Étude sur le rôle de la Commission canadienne du blé dans le transport du grain

RÉSUMÉ

Objectif et portée de l'étude

En raison du rôle qu'elle joue dans l'attribution des wagons et la planification des circuits ferroviaires, la Commission canadienne du blé (CCB) est l'un des principaux acteurs du réseau de manutention et de transport du grain au Canada. Au fil des ans, ce rôle a été le thème principal d'importantes discussions au sein du secteur. Dans quelle mesure la CCB devait-elle intervenir dans le transport des céréales? Les opinions varient : un groupe d'intervenants estime que la CCB devrait davantage prendre part aux activités logistiques quotidiennes d'acheminement du grain, certains préconisent son retrait complet et d'autres proposent l'apport de modifications mineures à l'actuel réseau.

L'objectif global de l'étude est d'évaluer de façon préliminaire les diverses solutions s'offrant quant au rôle actuel de la CCB en matière de transport et de permettre une discussion pondérée sur ce sujet. L'étude expose en détail le rôle actuel de la Commission concernant le transport et décrit un éventail d'options, avec leur incidence potentielle, mais ne comporte pas de recommandations.

L'étude s'articule sur une prémisse simple et fondamentale, à savoir que le réseau de transport et de manutention du grain des Prairies doit permettre l'acheminement du bon grain au bon endroit et au moment indiqué. Le réseau doit donc répondre aux besoins en pleine évolution d'une clientèle également en pleine évolution.

Options

Trois options fondamentales sont examinées.

1.   La CCB en tant qu'acheteur au port   La CCB prendrait possession du grain au port et solliciterait des services de manutention du grain depuis le silo de collecte jusqu'au navire auprès de sociétés céréalières. La CCB ne participerait plus au positionnement des approvisionnements, à la collecte à partir des milieux ruraux, au transport, à la manutention aux silos portuaires et à l'entreposage.

2.   La CCB en tant qu'acheteur à la ferme. La CCB achèterait le grain directement du producteur, prendrait possession des stocks à la ferme et conclurait des ententes contractuelles avec des sociétés céréalières pour transporter le grain de la ferme au point de vente.

3.   Attribution de zones. La CCB attribuerait des wagons aux sociétés céréalières en fonction de zones d'approvisionnement plus importantes, au lieu de se baser sur les circuits ferroviaires actuels. Le nombre de zones prévu est de 12, comparativement aux 220 circuits ferroviaires actuels. Cette modification doit entrer en vigueur en octobre 1998.

En élaborant des solutions, il faut examiner le rôle de chaque intervenant, de la ferme à la destination finale. Il faut notamment décrire les types d'obligations contractuelles applicables à chaque intervenant, y compris les cas où il faudra imposer des pénalités advenant un non-respect des obligations. En examinant les diverses approches, il faut également définir les principaux changements à apporter aux activités quotidiennes des divers intervenants et décrire sommairement les problèmes d'exploitation (et les solutions possibles) qui peuvent survenir à la suite d'un changement du rôle de la CCB en matière de logistique.

Le réseau actuel et les solutions proposées sont évalués en fonction des objectifs de chaque intervenant. Les objectifs clés des intervenants peuvent parfois être conflictuels, ce qui amène des vues contradictoires quant à la configuration optimale du réseau et aux solutions examinées. Aussi, la présente étude examine-t-elle, d'une manière qualitative, l'incidence de chaque option sur les coûts et les avantages pour chaque intervenant; du même coup, on examine l'incidence des solutions proposées sur la capacité de la CCB à atteindre ses principaux objectifs.

L'examen des changements qualitatifs apportés aux coûts et aux avantages pour chaque groupe d'intervenants permet de déterminer quels sont ceux qui profiteront véritablement d'un changement du rôle de la CCB en matière de transport et de manutention des grains et ceux qui seront désavantagés par ces changements.

Critères d'évaluation

L'évaluation des options est fondée sur les quatre critères que l'on décrit sommairement ci-après.

Efficacité   Incidence sur les coûts d'exploitation, la gestion des actifs et les mesures incitatives pour l'investissement de capitaux. Se rapporte directement au coût des transactions d'affaires.

Responsabilisation   Incidence sur les besoins en information entourant la conclusion d'ententes, la passation de contrats et l'imputation d'une responsabilité à chaque partie signataire d'une entente quant au respect des engagements contractuels.

Relations concurrentielles - Incidence sur la capacité de chaque intervenant du réseau à profiter des occasions offertes sur les marchés et détermination de la façon dont leur pouvoir en matière de négociations pourrait changer advenant un changement du rôle de la CCB quant à la logistique de transport du grain. Influent sur la mesure dans laquelle les gains réalisés au chapitre de l'efficacité profitent aux autres intervenants.

Possibilités de livraison équitables   Incidence sur le principe de l'offre de possibilités de livraison équitables aux producteurs de grains de la CCB et sur le régime de mise en commun des prix de la CCB pour ces grains. Aux fins de la présente étude, l'expression « possibilités de livraison équitables » désigne la capacité des producteurs à vendre leur grain de la CCB au cours d'une campagne agricole et de recevoir un même prix commun pour un grade de grain similaire, peu importe le moment où le grain est livré pendant cette même campagne agricole.

Méthodologie de l'étude

La présente étude comporte quatre composants majeurs.

Examen du contexte historique/actuel

Cette partie de l'étude passe en revue l'actuel réseau de manutention et de transport du grain, c'est-à-dire qu'elle se penche sur la façon dont la planification et les activités logistiques sont menées aujourd'hui et les raisons d'être de ce mode de fonctionnement. Le rapport traite également, dans plusieurs sections, des raisons pour lesquelles le réseau actuel ne correspond plus aux objectifs de certains intervenants et que des pressions sont exercées en faveur d'un changement.

Un survol des changements relatifs au cadre législatif figure dans la section sur le contexte; il est notamment question de l'abrogation de la Loi sur le transport des grains de l'Ouest (LTGO), de l'ajout de dispositions sur le grain à la Loi sur les transports au Canada (LTC) et de l'apport de modifications à la Loi sur la Commission canadienne du blé (projet de loi C-4).

Entrevues avec les intervenants clés

Dans le cadre de l'étude, on a distribué un questionnaire détaillé à des intervenants clés du réseau de transport et de manutention du grain et interrogé ceux-ci dans le cadre d'entrevues. Les entrevues avaient pour but : 1) de permettre une compréhension de la responsabilisation au sein du réseau actuel et de tout changement à la responsabilisation pour les diverses options; 2) d'obtenir le point de vue des intervenants relativement aux conséquences qu'aurait, sur leurs coûts et avantages, la modification du rôle de la CCB en matière de transport; 3) de permettre aux intervenants de donner leur avis sur les options. Les intervenants clés visés par l'étude sont, entre autres, les producteurs, les sociétés céréalières, les compagnies de chemin de fer et la CCB. En tout, 22 organismes et personnes, dont des membres du groupe des cadres supérieurs et plusieurs associations agricoles, ont participé.

Analyse économique

Un modèle économique fondé sur les concepts du coût des transactions et du pouvoir sur le marché a servi à analyser la mesure dans laquelle les trois rôles possibles de la CCB au chapitre de la logistique de transport du grain peuvent influer sur le degré de concurrence dans la manutention et le transport des grains et l'incidence qu'ils peuvent avoir sur les frais de base imputés aux producteurs.

Synthèse des solutions

On a procédé à la synthèse des constatations faites à l'égard des trois premiers composants de l'étude afin de disposer d'une évaluation des effets probables de chaque option en matière d'efficacité, de responsabilisation, de relations concurrentielles et de possibilités de livraison équitables, comparativement au réseau actuel. Les principales constatations ont été résumées et sont accompagnées de quelques suggestions concernant d'autres options.

Observations, constatations et conclusions

Voici le résumé d'un certain nombre d'observations générales et de conclusions issues de l'étude.

Observations générales

1.   En passant en revue le rôle de la CCB en matière de transport du grain, il importe de dissocier les questions de principes associées au rôle de la CCB concernant la commercialisation des grains des questions relatives à son rôle en matière de transport. C'est sur ce dernier qu'est axé le rapport.

2.   L'évolution de la demande et de la nature des consommateurs du grain des Prairies exige et exigera qu'une attention accrue soit accordée à l'obtention d'un réseau de transport permettant au bon grain d'être au bon endroit au moment indiqué. Il faudra qu'il règne un meilleur esprit de coordination et de compréhension entre les intervenants.

3.   Les propriétaires de silos de collecte ainsi que plusieurs nouveaux intervenants procèdent présentement au renouvellement de leurs installations. On remplace notamment les silos actuels par un nombre inférieur de silos plus gros, plus efficaces et munis de dispositifs de nettoyage et de mélange. Les sociétés céréalières investissent présentement des millions de dollars dans de telles installations et, par conséquent, veulent exercer un contrôle accru sur leurs actifs afin d'optimiser l'efficacité et le rendement du réseau de collecte et d'expédition de tout le grain, y compris celui de la CCB.

4.   Bien qu'il existe un vaste éventail de pouvoirs législatifs ayant trait à la manutention et au transport du grain en vertu de la Loi sur les grains du Canada, de la Loi sur la Commission canadienne du blé et de la Loi sur les transports au Canada, certaines dispositions de ces lois ne sont pas utilisées. Cette situation a une incidence majeure sur le degré de confiance ressenti par les intervenants au moment de prendre des décisions d'affaires et d'investissement. Nombre des aspects du processus d'attribution des wagons ont été modifiés par des ententes et conventions générales du secteur, au lieu de l'être par voie réglementaire ou contractuelle. Il en résulte un climat d'incertitude qui ne contribue pas à l'harmonie au sein du réseau.

5.   Une question majeure, du point de vue des producteurs, est le partage des avantages découlant des gains en efficacité. Étant donné que le producteur assume les coûts de production, de commercialisation et de transport du grain, il serait équitable qu'il puisse également profiter des baisses de coûts découlant de l'amélioration du réseau. Bien que ce principe soit généralement accepté par les intervenants, on se demande jusqu'à quel point il est mis en pratique.

6.   Les options d'achat au port et à la ferme reposent toutes deux sur la prémisse que toutes les parties sont désireuses de passer des contrats de service. Or, il n'est pas certain que les compagnies de chemin de fer souhaitent conclure de telles ententes en vertu de l'actuelle structure tarifaire réglementée. Par conséquent, on se demande si le degré de responsabilisation des compagnies de chemin de fer augmenterait de façon sensible.

7.   Deux facteurs importants doivent être pris en considération concernant le pouvoir de négociation de la CCB si l'option choisie devait l'exclure de la chaîne du transport. Premièrement, si certaines sociétés céréalières étaient en mesure de réserver une grande partie des ressources ferroviaires, la CCB serait alors en position de faiblesse, tant pour l'option d'achat à la ferme que pour l'option d'achat au port. Si l'importance des ressources ne constitue pas un problème, l'inverse serait vrai et la CCB aurait l'avantage dans les négociations. Deuxièmement, si la CCB essayait, pour l'option d'achat à la ferme, de transporter son grain depuis une zone desservie par une seule société, sa position de négociation pour des services de manutention serait une fois de plus affaiblie.

Constatations clés et conclusions

Les préoccupations soulevées à l'égard de l'actuel réseau, selon les critères utilisés dans la présente étude, sont résumées au tableau ES 1 (à la fin du résumé). Le processus d'évaluation de l'actuel réseau et des trois options donne un aperçu intéressant des moyens à prendre pour améliorer le fonctionnement du réseau. En voici un résumé, selon chacun des critères utilisés dans l'étude.

Efficacité

1.   Le grain livré aux silos primaires et portuaires et pour lequel aucun débouché n'est trouvé accapare les installations de manutention. D'un point de vue logistique, le grain devrait rester à la ferme jusqu'à ce qu'une vente soit prévue au port. La planification à l'avance de la fonction logistique et l'attribution des wagons souffrent de l'absence d'information sur la qualité du produit à la ferme et du manque d'engagement des producteurs à livrer leur produit à une installation particulière. Les producteurs devraient peut-être passer des contrats avec les sociétés céréalières bien avant les dates de livraison. S'il en était ainsi, il serait possible d'attribuer des wagons aux sociétés céréalières en fonction des contrats de livraison au lieu de se baser sur les livraisons antérieures.

2.   La gestion des risques liés au prix, à la quantité et à la qualité est une activité importante, quoique coûteuse. Les prix mis en commun et les acomptes à la livraison protègent les sociétés céréalières des fluctuations des prix entre le moment où le grain est acheté du producteur et le moment où elles livrent le produit aux installations portuaires. L'implantation d'un processus d'achat au port où les sociétés céréalières feraient des offres pour acheter le grain de la CCB entraînerait une variation des prix au port. Un accroissement de l'efficacité du réseau compenserait certains pour ne pas dire l'ensemble des risques liés au prix, à condition que les gains en efficacité soient partagés. Le risque associé à la variation des prix accroîtrait les coûts pour les sociétés céréalières; ces coûts seraient sans doutes transférés aux producteurs par le biais de frais de base plus élevés.

3.   Chaque option examinée, particulièrement celle de l'achat au port, confère aux sociétés céréalières un plus grand contrôle sur l'utilisation de leurs actifs. En ce qui a trait à l'attribution des wagons, la flexibilité accrue amenée par les trois options devrait se traduire par une réduction des frais d'exploitation des silos primaires du fait que de plus forts volumes seront acheminés par des installations au rendement supérieur. La consolidation du réseau de manutention du grain devrait également permettre une baisse des frais d'exploitation des compagnies de chemin de fer. Cependant, les frais de livraison des producteurs de même que les coûts imputés au réseau routier auront tendance à s'accroître en raison de la baisse du nombre de points de livraison.

Responsabilisation

4.   Tous les intervenants ont soulevé la question de l'inadéquation de la responsabilisation. Un recours accru à des contrats bilatéraux jumelé à des sanctions pécuniaires améliorerait la responsabilisation. Si le respect de contrats doit être imposé, il faudra veiller à ce que la résolution des différends se fasse de façon opportune. Des organismes publics comme la Commission canadienne des grains jouent un rôle important dans la résolution des différends contractuels. Le fait de se servir du nombre de wagons attribués en tant que mesure incitative ou dissuasive peut se révéler moins efficace que l'imposition de sanctions pécuniaires si l'on veut atteindre le degré de responsabilisation recherché.

5.   Compte tenu des plafonds visant leurs tarifs, les compagnies de chemin de fer peuvent se montrer réticentes à passer des contrats comportant des sanctions en cas de rendement insuffisant. Ainsi, si des sanctions pécuniaires pour un mauvais service ferroviaire doivent être imposées, elles doivent l'être par voie réglementaire.

6.   Il existe un compromis entre la responsabilisation et l'efficacité. Si une responsabilisation accrue provoque une hausse du risque financier d'un intervenant, ce risque se traduira par des frais de service accrus. Certains des coûts inhérents au risque financier peuvent être compensés par une efficacité accrue du réseau, à condition que les gains en efficacité soient partagés.

Relations concurrentielles

7.   Les compagnies de chemin de fer disposent d'un important pouvoir sur le marché. Si les tarifs de transport cessaient de faire l'objet d'une réglementation, l'exercice de ce pouvoir pourrait entraîner une hausse des tarifs et ce, au détriment des producteurs et des sociétés céréalières.

8.   En raison des plafonds en vigueur actuellement, les économies des compagnies de chemin de fer ne se traduisent pas et risquent peu de se traduire dans l'avenir par une réduction des tarifs ferroviaires.

9.   Par rapport aux autres options, un processus d'achat au port obéirait davantage aux règles commerciales sans toutefois constituer un marché concurrentiel. La CCB serait le seul acheteur de grain. Les vendeurs seraient un petit nombre de sociétés céréalières qui, parfois, détiendraient un très fort pourcentage des stocks ou des ressources d'expédition disponibles pour certaines catégories de grains. Les prix seraient difficiles à prévoir, ce qui engendrerait un risque inhérent aux prix pour les intervenants.

10.   L'accroissement de la marge de manoeuvre accordée aux sociétés céréalières pour attribuer les wagons augmente le degré de concurrence entre les installations primaires et portuaires. Cela est vrai pour chacune des solutions envisagées, mais il existe des variations entre celles-ci.

11.   Le processus actuel d'attribution des wagons est fondé sur les livraisons antérieures et sur les stocks commerciaux actuels et ne tient pas compte des quantités disponibles à la ferme. Cette approche pour l'attribution des wagons réduit le degré de concurrence entre les sociétés céréalières en rendant les parts de marché plus rigides.

Possibilités de livraison équitables

12.   Les possibilités de livraison équitables entrent souvent en conflit avec d'autres caractéristiques du rendement du réseau. La mise en commun annuelle des prix réduit le risque financier associé à l'incertitude des dates de livraison. Un réseau où les producteurs sont indemnisés pour l'entreposage de grain produit à contrat, comme c'est le cas dans le secteur de l'orge brassicole, réduirait davantage le risque financier associé à l'incertitude des dates de livraison.

Observations générales sur les options

Étant donné la nature qualitative de l'évaluation des options en fonction des quatre critères utilisés, il est difficile de tirer une conclusion globale quant à la meilleure option. Selon la pondération faite pour chaque critère, les conclusions peuvent varier grandement. Le tableau ES2 résume la capacité de chaque participant à atteindre ses objectifs selon chacune des options. L'interprétation du tableau ne peut être faite qu'après une lecture attentive de la section 7.2 du rapport principal.

L'éventail des points de vue des intervenants du secteur à l'égard du réseau actuel et des options varie grandement. Lorsque les avis sont jumelés aux résultats de l'analyse économique, il n'est pas surprenant de constater que l'on pourrait facilement conclure que le réseau ne fonctionne pas, et qu'il n'existe aucune solution satisfaisante! En fait, chaque option présente ses avantages et inconvénients, bien qu'il n'y ait pas d'unanimité sur ceux-ci.

L'option de l'achat au port est perçue par nombre d'intervenants comme une solution amenant un réseau de transport et de manutention des grains plus efficace et plus souple, offrant une responsabilisation contractuelle accrue et permettant un meilleur contrôle de la part des sociétés céréalières et des compagnies de chemin de fer sur leurs actifs et activités. Les préoccupations relatives à cette option sont centrées sur les risques d'une augmentation des frais de base ainsi que d'autres prix pour les producteurs, particulièrement la mise en service d'un processus de fixation de prix initial et la baisse de la concurrence dans le réseau de transport et de manutention des grains.

L'option de l'achat à la ferme donne au producteur un pouvoir accru sur le marché lorsqu'il transige avec les sociétés céréalières et les compagnies de chemin de fer et assure un meilleur réseau d'information à la CCB pour la gestion de l'acheminement des grains en fonction des exigences du marché. Cependant, l'ensemble des sociétés céréalières et des compagnies de chemin de fer et la plupart des producteurs croient fermement que cette option mènera à un « bourbier bureaucratique » entraînant des frais d'administration accrus qui surpasseront largement les avantages économiques. La perte de l'interface entre le producteur et les sociétés céréalières peut se révéler un inconvénient majeur sur le plan des affaires.

L'option de l'attribution de zones offre une plus grande flexibilité aux sociétés céréalières et aux compagnies de chemin de fer, tout en ne désavantageant pas les producteurs. Cependant, la plupart des intervenants estiment que cette option ne va pas assez loin.

La présente étude n'avait pas pour objet de déterminer quelle option est la meilleure; on cherchait plutôt à donner une évaluation préliminaire des options et à indiquer certaines des conséquences possibles. Comme toutes les options évaluées dans le rapport affichent une faiblesse manifeste lorsqu'on les évalue à l'aide des critères de l'efficacité, de la responsabilisation, de la compétitivité et de l'équité, trois versions modifiées de l'option de l'achat au port sont présentées et évaluées sommairement à la section 7.4 du rapport.

La prochaine étape logique à franchir consiste à utiliser les résultats de l'étude (et d'autres études similaires) comme base pour poursuivre la discussion et les négociations entre les intervenants. Il est évident qu'une discussion en profondeur sur les conséquences opérationnelles des options présentées dépasse la portée de l'étude. Les intervenants du réseau de transport et de manutention des grains ont relevé des enjeux dans le passé; nous sommes convaincus qu'ils pourront faire de même dans l'avenir.

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Denis Tully (tullyd@agr.gc.ca), Chef, Analyse des Politiques
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