Accueil de l'OTC : Transport ferroviaire : Règlement des différends avec les expéditeurs

Renseignements à l’intention des expéditeurs et des transporteurs

Lignes directrices pour l’interprétation du « préjudice commercial important »

1.0 Introduction

Des groupes d’expéditeurs ont exprimé des préoccupations au sujet des moyens de négociation qui sont assujettis au critère du « préjudice commercial important » du paragraphe 27(2) de la Loi sur les transports au Canada (LTC). Les dispositions de la Loi se rapportant aux prix de ligne concurrentiels et au niveau de services prévoient que le demandeur doit convaincre l’Office des transports du Canada (l’Office) qu’il subira un préjudice commercial important si l’Office n’acquiesce pas à sa demande.

On constate à l’heure actuelle un manque de décisions importantes établissant des précédents ainsi que de renseignements qui permettraient d’interpréter la portée de cette disposition. L’Office a donc rédigé les présentes lignes directrices pour préciser les facteurs qu’il pourrait prendre en compte en vertu du paragraphe 27(2) de la Loi, dans le but d’aider expéditeurs et transporteurs à mieux comprendre la disposition. Comme à l’habitude, cependant, l’Office continuera à rendre ses décisions objectivement, en fonction des circonstances particulières de chaque cas.

1.1 Objet

Ces lignes directrices décrivent la nature et l’ampleur de la preuve que l’Office peut exiger, en vertu du paragraphe 27(2) de la Loi, pour s’assurer que le demandeur subirait un « préjudice commercial important ».

1.2 Article 27

L’article 27 de la LTC se lit comme suit :

Réparation
27. (1) « L’Office peut acquiescer à tout ou partie d’une demande ou prendre un arrêté, ou, s’il l’estime indiqué, accorder une réparation supplémentaire ou substitutive.

Restriction
(2) « L’Office n’acquiesce à tout ou partie de la demande d’un expéditeur relative au prix ou au service d’un envoi que s’il estime, compte tenu des circonstances, que celui-ci subirait autrement un préjudice commercial important.

Circonstances
(3) « Les circonstances peuvent notamment comprendre :
a) le marché et les conditions du marché qui ont trait aux marchandises en cause;
b) les lieux desservis et l’importance du trafic;
c) l’ampleur des activités connexes;
d) la nature du trafic ou du service en cause;
e) la possibilité pour l’expéditeur de faire appel à un autre mode de transport des marchandises;
f) tout autre élément que l’Office estime pertinent.

Modification
(4) « L’Office peut, notamment sous condition, apporter ou autoriser toute modification aux procédures prises devant lui.

Arbitrage
(5) « Le présent article ne s’applique pas à l’arbitrage prévu par la partie IV. »

2.0 Nature des instances

L’Office est un tribunal quasi judiciaire qui n’est cependant pas assujetti à des règles strictes en matière de preuve ou de procédures et qui peut donc faire preuve de souplesse. Les parties ne sont pas tenues d’être représentées par un avocat. Dans toute instance comportant une demande de réparation en vertu du paragraphe 27(2) de la Loi, l’Office doit être convaincu selon toutes probabilités que le demandeur encourrait un préjudice commercial important si l’Office ne lui accordait pas réparation.

2.1 Délai pour accorder réparation

L’article 29 de la LTC impose à l’Office l’obligation de régler toute affaire dont il est saisi dans un délai de 120 jours, à moins que les parties ne s’entendent pour prolonger ce délai. Des délais inférieurs peuvent aussi s’appliquer à l’égard de certaines dispositions de la Loi. Par exemple, pour les demandes de prix de ligne concurrentiels et de prix communs, l’Office doit rendre sa décision dans un délai de 45 et de 90 jours respectivement.

2.2 L’instance n’est pas un test préalable !

L’Office se prononce quant à l’existence d’un préjudice commercial important au même moment où il juge du mérite d’une demande. Contrairement aux dispositions antérieures de la Loi, le paragraphe 27(2) ne prévoit pas de test prima facie. Cela signifie que la Loi n’impose pas à l’Office l’obligation de décider si l’expéditeur « subirait autrement un préjudice commercial important », avant d’avoir pu entendre la demande.

Dans toute instance, l’Office voudra vraisemblablement entendre la preuve et les arguments concernant le « préjudice commercial important » et se prononcera sur cette question lors de sa décision sur la demande même. Par exemple, si un expéditeur demandait à l’Office de rendre une décision au sujet d’un manquement présumé d’un chemin de fer à ses « obligations touchant le niveau de services », l’Office évaluerait les aspects de « préjudice commercial important » et de « niveau de services » de l’affaire dans un même temps, et non l’un après l’autre.

Il y a donc une très nette distinction entre le paragraphe 27(2) de la LTC et, par exemple, l’article 23 de la Loi de 1967 sur les transports nationaux, en vertu duquel un demandeur devait déposer une demande d’autorisation d’interjeter appel face à l’action d’un transporteur. Cette demande devait convaincre la précédente Commission canadienne des transports que la demande était « à prime abord fondée » avant que la Commission n’enquête sur les actions du transporteur.

3.0 Interprétation

3.1. Réparation

En vertu du paragraphe 27(1) de la LTC, l’Office peut acquiescer à toute ou à une partie d’une demande ou accorder toute autre réparation supplémentaire ou substitutive qu’il juge indiquée. Ce paragraphe s’applique à toute demande soumise à l’Office en vertu des dispositions de la LTC ou d’une autre loi.

3.2 Restriction

Lorsqu’un expéditeur dépose une demande relativement au prix ou au service d’un envoi, le paragraphe 27(2) impose une restriction à l’Office, à savoir que l’Office doit déterminer si le demandeur (l’expéditeur)

subirait un préjudice commercial important en cas de rejet de sa demande. Compte tenu des recours existant dans la LTC à l’égard des divers modes de transport, cela signifie en pratique que le paragraphe 27(2) est la disposition de la Loi ayant les plus grandes conséquences sur toutes les questions ferroviaires.

Lorsqu’il étudie une demande se rapportant au paragraphe 27(2), l’Office doit déterminer si cette restriction touche le demandeur. L’Office doit ainsi déterminer, entre autres choses, si le demandeur est un expéditeur et si la demande vise le prix ou le service d’un envoi.

3.3. Définitions

L’article 6 de la LTC définit un « expéditeur » comme une « personne qui expédie des marchandises par transporteur, ou en reçoit de celui-ci, ou qui a l’intention de le faire ». Le « transporteur » est pour sa part défini comme une « personne se livrant au transport de passagers ou de marchandises par un moyen de transport assujetti à la compétence législative du Parlement ».

Certains articles de la LTC se rapportant aux plaintes et aux demandes mentionnent explicitement les demandes des « expéditeurs », par exemple le paragraphe 121(2) visant les tarifs communs et l’article 132 sur les prix de ligne concurrentiels. Cependant, d’autres articles de la Loi, tels que l’article 116 (niveau de services) et le paragraphe 127(4) (agrandissement des limites d’interconnexion) visent aussi les expéditeurs du fait qu’on y emploie les expressions « quiconque », « compagnie de chemin de fer », « administration municipale » ou « tout intéressé ».

3.4 Prix ou service d’un envoi

La restriction qu’impose le paragraphe 27(2) ne s’applique qu’à l’égard du prix ou du service d’un envoi. En fait, la LTC n’énumère pas les demandes visées par cette disposition. Les demandes se rapportant au prix d’un envoi incluent celles portant sur les prix communs, les prix de ligne concurrentiels ou encore l’agrandissement des limites d’inter-connexion. Les demandes peuvent aussi viser le service d’un envoi, par exemple pour que l’Office exige d’une compagnie de chemin de fer qu’elle s’acquitte d’une obligation touchant le niveau de services.

L’article 27 ne s’applique pas à l’arbitrage. 

4.0 « Préjudice commercial important »

Après avoir conclu que le demandeur peut être considéré comme un « expéditeur » et que la réparation demandée se rapporte au « prix ou au service d’un envoi », l’Office peut alors entreprendre la procédure servant à déterminer si le demandeur subirait un « préjudice commercial important ».

4.1 Évaluation subjective

Le terme « important » est certes imprécis et sujet à interprétation. Toute décision de l’Office à cet égard découle donc d’une évaluation au cas par cas, fondée sur les renseignements présentés. De manière générale, il semble qu’on considère « important » ce qui a de la valeur, c’est-à-dire ce qui dépasse un niveau négligeable ou minimum.

Même si le législateur n’a pas défini l’expression « préjudice commercial important », la jurisprudence et les lexiques juridiques traitent d’expressions semblables. Ce sont des sources auxquelles l’Office peut se référer pour l’aider dans son interprétation.

5.0 Responsabilités de l’Office

5.1 Type de preuves pouvant être apportées

Le paragraphe 27(3) de la LTC sert de guide quant au type de questions que l’Office peut étudier en vue de déterminer s’il existe un « préjudice commercial important ». L’Office devrait ainsi tenter de comprendre :

• la nature du trafic;
• son origine et sa destination;
• les normes de service exigées;
• les marchés que l’expéditeur s’efforce de préserver ou d’étendre ou dans lesquels il tente de s’établir.

L’Office devrait aussi évaluer la nature et l’ampleur du préjudice commercial que pourrait subir l’expéditeur dans le cas où la demande de réparation ne serait pas acceptée par l’Office.

L’Office ne demandera peut-être pas à un expéditeur des renseignements financiers détaillés, courants ou sous forme de prévisions, pour démontrer les conséquences vraisemblables si l’Office n’acquiesce pas à la demande. L’expéditeur ne devra peut-être pas non plus présenter une preuve orale à l’Office lorsque ce dernier fait une étude de documents ou de dossiers. Toutefois, si une audience a lieu, l’expéditeur pourra citer des témoins afin d’établir la preuve du préjudice commercial qu’il subira vraisemblablement. En vertu des règles de procédure de l’Office, la compagnie de chemin de fer peut interroger ces témoins.

5.2 Nature spéculative de l’évaluation

La Loi mentionne le préjudice potentiel futur qui pourrait découler du refus de la demande. L’Office doit donc évaluer si un tel préjudice sera causé et, si oui, l’ampleur qu’il aura. Une telle évaluation demande, en raison de sa nature spéculative, une certaine part de souplesse. L’Office doit s’assurer que le préjudice commercial important aurait lieu si la demande était rejetée.

Il peut être plus difficile de prouver qu’un préjudice se produira dans l’avenir que de démontrer un préjudice passé. C’est pourquoi les demandeurs pourront préférer prouver avoir subi un préjudice, qu’ils continuent de subir un préjudice commercial important et qu’ils continueront de le subir si l’Office ne prend pas de mesure pour remédier à la situation.

Le préjudice commercial pourrait inclure les effets défavorables sur la réputation ou les ventes d’une société; les effets défavorables découlant du fait que la société ne s’acquitte pas de ses contrats; des dépenses financières importantes; ou des possibilités d’expansion commerciale ratées.

6.0 Le paragraphe 27(3)

6.1 Circonstances prises en compte

Le paragraphe 27(3) aide l’Office à déterminer le type de questions qu’il pourrait étudier au moment de décider si un expéditeur subirait ou non un préjudice commercial important en cas de rejet de sa demande. Ce paragraphe aide aussi l’Office à évaluer l’ampleur du préjudice affectant les activités d’un expéditeur.

Par exemple, en plus de la disponibilité d’autres moyens de transport, le paragraphe 27(3) énonce que l’Office peut prendre en compte les facteurs suivants :

• le marché et les conditions du marché qui ont trait aux marchandises en cause;
• les lieux desservis et l’importance du trafic;
• l’ampleur des activités connexes;
• la nature du trafic ou du service en cause.

Ces considérations, par l’accent constant qu’elles placent sur les « marchandises » et le « trafic », indiquent que l’Office devrait adopter une approche circonscrite au moment d’évaluer le préjudice commercial important causé aux activités d’un expéditeur, à savoir limiter son examen au seul trafic ou aux seules marchandises visés par la demande. Il n’est donc pas nécessaire que l’Office évalue l’incidence sur l’ensemble des activités d’un expéditeur, à moins que la demande de ce dernier ne vise l’ensemble de son trafic.

Certains expéditeurs ont cité une décision rendue par l’organisme1 auquel l’Office a succédé, à l’appui de l’argument selon lequel l’Office n’acquiescera à une demande que s’il évitera ainsi la faillite d’un expéditeur. Cependant, cette cause ne concerne pas directement l’article 27 de la LTC, du fait qu’elle visait des transporteurs et la concurrence entre transporteurs dans un marché donné et que sa portée n’était pas limitée aux conséquences pour un expéditeur donné.

Dans la cause mentionnée, l’Office national des transports devait rendre une décision en rapport avec les dispositions portant sur la fixation de prix abusifs, alors contenues dans la Loi. Après avoir examiné l’état de la concurrence dans les marchés des transports touchés, l’Office a rendu une décision à l’effet que la stratégie agressive d’établissement des prix adoptée par la compagnie de chemin de fer ne causait pas de préjudice important, soit de manière générale envers la concurrence, soit directement à l’endroit de concurrents. En réussissant à faire maintenir cette décision, les expéditeurs ont pu profiter de la structure de prix avantageuse du chemin de fer.

Il convient de souligner que le « préjudice » auquel le paragraphe 27(2) réfère n’est pas nécessairement un préjudice résultant d’une perte visible, par exemple la perte de certaines ventes conclues précédemment dans certains marchés. Au contraire, puisque la Loi laisse un large champ à cette définition, un expéditeur peut faire valoir la perte de gains futurs ou potentiels. Dans la même veine, un expéditeur pourrait faire valoir qu’il subit un « préjudice » du fait qu’il est ou qu’il sera incapable d’augmenter sa clientèle dans de nouveaux marchés ou de futurs marchés.

7.0 Portée de l’examen de l’Office

La portée de l’examen de l’Office dépendra de la nature de la demande et de l’ampleur des activités qui y sont visées – c’est-à-dire l’incidence que le prix ou le service de l’envoi a sur une portion précise des activités de l’expéditeur.

Lorsqu’un expéditeur demande réparation à l’égard du prix ou du service d’un envoi qui, de l’avis de l’expéditeur, a causé ou causera vraisemblablement un préjudice commercial important à l’ensemble de ses activités ou à l’ensemble de son trafic, l’Office peut examiner les consé-quences globales pour l’expéditeur.

D’autre part, lorsque la demande se limite à une portion des activités de l’expéditeur ou au trafic de l’une des marchandises, l’Office peut se concentrer sur cette seule portion des activités ou du trafic de l’expéditeur.

8.0 Causes et incidences du préjudice commercial important

Toute instance soumise à l’Office qui suscite des délibérations en vertu de l’article 27 peut, dans certaines circonstances, être coûteuse pour les parties, selon la nature de la demande. D’un point de vue économique, le demandeur n’a pas intérêt à demander réparation à l’égard d’un prix, d’un acte ou d’une omission si ce prix, acte ou omission n’entraîne pas un minimum de conséquences commerciales.

En conséquence, le demandeur devrait être en mesure de démontrer que les actions du transporteur auront vraisemblablement une incidence dépassant un niveau négligeable. L’expéditeur pourrait, par exemple, être appelé à démontrer que le prix ou le service en cause affecte négativement sa capacité de commercialiser ses marchandises, de préserver sa position dans un marché donné ou encore de s’établir sur de nouveaux marchés. À cet égard, le demandeur pourrait aussi démontrer que le prix ou le service d’un envoi le place en position désavantageuse face à ses concurrents.

8.1 Exemples

Exemple 1  : Deux manufacturiers d’un produit semblable sont établis dans la même région. L’entreprise A est desservie par les transporteurs ferroviaires C et D. L’entreprise B n’est au départ desservie que par le transporteur C.

Grâce au transporteur D, l’entreprise A dispose d’un accès à certains marchés des États-Unis. Cependant, l’entreprise B est maintenant en position d’étendre ses marchés aux États-Unis et obtient l’accord du transporteur D pour être desservie depuis le lieu de correspondance le plus près, à certaines conditions.

L’entreprise B demande par la suite au transporteur C d’établir un prix de ligne concurrentiel depuis le point initial jusqu’au lieu de correspondance le plus rapproché avec le transporteur D. Le transporteur C propose un prix que l’entreprise B rejette, parce que si elle acceptait ce prix, elle ne pourrait pas faire concurrence à l’entreprise A sur le marché américain. Le prix proposé peut limiter la capacité de l’entreprise B d’étendre ses marchés, ce qui résulte en des ventes et des recettes perdues et impose un frein à la croissance future.

L’entreprise B croit que les actions du transporteur C ont limité sa capacité d’entrer en concurrence sur les marchés. Elle pourrait demander à l’Office de fixer un prix de ligne concurrentiel. Elle devrait alors fournir des preuves qu’elle subirait un « préjudice commercial important » si l’Office n’acquiesçait à sa demande.

Exemple 2 : Un transporteur ferroviaire s’engage à offrir un service trois jours par semaine à un expéditeur, service qui se révèle peu fiable. L’irrégularité du service peut causer des retards dans les livraisons, des heures supplémentaires, des pertes de ventes et de marchés et une perte d’achalandage. Si on ne remédie pas à la situation, celle-ci pourrait porter préjudice à la réputation et aux activités de l’expéditeur. Ce dernier pourrait demander à l’Office de confirmer les obligations du transporteur visant le niveau de services et devrait alors fournir des preuves qu’il continuerait de subir un « préjudice commercial important » si l’Office n’acquiesçait à sa demande.

On doit cependant noter que les dispositions de la LTC pouvant être assujetties au paragraphe 27(2) n’ont pas pour objet d’alléger le désavantage inhérent qu’un expéditeur pourrait subir, par exemple, en raison de l’ampleur de ses activités ou de son emplacement géographique par rapport aux marchés desservis ou en raison d’un repli des marchés. Ces dispositions ont plutôt pour but de faire en sorte que les expéditeurs reçoivent réparation lorsque cela est nécessaire et que les transporteurs offrent des prix qui soient équitables au plan commercial et des services de transport adéquats.

Le tableau aux pages 12 et 13 présente des causes possibles de préjudice commercial important et les conséquences potentielles de ces causes sur les activités des expéditeurs, ainsi que le genre de preuves qu’un expéditeur pourrait fournir pour prouver tant la cause que les conséquences.

9.0 Confidentialité

Les règles de procédure de l’Office décrivent clairement les mesures que doivent prendre les parties à une instance lorsqu’elles considèrent que les renseignements déposés auprès de l’Office ont un caractère confidentiel. En vertu de ces règles, la personne qui désire qu’un document soit traité comme confidentiel doit déclarer les raisons de ne pas le divulguer.

L’Office pèsera les intérêts des parties en cause lors de demandes de traitement confidentiel. L’Office est conscient que la divulgation de renseignements commerciaux à des fournisseurs ou à des concurrents d’une partie à une instance peut créer un préjudice. Parallèlement, l’Office considère que les parties doivent disposer d’information suffisante pour être en mesure de présenter leur version des faits.

10.0 Appels

10.1 Article 40 de la LTC : Gouverneur en conseil

Toute décision de l’Office peut être modifiée ou annulée, en tout temps, suivant la requête d’une personne au Cabinet, ou de la propre initiative du Cabinet. Tout décret du Cabinet modifiant ou annulant une décision lie l’Office et toutes les parties.

10.2 Article 41 de la LTC : cour fédérale

Toute personne peut en appeler d’une décision de l’Office devant la Cour d’appel fédérale sur une question de droit ou de compétence, dans le mois suivant la date de la décision ou dans le délai supérieur accordé par la cour. Le délai pour la décision de la Cour d’appel varie en fonction des parties et des questions en cause, bien que la cour rende généralement sa décision dans les dix-huit mois suivant la décision de l’Office. Des changements récemment apportés aux procédures de la cour font que les parties à un appel doivent maintenant se conformer à des délais précis.

Une décision de l’Office s’applique à compter du moment où elle est rendue sauf lorsque l’une des parties visées demande que la décision n’entre pas en vigueur jusqu’à ce qu’un appel soit entendu, et que l’Office agrée à cette demande.

Préjudice commercial important

Glossaire

Prix de ligne concurrentiels — Si les installations d’un expéditeur sont situées au-delà de la limite d’interconnexion de 30 kilomètres, celui-ci peut demander à l’Office de fixer un prix de ligne concurrentiel pour le trafic acheminé sur la ligne de la compagnie ferroviaire qui le dessert jusqu’au lieu de correspondance avec un transporteur de liaison. Un accord doit être conclu au préalable avec le transporteur de liaison qui assurera le transport sur une partie du parcours continu. Le prix de ligne concurrentiel sera établi en fonction des prix applicables à la zone d’interconnexion et des recettes du transporteur local provenant d’une situation concurrentielle.

Interconnexion — Si un expéditeur n’a accès qu’à un seul transporteur ferroviaire au point d’origine ou de destination, il lui est possible d’assurer la correspondance de ses wagons, par voie d’interconnexion d’un transporteur à un autre, et ce à des prix établis par règlement, pourvu que sa voie d’évitement soit située dans un rayon de 30 kilomètres du lieu de correspondance. Cependant, en vertu du paragraphe 27(4), les expéditeurs peuvent demander à l’Office d’agrandir les limites d’interconnexion au-delà de 30 kilomètres.

Arbitrage — Lorsqu’un expéditeur est insatisfait des prix d’un transporteur et que le différend ne peut être réglé, il peut soumettre la question par écrit à l’Office pour arbitrage. La demande d’arbitrage ainsi déposée comprend la dernière offre faite par l’expéditeur au transporteur ainsi que celle du transporteur à l’expéditeur. L’Office soumet la question à un arbitre acceptable pour les deux parties. L’arbitre rend sa décision en choississant la dernière offre de l’expéditeur ou celle du transporteur. La présentation d’une question pour arbitrage ne constitue pas une instance devant l’Office et n’est pas assujettie au critère de « préjudice commercial important ».

Niveau de services — Lorsqu’un expéditeur est d’avis qu’une compagnie de chemin de fer n’offre pas les « installations convenables » permettant de transporter des marchandises, il peut déposer une plainte auprès de l’Office, lequel mènera une enquête. Si l’Office conclut que le transporteur ne s’acquitte pas de ses obligations en matière de services, il peut enjoindre à la compagnie de remplir cette obligation de la manière et dans les délais qu’il juge indiqués.

Prix communs — Lorsqu’un expéditeur prévoit acheminer des marchandises sur un parcours continu au Canada, et que deux ou plusieurs compagnies de chemin de fer exploitent des parties de ce parcours, il peut demander que les compagnies ferroviaires s’entendent sur un tarif commun pour le parcours continu et sur la répartition du prix dans le tarif. Si les compagnies de chemin de fer ne peuvent s’entendre à cet égard, l’Office peut enjoindre aux compagnies de conclure une entente, sans quoi c’est l’Office qui tranchera. 

Nota :

1. Upper Lakes Group Inc. et al. c. National Transportation Agency et al. (1995) 3 C.F. 395, cause dans laquelle une décision a été rendue en vertu des dispositions de la Loi de 1987 sur les transports nationaux. retour

© Ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, 1998

ISBN 0-662-63965-0
No de catalogue TU4-10/1998

On peut également obtenir des renseignements sur l’Office et ses programmes en composant le
(819) 997-0344

Toute correspondance doit être adressée à :

Office des transports du Canada
Édifice Jules-Léger
15, rue Eddy
Gatineau (Québec)
K1A 0N9

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Le présent guide n’a été préparé qu’à des fins d’information. En toutes circonstances, le texte de la Loi et des règlements a préséance.