant plutôt un
consensus de tous les signataires provinciaux et territorial du
plan des oeufs. Par la prorogation à 2004 de ses contingents
antérieurs sans analyser les critères de répartition
du contingent en sus de la base, l'OCCO a omis d'examiner les critères
prescrits et a traité ses contingents antérieurs comme
une nouvelle base de contingentement. Cela était contraire
à la Loi, à la proclamation et à l'AFPT.
c) L'utilisation par l'OCCO des critères que sont les rapports
pondeuses-population et les parts du marché pour répartir
le contingent en sus de la base n'est pas conforme aux objets énoncés
à l'article 21 de la Loi. Plus particulièrement, la
répartition du contingent en sus de la base selon les rapports
pondeuses-population ou les parts du marché contrevient à
l'objectif législatif de promouvoir le dynamisme, l'efficacité
et la compétitivité au niveau de la production et
de la commercialisation. De même, l'utilisation de ces facteurs
n'est pas conforme à l'objectif de tenir compte des intérêts
à la fois des consommateurs et des producteurs.
L'OCCO doit agir de façon conforme à ses objets.
En droit, cet office ne peut prendre aucune décision contraire
à ses objets. Le Conseil lui-même, dans son rapport
d'appel daté de mai 2000, a précisé que «
Quelles que soient la situation actuelle ou les pratiques antérieures,
les pouvoirs discrétionnaires accordés à un
office, tout comme au Conseil, ne peuvent pas être considérés
comme illimités. Dans chaque cas, il faut considérer
que ces pouvoirs sont délimités par la mission énoncée
à l'article 21 de la Loi ». En outre, dans ce même
rapport, le Conseil a expressément mis en garde contre l'utilisation
continue des rapports pondeuses-population et, de fait, il a déclaré
que cette utilisation serait non conforme aux objets de l'OCCO énoncés
dans la Loi. Le Conseil a aussi précisé que la démarche
prise par l'OCCO devait être utilisée « une seule
fois » et qu'elle constituait un moyen de favoriser la stabilité
« pendant le reste de l'année ».
La démarche de l'OCCO va clairement à l'encontre de
l'alinéa 21a) de la Loi, qui vise à promouvoir le
dynamisme, l'efficacité et la compétitivité
de la production et de la commercialisation dans le secteur. À
cet égard, le mot « efficacité » est crucial.
Il désigne la répartition de la production sur le
marché de façon à maximiser la production de
tous les biens et services dans l'économie nationale. Dans
ce cas, le mot « efficacité » désigne
nécessairement la répartition de la production d'oeufs
entre les provinces de façon à maximiser la production
globale de biens et de services dans l'économie nationale.
Un principe fondamental sous-jacent à l'efficacité
est l'avantage comparé de production. L'avantage comparé
désigne le concept selon lequel la production est répartie
entre les « unités commerciales » de sorte que
soient utilisées le plus efficacement possible les ressources
de chaque unité commerciale. Toutefois, l'avantage comparé
ne signifie pas l'avantage de coût. Toute répartition
faite en présumant que l'« avantage de coût »
équivaut à l'« avantage comparé »
serait à la fois non conforme au concept de l'avantage comparé
et à la promotion de l'efficacité, que prescrit la
Loi. La répartition de la production selon des facteurs non
économiques comme les rapports pondeuses-population et les
parts du marché ne résulte pas nécessairement
en la plus grande et la meilleure utilisation des ressources et,
en toute probabilité, en une répartition efficace
des ressources.
La démarche de répartition utilisée par l'OCCO
contrevient aussi à l'objet « de veiller aux intérêts
tant des producteurs que des consommateurs » énoncé
à l'article 21b) de la Loi. Si la production était
fondée sur des facteurs comme les rapports pondeuses-population
et les parts du marché, les consommateurs subiraient des
préjudices car les ressources ne seraient pas réparties
de la façon la plus efficace qui soit et le coût de
la gestion de l'offre deviendrait inacceptablement élevé.
Les intérêts des producteurs dans les provinces comme
la Saskatchewan seraient aussi lésés car ces producteurs
n'auraient pas un accès convenable au marché.
d) L'OCCO, n'ayant pas tenu compte de l'avantage comparé
de production et n'ayant pas respecté les dispositions de
l'article 21 de la Loi, a invalidé le « contrat social
» qui sous-tend le régime national de gestion de l'offre
d'oeufs et risque donc de compromettre à long terme la viabilité
de ce régime. L'OCCO erre lorsqu'il croit que la répartition
du contingent en sus de la base peut être effectuée
de façon satisfaisante par une entente ou un consensus entre
ses membres. La viabilité à long terme du régime
de gestion de l'offre repose sur le consentement et la capacité
des participants de respecter les intérêts des intervenants
en aval et des consommateurs.
Lorsque la gestion de l'offre a été introduite,
les consommateurs s'inquiétaient fortement des incidences
de l'élimination de la compétition. Les divers participants
au régime ont fait d'importants compromis, et ces compromis
ont formé la base d'un genre de « contrat social »
qui sous-tend le régime canadien de gestion de l'offre. Les
prix devaient être fondés sur le coût de production
plutôt qu'être laissé aux forces du marché,
la croissance de la production devait être attribuée
aux provinces disposant d'un avantage comparé et un régime
d'importations supplémentaires devait éviter les insuffisances
et les niveaux déraisonnables de prix. Ni les concepteurs
du régime de gestion de l'offre ni les intervenants ne s'attendaient
à ce que le contingent en sus de la base soit réparti
également entre les provinces ou qu'il soit réparti
en fonction de la population provinciale. Cela aurait été
contraire au « contrat social » car il n'en aurait pas
résulté un processus efficace de production.
Avantage comparé
Comme l'OCCO n'a entrepris aucune analyse pour opérationnaliser
le concept d'avantage comparé de production, les signataires
de la Saskatchewan ont fait le travail nécessaire pour élaborer
une méthode raisonnable et pratique. Ils ont expliqué
la méthode de la Saskatchewan dans un document daté
du 22 avril 2003, qui est joint au mémoire déposé
devant le Conseil. Les signataires de la Saskatchewan invitent le
Conseil à examiner ce document et à l'entériner
comme base raisonnable et acceptable d'intégration de l'avantage
comparé de production dans le processus de répartition.
Redressement demandé
Les signataires de la Saskatchewan suggèrent que la meilleure
façon de résoudre les problèmes mentionnés
est de procéder comme suit :
a) Que le Conseil confirme que les rapports pondeuses-population
et les parts du marché sont des critères inacceptables
pour la répartition des contingents faite par l'OCCO, et
ce, jusqu'à ce que la Loi, la proclamation et l'AFPT soient
modifiés pour énoncer expressément leur utilisation;
b) Que le Conseil informe l'OCCO de l'obligation d'attribuer le
contingent en sus de la base en utilisant seulement les critères
énoncés dans la Loi, la proclamation et l'AFPT. À
cet égard, le Conseil doit confirmer :
(i) que «l'avantage comparé » ne signifie pas
le « coût comparé de production »,
(ii) que le processus d'opérationnalisation de l'avantage
comparé de production élaboré par la Saskatchewan
est raisonnable et acceptable;
c) Que le Conseil confirme que les 430 000 oiseaux ajoutés
au troupeau national de pondeuses en 1999 et les 810 274 oiseaux
ajoutés en 2000 ne font pas partie du nouveau contingent
de base et doivent donc être attribués conformément
aux critères énoncés dans la Loi, la proclamation
et l'AFPT;
d) Que le Conseil établisse une échéance
à laquelle l'OCCO doit avoir rencontré les signataires
de la Saskatchewan et mis au point un processus de répartition
du contingent en sus de la base conforme aux obligations juridiques
qu'assume l'OCCO en vertu de la Loi, de la proclamation et de l'AFPT;
e) Que le Conseil fasse toute autre recommandation qu'il croit
utile pour régler la situation existante.
RÉPONSE DE L'OFFICE CANADIEN DE COMMERCIALISATION DES
OEUFS
Remarques préliminaires
L'OCCO soutient que le véritable objectif de la Saskatchewan
est non seulement d'obtenir un contingent plus élevé
pour 2004 mais aussi de forcer l'OCCO à prendre l'engagement
de garantir à la Saskatchewan une part fixe et disproportionnée
de la future croissance du marché. Il soutient aussi que
la prestation d'une telle garantie par l'OCCO serait contraire aux
objets prescrits dans la Loi et menacerait la stabilité du
régime.
Dans ses observations préliminaires, l'OCCO a dit regretter
que cette plainte ait été déposée devant
le Conseil et que la Saskatchewan, ayant été incapable
d'obtenir l'appui des autres signataires, se tournait maintenant
vers le Conseil pour tenter de renforcer sa position. Ces questions
doivent être négociées avec les autres provinces
plutôt que par la contestation. Le Conseil lui-même
a reconnu que les préoccupations de la Saskatchewan devaient
être réglées dans le cadre du processus de renouvellement
de l'AFPT. En outre, le processus de la firme RANA, le processus
de Comité d'attribution des contingents et les négociations
relatives à l'AFPT ont donné à la Saskatchewan
l'occasion d'être entendue de façon équitable
et exhaustive.
L'OCCO a dit se trouver dans une position précaire à
cause du refus, par le Conseil, d'examiner aux fins d'approbation
préalable son règlement sur le contingentement intérimaire
et son ordonnance sur les redevances à payer. Actuellement,
l'OCCO fonctionne sans bénéficier du cadre juridique
nécessaire pour appuyer ses principales fonctions. Dans les
cas où les dispositions réglementaires régissant
les principales fonctions d'un office comportent une date d'expiration,
l'intention du Parlement ne peut pas être que le Conseil refuse
d'exercer ses pouvoirs de promotion de la stabilité et de
la prévisibilité dans l'industrie durant le délai
d'audition d'une plainte par le Conseil. Sans son Règlement
sur le contingentement et sans son Ordonnance sur les redevances
à payer, l'OCCO est dépourvu de tout moyen coercitif
pour réglementer le commerce interprovincial et d'exportation.
Rôle du Conseil
Il incombe au Conseil non pas de prendre des décisions en
matière de contingentement, mais plutôt de vérifier
qu'un office agit conformément à la Loi et à
la proclamation avant d'approuver au préalable les modifications
du Règlement sur le contingentement. Le Conseil a, au fil
des années, souligné la nécessité d'accorder
aux offices un niveau élevé de souplesse et d'indépendance
en matière de politiques de contingentement. À l'appui
de cette position, l'OCCO a mentionné un certain nombre de
décisions antérieures rendues par le Conseil suite
à des plaintes. L'Office a en outre allégué
que le Conseil doit exercer une grande prudence lorsqu'il intervient
dans une décision de contingentement fondée sur un
consensus réalisé au terme d'un processus soigneusement
structuré de pondération d'intérêts interconnectés
et divergents.
Cadre juridique d'attribution des contingents en sus de la base
L'OCCO a allégué que la Saskatchewan perçoit
les critères énoncés dans la proclamation comme
étant subordonnés au principe de l'avantage comparé
de production et qu'elle a fait de ce principe un facteur prédominant,
sinon exclusif, à considérer lors de la prise de décisions
en matière de contingents en sus de la base. L'opinion de
la Saskatchewan n'est aucunement fondée sur la Loi, la proclamation
ou l'AFPT.
Le paragraphe 23(2) de la Loi prescrit à l'OCCO de tenir
compte du principe de l'avantage comparé de production lors
de la répartition du contingent en sus de la base. Le Parlement
n'a pas précisé de quelle façon ou dans quelle
mesure l'OCCO doit tenir compte de ce principe. Deuxièmement,
le paragraphe 23(2) n'interdit pas à un office de tenir compte
d'autres facteurs. L'OCCO a reçu le mandat de travailler
avec les intervenants de l'industrie en vue de gérer le secteur
des oeufs de façon conforme aux objets énoncés
dans la Loi et non pas de vérifier l'application de théories
économiques.
Conformément à la souplesse que le paragraphe 23(2)
de la Loi accorde aux offices, la proclamation de l'OCCO n'interdit
pas de tenir compte de facteurs autres que ceux énoncés
au paragraphe 4(1) de la proclamation. En souscrivant au paragraphe
4(1), les signataires ont convenu que l'OCCO devait tenir compte
de certains critères prescrits. Par conséquent, la
position de la Saskatchewan voulant que les critères énoncés
dans la Loi, la proclamation et l'AFPT soient exclusifs n'a aucun
fondement dans la Loi, la proclamation ou l'AFPT existant.
L'OCCO dispose à la fois d'un pouvoir discrétionnaire
et d'une certaine souplesse pour prendre ses décisions de
répartition des contingents en sus de la base, ce que le
Conseil a confirmé dans un certain nombre de décisions
antérieures. Ces décisions du Conseil ont servi de
guide non seulement à l'OCCO mais aussi à tous les
offices canadiens et, de l'avis de l'OCCO, elles sont conformes
à la Loi et à l'AFPT. En outre, elles sont conformes
aux avis juridiques que l'Office a reçus du ministère
fédéral de la Justice. L'OCCO a en outre fait remarquer
que le Conseil a décrit ces décisions commeétant
de la nature de « politiques », ce qui est en harmonie
avec l'intention initiale des signataires de l'AFPT. Entre autres,
l'article 13 de l'annexe « C » de l'AFPT énonce
que le « plan stipulera par ailleurs des critères qui
permettront à l'Office national de déterminer la politique
à suivre quant aux parts provinciales du marché national,
sans toutefois prévoir de formule de rajustement, cette question
devant être déterminée de temps à autre
par une politique ».
En dernier lieu, concernant la souplesse, l'OCCO invoque un avis
juridique exprimé par maître Henry Molot, c.r., du
ministère fédéral de la Justice, selon lequel
l'Office dispose d'un pouvoir discrétion et de souplesse
lorsqu'il prend des décisions relatives aux contingents en
sus de la base. L'OCCO invoque aussi les constatations de la Cour
suprême du Canada (arrêt Oakwood Development Limited
c. St-François Xavier) selon laquelle un organisme exerçant
une fonction de prise de décisions en vertu de la loi doit
tenir compte de tous les facteurs pertinents.
La démarche de la Saskatchewan en matière d'avantage
comparé de production n'est pas conforme à la perspective
du Conseil
La Saskatchewan a demandé au Conseil de déclarer
(1) que l'avantage comparé ne signifie pas le coût
comparé de production et (2) que le processus opérationnalisant
l'avantage comparé de production élaboré par
la Saskatchewan est raisonnable et acceptable. L'OCCO a invoqué
un certain nombre de décisions antérieures du Conseil
touchant l'avantage comparé et, selon l'Office, ces décisions
sont contraires à la position de la Saskatchewan. En particulier,
l'OCCO mentionne une décision rendue par le Conseil en avril
1994, dans laquelle le Conseil a déclaré « que
cette production devrait avoir lieu en tenant compte de l'avantage
comparé et que la production devrait être liée
aux besoins du marché évalués dans les diverses
régions du pays. Autrement dit, le système d'allocation
devrait être sensible aux besoins du marché, de façon
à fournir le produit désiré, en quantité
suffisante, au moment voulu et à l'endroit indiqué
».
Le contingent proposé est raisonnable et conforme aux
obligations juridiques de l'OCCO
La décision du 12 novembre 2003 établissant la répartition
des contingents fédéraux entre les provinces était
le fruit de nombreuses réunions, discussions et consultations
antérieures. De plus, la décision touchant la répartition
des contingents comprenait quatre volets, notamment : 1) la demande
totale prévue servant à établir les contingents
fédéraux et le contingent d'oeufs destinés
à la transformation (ODT) pour 2004, 2) un rajustement aux
niveaux du troupeau enregistré de pondeuses par suite des
données de Statistique Canada sur la production non enregistrée,
3) la répartition des contingents fédéraux,
et (4) la répartition du contingent d'ODT. L'OCCO reconnaissait
que la Saskatchewan remettait en question seulement le troisième
volet, c.-à-d. la répartition des contingents fédéraux,
mais il a souligné que tous les volets devaient être
considérés ensemble plutôt que séparément.
L'OCCO a ensuite exposé la nature des trois volets non remis
en question.
L'OCCO ne comprenait pas comment la Saskatchewan pouvait demander
que les critères de répartition du contingent en sus
de la base n'aient pas été examinés durant
le processus menant à la décision de répartition
des contingents. Les critères invoqués par la Saskatchewan
ont fait l'objet de discussions approfondies lors d'une série
de réunions entre l'OCCO et ses comités. D'autres
perspectives provinciales concernant les critères, notamment
l'avantage comparé, ont aussi fait l'objet de discussions
lors de diverses réunions tenues dans le contexte de l'examen
des points de vue et des propositions de la Saskatchewan.
Le processus suivi par l'OCCO depuis juin 2000 a été
d'établir des consensus en vue de régler les enjeux
dans cette industrie. Les préoccupations exprimées
par la Saskatchewan concernant la répartition des contingents
s'inscrivaient parmi les nombreux enjeux que confrontait l'industrie.
En novembre 2002, le conseil d'administration de l'OCCO a déterminé
que, vu la nature et l'envergure des questions soulevées
par la Saskatchewan, il était plus approprié de les
faire examiner par son Comité de renouvellement de l'AFPT,
qui avait été formé en 2001. Ce comité
a déposé des rapports sur l'avancement de ses travaux
devant le conseil d'administration de l'OCCO sur une base régulière
de 2001 jusqu'à 2003.
La Saskatchewan a fait parvenir un document de position détaillé
daté du 22 avril 2003 au Comité de renouvellement
de l'AFPT pour exprimer ses points de vue concernant le rôle
que devait jouer l'avantage comparé dans le processus de
répartition. Ultérieurement, à la réunion
tenue par ce comité le 18 juin 2003, le représentant
de la Saskatchewan a fait un exposé demandant un contingent
supplémentaire pour une période de cinq ans devant
débuter en 2004 plus la garantie d'une part fixe (12,9 %)
de la croissance à venir, sur la base de l'interprétation
qu'entretenait la Saskatchewan relativement aux critères
de répartition du contingent en sus de la base. En outre,
la Saskatchewan proposait que les 810 274 pondeuses initialement
attribuées en 2000 soient réaffectées, de sorte
que la Saskatchewan obtienne un pourcentage plus élevé
de la croissance. La Saskatchewan soutenait qu'elle avait droit
de recevoir quelque 100 000 pondeuses de plus que le nombre initialement
reçu. Toutefois, la demande faite lors de la réunion
du Comité de renouvellement de l'AFPT en juin était
non pas de réduire les contingents attribués aux autres
provinces, mais plutôt d'accorder à la Saskatchewan
une augmentation spéciale de 100 000 pondeuses plus la garantie
d'une part fixe (12,9 %) de la croissance à venir.
Lors de la réunion du Comité de renouvellement de
l'AFPT le 12 août 2003, la Saskatchewan n'a pas réussi
à convaincre les autres représentants provinciaux
et territorial que les contingents fédéraux devaient
être attribués sur la base proposée par la Saskatchewan.
À cette réunion, le président de l'OCCO a présenté
une contre-proposition visant à accorder une augmentation
de 100 000 pondeuses à la Saskatchewan durant une période
qui restait à déterminer, y compris le rajustement
de 50 963 pondeuses pour la production non enregistrée. Répondant
à l'une des préoccupations de la Saskatchewan, cette
proposition aurait ramené le contingent de la Saskatchewan
au niveau initial de sa part du marché (en 1972). Toutefois,
la Saskatchewan a refusé cette offre, alléguant qu'elle
ne tenait pas compte de ses préoccupations en matière
de répartition. En outre, les autres membres du Comité
ont convenu à l'unanimité qu'il n'y avait pas lieu
de présenter la proposition de la Saskatchewan à leur
office et à leur gouvernement respectifs.
Dans la correspondance expédiée par le président
des producteurs d'oeufs de la Saskatchewan (Saskatchewan Egg Producers)
au président de l'OCCO le 23 août 2003, la Saskatchewan
a proposé de donner une pondération égale aux
rapports pondeuses-population, aux parts du marché et à
sa théorie de l'avantage comparé pour justifier l'attribution
d'une partie fixe de 12,9 % de tous les contingents à venir
à la Saskatchewan et de revoir le contingent attribué
en 2000 afin de donner une quantité supplémentaire
de 100 000 pondeuses à la Saskatchewan. Aucun autre administrateur
de l'OCCO n'a appuyé la proposition lors de la réunion
du 24 septembre 2003.
La Saskatchewan n'a pas réussi à convaincre ses homologues
de l'AFPT pour quatre raisons. Premièrement, la Saskatchewan
continue à utiliser une démarche rétrospective,
particulièrement pour le contingent de 2000 qu'elle a contesté
sans succès devant le Conseil, plutôt que de procéder
de manière prospective et réaliste pouvant mener à
un consensus. Deuxièmement, la Saskatchewan a fondé
sa position sur une base que les signataires provinciaux considèrent
comme une conception contradictoire et viciée de l'avantage
comparé. Troisièmement, la Saskatchewan a compromis
à de nombreuses reprises sa position en invoquant des considérations
sans pertinence lors des négociations, par ex. les initiatives
du gouvernement fédéral en matière de tarifs
de transport pour les céréales. Quatrièmement,
il est facile de comprendre la réticence des autres organismes
provinciaux à accepter les suggestions de la Saskatchewan
voulant qu'elle seule ait le droit de rouvrir le contingent en sus
de la base de 810 274 pondeuses et que les autres participants de
l'industrie devraient s'engager à garantir à la Saskatchewan
12,9 % de toute croissance à venir pour les oeufs de consommation,
sans égard aux conditions des marchés provinciaux.
L'OCCO a soutenu qu'il a examiné soigneusement les opinions
avancées par la Saskatchewan et toutes les questions pertinentes,
notamment les critères prescrits avant d'en arriver aux quatre
éléments de la répartition des contingents
proposée. En outre, l'OCCO ne peut pas être blâmé
pour avoir refusé de réattribuer les parts des contingents
fédéraux. Une telle réattribution dans le contexte
d'absence de croissance globale des contingents fédéraux
aurait été contraire aux objectifs de sensibilité
aux besoins du marché et de stabilité. En outre, il
est faux de prétendre que l'OCCO a traité la répartition
des contingents fédéraux pour 2003 comme une «
nouvelle base ». Plus précisément, la répartition
des contingents fédéraux pour 2004 procède
d'une décision prise dans le contexte de l'absence de changements
importants dans les conditions par rapport à 2003, ce qui
rendait impossible de justifier une modification dans la répartition
des contingents fédéraux de 2003.
Répartition des contingents d'ODT
Quoique la répartition du contingent d'ODT n'ait pas été
contestée, l'OCCO a fait remarquer que, conformément
aux orientations données par le Conseil, cet office continue
de mettre au point sa politique d'ODT pour la rendre plus sensible
aux besoins du marché et pour mieux répondre aux exigences
en matière de responsabilisation.
Réponse aux points supplémentaires exprimés
par la Saskatchewan
L'OCCO a abordé plusieurs points invoqués par la
Saskatchewan et qui nécessitent des précisions ou
rectifications, notamment :
- La Saskatchewan a prétendu que le Conseil doit confirmer
le statut et la validité de l'AFPT. L'OCCO est d'avis que
la validité de l'AFPT n'a pas à être remis en
question.
- Même si la Saskatchewan a allégué que le
Conseil ne doit pas approuver un règlement sur le contingentement
qui est non conforme au plan de commercialisation, le Conseil a
approuvé la répartition des contingents de l'OCCO
pour 2001, 2002 et 2003.
- La Saskatchewan a indiqué dans son mémoire que
l'OCCO doit examiner activement et sur une base courante les critères
pour s'acquitter de ses obligations. Or, c'est précisément
ce qu'a fait l'OCCO.
Dernières remarques
L'OCCO a été confronté à des problèmes
financiers découlant de son programme des produits industriels,
mais il a pris un certain nombre de mesures pour les régler,
notamment l'élaboration d'un nouveau système de déclaration
de la production et de l'écoulement des oeufs en coquille,
car les données antérieures sur la production étaient
inexactes. De plus, l'Office améliore son programme d'élimination
anticipé des poules afin de réduire les pointes saisonnières
dans les stocks de produits industriels et de mettre en place un
plafond pour la quantité d'oeufs admissibles au programme
d'élimination des produits industriels et à l'aide
financée par les prélèvements.
L'OCCO s'est aussi engagé à élaborer un nouveau
AFPT en vue de moderniser et de mettre à jour le fondement
contractuel du régime de commercialisation des oeufs et de
renforcer à la fois la stabilité et la durabilité
de l'industrie. Le processus d'AFPT est presque terminé,
une trousse de documents ayant été distribuée
aux signataires de l'AFPT en décembre 2003. Toutefois, le
renouvellement de l'AFPT nécessite un dialogue mené
de bonne foi et en personne à la table de négociation
de l'AFPT. Les problèmes touchant l'AFPT ne peuvent pas être
résolus par un processus de contestation judiciaire.
L'allégement demandé par la Saskatchewan comporterait
un certain nombre d'importantes répercussions. L'une des
conséquences immédiates serait d'accroître sensiblement
la vulnérabilité de l'industrie des oeufs à
la contestation en prolongeant la période d'absence de tout
règlement sur le contingentement et de toute ordonnance sur
les redevances à payer. Une autre serait de forcer l'OCCO
à adopter l'une des quatre options suivantes, dont chacune
comporte des problèmes :
- L'OCCO pourrait s'engager dans un processus de réattribution
du contingent en sus de la base pour 2004. Toutefois, cette option
perturberait le marché et serait contraire aux saines pratiques
de gestion.
- L'OCCO pourrait attribuer à la Saskatchewan un contingent
spécial dans le cadre du contingent fédéral,
ce qui exacerberait les problèmes de prélèvements.
- L'OCCO pourrait réduire sa marge de manoeuvre en garantissant
à la Saskatchewan un contingent fixe ou une part fixe de
la croissance à venir.
- L'OCCO pourrait essayer de mettre au point une nouvelle méthode
de répartition des contingents afin de calmer les préoccupations
de la Saskatchewan, ce qui nuirait à l'établissement
d'un consensus pour le renouvellement de l'AFPT.
La plus grave incidence serait vraisemblablement la destruction
de la coopération fédérale-provinciale sur
laquelle est fondé le régime de gestion de l'offre
pour les oeufs.
Pour toutes ces raisons, l'OCCO demande que le Conseil :
a) approuve au préalable les modifications proposées
à son Règlement sur le contingentement, qui régit
la répartition du contingent fédéral d'oeufs
de consommation et du contingent fédéral d'ODT pour
2004;
b) approuve au préalable les modifications proposées
à son Ordonnance sur les redevances à payer, avec
application rétroactive d'un prélèvement de
0,25 $.
SOMMAIRE DES POSITIONS DES INTERVENANTS
Régie des marchés agricoles et alimentaires du
Québec
La Régie a fait remarquer que pendant de nombreuses années,
l'OCCO n'avait pas appliqué certaines dispositions de son
AFPT. Toutefois, tous les signataires ont continué de souscrire
au plan de commercialisation et ont accepté de facto cette
façon de procéder tout en reconnaissant la nécessité
de mettre à jour l'Accord en fonction des pratiques actuelles
de l'OCCO et des nouvelles réalités du marché.
La méthode de répartition des contingents et le mécanisme
d'établissement des prélèvements proposés
par l'OCCO sont conformes aux recommandations du Comité d'allocation
des contingents ainsi qu'aux propositions avancées par le
Comité de renouvellement de l'AFPT. Le nouvel AFPT proposé
résulte d'un consensus auquel ont souscrit presque tous les
offices provinciaux de producteurs après avoir évalué
les avantages et les inconvénients des changements à
la répartition des contingents et au financement du programme
des produits industriels. Cet accord constitue la meilleure solution
de compromis en vue d'améliorer le fonctionnement du régime
de commercialisation des oeufs.
Toute modification des principaux fondements de cet accord pourrait
résulter en une remise en question du consensus établi
par le Comité de renouvellement de l'AFPT. La Régie
croit qu'il faut tenir compte de cet élément dans
toute décision visant à modifier la méthode
de répartition des contingents.
La Régie croit que les modifications proposées par
l'OCCO à son Règlement sur le contingentement et à
son Ordonnance sur les redevances à payer devrait recevoir
l'approbation préalable du Conseil.
Egg Producers of P.E.I., P.E.I. Marketing Council et P.E.I.
Minister of Agriculture, Fisheries, Aquaculture and Forestry
L'Île-du-Prince-Édouard continue de respecter ses
obligations relatives aux contingents et aux prélèvements
pour 2004 en l'absence du Règlement sur le contingentement
et de l'Ordonnance sur les redevances à payer au niveau fédéral,
car l'Île-du-Prince-Édouard croit que les activités
de l'OCCO visaient et visent encore véritablement le plus
grand intérêt de l'industrie canadienne des oeufs.
L'Île-du-Prince-Édouard a souligné les avantages
que les intervenants de l'industrie des oeufs tiraient de l'AFPT
et les raisons du succès remporté par ce secteur au
fil des ans. Les signataires de l'Île-du-Prince-Édouard
ont aussi fait remarquer que l'industrie avait fortement évolué
au cours des trente dernières années et que ces changements
n'avaient pas été prévus ni ne pouvaient avoir
été prévus lors de l'élaboration de
la Loi, de la proclamation et de l'AFPT.
Reconnaissant ce besoin de changement, l'OCCO a établi son
Comité de renouvellement de l'AFPT. Ce comité a terminé
ses travaux à la fin de 2003 et il attend la rétroaction
des signataires.
Même si la décision d'attribuer 430 000 pondeuses
en 1999 était fondée sur les rapports pondeuses-population,
cette décision n'a été prise qu'au terme de
longues discussions avec les intervenants, compte tenu d'une augmentation
marquée de la demande d'oeufs. De même, les discussions
qui ont précédé l'entente de St. Andrew's ont
été approfondies quoique l'entente débordait
probablement du cadre de la Loi, de la proclamation et de l'AFPT.
Toutefois, les efforts consentis par l'OCCO pour régler les
différends associés à la croissance à
venir des contingents méritent d'être reconnus. Le
Comité d'allocation des contingents de l'Office a discuté
des questions de répartition des contingents avec les intervenants
et il a fait des recommandations et, malgré l'absence d'unanimité
dans la décision, ces recommandations s'inscrivent dans le
plus grand intérêt de l'industrie des oeufs.
Les signataires de l'Île-du-Prince-Édouard ont allégué
que l'utilisation de l'avantage comparé s'applique seulement
lors de l'attribution d'un contingent supplémentaire pour
la croissance prévue de la demande du marché et non
pas à la croissance prouvée comme ce fut le cas en
1999 et 2000. En outre, l'avantage comparé n'est qu'un principe,
et l'application du principe nécessite une très grande
latitude de jugement. Selon l'Île-du-Prince-Édouard,
l'Office doit tenir compte d'autres éléments avant
d'attribuer la croissance prévue, notamment des investissements
dans les installations, de la situation géographique du marché
et des aspects démographiques.
Quoique la Saskatchewan ait élaboré une interprétation
crédible de l'avantage comparé, cela ne signifie pas
que les autres signataires n'ont pas élaboré une interprétation
différente. Il est improbable que les auteurs de la Loi,
de la proclamation et de l'AFPT aient prévu des débats
entre tous les signataires en matière d'application du principe
de l'avantage comparé pour la production d'oeufs et pour
la production de tous les autres biens et services.
Le règlement sur le contingentement proposé pour
2004 est conforme à la fois aux règlements intérieurs
de l'Office et au Règlement sur le contingentement qu'a approuvé
le Conseil pour 2003. L'OCCO n'a pas enfreint la Loi, la proclamation
et l'AFPT lorsqu'il a attribué ses contingents en 1999 et
2000. Par conséquent, l'Île-du-Prince-Édouard
demande au Conseil de rejeter la plainte de la Saskatchewan et d'approuver
au préalable le Règlement sur le contingentement pour
2004 (ou une prorogation du Règlement sur le contingentement
de 2003), ainsi que l'Ordonnance sur les redevances à payer
pour 2004.
Producteurs d'oeufs de l'Ontario
Les Producteurs d'oeufs de l'Ontario appuient la demande d'approbation
préalable que l'OCCO a présentée au Conseil
relativement à son Règlement sur le contingentement
et à son Ordonnance sur les redevances à payer pour
2004, et ils partagent les préoccupations de l'OCCO concernant
le recours abusif au processus de plainte devant le Conseil par
la Saskatchewan. Le but réel de la Saskatchewan serait de
s'attirer un traitement de faveur en obtenant un plus grand contingent
fédéral pour ses producteurs aux dépens des
autres producteurs canadiens.
La Saskatchewan a utilisé tous les moyens disponibles pour
faire valoir ses opinions concernant l'avantage comparé de
production mais elle n'a jamais réussi à convaincre
quiconque de la validité de sa position. Selon les Producteurs
d'oeufs de l'Ontario, la position de la Saskatchewan en matière
d'avantage comparé est simplement erronée. Le processus
suivi par le Comité d'allocation des contingents et les recommandations
qu'il a formulées ont constitué un bon exemple de
la démarche consensuelle préconisée par l'Office
pour permettre au régime de contribuer à la réalisation
des objets prescrits dans la Loi. La Saskatchewan a participé
pleinement à ce processus.
Pour faire suite à la position de la Saskatchewan en matière
d'avantage comparé, les Producteurs d'oeufs de l'Ontario
ont parrainé une étude sur les incidences de ce principe,
qu'ils ont confiée à la firme JRG Consulting Group.
Ces consultants n'ont trouvé aucune signification précise
ou application empirique de l'avantage comparé et ils ont
reconnu que ces critères donnaient lieu à toute une
gamme d'interprétations. En outre, l'allégation de
la Saskatchewan selon laquelle «l'avantage comparé
» ne signifie pas le « coût comparé de
production » est une extension erronée des principes
économiques. L'avantage comparé est essentiellement
l'efficacité relative dans l'utilisation des intrants, ce
qui revient à la minimisation des ressources limitées
utilisées pour produire les extrants et, de façon
pratique, aux coûts comparés.
La formule utilisée par la Saskatchewan pour appliquer l'avantage
comparé n'est ni raisonnable ni acceptable. Elle constitue
une évaluation autocentrée de la valeur de l'agriculture
dans l'économie de la Saskatchewan et elle n'a rien à
voir avec l'avantage comparé de la production d'oeufs. Le
mémoire des Producteurs d'oeufs de l'Ontario contient un
sommaire de l'analyse préparée par ses consultants,
qui en sont arrivés à la conclusion que le contingent
de la Saskatchewan aurait probablement été inférieur
à la quantité réelle que cette province reçoit
actuellement. Toutefois, les Producteurs d'oeufs de l'Ontario ont
fait remarquer qu'ils n'essaient pas d'utiliser davantage cette
analyse et qu'ils ne préconisent aucune définition
ou application particulière du principe de l'avantage comparé
de production. De plus, ils ont indiqué que le mémoire,
qu'ils ont présenté au Conseil en mai 2000 et qui
contient une analyse montrant comment le principe de l'avantage
comparé appuie l'attribution de contingents par l'OCCO, reste
valide pour les contingents de la période 2004.
L'Ontario est constamment restée ouverte à l'examen
et à l'adoption de facteurs supplémentaires, lorsque
l'OCCO et les autres provinces en voyaient le besoin, en vue de
préserver la viabilité de l'industrie des oeufs et
pour réaliser les objets de la Loi. Ce sont ces facteurs
supplémentaires, reconnus dans le passé par le Conseil
et entérinés par l'OCCO, qui constituent une importante
partie de l'attribution des contingents pour 2004 et qui sont contestés
dans cette plainte. Les Producteursd'oeufs de l'Ontario ne sont
pas d'accord avec la position de la Saskatchewan, qui empêcherait
en pratique l'OCCO d'examiner tout autre facteur lors du processus
de répartition. L'OCCO a délaissé l'usage exclusif
des critères énoncés dans la Loi, il y a plusieurs
années. L'OCCO n'a pas abandonné ces critères
mais les a plutôt intégrés dans le processus
et leur a accordé la pondération appropriée.
Cette plainte est essentiellement la continuation d'un mouvement
d'opposition amorcé par la Saskatchewan relativement à
l'attribution des contingents de l'OCCO pour 2000 et une tentative
visant à obtenir un traitement préférentiel
pour ses propres producteurs. Le Conseil a déjà réglé
ces mêmes questions, et la procédure en cours est donc
une répétition inutile.
Les Producteurs d'oeufs de l'Ontario appuient l'acceptation par
l'OCCO du consensus établi par les provinces concernant la
pondération appropriée des différents critères
et ils sont prêts à coopérer avec l'OCCO et
les autres signataires en vue d'améliorer la transparence
de la façon dont les divers critères seront examinés
à l'avenir. Les Producteurs d'oeufs de l'Ontario appuient
également les mémoires de l'OCCO concernant les décisions
antérieures du Conseil relativement à l'application
des critères par l'Office et ils incitent fortement le Conseil
à appliquer ces principes directeurs dans la prise de sa
décision.
Fédération des producteurs d'oeufs de consommation
du Québec (la Fédération)
La Fédération a commencé par un historique
de la mise en oeuvre de la Loi et du rôle assumé par
le Québec en la matière, soulignant particulièrement
que les critères énoncés au paragraphe 2 de
l'article 23 sont vagues, imprécis, discrétionnaires,
arbitraires et susceptibles de contestation. La Fédération
a aussi exprimé son mécontentement à l'égard
du Conseil qui n'a pas promptement rejeté la plainte malgré
la production tardive de cette plainte par rapport aux Lignes directrices
sur les plaintes, qu'a établies le Conseil. La Fédération
a critiqué la décision du Conseil, qui n'aurait pas
tenu de discussions avec les représentants de l'OCCO lors
de la réunion du Conseil le 16 décembre 2003 mais
a plutôt reporté l'examen du Règlement sur le
contingentement et de l'Ordonnance sur les redevances à payer
proposés par l'OCCO en attendant les résultats du
processus d'audience de l'appel. La Fédération n'a
pas encore reçu certains renseignements particuliers demandés
en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. La
Fédération a aussi allégué que, l'approbation
du Règlement sur le contingentement et de l'Ordonnance sur
les redevances à payer relevant du Conseil lui-même,
le Conseil en entier devrait disposer de tous les documents et évaluer
lui-même tous les éléments de preuve reçus.
La Fédération a terminé son intervention en
disant que le Conseil avait mis en péril le régime
de gestion de l'offre dans des circonstances qui ne justifiaient
aucunement le report de l'approbation du Règlement sur le
contingentement et de l'Ordonnance sur les redevances à payer
présentés par l'OCCO en décembre 2003. En particulier,
l'absence d'autorité législative depuis le 28 décembre
2003 signifie que tout participant pourrait s'estimer en droit de
refuser de payer lesprélèvements et que toute personne
désirant produire sans contingent autorisant le commerce
interprovincial du produit ne peut pas en être empêchée
ni faire l'objet d'une sanction.
Par conséquent, selon la Fédération, le Conseil
doit immédiatement approuver, sur une base intérimaire,
le Règlement sur le contingentement et l'Ordonnance sur les
redevances à payer adoptés par l'OCCO le 12 novembre
2003 et mettre fin dans les plus brefs délais au danger qui
menace les producteurs.
La Fédération a fait remarquer que la Saskatchewan
dispose d'un contingent de 971 000 pondeuses, d'un seul poste de
classement et d'aucune usine de transformation. Par le dépôt
de sa plainte, la Saskatchewan a non seulement réussi à
mettre en péril le régime de gestion de l'offre mais
il n'a pas formulé de suggestion précise concernant
ce que devrait être le niveau de ses contingents pour 2004.
Il ne fait aucun doute que le but de la Saskatchewan est d'obtenir
un contingent plus élevé sans l'appuyer par une étude
rigoureuse des incidences de cet accroissement sur les coûts
des produits industriels, sur le commerce interprovincial d'oeufs
et sur le compromis conclu entre les provinces afin d'établir
les contingents pour 2004. L'octroi de l'allégement demandé
signifierait la destruction du régime de gestion de l'offre
pour les oeufs.
La Fédération se demande comment on pourrait expliquer
que dans un marché aussi libre et en présence de tels
avantages comparés, la Saskatchewan ne dispose actuellement
d'aucun transformateur et d'un contingent de transformation de 4
880 000 douzaines d'oeufs qu'elle n'utilise qu'en partie.
La Fédération demande au Conseil de rejeter la plainte
de la Saskatchewan et d'approuver le Règlement sur le contingentement
et l'Ordonnance sur les redevances à payer proposés
pour 2004.
Alberta Egg Producers Board (Office de l'Alberta)
L'Office de l'Alberta n'exprime aucune position concernant l'argument
présenté par les plaignants de la Saskatchewan.
L'Office de l'Alberta a dit que la décision du Conseil de
ne pas approuver au préalable le Règlement sur le
contingentement et l'Ordonnance sur les redevances à payer
pour 2004 résultait en une réaction inappropriée
car elle :
a) met effectivement en péril l'ensemble du régime
canadien de commercialisation des oeufs en l'absence d'autorité
réglementaire pour le contingentement et la perception de
prélèvements au niveau national;
b) impose un risque à tous les producteurs et intervenants
de l'industrie à cause de l'incertitude et [de l'absence]
de toute disposition juridique exécutoire pouvant protéger
contre la commercialisation non autorisée sur le marché
interprovincial;
c) remet en question la légalité de la perception
de fonds par les offices provinciaux de commercialisation pour le
compte de l'OCCO.
L'Office de l'Alberta a dit que le Conseil aurait dû approuver
le règlement et l'ordonnance pour 2004 sur une base intérimaire.
Compte tenu du vaste pouvoir discrétionnaire que confère
au Conseil l'alinéa 7(1)f) de la Loi, une réaction
plus appropriée aurait été d'assurer la stabilité
du régime par l'approbation de ces textes réglementaires
sur une base intérimaire et d'entendre les plaintes par la
suite.
Le Règlement sur le contingentement et l'Ordonnance sur
les redevances à payer sont nécessaires à la
mise en oeuvre du plan de commercialisation, et le Conseil doit
les approuver. Une opinion contraire se traduit par l'absence de
tout plan de commercialisation, ce qui est inacceptable.
Producteurs d'oeufs du Nouveau-Brunswick (PONB)
Les Producteurs d'oeufs du Nouveau-Brunswick n'appuient pas l'argument
de la Saskatchewan selon lequel les critères énoncés
dans l'AFPT sont les seuls facteurs que l'OCCO a droit d'utiliser
lors de l'attribution des contingents en sus de la base. Les PONB
croient que les critères guidant l'élaboration de
politiques d'attribution des contingents doivent être perçus
de façon beaucoup moins arbitraire. L'article 13 de l'annexe
C à l'AFPT énonce que le « plan stipulera par
ailleurs des critères qui permettront à l'Office national
de déterminer la politique à suivre quant aux parts
provinciales du marché national, sans toutefois prévoir
de formule de rajustement, cette question devant être déterminée
de temps à autre par une politique ». Les PONB croient
que les auteurs de l'AFPT n'avaient pas l'intention d'établir
des règles absolues et rigides de répartition des
contingents mais voulaient plutôt établir des lignes
directrices devant être examinées lors de l'élaboration
de politiques à l'avenir.
Les PONB remettent en question le fait que des cinq critères
énoncés à l'annexe A de la proclamation la
Saskatchewan isole l'avantage comparé, ainsi que l'intention
derrière l'argument mis de l'avant par la Saskatchewan compte
tenu de ce que le résultat de sa proposition de calcul de
l'avantage comparé serait l'attribution d'un contingent favorisant
la Saskatchewan plus que toute autre province. Il n'incombe pas
au Conseil de déterminer si la formule élaborée
par la Saskatchewan est raisonnable et acceptable. La détermination
de cette politique incombe à l'OCCO. En outre, l'utilisation
de l'avantage comparé pour la détermination des contingents
pose des problèmes car le principe est appliqué à
un seul produit plutôt qu'à toutes les marchandises
produites. Cela n'est pas conforme à la théorie de
l'avantage comparé en tant que principe économique.
Les PONB n'appuient pas la réattribution des contingents
établis en 1999 et 2000 en fonction des critères énoncés
dans l'AFPT. Que l'on utilise la notion « intérimaire
» ou « une seule fois », les PONB ne croient pas
qu'il existe une province qui considérerait les plus récents
contingents attribués comme temporaires ou susceptibles de
réaffectation rétroactive. Vu la nature à long
terme du cycle de production d'oeufs et des investissements requis,
il serait irresponsable de la part de l'OCCO qu'il remanie les contingents
déjà attribués aux producteurs qui ont consenti
ces investissements.
La Loi oblige l'OCCO à présenter un règlement
sur le contingentement chaque année, qu'il y ait ou non modification
des contingents. À moins qu'un contingent en sus de la base
supplémentaire soit attribué, l'industrie ne considère
pas qu'il s'agit d'un nouveau contingent. Les contingents proposés
pour 2004 ne constituent pas de nouveaux contingents, et la Saskatchewan
ne devrait pas avoir la possibilité d'utiliser le règlement
sur le contingentement pour 2004 comme moyen de rouvrir la discussion
concernant les méthodes d'attribution des contingents établies
pour 2000. La contestation des critères de répartition
des contingents par la Saskatchewan peut se faire au moyen du forum
optionnel de règlement qu'est le processus existant de renouvellement
de l'AFPT, et les signataires des trois niveaux devraient être
encouragés à y participer.
Lorsque le Conseil refuse d'approuver un règlement sur le
contingentement ou une ordonnance sur les redevances à payer,
l'industrie des oeufs est mise en péril sous les aspects
à la fois législatif et opérationnel. Dans
de tels cas, les PONB croient qu'il devrait y avoir prorogation
du règlement ou de l'ordonnance qui vient d'expirer, de sorte
que cet office et les offices provinciaux de commercialisation puissent
continuer de fonctionner sur une base intérimaire dans un
environnement ne comportant pas un tel risque.
Nova Scotia Egg Producers et Nova Scotia Natural Products Marketing
Council
Le processus qu'a utilisé pour 2000 le Comité d'allocation
des contingents de l'OCCO doit être respecté par tous
les signataires. Il constitue la base sur laquelle fonctionne l'OCCO
depuis 2000, et on l'intègre actuellement dans l'AFPT renouvelé.
La violation de cette fragile entente pourrait rouvrir la question
de l'attribution des contingents entre les provinces et entraver
la capacité de l'Office à centrer ses efforts sur
l'avenir du régime et de l'AFPT renouvelé.
Le fondement de la plainte diffère peu de celui des plaintes
déposées par les signataires de la Saskatchewan et
du Manitoba en 2000. La Nouvelle-Écosse croit qu'il est préférable
de résoudre les différends entre les provinces au
sein de l'Office et qu'il existe déjà des processus
à cet égard.
M. Tim Wiens, producteur d'oeufs de la Saskatchewan
La répudiation des contingents attribués au cours
des dernières années, c.-à-d. des 430 000 pondeuses
et des 810 274 pondeuses, serait une grave erreur pour nos industries
à l'échelle tant nationale que provinciale. Les contingents
mentionnés ci-dessus font partie de la nouvelle base suggérée
dans l'ébauche de l'AFPT. Bien qu'ils soient difficiles à
avaler, ils font partie de la réalité, de la façon
dont nous organisons nos affaires dans ce pays.
L'avantage comparé est un excellent outil pour attribuer
la production supplémentaire, mais pourquoi n'a-t-il pas
mieux fonctionné dans le passé?
M. Wiens s'est demandé si le processus de négociation
a vraiment été utilisé dans toute la mesure
du possible. Une nouvelle équipe a pris les commandes en
Saskatchewan, et ses membres n'ont peut-être pas eu l'occasion
de comprendre leurs homologues producteurs du reste du pays. Lorsque
le document sur l'avantage comparé dont jouit la Saskatchewan
a été ajouté au processus global, cette nouvelle
équipe s'attendait à ce que des résultats immédiats
suivent un concept qu'elle croyait irréfutable. Or, l'histoire
montre bien qu'on ne peut pas souvent réaménager sur-le-champ
les intérêts provinciaux et nationaux, particulièrement
lorsqu'il y a possibilité de récupérer les
gains faits par d'autres provinces.
En Saskatchewan, le secteur agricole a été considérablement
désavantagé au cours des dernières années.
Il n'est pas réaliste de s'attendre à ce que les producteurs
d'oeufs de la Saskatchewan acceptent une entente qui exacerbe le
problème. Il incombe aux producteurs de tout le pays de faire
une analyse des éléments de la position de la Saskatchewan
qu'il serait acceptable d'intégrer dans le nouvel AFPT qui
doit être signé. Il existe suffisamment de jeu pour
que les parties aux négociations réalisent les objets
de nos industries à l'échelle tant nationale que provinciale.
Commission de commercialisation des produits agricoles de l'Ontario
La Commission appuie la position des Producteurs d'oeufs de l'Ontario
pour les raisons exposées ci-dessous. Premièrement,
bien que la Saskatchewan allègue que les seuls facteurs que
l'OCCO a le droit de faire intervenir dans l'attribution des contingents
en sus de la base sont ceux qui sont énoncés dans
la Loi, la proclamation et l'AFPT, on n'a pas et ne peut pas interpréter
ou appliquer les critères énumérés comme
étant exhaustifs. La Commission a cité des passages
du rapport qu'a publié le Conseil en mai 2000 pour appuyer
sa conclusion que la répartition du contingent en sus de
la base n'est pas restreinte aux critères énoncés
dans la proclamation ou la Loi.
Deuxièmement, la Saskatchewan allègue que la méthode
utilisée par l'OCCO n'est pas conforme aux objets que l'article
21 de la Loi prescrit à cet office. En juillet 1998, les
ministres de l'Agriculture ont indiqué que les offices canadiens
doivent disposer de leur AFPT respectif pour exploiter efficacement
leur régime de gestion de l'offre. Par l'intermédiaire
de son comité de travail, l'OCCO a alors procédé
à la gigantesque tâche d'élaborer l'ébauche
de son AFPT. Bien que ce travail ne soit pas terminé, la
Commission appuie, tant moralement que dans les faits, l'OCCO et
les autres signataires en vue de mener à terme l'AFPT qui
guidera le régime pour les années à venir.
La Commission recommande que le Conseil proroge le Règlement
sur le contingentement et l'Ordonnance sur les redevances à
payer pour 2003 afin de rétablir la base juridique sur laquelle
reposent les opérations de l'OCCO.
Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation et des Initiatives
rurales du Manitoba, Conseil de commercialisation des produits agricoles
du Manitoba et Producteurs d'oeufs du Manitoba
Les signataires du Manitoba ont allégué que certaines
mesures et décisions prises par le Conseil, suite à
la plainte déposée en 2000 par les signataires de
la Saskatchewan et du Manitoba, ont contribué à l'incertitude
et à la confusion concernant les critères appropriés
à appliquer lors de l'attribution ultérieure de contingents.
Les signataires du Manitoba ont mentionné leur mémoire
déposé lors de l'audience de leur plainte en mai 2000.
Dans une lettre adressée à l'OCCO et datée
du 13 mars 2000 concernant l'attribution proposée de 810
274 pondeuses pour la croissance du marché de la transformation
grâce à la formule fondée sur les rapports pondeuses-population,
le Conseil avait déclaré qu'il n'était pas
convaincu que le règlement était approprié
pour réaliser le plan de commercialisation ni que l'Office
avait démontré comment avaient été utilisés
les critères de répartition du contingent en sus de
la base énoncés au paragraphe 4(1) de la proclamation.
En outre, il ne croyait pas que la modification proposée
était conforme aux objets d'un office énoncés
à article 21 de la Loi. Nonobstant les remarques exprimées
ci-dessus et suite à l'audience tenue pour régler
la plainte en mai 2000, le Conseil a convenu d'approuver au préalable
le Règlement sur le contingentement proposé.
Durant l'audience de la plainte en 2000, les signataires du Manitoba
ont demandé au Conseil de refuser d'approuver la modification
du Règlement sur le contingentement et d'ordonner à
l'OCCO de répondre à la demande des transformateurs
par des programmes optionnels (ODT) conformes à l'article
21 de la Loi. Toutefois, le Conseil a approuvé le règlement,
en bonne part à ce qu'il semble, à cause des craintes
entourant l'incertitude qui aurait pu résulter d'un tel refus.
Les signataires du Manitoba ont allégué qu'une telle
incertitude aurait facilement pu être neutralisée par
la prorogation du Règlement sur le contingentement existant,
comme le Conseil l'a fait pour la période du 1er janvier
au 27 février 2000.
Les signataires du Manitoba ont cité un certain nombre
d'extraits du rapport d'audience de mai 2000 concernant les procédures
d'attribution des contingents et le pouvoir discrétionnaire
dont dispose un office dans l'attribution des contingents, et ils
ont mis l'OCCO en garde contre l'utilisation continue des rapports
pondeuses-population pour l'attribution des contingents en sus de
la base. Le Conseil aussi s'attendait à ce que l'Office règle
ces problèmes relativement à toute modification du
Règlement sur le contingentement qui lui sera présentée
à l'avenir aux fins d'approbation préalable. Nonobstant
les points ci-dessus, le Conseil a approuvé au préalable
le Règlement sur le contingentement de l'OCCO en 2001, 2002
et 2003.
Les signataires du Manitoba ont demandé que le Conseil :
confirme le statut de l'utilisation continue des rapports
pondeuses-population pour l'attribution des contingents en sus de
la base,
précise quels facteurs il considère raisonnables
en vue de « promouvoir la production et la commercialisation
... de façon à en accroître l'efficacité
et la compétitivité »,
explique la décision de ne pas approuver au préalable
le Règlement sur le contingentement et l'Ordonnance sur les
redevances à payer de l'OCCO pour 2004, même si des
conditions d'incertitude similaires existent en l'absence de ces
textes réglementaires, comme c'était le cas en 2000,
précise ce qui, pour les critères énoncés
dans le plan, constitue un seuil approprié à partir
duquel le Conseil est « convaincu » qu'un règlement
ou une ordonnance proposé est conforme au plan de commercialisation
et à la Loi.
En dernier lieu, les signataires du Manitoba ont fait remarquer
qu'un programme national d'oeufs destinés à la transformation
(ODT) est maintenant en place et qu'il devrait permettre à
des provinces comme la Saskatchewan de participer à la croissance
du marché intérieur de la transformation.
CONSTATATIONS DU COMITÉ
À la lumière d'un certain nombre de questions soulevées
durant l'audience concernant diverses dispositions de la Loi et
du plan de commercialisation, le Comité profite de l'occasion
pour exprimer ses observations concernant le rôle du Conseil
dans l'examen des règlements et des ordonnances des offices
et concernant les exigences du plan de commercialisation de l'OCCO
en matière d'attribution des contingents en sus de la base.
Ces observations seront suivies d'un commentaire touchant la prétendue
non-conformité du Règlement sur le contingentement
proposé aux objets de l'Office, l'interprétation du
principe de l'avantage comparé de production, la méthode
de quantification proposée pour l'avantage comparé
et notre récapitulation et notre conclusion.
Rôle du Conseil dans l'examen des règlements et
ordonnances des offices
Les parties à l'audience ont mentionné à de
très nombreuses reprises les décisions que le Conseil
a rendues dans le passé lors de l'audition de plaintes, ainsi
que les fonctions d'examen qu'assume le Conseil en vertu de l'alinéa
7(1)d) de la Loi relativement aux règlements et ordonnances
proposés par les offices.
L'alinéa 7(1)d) énonce que
« 7. (1) Afin de remplir sa mission, le Conseil
d) examine les projets d'ordonnances et de règlements des
offices et qui relèvent des catégories auxquelles,
par ordonnance prise par lui, le présent alinéa s'applique,
et les approuve lorsqu'il est convaincu que ces ordonnances et règlements
sont nécessaires à l'exécution du plan de commercialisation
ou du plan de promotion et de recherche que l'office qui les propose
est habilité à mettre en oeuvre; »
De l'avis du Comité, le libellé de l'alinéa
7(1)d) confère donc au Conseil une « mission »
ou tâche (en anglais « duty ») à accomplir
plutôt qu'un « pouvoir » à exercer relativement
à un office. Il s'agit là d'une importante distinction
s'inscrivant dans l'esprit général de la Loi qui,
tout en attribuant au Conseil la fonction d'approuver certains règlements
intérieurs et tous les autres règlements ou ordonnances
pris par les offices, ne lui confère pas explicitement une
autorité ou un « pouvoir » de direction ou de
supervision relativement à ces offices.
Lorsque le Conseil refuse de donner son approbation, il peut communiquer
les raisons de son refus et même suggérer des changements
appropriés qu'un office pourrait apporter. Mais en bout de
ligne, la décision définitive d'accepter ou non les
suggestions du Conseil doit être prise par cet office et ce
dernier peut décider de procéder autrement pour calmer
les préoccupations du Conseil.
L'alinéa 7(1)d) établit clairement que le Conseil
doit examiner tout règlement ou toute ordonnance que propose
un office et qui relève d'une catégorie à laquelle
le Conseil, par ordonnance prise par lui, a déterminé
que cet alinéa s'applique. Le Conseil doit alors déterminer
ou « se convaincre » que le règlement ou l'ordonnance
proposé est « nécessaire à l'exécution
du plan ». Si un office appuie sur un fondement douteux le
règlement ou l'ordonnance qu'il propose, le Conseil doit
néanmoins mener son examen indépendant afin de déterminer
si ce règlement ou cette ordonnance est « nécessaire
à l'exécution du plan ».
Le critère « lorsqu'il est convaincu » énoncé
à l'alinéa 7(1)d) est, de l'avis du Comité,
de nature subjective et il doit être déterminé
uniquement par le Conseil. Le Comité croit aussi qu'il incombe
au Conseil de déterminer la signification de l'expression
« nécessaire à l'exécution du plan ».
Pour effectuer cette dernière détermination, le Conseil
doit examiner les conditions prescrites dans le plan autorisé,
tout motif ou toute justification qu'a présenté l'office
en question et la conformité du règlement ou de l'ordonnance
proposé aux objets que prescrits aux offices l'article 21
de la Loi.
Outre le caractère général de ces lignes directrices,
le Conseil dispose, de l'avis du Comité, d'un vaste pouvoir
discrétionnaire pour accomplir ses fonctions d'examen. Il
peut décider de se fier exclusivement aux motifs invoqués
par un office ou d'entreprendre sa propre évaluation indépendante.
Le Conseil peut utiliser comme guide les ordonnances ou règlements
similaires antérieurs et examiner si l'ordonnance ou le règlement
proposé appuie la continuité et la stabilité
dans l'industrie réglementée. Mais en fin de compte,
le Conseil doit être convaincu que l'ordonnance ou le règlement
proposé est conforme aux dispositions de la Loi et du plan.
Le critère « lorsqu'il est convaincu » ne peut
pas être appliqué comme une méthode scientifique,
et le Conseil n'est tenu qu'à faire de son mieux pour déterminer
si les ordonnances ou les règlements proposés par
un office satisfont aux objectifs de la Loi et du plan. Une fois
que le Conseil a déterminé que le critère «
lorsqu'il est convaincu » a été satisfait, il
doit, en vertu de l'alinéa 7(1)d), approuver l'ordonnance
ou le règlement proposé. Cette obligation est inscrite
dans la Loi, et le Conseil n'est pas autorisé à ordonner
à l'office de reporter la mise en oeuvre de l'ordonnance
ou du règlement jusqu'à ce que cet office ait satisfait
à quelque changement ou modalité d'application qu'aurait
pu demander le Conseil. Par contre, le Comité croit que,
si le Conseil à toute étape du processus n'est pas
« convaincu » que l'ordonnance ou le règlement
est nécessaire, il n'a pas le pouvoir d'approuver l'ordonnance
ou le règlement en vue de son application.
Quant à l'office, même si l'ordonnance ou le règlement
qu'il a proposé a reçu l'approbation du Conseil, cet
office peut néanmoins décider de ne pas appliquer
ce règlement ou cette ordonnance et prendre plutôt
une autre mesure ou encore présenter une nouvelle ordonnance
ou un nouveau règlement au Conseil aux fins d'approbation.
Par conséquent, même si l'approbation du Conseil peut
constituer une étape intérimaire nécessaire
à l'adoption d'une ordonnance ou d'un règlement en
vertu de l'alinéa 7(1)d), la décision définitive
de mettre en oeuvre ou non ce texte réglementaire incombe
exclusivement à l'office.
De l'avis du Comité, la fonction d'approbation par le Conseil
en vertu de l'alinéa 7(1)d) de la Loi constitue un contrepoids
à l'exercice des pouvoirs délégués à
un office en matière d'adoption d'ordonnances ou de règlements
mais elle ne confère au Conseil aucun « pouvoir »
de diriger ou de superviser les activités d'un office. Le
Comité croit que chaque organisation est un « organisme
créé par une loi » et assume un rôle distinct
et des responsabilités indépendantes en vertu de la
Loi, particulièrement en ce qui touche la mise en oeuvre
de la législation par délégation.
Exigences du plan de commercialisation de l'OCCO concernant
les contingents en sus de la base
Dans leur mémoire écrit, les signataires de la Saskatchewan
ont souligné que l'OCCO devait, à titre d'organisme
administratif créé par une proclamation en bonne et
due forme, fonctionner dans les strictes limites des pouvoirs que
lui confèrent les dispositions législatives. Les signataires
de la Saskatchewan ont aussi demandé au Comité (et
en bout de ligne au Conseil) de confirmer que les rapports pondeuses-population
et les parts du marché sont des critères sur lesquels
l'OCCO ne peut pas fonder ses contingents en sus de la base jusqu'à
ce que la Loi, la proclamation et le plan de commercialisation des
oeufs aient été modifiés selon les règles
et que seuls les cinq critères énoncés dans
le plan de commercialisation des oeufs existant peuvent être
utilisés d'ici-là. Durant leur exposé oral,
les signataires de la Saskatchewan ont en outre suggéré
que, même si l'OCCO pouvait utiliser les rapports pondeuses-population
et les parts du marché en vue de déterminer «
si » un contingent en sus de la base pouvait être attribué,
il ne pouvait pas fonder sur ces mêmes critères le
processus de répartition des contingents, qui devait être
limité aux cinq critères énoncés dans
le plan.
Vu l'accent que, durant l'audience, les parties ou intervenants
ont mis sur les textes législatifs habilitants en vertu desquels
l'OCCO a été créé et autorisé,
le Comité a conclu qu'il était essentiel, durant la
préparation de ce rapport, de faire un examen approfondi
des dispositions applicables de ces textes pour préciser
quelle latitude l'OCCO peut exercer en matière de répartition
des contingents en sus de la base.
L'article 23 de la Loi sur les offices des produits agricoles énonce
que :
« 23. (1) Les quotas de production ou de commercialisation
éventuellement fixés par un plan de commercialisation
pour une région du Canada doivent correspondre à la
proportion que représente la production de cette région
dans la production canadienne totale des cinq années précédant
la mise en application du plan.
Idem
(2) L'office de commercialisation prend en compte les avantages
comparatifs de production dans l'attribution de quotas additionnels
destinés à répondre à la croissance
prévue de la demande du marché. »
Malgré le fait que les deux paragraphes de l'article 23
de la Loi fassent partie d'un même article, chacun d'eux constitue
un texte prescriptif distinct et ainsi, de l'avis du Comité,
ces paragraphes sont susceptibles d'interprétations différentes
selon qu'on applique ou non le paragraphe 23(2).
Pris séparément, le paragraphe 23(1) ne semble pas
prescrire que chaque plan de commercialisation comprenne l'attribution
de contingents (le libellé étant « Les quotas
de production ou de commercialisation éventuellement fixés
par un plan de commercialisation pour une région du Canada...
».) (Note du traducteur : Dans la version anglaise, l'expression
éventuellement fixés est rendue par to the extent
that it allocates.)
En réalité, ce qu'indique le paragraphe 23(1) est
que, dans la mesure où un plan de commercialisation donne
lieu à l'attribution d'un contingent de production ou de
commercialisation à toute région du Canada, l'attribution
de ce contingent doit correspondre à la proportion que représente
la production de cette région dans la production canadienne
totale des cinq années précédant la mise en
application du plan de commercialisation.
Par conséquent, même lorsque le libellé d'un
plan de commercialisation n'exige pas l'attribution de contingents
à une région du Canada, le paragraphe 23(1) établit
une formule prévoyant que, si une telle attribution de contingents
a lieu, elle procède selon la règle de « prorata
» énoncée dans ce paragraphe. Hypothétiquement
parlant, le Comité croit qu'il serait possible de créer
un plan de commercialisation dans lequel seulement la moitié
de la production (du produit réglementé) serait attribuée
selon les besoins actuels du marché intérieur canadien.
La répartition de ce contingent devrait procéder de
façon proportionnelle, conformément au paragraphe
23(1). L'autre moitié des besoins du marché ferait
l'objet d'une compétition ouverte entre les producteurs.
Le paragraphe 23(2) prévoit que « L'office de commercialisation
prend en compte les avantages comparatifs de production dans l'attribution
de quotas additionnels (vraisemblablement en sus de ceux attribués
dans le plan de commercialisation selon la formule énoncée
au paragraphe 23(1)) destinés à répondre à
la croissance prévue de la demande du marché ».
Bien que ce ne soit pas « explicite », le paragraphe
23(2) peut donc signifier « implicitement » que l'attribution
de tout contingent par un office en sus du contingent prévu
dans le plan doit être appliquée à « ...la
croissance prévue de la demande du marché... »
et qu'ainsi l'office doit tenir compte de l'avantage comparé
de production pour l'attribution de tout contingent supplémentaire.
On pourrait même suggérer que, lorsque le libellé
d'un plan de commercialisation ne mentionne aucunement l'attribution
de contingents, toute attribution de contingents doit nécessairement
tenir compte de l'avantage comparé de production.
Par contre, comme le paragraphe 23(2) indique clairement que cela
s'applique seulement lorsqu'il y a attribution de contingents supplémentaires
pour « ...la croissance prévue de la demande du marché...
», on pourrait suggérer qu'il est nécessaire
de tenir compte de l'avantage comparé uniquement si on propose
l'attribution d'un contingent supplémentaire en sus des besoins
du marché au moment de la mise en oeuvre du plan (dans l'exemple
ci-dessus, cette dernière quantité aurait englobé
à la fois la moitié des besoins du marché attribuée
selon le plan et l'autre moitié attribuée sur une
base de compétition).
Contrairement au premier raisonnement exposé ci-dessus,
on pourrait peut-être même suggérer que si le
paragraphe 23(1) ne s'applique pas à un plan (c.-à-d.
que ce plan ne comporte l'attribution d'aucun contingent), le paragraphe
23(2) ne s'applique pas non plus (car il comporte un renvoi au paragraphe
23(1) à cause de l'expression « ...dans l'attribution
de quotas additionnels... » à ceux qui sont attribués
selon le plan). Autrement dit, il pourrait être raisonnable
de suggérer qu'un office chargé de l'administration
d'un plan dont le libellé ne mentionne pas l'attribution
de contingents n'est pas tenu d'appliquer les dispositions du paragraphe
23(2) (obligation de tenir compte de l'avantage comparé de
production) lorsqu'il attribue des contingents.
Compte tenu des arguments exposés ci-dessus et du grand
nombre d'éventuelles interprétations divergentes,
la seule ferme conclusion que le Comité croit pouvoir tirer
concernant l'article 23 est que cette disposition visait seulement
à établir les exigences prescrites une fois que sont
satisfaites certaines conditions énoncées dans le
plan de commercialisation et qu'intrinsèquement cet article
n'impose aucune exigence particulière à un office
en vertu de la Loi. Pour déterminer la portée et la
nature de l'applicabilité de l'article 23, et plus particulièrement
du paragraphe 23(2), le Comité croit qu'il faut examiner
soigneusement les conditions énoncées dans le plan
de l'OCCO.
En particulier, la partie II du plan de commercialisation de l'OCCO
prévoit que :
"Système de contingentement"
2.(1) L'Office doit, par règlement ou ordonnance, instituer
un système de contingentement par lequel des contingents
sont fixés pour tous les membres de différentes classes
de producteurs d'oeufs de chaque province auxquels des contingents
sont fixés par la Régie ou l'Office de commercialisation
compétent.
(2) L'Office doit, en instituant le système de contingentement,
fixer les contingents de telle sorte que le nombre de douzaines
d'oeufs produits dans une province et qu'il sera permis de vendre
dans le commerce interprovincial et d'exportation pour l'année
1973 et le nombre de douzaines d'oeufs produits dans la province
et qu'il sera permis de vendre au cours de la même année
dans le commerce intraprovincial, dans les limites des contingents
fixés par la Régie ou l'Office de commercialisation
compétent ainsi que le nombre de douzaines d'oeufs produits
dans la province et dont on prévoit la mise en vente au cours
de la même année, en dehors des contingents fixés
par l'Office, la Régie ou l'Office de commercialisation compétent
égaleront le nombre de douzaines d'oeufs fixé à
l'article 3 du présent Plan pour la province.
(3) Aux fins du paragraphe 2(2) du présent Plan, le nombre
de douzaines d'oeufs indiqué dans cet article pour une province
est le nombre de douzaines indiqué à un article du
tableau ci-après, dans la colonne II, en regard du nom de
la province indiqué à ce même article dans la
colonne I, ce nombre de douzaines représentant le pourcentage
indiqué à cet article dans la colonne III.
TABLEAU
================================================
Colonne I
|
Colonne II
|
Colonne III
|
Province |
Nombre de douzaines d'oeufs |
Pourcentage du contingent global |
1. Colombie-Britannique |
57 250 000
|
12,055 %
|
2. Alberta |
41 344 000
|
8,704 %
|
3. Saskatchewan |
22 611 000
|
4,760 %
|
4. Manitoba |
54 189 000
|
11,408 %
|
5. Ontario |
181 267 000
|
38,161 %
|
6. Québec |
78 647 000
|
16,556 %
|
7. Nouveau-Brunswick |
8 683 000
|
1,828 %
|
8. Nouvelle-Écosse |
19 504 000
|
4,106 %
|
9. Île-du-Prince-Édouard |
3 028 000
|
0,637 %
|
10. Terre-Neuve |
8 477 000
|
1,785 %
|
4. (1) Aucune ordonnance ne doit être rendue ni aucun règlement
établi lorsqu'ils pourraient avoir pour effet de porter le
total
a) du nombre de douzaines d'oeufs produits dans une province et
que l'Office et la Régie ou l'Office de commercialisation
compétent autorisent par contingents de vendre dans le commerce
intraprovincial, interprovincial et d'exportation, et
b) du nombre de douzaines d'oeufs produits dans une province,
dont on prévoit la mise en vente dans le commerce intraprovincial,
interprovincial et d'exportation et autorisé en dehors des
contingents fixés par l'Office et par la Régie ou
l'Office de commercialisation compétent,
à un chiffre dépassant, sur une base annuelle, le
nombre de douzaines d'oeufs indiqué à l'article 3
du présent Plan pour la province, à moins que l'Office
n'ait pris en considération
c) le principe de l'avantage comparé de production;
d) tout changement du volume du marché des oeufs;
e) toute incapacité des producteurs d'oeufs d'une ou de
plusieurs provinces de vendre le nombre de douzaines d'oeufs qu'ils
sont autorisés à vendre;
f) la possibilité d'accroître la production dans
chaque province en vue de la commercialisation; et
g) l'état comparatif des frais de transport vers les marchés
à partir de différents point de production.
(2) Aucune ordonnance ne doit être rendue ni aucun règlement
établi lorsqu'ils auraient pour effet d'abaisser le total
a) du nombre de douzaines d'oeufs produits au Nouveau-Brunswick,
à l'Île-du-Prince-Édouard ou à Terre-Neuve
conformément aux contingents fixés par l'Office et
par l'Office de commercialisation ou la Régie compétents
destinés à la commercialisation sur les marchés
intraprovincial, interprovincial et d'exportation; et
b) du nombre de douzaines d'oeufs produits au Nouveau-Brunswick,
à l'Île-du-Prince-Édouard ou à Terre-Neuve
dont la commercialisation est prévue sur les marchés
intraprovincial, interprovincial et d'exportation, à l'exclusion
des contingents fixés par l'Office et par l'Office de commercialisation
ou la Régie compétents.
(3) Aucune ordonnance ne doit être rendue ni aucun règlement
établi lorsqu'ils auraient pour effet d'abaisser le total
a) du nombre de douzaines d'oeufs produits dans une province et
que l'Office et la Régie ou l'Office de commercialisation
compétent autorise, par contingents fixés, de vendre
dans le commerce intraprovincial, interprovincial et d'exportation,
et
b) du nombre de douzaines d'oeufs produits dans une province,
dont on prévoit la mise en vente dans le commerce intraprovincial,
interprovincial et d'exportation et autorisé en dehors des
contingents fixés par l'Office et par la Régie ou
l'Office de commercialisation compétent,
à un chiffre qui, sur une base annuelle, est inférieur
au nombre de douzaines d'oeufs indiqué à l'article
3 du présent Plan, pour la province, à moins que par
le même effet, le nombre de douzaines d'oeufs produits dans
chacune des autres provinces, excepté le Nouveau-Brunswick,
l'Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve, et qu'il est
autorisé de vendre dans le commerce intraprovincial, interprovincial
et d'exportation soit diminué proportionnellement. [Note
du traducteur : La version anglaise de la proclamation contient
l'exclusion pour les trois provinces. La version française
officielle ne contient pas cette exclusion, qui est ajoutée
officieusement ici pour préserver l'uniformité des
textes.]
(4) Le paragraphe 4(3) ne s'applique pas aux Territoires du Nord-Ouest.
(5) L'Office a déterminé, en application de l'article
23 de la Loi, que le nombre total représentant les douzaines
d'oeufs produits dans les Territoires du Nord-Ouest qu'il est permis
de commercialiser sur le marché interprovincial et le marché
d'exportation au cours d'une période de douze mois, les douzaines
d'oeufs produits dans les Territoires du Nord-Ouest qu'il est permis
de commercialiser sur le marché interprovincial au cours
de la même période dans les limites des contingents
fixés par la Régie ou l'Office de commercialisation
compétent et les douzaines d'oeufs produits dans les Territoires
du Nord-Ouest qu'il est permis de commercialiser en dehors des contingents
durant la même période est égal à 2 725
500 douzaines d'oeufs, sauf pour la période commençant
à la date d'entrée en vigueur du présent paragraphe
et se terminant le 31 décembre 1999 où le nombre représentant
les douzaines d'oeufs produits dans les Territoires du Nord-Ouest
qu'il est permis de commercialiser, dans les limites des contingents
ou en dehors de ceux-ci, est égal au produit du nombre de
jours que comporte cette période par 7 467.
(6) Ne peut être pris le règlement ou l'ordonnance
qui aurait pour effet de porter le nombre total de douzaines d'oeufs
produits dans les Territoires du Nord-Ouest qu'il est permis de
commercialiser au cours d'une période de douze mois à
plus de 2 725 500 douzaines d'oeufs, à moins que l'Office
n'ait pris en considération les critères énoncés
aux alinéas (1)c) à (1)g).
(7) Ne peut être pris le règlement ou l'ordonnance
qui aurait pour effet de ramener le nombre total de douzaines d'oeufs
produits dans les Territoires du Nord-Ouest qu'il est permis de
commercialiser au cours d'une période de douze mois à
moins de 2 725 500 douzaines d'oeufs, sauf avec le consentement
unanime des membres de l'Office.
(8) Les règlements et ordonnance visés aux paragraphes
(1), (3) ou (6) ne peuvent être pris que si l'Office est convaincu
que l'importance du marché des oeufs a sensiblement changé.
»
Remarque : certaines parties du texte ont été mises
en évidence pour en faciliter la compréhension.
Le premier point à signaler est que, à l'exception
de l'année 1973, le plan de commercialisation de l'OCCO ne
contient aucune disposition régissant en pratique l'attribution
des contingents. Au lieu, le plan nécessite que l'OCCO établisse
un « système de contingentement » conforme et
assujetti aux règles énoncées dans le plan.
En outre, le plan ne contient aucun élément indiquant
qu'une fois établi le système de contingentement de
l'Office ne peut plus évoluer ou être modifié
au fil des années selon les circonstances changeantes de
l'industrie.
Il reste tout de même que de façon indirecte, à
cause de l'interdiction de réduire les contingents annuels
du Nouveau-Brunswick, de l'Île-du-Prince-Édouard ou
de Terre-Neuve prescrite au paragraphe 4(3) du plan de commercialisation,
on pourrait alléguer que les dispositions du plan ont résulté,
sinon expressément du moins implicitement, en l'attribution
de contingents à ces provinces et que ces contingents, ayant
été attribués au prorata sur la période
requise de cinq ans de production, sont conformes aux dispositions
du paragraphe 23(1) de la Loi.
Les paragraphes 2 et 3 du plan établissent le fondement
sur lequel l'Office devait fonder l'attribution de ses contingents
pour l'année de production 1973, tandis que le tableau du
paragraphe 3 établit pour chaque province ce que les parties
appellent souvent les contingents de base ainsi que les pourcentages
proportionnels (ou au prorata) de la production nationale totale
durant la période de cinq ans prescrite au paragraphe 23(1).
Conformément au paragraphe 4(1) du plan, lorsque l'attribution
d'un contingent annuel à « toute province » pourrait
résulter en un chiffre dépassant la quantité
d'oeufs indiquée dans le tableau pour cette province, l'Office
doit avoir « pris en considération » les cinq
critères énoncés dans le même paragraphe
(dont l'avantage comparé de production). Le plan diffère
donc du paragraphe 23(2) (qui nécessite l'attribution d'un
contingent additionnel à celui du plan pour « ....la
croissance prévue de la demande du marché... »)
car il énonce une modalité plus restrictive et moins
ambiguë exigeant que l'Office ait « ...pris en considération...
» l'avantage comparé de production et les quatre autres
critères lorsque l'attribution d'un contingent à toute
province ferait dépasser le chiffre prescrit dans le tableau
pour cette province.
Toutefois, le plan n'indique aucunement comment l'Office doit définir
ou appliquer les cinq critères de « répartition
du contingent en sus de la base » énoncés dans
le plan (par exemple quelle pondération devrait être
accordée à chacun d'eux). De l'avis du Comité,
l'exigence que ces critères soient « pris en considération
» est une disposition obligatoire nécessitant que dans
tout système ou délibérations de l'Office touchant
l'attribution de « contingents en sus de la base » à
toute province ces cinq critères ensemble doivent assumer
un rôle important. En outre, en matière d'examen d'autres
définitions ou applications pour chacun de ces critères,
le Comité croit que l'Office est tenu de choisir les définitions
ou expressions qui correspondent le plus étroitement aux
objets prescrits pour un office à l'article 21 de la Loi.
À l'audience, des questions ont été soulevées
au Comité concernant l'exhaustivité des critères
énoncés et la possibilité que l'office puisse
leur attribuer une pondération de zéro et utiliser
d'autres critères qui lui semblent plus pertinents au processus
d'examen menant à l'attribution des contingents. En outre,
ont été soulevées des questions concernant
la simple possibilité que l'office puisse considérer
les critères susceptibles d'être non conformes aux
objets que lui impose l'article 21 de la Loi.
De l'avis du Comité, les discussions étant constamment
ramenées aux « critères » énoncés,
les parties limitent de façon inappropriée les options
dont disposerait normalement l'OCCO pour établir un système
de contingentement comme le prévoit le plan. Le Comité
croit qu'il ne faudrait pas tout ramener à la question de
savoir si les rapports pondeuses-population ou les parts du marché
peuvent être considérés comme des critères
admissibles ou inadmissibles au processus d'attribution des contingents
par l'office. Si on entravait ainsi l'office, il ne serait pas en
mesure de considérer et d'inclure l'information qu'il croit
être pertinente à la prise de décisions en matière
de contingentement. Le Comité croit que les rapports pondeuses-population,
bien qu'ils ne devraient pas servir de base exclusive pour l'attribution
des contingents en sus de la base, peuvent néanmoins constituer
des renseignements pertinents qui peuvent être considérés
et appliqués à la place d'une partie ou de l'ensemble
des cinq critères énoncés dans le plan pour
déterminer les contingents provinciaux nécessaires.
Au lieu, le Comité suggère que les parties mettent
davantage l'accent sur l'examen des fins auxquelles servira l'information.
Autrement dit, dans quelle mesure l'OCCO devrait-il utiliser cette
information pour formuler d'utiles indicateurs relativement à
chacun des critères énoncés dans le plan et
comment cette information peut-elle être raisonnablement utilisée
de concert avec d'autres indicateurs ou renseignements pertinents
à chacun des critères prescrits. L'aspect fondamental
du sujet évolue alors vers une question de degré (ou
de pondération) de l'information pertinente utilisée,
les objets prescrits à l'article 21 de la Loi servant de
lignes directrices générales et de jalons qui guident
l'évaluation et l'application des diverses méthodes.
En fin de compte, le Comité croit que l'OCCO doit être
capable de montrer clairement dans les documents présentés
quelle information de base il a utilisée et comment il a
adapté et appliqué les cinq critères en fonction
des circonstances changeantes de l'industrie pour la répartition
des contingents.
Présumée non-conformité du Règlement
sur le contingentement proposé aux objets de l'Office
Les signataires de la Saskatchewan ont allégué que
l'utilisation des rapports pondeuses-population pour l'attribution
des contingents est non conforme aux objets de l'OCCO énoncés
dans la Loi. Plus particulièrement, l'utilisation de ces
rapports ne contribuerait pas à promouvoir le dynamisme,
l'efficacité et la compétitivité de la production
et de la commercialisation dans l'industrie canadienne des oeufs.
À l'appui de cet argument, le Comité a entendu de
nombreuses mentions au rapport d'audience de la plainte publié
par le Conseil en mai 2000.
Le Comité rappelle les constatations du rapport d'audience
de la plainte de 2000, notamment la mise en garde faite à
l'Office concernant l'utilisation continue des rapports pondeuses-population
aux fins d'attribution du contingent en sus de la base aux provinces
membres. Il faut toutefois tenir compte du fait que l'objet de la
plainte de 2000 touchait la répartition de la production
de 810 274 pondeuses supplémentaires destinées à
satisfaire la demande croissante du marché intérieur
des oeufs de transformation et non pas le marché des oeufs
de consommation. Dans ce cas particulier, le Conseil avait remis
en question la sagesse de procéder à une attribution
des contingents sur la base d'indicateurs de l'autonomie provinciale,
à la lumière du fait que la répartition géographique
du marché intérieur de la transformation pourrait
compromettre cette attribution. À cet égard, le Conseil
avait indiqué qu'il s'agissait d'un arrangement applicable
une seule fois. Si l'OCCO continue à utiliser les rapports
pondeuses-population, le Comité est d'avis qu'il incombe
alors à l'Office de présenter une analyse quantitative
à l'appui afin de démontrer que ces rapports contribuent
à une commercialisation plus efficaces ainsi qu'à
la réalisation des objets de cet office.
Il existe deux marchés distincts pour les oeufs au Canada,
le marché des oeufs de consommation (en coquille) et le marché
des oeufs de transformation. Même si l'AFPT existant ne mentionne
que le « marché des oeufs », le Conseil reconnaît
depuis longtemps que les critères de répartition du
contingent en sus de la base énoncés dans le plan
de commercialisation ne sont pas nécessairement les plus
efficaces ou les plus efficients pour répondre à la
demande de ces deux marchés. En particulier, le Conseil a
encouragé l'Office à élaborer des méthodes
d'attribution en vue de répondre à la demande croissante
des transformateurs canadiens d'oeufs tout en exerçant des
incidences minimales sur les prélèvements exigés
pour le programme d'élimination des produits industriels.
L'OCCO ne peut pas concevoir son système de contingentement
indépendamment de sa structure de prélèvements.
Lorsque l'Office attribue des contingents assujettis aux prélèvements
exigés pour le programme d'élimination des produits
industriels, il doit absolument tenir compte du niveau et des incidences
éventuelles associées à ces prélèvements.
Le Comité est d'avis que le maintien d'un taux de prélèvement
raisonnable pour le programme des produits industriels tout en assurant
un approvisionnement suffisant en oeufs de consommation est un indicateur
de la mesure dans laquelle l'Office réalise les objets énoncés
à l'article 21 de la Loi.
Fait qui est tout à son honneur, l'Office a élaboré
et mis en oeuvre un programme « d'oeufs destinés à
la transformation » (ODT), bien que les conditions d'attribution
des contingents dans le cadre de ce programme ne mentionnent pas
explicitement les critères énoncés. Manifestement,
le deuxième critère énoncé dans la proclamation
(« tout changement du volume du marché des oeufs »)
est nécessairement considéré, car aucune attribution
de contingents d'ODT ne pourrait avoir lieu en l'absence d'un accroissement
perceptible de la demande. Même si le programme d'ODT ne faisait
pas l'objet de cette plainte, le Comité considère
qu'il s'agit d'une importante étape de la promotion du dynamisme,
de l'efficacité et de la compétitivité du secteur
des oeufs. Le Comité fait en outre remarquer que le Conseil
a déjà exprimé ouvertement ses opinions en
la matière. Le programme d'ODT donne aux producteurs la possibilité
d'accroître la production si cette production est rentable
pour eux sans alourdir le fardeau du programme des produits industriels.
L'élaboration et le fonctionnement du programme d'ODT soulignent
l'urgent besoin de renouveler l'AFPT dans les plus brefs délais.
En matière de réaffectation des augmentations du
contingent en sus de la base pour 1999 et 2000, l'OCCO a allégué
qu'une telle mesure serait très nocive à la réalisation
des objets énoncés dans la Loi, déstabilisatrice
et déraisonnable. Les signataires de la Saskatchewan ont
répliqué que tout rajustement serait appliqué
de façon non pas draconienne qui nécessiterait la
destruction de troupeaux mais plutôt graduellement après
négociations s'inscrivant dans un processus raisonnable.
Encore une fois, il faut souligner que chaque règlement sur
le contingentement constitue un texte autonome et indépendant
de ceux qui ont déjà été mis en oeuvre
ou qui le seront. Chaque fois que l'Office prend un règlement
comprenant un ou des contingents en sus de la base indiquée
dans la proclamation, les critères énoncés
dans le plan de commercialisation doivent être utilisés.
Ainsi, les contingents de l'année précédente
n'établissent pas une nouvelle base pour l'année en
cours. Toutefois, le Comité croit qu'il serait irréaliste
de mettre en oeuvre des processus de contingentement radicalement
différents pour chaque période. Vraisemblablement,
il existe des facteurs à long terme fondamentaux qui ont
guidé la prise de décisions dans le passé et
qui continueront à guider les décisions à venir.
Si on s'écartait de cette façon de procéder,
on introduirait dans l'industrie une grande instabilité.
Les décisions d'investissements à long terme que
prennent les producteurs, les exploitants de postes de classement
et les transformateurs reposent aussi sur la prévisibilité
des contingents attribués aux provinces. Cela ne signifie
pas que l'attribution de contingents aux provinces ne peut jamais
changer de façon autre que proportionnelle, mais plutôt
que les rajustements doivent être effectués graduellement
sur une base à long terme et en fonction d'un ensemble de
critères convenus, pratiques, constants, mesurables et transparents.
Autrement dit, il existe un pressant besoin que les signataires
du plan des oeufs négocient un plan de commercialisation
qui intègre de tels concepts dans un AFPT renouvelé.
Le Comité croit que le secteur industriel, représentée
par l'OCCO, constitue le preneur de décisions tout désigné
et que, dans la mesure du possible, les gouvernements devraient
appuyer fermement ce secteur.
À la lumière de ce qui précède, le
Comité recommande fortement au Conseil que l'OCCO, chaque
fois qu'il présente un règlement sur le contingentement
aux fins d'approbation préalable, soit tenu d'y joindre une
justification globale comprenant notamment une analyse détaillée
indiquant la façon don't sa décision tient compte
des critères énoncés dans le plan de commercialisation.
En outre, la justification doit démontrer comment le règlement
sur le contingentement proposé contribue à la réalisation
des objets de l'Office énoncés à l'article
21 de la Loi. La position du Comité est que, si cette exigence
n'est pas satisfaite, le Conseil détermine la nécessité
de convoquer une mini-réunion des signataires au cours de
laquelle les offices de commercialisation provinciaux, leur régie
agroalimentaire respective, l'OCCO et le Conseil détermineront
la meilleure façon de procéder à l'attribution
des contingents.
Interprétation du principe de l'avantage comparé
de production
À l'appui de leur demande que le Conseil déclare
que « l'avantage comparé » ne signifie pas le
« coût comparatif de production », les signataires
de la Saskatchewan ont présenté leur concept de l'avantage
comparé de production et un exemple de raison pour laquelle
l'avantage comparé ne signifie pas un avantage de coût.
Pour les signataires de la Saskatchewan, l'avantage comparé
de production est un concept servant à répartir la
production entre les unités commerciales selon la façon
la plus efficace d'utiliser les ressources de chaque unité
commerciale. Le mémoire expose ensuite un exemple hypothétique
dans lequel deux produits sont fabriqués à moindre
coût dans une unité que dans l'autre. Toutefois, les
deux unités y gagnent si chacune d'elles se spécialise
dans la production pour laquelle ses ressources sont utilisées
là où elles rapportent le plus.
Les signataires de la Saskatchewan ont initialement exposé
la méthode servant à opérationnaliser leur
interprétation de l'avantage comparé de production
dans un document de position daté du 22 avril 2003. Dans
ce document, ils ont élaboré un index de l'avantage
comparé par province en utilisant la méthode suivante
: calculer le pourcentage de PIB provincial résultant de
la production animale et végétale par rapport au PIB
provincial pour la période 1984-2001 (moyenne); additionner
ces parts provinciales; diviser chaque part par le total des parts;
et multiplier les résultats par 100 afin de convertir ces
parts provinciales en pourcentages. Les signataires de la Saskatchewan
ont alors désigné les chiffres produits par province
comme étant l'index de l'avantage comparé par province.
À l'audience, les signataires de la Saskatchewan ont présenté
deux autres documents concernant la signification de l'avantage
comparé et la méthode proposée pour opérationnaliser
l'avantage comparé. Dans le premier document, le professeur
Joël Bruneau de l'Université de la Saskatchewan entérine
l'évaluation de la signification donnée à l'avantage
comparé qui a été énoncée dans
le document présenté par la Saskatchewan en avril
2003. À son avis, l'avantage comparé se discute toujours
en termes relatifs. C'est la productivité relative (et donc
les coûts) entre les industries au sein d'un pays qui détermine
si un secteur bénéficie ou non d'un avantage comparé.
Lorsqu'on fait porter toute son attention sur les coûts dans
un secteur industriel particulier, il est impossible d'établir
la présence d'un avantage comparé. Le professeur Bruno
est d'avis que la méthode utilisée par les signataires
de la Saskatchewan pour opérationnaliser le principe de l'avantage
comparé de production semble être une démarche
éclairée et raisonnable. Il a indiqué que les
parts du PIB ne constituent pas nécessairement un indicateur
approprié des parts relatives des exportations, qu'on utilise
habituellement dans les ouvrages d'économie pour déterminer
si un secteur bénéficie d'un avantage comparé.
Dans le deuxième document, le professeur Andrew Schmitz
de l'Université de la Floride appuie la position prise par
la Saskatchewan, selon laquelle le principe de l'avantage comparé
ne désigne pas les coûts comparés. Il déclare
qu'il est incorrect d'interpréter l'avantage comparé
par rapport aux coûts de production ou par rapport à
la capacité de transformation entre les secteurs économiques.
Il croit qu'il faut approfondir davantage la méthode utilisée
par la Saskatchewan pour opérationnaliser la théorie
de l'avantage comparé, bien que cette méthode constitue
une étape raisonnable et acceptable dans la bonne direction.
À son avis, l'avantage comparé doit être déterminé
dans le contexte de l'équilibre général du
modèle Heckscher-Ohlin et non pas du modèle ricardien
utilisé par M. Groenewegen à l'appui de la position
de l'OCCO.
En réponse, l'OCCO a allégué que les signataires
de la Saskatchewan avaient édifié leur position autour
de ce que les autres signataires provinciaux considèrent
comme un concept vicié de l'avantage comparé. L'OCCO
a soutenu que cette méthode est entachée par l'utilisation
de la proportion du PIB découlant des cultures et des troupeaux
comme indicateur de l'avantage comparé, sans égard
aux autres importants facteurs comme les frais de transport, la
proximité des marchés, le coût de production
et l'utilisation antérieure des possibilités de commercialisation.
À l'appui de sa propre interprétation de l'avantage
comparé, l'OCCO a renvoyé à l'intervention
des Producteurs d'oeufs de l'Ontario, qui comprend une analyse faite
par M. John Groenewegen de la firme JRG Consulting Group. M. Groenewegen
se dit en désaccord avec le mémoire présenté
par les signataires de la Saskatchewan, selon lesquels l'avantage
comparé ne désigne pas le coût de production
comparé. À son avis, l'avantage comparé désigne
essentiellement l'efficacité relative dans l'utilisation
des intrants et, une fois opérationnalisé, il désigne
les coûts comparatifs. Son opinion est que la formule utilisée
par les signataires de la Saskatchewan pour opérationnaliser
l'avantage comparé n'est ni raisonnable ni acceptable. Les
pourcentages du PIB utilisés par les signataires de la Saskatchewan
mesurent la valeur du secteur agricole dans l'économie provinciale
et non pas l'avantage comparé de la production d'oeufs.
En présence de divers modèles théoriques et
d'interprétations divergentes qu'ont mis de l'avant le milieu
universitaire et le secteur de la consultation concernant la signification
du principe de l'avantage comparé de production et compte
tenu de ce que les documents ont été présentés
durant l'audition de la plainte et n'ont pas fait l'objet d'une
discussion approfondie, le Comité peut seulement conclure
qu'il reste aux parties beaucoup de travail à abattre si
elles désirent adapter ce concept économique au secteur
agricole canadien régi par la gestion de l'offre. De l'avis
du Comité, les spécialistes en la matière et
l'Office sont les personnes ou organisations les plus qualifiées
pour régler cet aspect. Ces modèles constituent un
effort visant à éclairer les aspects cruciaux d'une
question, mais en pratique il est rare qu'ils s'appliquent entièrement
à un secteur industriel, vu la nature des hypothèses
simplificatrices sous-jacentes. Cela est particulièrement
vrai pour les tentatives d'appliquer un modèle théorique
de pure concurrence à un secteur industriel régi par
la gestion de l'offre.
Sur la base des éléments de preuve reçus,
le Comité ne peut pas confirmer la position des signataires
de la Saskatchewan, selon lesquels l'avantage comparé ne
signifie pas le coût de production comparé. Le Comité
croit que le principe de l'avantage comparé de production
est d'abord un processus d'évaluation pouvant servir dans
le cadre du processus d'attribution des contingents. Une évaluation
pourrait suggérer de mettre l'accent sur un genre de production
plutôt que sur un autre, mais en pratique divers obstacles
peuvent empêcher la production supplémentaire. Les
évaluations comparatives sont habituellement fondées
sur des données, notamment sur le coût. De plus, l'exemple
présenté par les signataires de la Saskatchewan est
axé sur une comparaison dans laquelle un secteur produit
à « moindre coût » que l'autre. Une comparaison
de ce genre implique certainement un estimation de certaines mesures
du coût. D'ailleurs, le professeur Bruno a signalé
la nécessité d'une comparaison de la productivité
relative ou des coûts relatifs.
En matière d'interprétation du principe de l'avantage
comparé de production, le Comité croit comprendre
que la position de la Saskatchewan est que l'expression doit être
interprétée principalement au moyen de concepts économiques
appliqués dans le secteur du commerce international. De façon
générale, le principe est invoqué dans les
dispositions législatives touchant les secteurs industriels
régis par la gestion de l'offre, plus particulièrement
le paragraphe 23(2) de la Loi. Lorsque la gestion de l'offre a été
introduite pour ces secteurs industriels, les participants «
croyaient comprendre » que les prix devaient être établis
sur la base du coût de production plutôt que par les
forces du marché. C'est là une autre raison d'inclure
les données sur les coûts dans les évaluations
comparatives.
Le Comité est d'avis que le principe de l'avantage comparé
de production laisse place à l'interprétation dans
l'application de la Loi et de la proclamation. Il incombe à
l'OCCO d'interpréter cette expression en fonction des objets
d'un office, conformément à l'article 21 de la Loi
:
a) promouvoir la production et la commercialisation du ou des
produits réglementés pour lesquels il est compétent,
de façon à en accroître l'efficacité
et la compétitivité;
b) veiller aux intérêts tant des producteurs que
des consommateurs du ou des produits réglementés.
Le Comité est prêt à donner une certaine orientation
à l'OCCO s'il décide d'entreprendre l'interprétation
du principe de l'avantage comparé de production dans l'industrie
des oeufs. Premièrement, les ouvrages économiques
définissent parfois le principe de l'avantage comparé
comme étant le principe de coût comparé. Dans
le manuel d'économie que cite le mémoire présenté
par les signataires de la Saskatchewan, les professeurs Samuelson
et Scott mentionnent deux fois la théorie de l'avantage comparé
ou du coût comparé avant d'énoncer le principe
invoqué dans le mémoire des signataires de la Saskatchewan.
Par conséquent, il semble que les auteurs suggèrent
que le coût peut être substitué à l'avantage
dans l'interprétation du principe de l'avantage comparé
de production.
Deuxièmement, en économie, le coût comporte
deux définitions de base. Une définition désigne
le coût d'opportunité (ou de substitution des fonds),
qui représente la valeur des options ou autres opportunités
qu'il faut laisser de côté pour réaliser un
autre objet. L'autre définition est la somme totale des dépenses
ou déboursés nécessaires à la réalisation
d'un objet.
Ces deux concepts de coût peuvent être distingués,
et ils ne sont pas nécessairement équivalents. L'OCCO
peut désirer intégrer ces deux concepts de coût
dans son interprétation du principe de l'avantage comparé
de production.
Méthode proposée pour quantifier l'avantage comparé
Les signataires de la Saskatchewan demandent au Conseil de confirmer
que la formule d'opérationnalisation de l'avantage comparé
de production énoncée dans leur document de position
d'avril 2003 est raisonnable et acceptable. Ils indiquent en outre
que cette méthode n'est pas la seule et qu'elle doit être
perfectionnée, mais que c'est néanmoins une façon
de montrer la possibilité de rendre fonctionnel le critère
de l'avantage comparé. Les professeurs Bruno et Schmitz appuient
tous deux cette méthode, mais avec certaines réserves.
L'OCCO souligne que les lacunes de la méthode proposée
par les signataires de la Saskatchewan ont été signalées
aux représentants de la Saskatchewan à diverses réunions.
Ces lacunes sont essentiellement l'utilisation de la proportion
du PIB comme indicateur de l'avantage comparé, sans égard
aux frais de transport, à la proximité des marchés,
au coût de production et à l'utilisation antérieure
des possibilités de commercialisation. M. Groenewegen croit
que la formule utilisée par les signataires de la Saskatchewan
pour opérationnaliser l'avantage comparé n'est ni
raisonnable ni acceptable car les pourcentages du PIB qu'ils utilisent
mesurent la valeur du secteur agricole dans l'économie provinciale
et non pas l'avantage comparé de la production d'oeufs.
Le Comité confirme la nécessité de transparence
en matière d'estimation de l'avantage comparé de production
et félicite les signataires de la Saskatchewan d'avoir proposé
une méthode transparente.
Le Comité comprend la nécessité d'utiliser
des données statistiques comme indicateurs dans une méthode
devant révéler l'avantage comparé de production.
Le Comité croit qu'il faut consentir des efforts supplémentaires
pour évaluer comment les données servant d'indicateurs
peuvent révéler l'avantage comparé spécialement
en matière de coûts d'opportunité.
En dernier lieu, le Comité considère que le calcul
définitif résultant de la méthode utilisée
par les signataires de la Saskatchewan constitue un ensemble non
pondéré de pourcentages provinciaux. Ce n'est pas
un index dans le sens statistique du terme, ce qui nécessiterait
une période de base et des valeurs courantes subséquentes
exprimées par rapport à la période de base.
Par conséquent, le Comité accepte les opinions exprimées
par les parties, selon lesquelles il faut perfectionner la méthode
en vue de l'opérationnaliser.
Récapitulation et conclusion
Voici une récapitulation des constatations du Comité
et certaines remarques servant de conclusions.
L'alinéa 7(1)d) de la Loi énonce que le Conseil
doit examiner tout règlement ou toute ordonnance qu'un office
propose de prendre et doit être convaincu que l'ordonnance
ou le règlement proposé est nécessaire à
la mise en oeuvre du plan de commercialisation. Le critère
« est convaincu » reste de nature subjective, et il
incombe exclusivement au Conseil de le définir. En outre,
le Conseil dispose d'un vaste pouvoir discrétionnaire pour
mener son examen.
L'article 23 de la Loi a pour seul objet de prescrire les
mesures qui s'imposent lorsque certaines conditions du plan de commercialisation
sont satisfaites, mais intrinsèquement il n'impose aucune
disposition particulière à un office.
Le plan de commercialisation ne contient aucune disposition
laissant croire que le système de contingentement de l'Office,
une fois établi, ne peut plus évoluer ou être
modifié ultérieurement en fonction des circonstances
changeantes de l'industrie.
Bien que le plan de commercialisation ne contienne aucune
indication concernant la façon dont les critères énoncés
doivent être définis ou appliqués, ces critères
doivent obligatoirement être considérés. Pour
déterminer les définitions ou les applications des
critères, l'Office doit choisir ceux qui satisfont le mieux
aux objets de l'Office prescrits à l'article 21 de la Loi.
En 2000, le Comité des plaintes était préoccupé
par le fait que les rapports pondeuses-population étaient
alors utilisés exclusivement pour l'attribution des contingents
en sus de la base. Le présent Comité croit que les
rapports pondeuses-population, bien qu'ils ne devraient pas être
servir « exclusivement » de base pour l'attribution
des contingents en sus de la base, peuvent néanmoins constituer
des renseignements pertinents qui peuvent être considérés
et appliqués à une partie ou à l'ensemble des
cinq critères énoncés dans le plan pour déterminer
les contingents provinciaux nécessaires.
Lorsque, pour attribuer les contingents en sus de la base
suite à l'accroissement de la demande d'oeufs de consommation,
l'Office utilise les rapports pondeuses-population en invoquant
la promotion de l'efficacité du secteur, il doit justifier
cette mesure.
Il y a un besoin pressant de mener à terme le processus
de renouvellement de l'AFPT, ne serait-ce que pour reconnaître
explicitement l'existence de deux marchés distincts (oeufs
de consommation et oeufs de transformation) et pour établir
les méthodes de contingentement appropriées en vue
de répondre aux changements de la demande sur ces deux marchés.
Avant qu'aient été modifiés l'AFPT
et la proclamation, l'Office devra présenter une justification
exhaustive par rapport à l'utilisation des critères
énoncés dans la proclamation lorsqu'il demande au
Conseil d'approuver au préalable un règlement sur
le contingentement. Sinon, il est recommandé que le Conseil
convoque une mini-réunion des signataires pour régler
la question du contingentement.
En présence de divers modèles théoriques
et d'interprétations divergentes qu'ont mis de l'avant le
milieu universitaire et le secteur de la consultation concernant
la signification du principe de l'avantage comparé de production
et compte tenu de ce que les documents ont été présentés
durant l'audition de la plainte et n'ont pas fait l'objet d'une
discussion approfondie, le Comité peut seulement conclure
qu'il reste aux parties beaucoup de travail à abattre si
elles désirent adapter ce concept économique au secteur
agricole canadien régi par la gestion de l'offre. De l'avis
du Comité, les spécialistes en la matière et
l'Office sont les personnes ou organisations toutes désignées
pour régler cet aspect.
Le Comité accepte les opinions exprimées par
les parties, selon lesquelles il faut perfectionner la méthode
en vue de l'opérationnaliser pour qu'elle serve à
définir et à quantifier l'avantage comparé
de production.
Le Comité a remarqué de fréquentes mentions
au rapport présenté par le Comité des plaintes
en mai 2000, le Règlement sur le contingentement pour 2000
qui fut par la suite approuvé par le Conseil et une multitude
de rapports sur des décisions qu'a rendues le Conseil au
cours des vingt dernières années. Bien que dans le
présent rapport le Comité mentionne à certaines
reprises le rapport de mai 2000, il souligne avec insistance que,
vu la nature changeante de l'industrie, même si les décisions
antérieures sont utiles pour fournir une importante information
contextuelle concernant les rôles du Conseil, de l'Office,
de la Loi et du plan, elles ne doivent pas être traitées
comme une rigide jurisprudence liant le Conseil. La présente
audience n'est pas une simple continuation de l'audience de mai
2000. Manifestement, les circonstances peuvent changer avec le temps,
tout comme d'ailleurs les membres du Conseil nommés pour
entendre et régler ces plaintes. En outre, la nature et la
structure particulières de l'industrie des oeufs jouent un
rôle important dans la formulation des décisions rendues
pour les plaintes, par ex. l'existence d'un programme de produits
industriels entièrement financé par les intervenants
de l'industrie des oeufs en aval peut exercer des incidences considérables
sur les décisions rendues concernant les différends
relatifs à la répartition des contingents, tandis
que ce facteur ne serait pas considéré lors de l'audience
de plaintes similaires liées aux industries du poulet, du
dindon et des oeufs d'incubation de poulets à chair.
À titre de conclusion, le Comité souligne que le
régime de gestion de l'offre pour les oeufs a été
très avantageux pour les producteurs et pour les intervenants
en aval. Le régime a fortement contribué à
l'activité économique dans toutes les provinces et
dans les Territoires du Nord-Ouest. Toutefois, si les défis
que doit relever le régime, particulièrement en matière
de contingentement et de prélèvements ne sont pas
résolus, ils affaibliront inévitablement ce régime
que désirent préserver tous les producteurs d'oeufs.
Le Comité a trouvé encourageant que le président
de l'OCCO déclare : « [traduction] les signataires
ont manifesté leur ferme intention de régler ce problème
dans le plus grand intérêt de tous les intervenants
de l'industrie, notamment des producteurs d'oeufs de la Saskatchewan
». Le Comité recommande très fortement que l'OCCO
et les Producteurs d'oeufs de la Saskatchewan se rencontrent dans
les plus brefs délais pour régler ce différend.
En ce qui concerne le travail que poursuit l'OCCO vers le renouvellement
de son Accord fédéral-provincial-territorial (AFPT),
le Comité croit que, si les différends entre les signataires
de la Saskatchewan et l'OCCO ne sont pas résolus, il ne peut
y avoir aucun progrès réel en matière de renouvellement
de l'AFPT. La politique de contingentement de l'Office constitue
un élément crucial de cet accord et c'est pourquoi
l'élaboration d'une politique de contingentement acceptable
à toutes les parties doit devenir la plus grande priorité
de l'Office. Le Comité a été encouragé
par le fait qu'aucune des parties à l'audience de la plainte
ne s'est opposée à ce que le Conseil approuve au préalable
le Règlement sur le contingentement et l'Ordonnance sur les
redevances à payer intérimaires. Le Comité
incite l'OCCO et les signataires de la Saskatchewan a poursuivre
dans cet esprit de coopération durant la période d'application
du Règlement sur le contingentement et de l'Ordonnance sur
les redevances à payer.ANNEXE
Entente entre les parties et les intervenants participant à
l'audience des plaintes déposées par les signataires
de la Saskatchewan et de la
Colombie-Britannique
Document versé au compte rendu de l'audience menée
par le Comité des plaintes le
18 mars 2004.
1. Les signataires de la Colombie-Britannique retirent leur plainte
déposée devant le Conseil, étant entendu que
le conseil d'administration de l'OCCO présentera aux fins
d'approbation préalable du Règlement sur le contingentement
et de l'Ordonnance sur les redevances à payer intérimaires
pour la période prenant fin le 31 juillet 2004. Les contingents
intérimaires seront fondés sur une prorogation de
ceux de 2003 et resteront en vigueur jusqu'au 31 juillet 2004, y
compris le rajustement pour la production non enregistrée
et le contingent d'ODT de 25 000 pondeuses à l'Alberta. Le
rajustement pour la production non enregistrée qui devait
être attribué à la Colombie-Britannique est
reporté, comme il avait déjà été
convenu.
2. Par conséquent, la Colombie-Britannique abandonne sa
plainte alléguant un conflit d'intérêt, et le
Comité des plaintes n'entendra pas cette plainte.
3. À l'exception des signataires de la Saskatchewan, les
parties et les intervenants participant à l'audience demandent
au Conseil d'approuver au préalable immédiatement
le Règlement sur le contingentement et l'Ordonnance sur les
redevances à payer intérimaires. Les signataires de
la Saskatchewan ne s'opposent pas à ce que le Conseil accorde
son approbation préalable sur une base intérimaire,
mais il est entendu que les signataires de la Saskatchewan ne concèdent
pas la validité du Règlement sur le contingentement
de l'OCCO.
4. Cette entente est conditionnelle à ce que le Comité
des plaintes :
a) convienne de recommander que le Conseil approuve au préalable
le Règlement sur le contingentement et l'Ordonnance sur les
redevances à payer intérimaires d'ici (date satisfaisante
que le Comité communiquera aux parties et aux intervenants),
pourvu que ces textes réglementaires soient pris par le conseil
d'administration de l'OCCO sur la base décrite ci-dessus;
b) fasse une détermination préliminaire indiquant
que la plainte de la Saskatchewan ne sera pas invalidée si
le Conseil accorde son approbation préalable au Règlement
sur le contingentement et à l'Ordonnance sur les redevances
à payer intérimaires;
c) convienne de procéder ensuite à l'audition de
la plainte. Après l'audience orale, le Comité délibérera
et présentera par écrit ses constatations au Conseil
dans les plus brefs délais, conformément aux Lignes
directrices sur les plaintes publiées par le Conseil.
5. Le conseil d'administration de l'OCCO établira ses contingents
et ses prélèvements, devant entrer en vigueur le 1er
août 2004, compte tenu des résultats de l'étude
indépendante sur l'attribution d'un contingent d'ODT à
la Colombie-Britannique. Les conclusions de l'étude indépendante
seront fondées sur les données : a) à compter
de la date du début de l'utilisation du contingent d'ODT
par la Colombie-Britannique jusqu'au 31 janvier 2003 et b) à
compter du 1er février 2003 au 31 janvier 2004.
6. Lorsque l'OCCO prendra son Règlement sur le contingentement
et son Ordonnance sur les redevances à payer devant entrer
en vigueur le 1er août 2004, il tiendra compte, consciencieusement
et de bonne foi, des constatations et des recommandations faites
par le Conseil, s'il y a lieu, concernant la plainte de la Saskatchewan.
7. Cette entente n'invalide aucunement l'examen judiciaire ou
les dispositions d'appel concernant la plainte de la Saskatchewan
en instance.
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