Discours et présentations

La transparence et le renseignement

Notes d’allocution Royal Canadian Military Institute (RCMI) Toronto, Ontario

Jim Judd, Directeur, du Service canadien du renseignement de sécurité

28 Septembre 2006

Seul le texte prononcé fait foi

J’ai été invité à venir vous parler ce soir de transparence et de renseignement, en particulier du point de vue de l’organisation que je dirige, le Service canadien du renseignement de sécurité.

La transparence n’est pas une notion que beaucoup de gens associeraient spontanément à un organisme de renseignement. Mais ce soir, je vous demanderais de ne pas vous arrêter aux manchettes ni aux opinions répandues sur le gouvernement et le SCRS et de placer les choses dans leur contexte.

J’aimerais axer la discussion sur trois points fondamentaux :

Premièrement, le SCRS, comme de nombreuses autres institutions publiques, ne peut être aussi transparent que ne le voudraient certains détracteurs, et ce, pour diverses raisons d’ordre juridique aussi bien qu’opérationnel.

Deuxièmement, dans le cas du SCRS, il existe de rigoureux mécanismes de contrôle et de surveillance judiciaire de même que des organismes de surveillance de l’extérieur pour qu’il soit assuré que nous travaillons dans les limites de la loi et que tout manque de transparence est légitime.

Enfin, vous serez peut-être surpris de voir combien le SCRS ne ménage pas ses efforts pour satisfaire aux attentes en matière de transparence qui sont devenues la norme non seulement au gouvernement, mais aussi dans le secteur privé.

Sous le thème de la transparence et pour vous situer dans le contexte, permettez-moi d’abord de vous expliquer le rôle du SCRS. J’espère que mes remarques sur l’organisation vous aideront à comprendre le troisième point que j’ai soulevé.

L’organisation a été créée en 1984 avec l’adoption de la Loi sur le SCRS, principalement pour donner suite aux recommandations du rapport de 1981 de la Commission royale McDonald.

En gros, le gouvernement d’alors voulait atteindre deux objectifs : confier le renseignement de sécurité à un organisme civil et définir rigoureusement le mandat et les pouvoirs du nouvel organisme.

Le mandat de l’organisme a été défini dans cette loi et, pour éviter que le SCRS n’en outrepasse les limites, un système de contrôle et de surveillance politique et judiciaire, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du gouvernement, a également été prévu. Il convient de noter que plus de 75 % de la Loi sur le SCRS porte sur ces questions.

La rédaction de la Loi sur le SCRS a nécessité plusieurs années de travail intensif de la part de hauts fonctionnaires et de ministres, ainsi qu’un débat public très ouvert au Parlement. Plus tôt en 1969, l’ancien premier ministre avait insisté sur l’importance d’un débat public sur les questions de sécurité, parce que “c’est là un domaine de l’administration publique qui, trop souvent par le passé, a fait l’objet de mésententes et d’idées fausses et qui, par conséquent, a fini par revetir à tort [...] une aura de drame et de mystère.”

Le mandat du SCRS consiste à recueillir des informations sur les «activités dont il existe des motifs raisonnables de soupçonner qu’elles constituent des menaces envers la sécurité du Canada», à en faire rapport au gouvernement et à le conseiller à cet égard.

Dans la Loi sur le SCRS, les « menaces envers la sécurité du Canada » sont définies comme étant des activités tendant à favoriser l’espionnage ou le sabotage, des activités influencées par l’étranger, l’usage de la violence grave ou de menaces de violence (terrorisme) et la subversion.

Nous sommes autorisés à recueillir au Canada et partout dans le monde des renseignements concernant la sécurité nationale, mais la Loi sur le SCRS nous permet de recueillir des renseignements étrangers – c’est-à-dire des renseignements sur des gouvernements étrangers - seulement au Canada, et non à l’extérieur du pays.

Le SCRS fournit également des évaluations aux fins du filtrage de sécurité :

• lorsqu’une cote de sécurité est requise pour un emploi au gouvernement fédéral (et dans plusieurs gouvernements provinciaux);
  
  
• dans le cas des demandes d’immigration, de statut de réfugié et de citoyenneté;
  
  
• lorsqu’un employé doit avoir accès à des lieux sensibles (comme des zones réglementées d’aéroports ou des installations nucléaires).

Comme nous faisons partie du portefeuille de la Sécurité publique, nous relevons du Parlement par l’intermédiaire du ministre de la Sécurité publique.

Nous disposons d’un budget annuel d’environ 340 millions de dollars et avons environ 2 400 employés répartis entre l’Administration centrale à Ottawa, les bureaux régionaux et de district dans l’ensemble du Canada et plusieurs postes à l’étranger.

Nous comptons parmi nos effectifs des agents de renseignements, des analystes, des informaticiens, des linguistes et autres. De plus, une vingtaine d’avocats du ministère de la Justice nous donnent des avis juridiques et nous représentent lorsque des demandes de mandats sont soumises à la Cour fédérale.

Comme le reste du gouvernement, nous nous efforçons d’avoir des effectifs diversifiés, représentatifs de la société canadienne. Ainsi, plus de 10 % de nos employés actuels ont déclaré être membres d’une minorité visible, et presque 5 % appartiennent à d’autres groupes visés par la politique d’équité en matière d’emploi. Près de 50 % de nos employés sont des femmes; et les employés dont la langue maternelle est le français représentent près de 40 % du personnel. Nous avons les effectifs voulus pour travailler dans 85 langues étrangères.

Le SCRS a recours à divers moyens, secrets ou non, pour recueillir des renseignements, dont les suivants :

• les informations publiques ou de sources ouvertes;
  
• la filature;
  
• les sources humaines;
  
• l’interception de communications et de télécommunications;
  
• l’échange d’informations avec d’autres services de sécurité et de renseignements ou avec les organismes d’application de la loi, canadiens ou étrangers.

Les techniques utilisées au cours d’enquêtes liées à la sécurité nationale sont proportionnelles à la menace en question. Au plus bas niveau, nous pourrions nous contenter d’effectuer des vérifications dans les sources ouvertes ou les fonds de renseignements existants. Au niveau suivant, nous pourrions ajouter, par exemple, une entrevue avec le sujet et un recours limité à la filature. Enfin, au niveau d’enquête le plus intrusif, nous pourrions avoir recours à toutes les méthodes de surveillance autorisées, intercepter des communications ou effectuer des fouilles secrètes dans des locaux.

Pour mettre tout cela en contexte, disons qu’au cours d’une année, nous pourrions mener plusieurs centaines d’enquêtes prévoyant l’exercice de pouvoirs accordés aux termes de mandats. Un certain nombre de ces enquêtes seraient dirigées contre des agents de gouvernements étrangers. Ces enquêtes ne représenteraient qu’une fraction des menaces éventuelles qui peuvent initialement retenir notre attention au cours de l’année.

Les demandes d’autorisation d’enquête sont examinées par un groupe de représentants du SCRS et du ministère de la Sécurité publique et d’avocats du ministère de la Justice, qui décident s’il convient d’y donner suite. Avant de mener une enquête au niveau le plus intrusif, le SCRS doit aussi obtenir un mandat de la Cour fédérale définissant les pouvoirs qu’il peut exercer. Là encore, les demandes de mandats sont examinées par des représentants des trois mêmes organismes, auxquels s’ajoute un avocat indépendant, avant d’être soumises à l’approbation du ministre de la Sécurité publique, puis à la Cour fédérale.

Un processus d’examen semblable est appliqué aux opérations de renseignement étranger, quoique ces dernières ne puissent être entreprises qu’à la demande du ministre des Affaires étrangères ou du ministre de la Défense nationale. Enfin, le Service ne met fin à une enquête, ce qu’il fait régulièrement au cours d’une année, qu’après avoir appliqué un processus semblable.

Certes, en 1984, lorsque le SCRS a été créé, le monde était différent de ce qu’il est aujourd’hui. À l’époque, nous étions en pleine guerre froide et, évidemment, nous nous intéressions beaucoup aux activités d’espionnage au Canada. Mais les années passent et le contexte de la sécurité nationale évolue lui aussi.

Le terrorisme – ici et à l’étranger – et la menace qu’il fait peser sur le Canada, les Canadiens, nos alliés et les autres constituent à l’heure actuelle, et depuis quelques années, notre principal sujet de préoccupation. L’année dernière, l’Organisation des Nations Unies a indiqué dans son rapport sur la sécurité humaine que le terrorisme était la cause de décès qui croissait le plus rapidement dans le monde entier.

Plus précisément, nous nous préoccupons surtout de ce que je pourrais qualifier de terrorisme lié à l’idéologie d’al-Qaïda. J’entends par là al-Qaïda à titre d’organisation, les groupes qui lui sont affiliés et les groupes inspirés par son idéologie. Tous les gouvernements des pays occidentaux et autres partagent cette même préoccupation.

De toute évidence, le terrorisme n’est pas un phénomène nouveau, pas même dans les démocraties industrialisées. En fait, avant les attentats du 11 septembre, l’attentat le plus meurtrier était d’origine canadienne, soit l’attentat à la bombe de 1985 contre Air India.

Bien que le terrorisme soit notre principale préoccupation aujourd’hui, nous nous intéressons aussi à diverses autres menaces pesant sur la sécurité nationale. Cela comprend les activités d’espionnage auxquelles se livrent des gouvernements étrangers, les efforts déployés par des intérêts étrangers pour s’immiscer dans les affaires du Canada, la prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs, certains aspects du crime organisé international et les menaces purement nationales.

Nous faisons affaire avec de nombreux partenaires nationaux et étrangers pour nous acquitter de nos fonctions. Au pays, au niveau fédéral, nous traitons quotidiennement avec plusieurs ministères et organismes, notamment la Sécurité publique, les Affaires étrangères, Citoyenneté et Immigration Canada, Transports Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada, la Défense nationale et les Forces canadiennes, le Centre de la sécurité des télécommunications, le Bureau du Conseil privé et plusieurs autres.

À l’échelle internationale, nous entretenons des relations avec environ 240 services de renseignements, de sécurité et de police dans plus de 140 pays.

Le SCRS travaille en étroite collaboration avec la GRC et d’autres services de police canadiens, même si l’application de la loi et le renseignement sont deux activités qui se différencient grandement par diverses caractéristiques, dont les suivantes :

• Le SCRS est un service de renseignement de sécurité civil et non un organisme d’application de la loi. Il n’a pas le droit d’arrêter des individus ni de les forcer à collaborer et, bien entendu, le personnel n’est pas armé.
  
  
• L’objectif du SCRS est d’enquêter sur les menaces avant que des mesures soient prises ou qu’un crime soit commis, alors que la police consacre la plupart du temps plus d’efforts et de ressources aux enquêtes sur des crimes après leur perpétration.
  
  
• Ainsi, l’objectif principal du SCRS est de recueillir des renseignements et d’avertir, au besoin, le gouvernement, d’une menace potentielle. Contrairement à la police, il ne cherche pas de preuves en soi (ni ne recueille d’informations selon des normes en matière de preuve) pour accuser des individus et les faire condamner devant les tribunaux.
  
  
• Le SCRS a besoin de moins de preuves que la police pour entreprendre des enquêtes. Il n’a besoin que d’avoir « des motifs raisonnables de croire » que certaines activités constituent une menace pour la sécurité du Canada.
  
  
• Le mandat et les pouvoirs du SCRS sont définis dans une seule loi, adoptée en 1984 et très légèrement modifiée il y a cinq ans au moment de l’adoption de la Loi antiterroriste en 2001.
  
  
• Les processus d’examen externe et de surveillance du SCRS sont différents de ceux de la police et généralement plus lourds.

J’espère que ma description du SCRS vous a éclairé, du moins en partie, sur la question de la transparence.

Permettez-moi maintenant de revenir aux limites de la transparence.

La confidentialité est manifestement un élément important de ce que nous faisons. De nombreux citoyens sont portés à se montrer très négatifs lorsqu’il s’agit de confidentialité, à la considérer comme une « culture du secret » dans laquelle baigne l’appareil de l’État. Bien sûr, nous sommes à bien des égards une organisation très « discrète ». Or comme le disait l’un de mes prédécesseurs : « Nous ne sommes pas une organisation secrète, mais une organisation qui a des secrets. »

Aussi, je tenterai maintenant d’expliquer ce que nous nous efforçons de ne pas dévoiler au grand public et pourquoi.

Il y a deux raisons pour lesquelles nous ne révélons pas l’identité des cibles de nos enquêtes, qu’il s’agisse de personnes ou d’organisations. D’abord, la Loi sur la protection des renseignements personnels nous interdit de le faire. Ensuite, nous devons absolument cacher notre jeu aux personnes ou aux organisations sur lesquelles nous enquêtons si nous voulons réussir nos opérations.

Nous ne révélons pas l’identité de nos employés qui mènent des opérations clandestines parce que la loi qui nous régit ne nous autorise pas à le faire et aussi, bien sûr, parce que nous voulons assurer leur sécurité personnelle et l’efficacité de nos opérations.

Et si nous ne révélons pas non plus l’identité de nos sources humaines, c’est également pour assurer leur sécurité personnelle et l’efficacité de nos opérations. Nous ne pourrions absolument pas accomplir notre travail si nous dévoilions systématiquement l’identité de nos sources humaines. En effet, si nous le faisions, recruter des sources humaines serait tout un défi, c’est le moins qu’on puisse dire.

Nous ne dévoilons pas nos techniques et moyens d’enquête parce que nous voulons garantir leur efficacité ainsi que la sécurité personnelle de nos employés dont c’est le travail de mener des opérations.

Si nous ne dévoilons pas non plus la nature des relations que nous entretenons avec des services étrangers, c’est que nous voulons que les informations qu’ils nous communiquent restent confidentielles. Car, si nous rendions ces informations publiques, les gouvernements étrangers ne voudraient plus les partager avec nous, ce qui serait très préjudiciable aux intérêts du Canada en matière de sécurité nationale.

Je vous rappelle que dans le milieu du renseignement international, le Canada est un pays importateur net de renseignements. La collaboration des services étrangers est donc essentielle à notre capacité d’assumer nos responsabilités.

De même, nous ne nommons pas les pays étrangers où nous affectons des employés. Nous avons reconnu avoir des employés en poste à Washington aux États-Unis, à Londres en Angleterre et à Paris en France, mais en réalité nous en comptons dans 24 autres pays. Si nous ne disons pas de quels pays il s’agit, c’est surtout pour assurer la sécurité personnelle de nos employés.

Permettez-moi maintenant de traiter des mécanismes de surveillance qui s’appliquent à notre organisation.

Lorsque le SCRS a été créé, un facteur l’emportait sur tous les autres dans l’esprit de ses concepteurs : comment être sûr que les mesures appropriées étaient en place pour protéger les droits des Canadiens étant donné la nature du mandat du SCRS. C’est pourquoi, comme je l’ai dit tantôt, plus des deux tiers de la loi nous régissant portent sur les instructions du ministre, le contrôle judiciaire et les mécanismes de surveillance de l’extérieur.

Ces mécanismes servent non seulement à faire en sorte que nous agissions dans le respect de la loi et que les droits des citoyens soient protégés, mais aussi à légitimer – si vous voulez – nos propres revendications de confidentialité ou notre propre manque de transparence.

Nos demandes d’autorisation d’enquête et nos demandes de mandats sont examinées par des représentants du ministère de la Sécurité publique et des avocats du ministère de la Justice. Nos priorités sont fixées chaque année par les ministres, et des instructions sur nos opérations nous sont données par le ministre de la Sécurité publique.

Évidemment, nous devons révéler ce que nous faisons et la façon dont nous le faisons aux juges de la Cour fédérale affectés aux questions de sécurité nationale à qui nous présentons nos demandes de mandats. Cela s’applique à toutes nos enquêtes, qu’il s’agisse de sécurité nationale ou de renseignement étranger. En outre, les restrictions imposées pour des raisons de secret, sauf dans le cas des documents confidentiels du Cabinet, ne s’appliquent pas aux deux organismes de l’extérieur chargés de surveiller nos activités ni aux commissions d’enquête spéciales, comme celle que le juge O’Connor a dirigée.

Dans toute demande de mandats que nous présentons à la Cour fédérale, nous exposons en détail sa raison d’être, les sources (publiques, confidentielles, nationales ou étrangères) que nous invoquons et la justification de chacun des pouvoirs demandés. Nos déposants, nos conseillers juridiques et les spécialistes qui témoignent à l’appui de nos demandes répondent à toutes les questions des juges, qui peuvent les interroger sur chacun des aspects de la demande, et le font effectivement. Les pouvoirs demandés peuvent être modifiés à la suite de cet examen de la Cour (et il arrive qu’ils le soient).

De plus en plus souvent, nous fournissons aussi aux juges de la Cour des informations de base plus détaillées sur les techniques et les technologies que nous utilisons dans nos enquêtes, afin qu’ils aient une meilleure idée du contexte élargi dans lequel s’inscrivent nos demandes. Il en va de même pour les organismes de surveillance.

Nous devons avoir l’aval de deux ministres – celui des Affaires étrangères et celui de la Sécurité publique – avant de pouvoir conclure des ententes avec des services étrangers. De plus, toutes ces ententes doivent tenir compte du dossier du service ou du pays en question en matière de respect des droits de la personne. Tous les échanges d’informations avec des services étrangers sont ensuite assujettis à un examen minutieux effectué par les organismes de l’extérieur chargés de surveiller nos activités.

Il existe deux organismes de surveillance de l’extérieur qui sont propres au SCRS et qui ont été créés par la Loi sur le SCRS. L’Inspecteur général rend compte tous les ans au ministre de la Sécurité publique de notre observation de la loi et des instructions du ministre. Pour sa part, le Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité, composé de cinq membres du Conseil privé, dépose un rapport public annuel sur nos activités et opérations en plus de faire enquête sur les plaintes du public au sujet de nos activités. Ces deux organismes effectuent également divers examens spéciaux de notre organisation au cours de l’année, parfois plus d’une douzaine par an.

Par ailleurs, nous sommes soumis aux contrôles de tous les agents du Parlement – du Vérificateur général au Commissaire à la protection de la vie privée, pour ne citer que ceux-là – et d’autres organismes fédéraux, comme la Commission canadienne des droits de la personne.

En plus de tout ce qui précède, nous avons joué un rôle important dans la Commission d’enquête sur les agissements des responsables canadiens relativement à Maher Arar, dirigée par le juge O’Connor, dans l’examen de la tragédie d’Air India en 1985 effectué sous la direction de Bob Rae en 2005 et, maintenant, dans la toute nouvelle commission d’enquête chargée de faire la lumière sur cette tragédie et présidée par John Major, ancien juge de la Cour suprême.

Nous comparaissons régulièrement devant des comités du Parlement pour discuter de questions précises ou, comme c’est le cas depuis le début de l’an dernier, pour participer aux audiences tenues dans le cadre de l’examen parlementaire de la Loi antiterroriste de 2001.

Une dernière remarque à ce sujet : le gouvernement s’est engagé à créer un nouveau comité de parlementaires chargé d’examiner les activités de renseignement et de sécurité.

Bref, je crois que nous sommes, sans l’ombre d’un doute, l’organisme le plus surveillé au gouvernement fédéral et le service de renseignement le plus surveillé dans le monde.

Je terminerai mon exposé en touchant quelques mots sur les efforts que nous déployons pour assurer la transparence publique.

Nous constatons depuis quelques années que le public et les médias cherchent davantage à en savoir plus au sujet des activités et des opérations d’organismes comme celui que je dirige. Je pense que cet intérêt grandissant se manifeste autant au Canada que dans de nombreux autres pays occidentaux, surtout depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis.

Les Américains ont mené des enquêtes approfondies sur le rôle que jouaient les services de sécurité, de renseignement et d’application de la loi avant ces attentats. Des enquêtes semblables ont aussi été menées sur les conseils qu’ont donnés certains de ces services en vue de la prise des décisions concernant l’intervention militaire en Irak. Le Royaume-Uni a lui aussi mené des enquêtes du genre, dont la plus récente qui portait sur les attentats à la bombe ayant secoué le réseau de transport en commun de Londres l’an dernier.

Dans notre propre pays bien sûr, les enquêtes concernant la tragédie d’Air India et l’affaire Maher Arar ont attiré comme jamais auparavant l’attention du public et des autorités sur les activités actuelles et passées du SCRS.

En somme, un nouveau facteur « attire » des organismes comme le SCRS vers le domaine public. Et je ne parle pas ici des rapports publics que produisent déjà les organismes chargés de surveiller nos activités, par exemple le rapport annuel du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité.

Cela étant dit, il existe aussi un important facteur interne qui « incite » les services de renseignement, y compris le SCRS, à au moins se faire connaître et comprendre un peu mieux.

En fait, des organismes comme celui que je dirige ont toujours interagi avec leur public par une foule de moyens. Ainsi, nous publions un rapport annuel et exploitons notre propre site Web. Nous donnons des séances d’information sur la sécurité à des groupes particuliers, par exemple des groupes appartenant au monde des affaires. Nous menons un programme de recrutement actif à l’échelle du pays. Chaque année par exemple, nous participons aux salons de l’emploi sur les campus universitaires du pays.

Sur le plan opérationnel, nos employés rencontrent chaque année des milliers de Canadiens à des fins de filtrage de sécurité ou d’enquête.

En outre, nous cherchons à nous rapprocher des différentes communautés du pays en écoutant leurs préoccupations et en leur expliquant clairement qui nous sommes et ce que nous faisons – ou ne faisons pas.

Au bout du compte cependant, nous devons sans cesse répondre à deux exigences contradictoires : d’une part, satisfaire le public qui demande de plus en plus d’informations et de transparence et, d’autre part, garder confidentielles certaines informations pour des raisons de droit, de sécurité personnelle et d’efficacité opérationnelle.

Je sais que depuis que je suis en poste au SCRS nous avons respecté les principes de confidentialité même lorsque la divulgation d’informations nous aurait été profitable. Mais en dernière analyse, nous ne pouvons pas choisir et appliquer les principes de base suivant l’allégation du jour.

Ainsi, il y aura toujours selon moi de forts tiraillements entre ce que les gens veulent savoir et ce que nous pouvons raisonnablement leur révéler. J’espère que mon allocution ce soir vous aura permis de mieux comprendre les facteurs en jeu. J’espère aussi qu’elle vous aura rassurés un peu, car il y a des régimes efficaces en place qui font en sorte que nous demeurions raisonnables dans notre façon de répondre à la hausse de la demande d’informations.

Date de modification : 2006-10-30

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